诠释旅游管理体制改革的历程

摘要:我国的旅游管理体制改革从1978年开始至今，共经历了起步、发展、深化和创新四个阶段.本文综述了四个阶段中旅游管理体制改革的背景、内容和改革给中国旅游业发展带来的巨大成果。党的十一届三中全会之后，我国的旅游管理体制随着国家对外开放、旅游产业的恢复和迅速发展，经历了由传统管理体制向新体制变革和转换的过程。回顾这一改革创新的过程，可以根据改革的内容和改革的成果分为四个阶段.

关键词:旅游管理体制改革;职能转变;机制创新，行业管理

一、我国旅游管理体制改革的起步阶段

1978年之前，我国的旅游管理机构主要任务是从事从中央到地方的外事性、政治性的接待工作，1964年成立的我国“旅行游览事业管理局”是外交部的外事行政管理部门.1978年，改革开放打开了中国关闭了几十年的大门，一个潜在而巨大的国际人境旅游市场迅速发展，外国游客如潮水般涌来，荡激着原有的外事政治接待型旅游管理体制.1978年3月，中共中央批转了《关于发展旅游事业的请示报告》，报告中对旅游管理体制改革明确了三个方面的意见:一是“将目前的我国旅行游览事业管理局改为直属国务院的管理总局”;二是“各有关省、市、自治区成立旅游局，负责管理各地方的旅游事业”;三是“为了统一领导旅游事业，建议成立17人的旅游领导小组。1978年7月，国务院成立了由副总理亲自挂帅、相关部门加人的旅游领导小组，开始建立各省级旅游管理机构，将旅游局变为国务院直属局。1978年8月，国务院批转了旅游事业管理总局《关于改变全国高级饭店管理体制的建议》，将一批专用别墅和接待外宾的宾馆划归旅游行政部门分类管理。同年10月，国务院批转的《全国旅游工作座谈会纪要))中提出将一批饭店、车队统一归口各地旅游局或外办领导，并要求饭店、宾馆、车队实行企业化管理。这次大的改革举动不仅缓解了当时游客大量涌人、接待设施严重不足的状况，而且形成了我国第一批旅游生产力，奠定了旅游业发展的最初基础，我国的旅游但旅游管理体制改革的开始，并不意味着新的、适应当时旅游发展的转型体制随之诞生。20世纪80年代初立的旅游管理体制是统一领导、统一经营、统一对外，领导和经营体化的制度格局.这种管理体制虽然淡了外事接待职能，强化了经济职能，但却以权力过分集中、政企合一、两权不分、宏观管理职能软弱、微观包办干预过多为特征。这样的体制很快就显示出不能适应国家进一步改革开放大形势和我国旅游业飞速发展的需要从1980年起，国务院决定在东南沿海的几个新建城市中试办经济特区，以更灵活的政策、更大的步伐引进国外先进技术、人才和资金，加速现代化的建设。这使旅游业受到积极的影响，跃上了第一个发展的高峰.在20世纪70年代末期和80年代初期的几年中，国际人境旅游人数连续翻番，一直以25师的超高速增长。但旅游部门的接待能力却不能立刻赶上游客增长的需求，特别是重点开放的旅游城市，更是差之甚远。迫切感到了旅游业需要放开手脚、大刀阔斧加速发展的必要性。如果继续保持政企合一、政府高度集权的管理体制，必然会对旅游业的大发展产生约束和阻碍。1981年3月，中央书记处、国务院专门听取了关于旅游工作情况的汇报，并研究了旅游业的发展问题，提出了旅游管理体制改革的重要原则，即，①国家旅行游览事业管理局要成为全国管理旅游事业的行政机构，统一管理全国旅游工作;②国家旅游旅行游览事业管理局作为旅游管理机构，必须和我国国际旅行社实行政企分开;③国旅总社统一经营外国旅游者来华的旅游业理。1982年，我国旅行游览事业管理总局和国旅总社正式分家，这是我国旅游管理中政企分开的第一步，从此，中国才诞生了真正意义的旅游企业和旅游行政管理机构，旅游管理体制改革才具有了正确的方向、真实的内容和意义.政企分开后的旅游管理机构进一步明确了跳出政企合一圈子后的基本管理职能、管理原则、管理方法和管理任务。1981年10月10日，国务院了《关于加强旅游工作的决定》，明确提出了国务院关于旅游管理体制改革的基本思路是“统一领导，分散经营，政企分开，分级管理，统一对外”，并具体规定非旅游部门不得经营对外旅游业务，不允许外商以任何形式在我国国内经营旅游业，旅游外联工作统一由我国国际旅行社和我国旅行社对外进行，各省不搞外联，不直接对外招徕游客。这种管理方式一直持续到20世纪80年代的中期.

二、我国旅游管理体制改革的发展阶段

在经历了20世纪80年代的第一次旅游发展高潮之后，我国大地涌来了更大的旅潮。80年代中期，农村经济体制改革的成功之后，城市中开始涌动了改革潮，各行各业的体制改革开始接踵而来。在试办沿海经济特区成功的基础上，14个沿海城市对外开放，使我国开放的程度进一步扩大，不久开放地区就达到了200多个，范围遍及全国各地。旅游业作为对外开放的窗口和龙头，在这改革大潮的推进下形成了一派欣欣向荣、兴旺发达的景象。1984年，我国旅游业又创历史辉煌，旅游人境人数达到近1300万人次，年增长率高达6%，形成了改革开放以来的第二次旅游发展高潮。与此同时，旅游发展中出现了以下矛盾和困难:

1.旅游需求急速膨胀和旅游供给严重短缺的矛盾。在旅游人境人数急速增长的情况下，旅游设施无论从数量上还是质量上都无法满足需求，特别是饭店和交通，已成为当时制约旅游业发展的焦点和瓶颈。

2.其他部门进入旅游业的热情和旅游业壁垒的矛盾。巨大的市场规模和无限的发展潜力以及当时旅游供给的严重不足，预示着旅游业将有极好和极快的投资回报。这促发了许多部门、行业以及外商投资经营旅游业的热情和冲动。但在当时中央集权式的旅游管理体制83下，国务院反复强调“非旅游部门不得经营对外旅游业务，不允许外商以任何形式在我国经营旅游业”.

3.旅游产业大发展和集权制管理的矛盾.旅游产业在第一、第二次旅游大发展局势的带动下形成了一定的产业基础。但在大改、大发展的浪潮中，观念上和政策上的种种制约显示出现行的旅游管理体制对旅游大发展有极大的局限性和不适应性。旅游业能否冲破计划经济条件下形成的观念、方法和政策的制约，充分调动各方面的积极性，取得突破性和跨越式的发展，成为当时的关键问题。改革是出路，发展是硬道理.在旅游大潮已经拍岸而至时，光靠行政命令是不能左右形势的，我国的旅游业在重重困难和矛盾中，孕育了改革与发展的大手笔.1984年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了国家旅游局((关于开创旅游工作新局面几个问题的报告》，提出“加快旅游基础设施建设，要采取国家、地方、部门、集体、个人一起上，自力更生和利用外资一起上的方针.”在外联工作上，要打破独家垄断的思想，允许中旅、国旅、青旅等单位开展竞争，积极扩大各自的活动领域和服务对象.在旅游管理体制上，要实行政企分开、统一领导、分散经营的原则.国家旅游局要减政放权，给地方更多的权限，各级旅游行政管部门对于束缚所属旅游企业正常发展的规章制度要进行改革，所有旅游企业都要办成独立经营、自负盈亏的经济实体。在旅游管理职能的转变方面，国家旅游局的主要职责是“拟定发展旅游业的方针、政策和主要规章制度，根据国家经济计划制定发展旅游业的长远规划和年度计划，协调各有关部门、地区、企业之间的经济关系，组织对外宣传和旅游信息的传播，发展对外旅游事务，监督检查政策、计划和法令执行情况，及时处理旅游工作的问题等.”((报告》吹响了我国旅游管理体制改革的号角1985年1月，国务院在批转国家旅游局《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》中，将旅游业的发展方针进一步明确为四个转变，即“从过去主要搞旅游接待转变为开发、建设旅游资源与接待并举;从只抓国际旅游转变为国际旅游、国内旅游一起抓;从以国家投资为主体建设旅游基础设施转变为国家、地方、部门、集体、个人一起上，自力更生与利用外资一起上;旅游经营单位要由事业单位转为企业化经营。”上述改革方针的提出极为符合我国的国情，合乎我国改革开放的方针和路线，因而它一出现调动了国内外各方面发展建设旅游业的热情和积极性，使我国的旅游业出现了万马奔腾、欣欣向荣的景象。这次改革的巨大成果主要体现在两个方面:

1.旅游基础建设大幅度发展，旅游生产力大大增强.从1984年起，我国掀起了旅游饭店建设的热潮，短短的几年内，就使饭店供给短缺制约旅游业发展的状况从根本上得以解决.1984年至1988年，全国共新建、改建、扩建的客房数净增了14.3万间.国家利用外资取得明显效果，1985年一年，全国批准的中外资合作项目共109项，其中旅游项目就有73项，占总数的67%.“七五”期间，旅游基本建设投资规模约为190亿元人民币，其中利用外资的比例约占53.3肠，成为旅游产业投资中不可缺少的重要组成部分。“五个一起上”的发展方针极大地缓解了旅游业建设资金缺乏的问题，使我国旅游业在短期内突破了基础设施不足的隘口，立刻呈现出飞跃和超前发展之势.

2.多种经济形式并存的旅游经营格局和多元化的旅游管理体制形成，旅游产业规模迅速扩大.“五个一起上”的改革开放方针极大地调动了各部门、各地方大力发展旅游的积极性，使我国旅游业跨越了原有的所有制形式，打破了只允许旅游部门、外事部门办旅游的垄断局面，形成了各种经济成分和利益集团共建旅游的格局，也必然会引发出旅游管理多元化的体制，引人了竞争机制.最为突出的是我国旅游饭店在20世纪80年代的末期已经多达近2000家，分别隶属于近500个不同的单位和部门。此外，各行各业开办旅行社、旅游车队、景点景区、商店的情况也屡见不鲜。真正属于旅游局直属的旅游企业还不足旅游企业总数的三分之一，非旅游部门接待的来华旅游者人数和创造的旅游外汇数甚至超过了旅游部门.

三、我国旅游管理体制改革的深化阶段

在改革取得巨大成就的同时，旅游业的发展又不可避免地出现了许多问题和弊端。一是旅游业的发展开始宏观失控，产业结构失调逐渐突出。许多旅游热点城市和地区不顾市场需求和供给数量的变化，大量建造宾馆饭店的投资热持续不断，并且盲目追求高档、豪华、大型饭店;而旅游交通等投资大、见效慢的旅游基础设施却没有赶上饭店的建设速度，一时间成为制约旅游业展的新的短线。二是多头搞旅游，政令不一，利益动机各异，“分散经营”的原则被广泛运用，“统一领导”的原则却被闲置一边，旅游全行业统一管理的机制和政策法规没有形成，造成全国旅游市场秩序混乱无序，削价竞争、以假充真、以坏充好、三角债拖欠现象日益严重，不仅损害了国家利益，而且扭曲了企业形象.三是政出多门、条块分割、多头领导、各成体系，许多旅游企业大而全、小而全，资源浪费，重复建设现象严重，旅游业发展缺乏统一规划、统筹安排，人为地割断了旅游活动中各环节的内在联系，造成滞阻和脱节，已经到了严重妨碍旅游业的正常运转的程度。上述问题似乎表明，旅游管理体制的改革与其他行业的改革一样，不可避免地受到“一抓就死，一放就活，一活就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈的困扰。这种利弊共存的格局向己经进行改革后的旅游管理体制又提出了更大的挑战，进一步深化旅游管理体制改革已经势在必行。如何进一步深化旅游管理体制改革?参照国际旅游发达国家的改革经验，结合我国旅游业发展的实际情况，我们获得了一个共识，即旅游业要突破本系统界限，跨地区、跨行业、跨部门发展是一条不可逆转的客观规律。旅游行政管理部门对旅游业的管理也要突破系统界限，尽快转变管理职能和管理方法，抓宏观放微观，建立起旅游全行业管理的一整套规范、制度、政策和法规，这是旅游持续、稳定、健康发展的关键所在。从1985年开始，各级旅游行政管理部门开始在实践中探索旅游全行业管理的内容和方法。一是要加强旅游规划的职能，国家旅游局于1985年制定了我国旅游业第一个发展大蓝图:“1986年至2000年旅游行业的发展规划”，希望通过规划和体制改革把各部门、各地方的旅游发展统筹到这个总设计方案上来。二是要加强政策法规职能，通过旅游立法，规范旅游全行业秩序和各类旅游企业的经营行为。1985年，国务院出台了我国旅游业起步发展以来的第一个法规《旅行社管理暂行条例》和《旅行社管理暂行条例实施细则》，对当时各行各业开办和经营的旅行社业务起到了积极的规范和管理作用。1987年n月14日，国务院批准了《导游人员管理暂行条例》，这是第二部旅游管理行政法规.1988年6月，国家旅游局《旅行社管理暂行条例施行办法》，8月《中华人民共和国评定旅游涉外饭店星级的规定》，决定在全国旅游涉外饭店中施行星级评定制度.在改革深化的过程中，北京市于1986年在实行旅游全行业管理方面进行了大胆的实践尝试，在全国率先实行了旅游管理体制大改革。这次改革由北京市委、市政府牵头，理顺各方面关系，赋予北京市旅游局管理和监督全城乡旅游事业的权力和具体职能，即:制定京市旅游行业的方针、政策和发展规划的权力;审核批准旅游新建和开发项目的权力;会同工商管理部门发给旅游企业营业执照的权力;对旅游企业的市场经营行为进行检查、监督、处罚的权力.所有北京市和在京的中央机关、国务院各部委开办的旅游企业在业务内容、经营范围、经营规范方面都要统归北京市旅游局管理.对原有的旅游企业经过北京市旅游局对其软件和硬件进行审核，达到服务接待标准的才有资格进行外事接待活动。1987年，北京市旅游局率先了《关于确定接待人境旅游团购物定点商店有关问题的通知》、《关于确定接待人境旅游团定点饭店的通知》、《关于确定接待人境旅游团定点餐馆的通知》等一系列文件，从而开创了我国旅游行业中定点管理的先河。北京市旅游局这一创造性的做法很快就被全国各地所效法，相继制订了类似的规定或办法.后来，“定点管理”的办法逐渐成为全国各地旅游业行业管理的一个重要模式。北京市这一重大的改革举措犹如一石激起千层浪，使之成为全国旅游管理体制深化改革的重点和热点话题。在这种形势下，1987年的全国旅游工作会议上重点讨论了下一步旅游管理体制改革如何深化的问题，提出了体制改革的总体方案，并明确深化改革的目的是达到四个有利于:即有利于加强和改善宏观管理;有利于推动横向联合，搞活旅游企业;有利于扩大旅游外汇收入;有利于微观搞活，做到活而不断，管而不死。1988年12月21日，国务院办公厅以转发《国家旅游局关于加强旅游工作意见的通知》的方式(国办发[1988180号)下发了旅游管理体制改革的总体方案，对旅游业管理的各个方面提出了改革的意见.文件中包括:进行各级旅游行政管理机构的改革，转变职能，明确实行旅游全行业管理的范围和权限;根据工作需要，调整我国旅游协会、我国旅游饭店协革，实行旅游企业的经营承包责任制;改革旅行社管理体制;加强对外宣传和招徕工作;进行旅游价格改革;大力发展旅游商品;加强旅游从业人员队伍建设等等.文件中最重要的是第一次明确界定了旅游行业管理的范围和权限:即全国所有的旅游企事业单位，包括旅游院校和科研单位，经营国际、国内旅游业务的旅行社，各类旅游涉外宾馆、饭店、餐馆及旅游车船公司，对外开放的重点旅游风景区、游览点，旅游商品经销店，以及派驻国外的旅游办事机构，国外在华开设的旅游办事机构等.上述企业和单位其行政隶属关系不变，但是各级旅游局要按照国家的有关规定，对所有的旅游企事业单位进行旅游行业管理和监督.国办发[1988〕80号文件是我国旅游业管理体制深化改革的指导性文件，使许多议而未决、难以推行的问题都有了明确的规定，形成了我国旅游行业管理政策和法规的基本框架。此后不久，推行旅游全行业管理的改革在全国范围内展开，取得了很大的成效，标志着我国旅游业开始向传统管理体制告别，正在步人一个新的发展阶段.这一阶段改革的最突出成效体现在下述方面:

1.两级旅游管理体制已经初步形成.继1986年北京市率先进行了旅游管理体制的改革后，各省的旅游管理体制改革以北京市为榜样，相继深人展开.上海、黑龙江省、江苏省、湖南省、陕西省、广东、吉林、福建、内蒙古自区、甘肃省、西藏自治区等23个省、直辖市、自治区人民政府都了关于加强本省旅游行政管理的通知或规定。据不完全统计，从1985年到1994年期间，各省、市、自治区人民政府制定和的地方旅政策规定30多件，由各地方旅游管理部门制定和的规范性文件100多件.这些地方行业管理的规范文件与家有关旅游政策法规一起补充、完善了我国旅游行业管理的总体框架，将国家的旅游行业管理法规更加具体化、可操作化，并且形成了全国上下的行业管理网络体系.

2.旅游发展规划列入国家和地方社会经济发展计划.旅游行政管理部门在政企分开、深化改革、加强行业管理的过程中，逐渐摆脱了对旅游企业人、财、物的管理和业务经营的直接干预，将工作的重心转移到了抓规划、抓产业布局、抓产业政策、抓行业规范等涉及旅游发展全局性的任务上来.国家旅游局和各省旅游局都着重抓了“七五”、“八五”、“九五”旅游发展规划，并将旅游发展规划列人了当地社会经济展规划中，将旅游产业作为国家和各地的重点产业、支柱产业来发展，争取成为新的经济增长点。

3.旅游行业运行质量和管理水平全面提高.旅游行业管理的重要任务就是运用法制手段抓旅游行业进人资格，管旅游企业行为规范，维持旅游市场正常的运行秩序。从1985年开始，《旅行社管理暂行条例》的实施一方面明确了进人旅行社行业的资格，另一方面规范了旅行社的经营行为，对清理整顿不法旅行社、维护游客的合法权益、提高旅游服务质量起到了极好的作用.1988年开始实行的全国旅游饭店星级评定制度，促使我国的旅游饭店在服务质量、管理水平、经营效益等方面尽快与国际接轨，在经营管理规范化、专业化、市场化、标准化的道路上前进了一大步。1989年开始实施的导游员资格全国统一考试、持证上岗和合同管理等法规有效地提高了导游人员的素质。还有对旅游从业人员、管理人员进行行业标准和岗位标准考核、资格聘用等都大大提高了旅游全行业人员队伍的水平，对提高旅游服务质量、树立良好形象起到了积极的推动作用.进人20世纪90年代后，旅游全行业管理的力度不断加大，各项法规政策、标准和措施纷纷出台。1990年10月，国家旅游局了《关于组织我国公民赴东南亚三国旅游的暂行管理办法》，1991年7月，国家旅游局下发了《关于加强对全国旅行社审批、登记、年检管理的通知》，1992年8月，国务院《关于试办国家旅游度假区有关问题的通知》，1993年8月，国家旅游局下发了《关于加快旅游涉外饭店星级评定工作的通知》，1994年5月，又下发了《关于下放三星级饭店审批权限的通知》，1993年12月，国家技术监督局在《关于对旅游行业标准归口管理范围的批复》中，明确国家旅游局归口管理综合类、旅游设施类、旅游服务类的行业标准。1994年9月，经国领导同志批准，国务院办公厅批复国家旅游局实行旅行社质量保证金制度.1997年3月，国家旅游局《旅行社质量保证金赔偿暂行办》，1996年10月，国务院第205号令《旅行社管理条例》。1997年3月，国务院批准《我国公民自费出国旅游管理暂行办法》，1998年5月，国家旅游局《旅游统计管理办法》。上述各项法规、制度、办法从不同的领域强化了旅游行业的管理，规范了旅游企业行为，整顿了旅游市场的秩序，保证了消费者的合法权益，树立了我国旅游业的良好形象，逐步形成了我国旅游全行业的监督和控制体系，保证了我国旅游业的可持续发展。

4.为旅游全行业服务的职能开始体现。

1989年6月之后，当全国的旅游客源市场锐减、旅游行业受到前所未有的挫折后，每个旅游企业几乎都在受到重创后而无法重振.这时，各级旅游行政管理部门将行业管理的重点转人恢复和重振旅游客源市场、加强旅游促销活动、树立我国旅游业的整体形象、完善旅游产品、提高服务质量方面。从1990年到1992年连续三年，各级旅游行政管理部门在旅游市场促销上采取了一些大的行动和有力措施。国家旅游局领导亲自带队多次到主要客源国参加旅游展销会，宣传我国，推销旅游产品;在全国范围内推出十几条新的旅游线路，各省开展了100多项各类主题性旅游节庆和专题促销活动。1992年初，经国务院批准，由国家旅游局和我国民航局共同举办了首次部级大旅游活动“92中国友好观光年”。这次活动使我国旅游业从1989年低谷的阴影中彻底走出来.而后，1993年组织了山水风光年、1994年组织了文物古迹游、1995年组织了民俗风情游、1996年组织了度假休闲游、1997年组织了第二次我国旅游、1998年组织了华夏城乡游、1999年组织了生态环境游、2000年组织了神州世纪游、2001年组织的体育健身游等系列大型主题旅游促销活动，为旅游企业的发展营造了一个良好的大环境。在为旅游行业提供的服务过程中，各级旅游行政管理部门建立了与民航工商、农业、商业、园林、文物、海关、公安等各部门的协作关系，争取他们支持旅游发展和为旅游企业的经营管理活动创造条件.此外，在信息咨询、统计、人才等方面旅游行政管理机构也开始为旅游企业提供各种便利条件.

5.旅游外联权全面开放，推动了国际客源市场的全方位发展.1985年之前，我国的外联权一直高度集中统一，被几家大的旅行社总社所垄断，与国际旅游客源市场的迅速扩大的发展需求形成尖锐的矛盾.1985年至1986年之间，在全民办旅游的热情中，相当一部分非旅游部门开办的从事国内业务的旅行社进人旅游市场.在打破垄断、引人竞争机制、深化体制改革的浪潮中，外联体制的改革也迈出了一家一类旅行社.到1991年，享有外联权的旅行社已有72家.1992年之后，随着行业管理的深化，国际外联权已经不是一种特权，旅游外联体制全面开放，凡是具有经营国际旅游业务资格的旅行社都可以按照国家有关政策规定独立对外联络开拓国际客源市场.这是推行旅游管理体制改革、深化旅游行业管理的又一成果.

6.旅游价格管理体制全面敞开并走向规范.1984年之前，我国的旅游涉外价格是由国家统一制定、实行刚性管理，采取大统一、小差别的价格模式，未经主管部门的批准，任何部门和单位不得随意涨落，体现了计划经济体制下的高度统一的特点.当时的旅游价格体系中，一方面是接待外国人的“国旅”价格，另一方面是接待港澳台胞的“中旅”价格，被称作我国的二元价格参照体系.从1984年起，随着旅游业的飞速发展，游客的需求、旅游产品结构、旅游企业经营体制的变化，“大统一、小差别”与“中旅”、“国旅”的二元价格参照体系受到了严峻挑战.国家对旅游价格的管理开始有所松动，将一部分定价权下放到地方和旅游企业，国家只管最高限价和最低保护价，在宏观上予以控制.经过旅游价格体制的初步改革，1989年之前，曾出现了某些旅游企业乱涨价的情况;1989年之后由于旅游市场的滑坡和供需失衡，又出现了削价竞争的现象。这些都从不同的方面扰乱了旅游市场秩序，损害了国家、消费者和旅游企业自身的利益.对价格的调整和管理，对价格体制改革是深化旅游管理体制改革的重要组成部分.1984年后的深化行业管理和价格体制改革的一个重头戏就是各级旅游行政管理部门积极行动起来治理削价竟争，采取行动和措施抵制一些不正规企业不良行为.1993年4月，国家旅游局会同物价局发出了《关于国际旅游价格管理方式改革的有关问题的通知》，对1994年的国际旅游价格作了规定，还要求逐步建立中央和地方两级协调制度，协调好国内市场价格水平与国际市场的衔接关系，有关行业和部门在价格方面与旅游业的协作关系，国内各地区之间价格的平衡关系.通过上述的改革措施，削价竞争的问题基本上得到了制止.旅游市场的秩序也有明显好转。

7.旅游企业体制改革初见成效.我国的旅游企业大部分是从外事接待单位转轨而来的，企业的管理体制带有浓郁的旧体制的习惯和痕迹.如果旅游企业不能成为真正的企业，而是政府的附庸，旅游业就不可能成为经济产业.1983年，国家旅游局发出《关于在旅游部门推行经济责任制的若干问题的通知》，旅游企业管理体制的改革首先从饭店业开始.1984年，大批外资和合资饭店进人我国旅游业，在企业制度、企业行为、企业机制等各方月，国务院批转了国家旅游局《关于推广北京建国饭店管理方法有关事项的请示的通知》，第一批挑选了50家饭店进行了建国饭店经营管理经验的试验，在试验成功的基础上，第二批又挑选了55家国内店学习建国饭店经验，大刀阔斧的开进行企业内部体制的改革并取得了良好的业绩.这105家饭店学习建国饭店的创举焕发了我国旅游企业的青春，极大的调动了广大职工的积极性，提高了饭店业的经济效益，对我国旅游企业管理体制的改革产生了深远的影响。不久，建国饭店的模式推广到了饭店之外的其他旅游企业。1986年后，我国旅游企业体制改革全.面推开，使我国的旅游企业发生了重大的变化.表现在:政企分开的程度不断提高，旅游企业的自主权逐步扩大，旅游企业的资金渠道多元化，各级旅游行政管理机构对旅游企业采用政策法律监督、业务指导和服务、用经济手段引导、调控，将旅游企业推向市场，使企业走自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展的道路。综上所述，旅游管理体制改革的深化所取得的巨大成果是促进和推动旅游行政管理从系统管理跨人了全行业管理，从直接管理转为间接管理，从微观管理转向宏观管理，使我国旅游业向着现代化、科学化、正规化、国际化不断迈进，到20世纪90年代初期，我国的旅游收人和旅游接待人次连年增长，逐步向着世界旅游强国的行列迈进.四、旅游管理体制改革的创新阶段20世纪90年代末期，我国大地出现了一派将旅游业作为支柱产业、重点产业和龙头产业优先发展的大好形势.到2001年，几乎所有的省、自治区、直辖市的政府都明确旅游业的产业地位，列为本地区新的支柱产业和新的经济增长点。2001年1月，国务院专门召开了全国旅游发展工作会议，朱熔基总理亲自到会做了重要报告，会后下发了《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》，这标志者我国的旅游业发展进人了一个崭新的历史阶段，受到从中央到地方各级政府前所未有的重视和支持，我国旅游业的黄金时代正在向我们走来.面对大好形势，我国的旅游管理体制改革在实现深化的基础上进人了一个更高更新的层面.以市场为基础配置旅游资源，实施政府主导型旅游发展战略，以优化的制度安排、更强化的政府管理职能，形成领导重视、部门联动、社会参与的旅游发展格局，进一步壮大旅游产业规模、加大旅游产业的贡献，成为世纪之交我国旅游管理体制改革的热点。我国是一个国情复杂、地域辽阔、旅游资源众多、经济发展水平较低、基础设施不够完善、市场经济搜盖率低的国家.这种特殊的国情，决定了旅游业的发展实施政府主导型旅游发展战略的必要性;当旅游业发展到在国民经济中占越来越重要的位置时，实施政府主导型旅游发展战略的迫切性就更加突出.我国的旅游管理体制改革在20世纪90年代的后期清醒地认识到这一点，坚定不移地坚持了政府主导型旅游发展战略，走出了一条独特的旅游业发展的改革创新之路，创造出震惊全国、令人瞩目的骄人业绩.

1.创建我国优秀旅游城市.1995年，国家旅游局为加强对城市旅游业的指导，推动旅游发展环境的优化，提出在全国开展创建“我国优秀旅游城市”工作。申请创建的旅游城市要经市政府批准和省级旅游局向国家旅游局的推荐，创建内容包括旅游产业地位、对旅游业的支持政策、旅游发展环境、旅游市场秩序等18大类152项.1999年初，国家旅游局公布了第一批54个“我国优秀旅游城市”名单.2000年公布了第二批68个我国优秀旅游城市名单.创优活动极大的调动了各级政府和社会发展旅游业的积极性和热情，优化了城市环境，提高了精神文明程度，强化了公民的旅游意识，营造高质量的旅游环境.

2，创造节假日旅游黄金周.1999年，国务院增加法定休假日，加上调整两个双休日，在国内形成了春节、“五一”、“十一”三个假日旅游“黄金周”，推动了我国旅游业以及商业等相关行业的发展，有力地拉动了内需.2000年6月，国务院办公厅转发了国家旅游局、国家计委、国家经贸委、公安部、建设部、铁道部、交通部、民航总局、国家统计局《关于进一步发展假日旅游的若干意见》(以下简称《意见》).在“黄金周”到来之前，铁道、交通、民航等部门要调配充足运力，制定好运输方案，并准备部分机动运力以应急需.要抓好旅游景区景点的扩容和疏导工作。旅游城市要制定分流预案，增辟景点和旅游路线。物价管理部门要加强对89景区景点门票以及机票、车船票等价格的管理.旅游行政管理部门将向社会公布投诉电话，及时受理和处理旅游者投诉，维护旅游经营秩序，打击违法经营，保护旅游者合法权益.国家旅游局、国家统计局建立了旅游信息统计制度和预报系统，并通过中央电视台、中央人民广播电台，正确引导旅游行为.为落实《意见》的规定，由国家旅游局牵头，会同国家计委、国家经贸委、公安部、交通部、民航总局等9部门，联合建立全国假日旅游部际协调会议制度.协调会议制主要内容是定期旅游信息，疏导客流，协调处理出现的重大交通、安全和紧急救援等有关事宜.由于政府的政策引导，有关部门的支持和协调，2000年、2001年旅游黄金周出游人数和旅游收人持续稳定地增长，国内旅游进一步升温，国内旅游市场加快发育，规模迅速扩张，推动了我国国内大众旅游时代的迅速到来.

3.政府部门加大对旅游业发展的投入和支持力度.1999年，国家计委首次把旅游项目列人国债项目，国家经贸委制定了旅游产业政策，财政部增加了对旅游业发展的财政支持，国务院扶贫办同意在宁夏六盘山试办旅游扶示范区，铁路部门及时开行了数百列旅游专列.各地发展旅游业的积极性空前高涨，加快新增长点培育的新措施不断出台.四川、陕西、等省的党政主要领导亲自带队，深人旅游业重点发展地区进行调研和现场办公，解决了一系列影响旅游业发展的实际问题.广东、江苏两省率先研究实施国民旅游计划，浙江、北等省市探索实施旅游信贷制度，福建争取了减轻旅游企业负担的具体措施，安徽对旅游商品开发实行鼓励政策，成都等地制定了旅游创汇奖励办法.这充分反映了政府各部门对培育旅游业这个新经济增长点的重视和支持，为旅游业这个新经济增长点的成长创造条件，大旅游、大市场、大发展的新局面进一步形成.我国旅游管理体制的产生、发展、改革、创安排、体制的创新和政府的主导作用是推动一个国家和地区旅游业健康、快速发展的关键因素。我国的旅游管理体制在20多年中已经基本形成了适合我国国情、符合旅游产业特点的行之有效的模式和体系，并初步确立了在市场经济体制的基础上实施政府主导型旅游发展战略，这将为21世纪实现我国的旅游强国梦奠定坚实的基础，也是我国特色旅游发展道路的必然选择.