工程投资控制监管研讨

穿黄河工程是南水北调东线控制性工程。工程穿越山东泰安、聊城两市，涉及到黄委与地方水管部门管辖范围，受社会环境影响因素多，地质条件复杂，建设周期长，且穿黄北区工程实行施工期委托管理制，投资包干使用。以上工程特点决定了穿黄北区工程投资控制管理工作存在诸多困难。

1影响投资控制管理的关键因素

1.1建设周期长

2004年，穿黄河工程初设报告编制工作完成；2007年水利部对初设报告进行了批复；2007年底到2008年陆续完成各标段的招标工作；2011年底完成主体工程施工。由于建设周期长，建设期间受国家宏观经济的影响，原材料、人工等基础价格大幅度上涨，造成建设资金紧张。同时，由于各种原因造成的工期延长，也不可避免地增加了建设费用。

1.2责任主体投资控制目标不一致

穿黄河工程分为南北区工程。根据国家发展改革委对可行性研究报告的批复精神，穿黄北区工程实行委托管理制。项目法人（南水北调山东干线有限责任公司）负责可行性报告、初设以及施工图阶段等前期工作，从自己利益角度考虑，要求设计方削减概算，变更设计，以节省投资，并要求穿黄北区建设管理局（以下简称建管局）尽可能地加快施工进度。建管局负责招标阶段以及施工期间的建设管理，在投资包干使用的前提下，对工程的质量、安全、进度负直接的责任。在各建设阶段的责任主体投资控制目标不一致情况下，建管局面临巨大的投资控制压力。

1.3不确定性因素多，设计变更多

穿黄北区工程涉及两个市级行政管理区域，并且涉及到中央与地方的多个水管单位。在工程实施过程中，多方提出各自的利益要求。为了满足各方的利益，造成工程投资的增加。此外，根据与项目法人签订的委托管理协议，建管局负责招标阶段与施工期的建设管理，没有参与初步设计阶段与施工图设计阶段的工作，所以对工程设计工作中影响投资控制的因素无有效的管理手段。地质条件复杂、施工难度大，且由于设计深度不够，存在工程量偏差与漏项的情况，导致工程建设中出现了大量的变更与索赔，造成投资控制难度增大。

1.4合同条件不完善

穿黄北区工程施工合同条件采用《水利水电土建工程施工合同条件》（2000年第2版），该合同条件对于工程参建各方投资控制的责任及其具体操作内容的规定不够详尽，对变更与索赔程序的规定不够详细，而变更与索赔是投资控制管理的重点，工程建设中出现了一些纠纷。

2投资控制管理采取的措施

针对穿黄北区工程的特点和投资控制管理中的难点，建管局从招标阶段开始就特别注意投资控制管理的各个要素，并在施工管理阶段不断完善各项投资控制管理制度，将投资控制在概算以内。

2.1规范招投标管理

招投标阶段上承设计阶段，下启施工阶段，是投资控制的关键阶段。穿黄北区工程按照国家有关法律、法规的规定实行公开招标，并在招标过程中着重做好以下几方面的工作：

2.1.1注重招标文件中工程量清单的编制工作工程量清单是招标文件的重要组成部分，工程量清单质量的高低直接影响到投标者的报价和标底的准确性以及施工过程中的投资控制工作。因此，工程量清单的编制，必须科学合理，内容明确，客观公正。穿黄北区工程结构较复杂，有埋涵、埋管、隧洞以及水闸等多种结构形式。在编制工程量清单时若作到细致、准确、合理地划分项目，既便于计量准确，又能避免施工方的不平衡报价。

2.1.2注重标底的编制审核工作穿黄北区工程评标采用综合评分法。在编制标底时，特别注意考虑穿黄北区工程本身的特点和工程地质、水文以及周边环境的复杂性，使之成为评价投标人报价合理性的主要参考依据，并为以后确定合同变更、索赔和额外工程的费率及价格提供参考依据。

2.1.3注重招标文件中合同条款的约定招标文件中合同条款是签订施工合同的依据，直接影响工程投资的控制。合理编制招标文件中合同条款是从源头上控制工程投资最为直接的措施。穿黄北区工程在采用《水利水电土建工程施工合同条件》（2000年第2版）的基础上，完善了对于进度计划管理、变更以及物价波动引起的价格调整等可预见并可影响造价的因素的规定，明确了各方的责任，尽量避免和减少索赔及争议的发生。

2.2建立内部投资控制管理体系

2.2.1制订投资管理办法制订《南水北调东线第一期工程穿黄北区工程投资管理办法》，确定了合同管理、投资计划控制管理、价款结算管理以及变更管理的原则和程序。

2.2.2强化建设管理过程中投资控制的手段

（1）加强施工进度和计划管理。建管局制订了《南水北调东线第一期工程穿黄北区工程进度控制管理办法》，根据实际情况制定总体进度计划，并编制年、季、月、周施工计划，作到按计划施工，避免因工期延长带来价格上涨和人工机械待工费用索赔等因素造成投资费用的增加，为投资控制管理做好基础工作。

（2）依据施工进度，合理支付工程款。以投标合同分类分项工程量清单为基础，以合同价格为控制目标，将各分部分项工程量、投资与实际发生的工程量、投资进行比较分析，使投资控制在合理范围之内。监理单位制订《南水北调东线第一期工程穿黄北区工程月支付监理实施细则》，规定对月工程款支付凭证的审核必须由相关的专业工程师签字并由总监审核、才能作为拨款的依据。同时，建管局明确了各部门责任与工程款支付核签程序。工程款支付的比例要严格按合同办理，坚持作到先进行质量验收再予以付款，如出现超过设计工程量的问题则需要监理作出说明，必要时需要设计方的认可。工程付款单必须由质量、计划、财务、建管局负责人进行确认。

（3）加强变更费用的控制。变更对工程造价影响较大，必须对其进行有效的控制。由设计方提出的工程变更，监理方应及时处理并确认变更的合理性；因施工技术的原因而由施工单位提出的变更要求，监理方应及时处理并确认变更的必要性。无论哪种变更，监理方必须作出投资分析报告，所有变更都附预算书，作为结算的依据。

（4）建立施工图审查制度。制定施工图审查管理办法，规定施工图审查内容，在设计交底以前组织施工、监理等各方的技术代表对施工图进行审查，以保证设计质量达到要求，避免由于设计错误或不当而造成的浪费。

（5）合理处理工程索赔。加强合同管理，尽量避免工程索赔。在施工单位索赔事项有理、有据、有度的前提下，依据施工合同，通过与施工单位进行谈判、协商，并经过监理方审核，建管局及时批复索赔意见书，有效控制索赔金额。

（6）严格执行“静态控制，动态管理”的投资控制管理规定。在招标合同中规定了由于市场价格波动引起的价差不予调整，但政策性的价差调整例外。根据相关规定，编制年度预算管理报告，并统一编制价差报告，待国调办批准后对价差予以调整。

3对当前水利工程投资控制管理工作的思考

在诸多不利因素影响下，建管局通过采取以上行之有效的措施，使投资控制管理工作取得了良好的成绩，工程总投资被控制在概算以内。根据穿黄北区工程建设实践，对当前水利工程建设投资控制管理工作提出以下建议。

3.1明晰责任主体权责，加强有效监管

就整个穿黄北区工程来看，在设计阶段与施工阶段出现了投资控制责任主体的变化。由于各责任主体投资控制目标不一致，工程建设出现了一些困难。建设项目的顺利实施，既不能扩大投资、造成浪费，也不能一味地精简设计、压缩投资。目前，我国的公益性水利工程建设没有建立起投资决策、设计、招投标、施工阶段的全过程投资控制管理体系，各个阶段的责任主体并不明晰，投资控制目标不完全一致。因此，完善水利工程投资管理体制改革，实行代建制，在政府对代建单位进行有效监管的前提下，给予代建单位建设全过程真正的项目法人权责地位，势在必行。

3.2尽快推行水利工程施工图审查制度

根据《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》等规定，施工图审查制度是建设工程的一项法定制度。但由于种种原因，这一制度在水利工程建设中一直未得到推行。建议尽快在水利工程建设中推行施工图审查制度，不仅从设计文件的质量、安全角度进行审查，而且保证设计文件经济性上的可行性、完整性、合理性，避免因施工图造成工程投资难以控制的问题，确保工程建设顺利实施。

3.3加强《标准施工合同文件》宣传贯彻工作

水利部颁布实施的《水利水电工程标准文件》（2009年版）中新增的适应计价规范的工程量清单格式以及对招标图纸提出的通用要求等内容，对于提高招标文件的质量具有重要的意义。有关部门应尽快组织力量加强对新的标准文件的宣传培训工作，使其在水利工程建设中得到贯彻实施。