水利枢纽招标合同管理风险管控分析

摘要:招标采购与合同管理过程中的各种风险管控是小浪底水利枢纽运行投资管理的重点和难点，结合小浪底水利枢纽运行期间的管理实践，分析了招标采购与合同管理中的廉政风险、法律风险、管理风险等风险因素。根据对各风险因素的分析，小浪底管理中心采取明确职责分工、强化权力运行约束、规范招标采购方式和主体、规范招标采购文件编制和审查、规范投标文件评审、严格合同管理、建立实时信息报告制度、强化责任追究等措施，并建立了招标采购与合同管理风险防控体系，以降低各种风险发生的概率。提出小浪底管理中心应强化招标采购标准范本的应用、合理设置合同双方权利和义务、严格合同分包管理、确保涉及农民工及中小企业的合同款支付等措施。

关键词:运行管理期;招标采购与合同管理;风险管控;小浪底水利枢纽

小浪底水利枢纽自2000年1月首台机组并网投入运行以来，已经安全生产运行超过5300d，在发挥巨大社会效益、生态效益的同时，取得了较好的经济效益。水利部小浪底水利枢纽管理中心(简称小浪底管理中心)，全面承担小浪底水利枢纽的生产经营、偿还贷款，以及实现资产保值增值等任务。小浪底管理中心运用小浪底水利枢纽和西霞院反调节水库，以安全第一和公益性优先为原则充分发挥枢纽综合效益。如何管控招标采购与合同管理过程中的各种风险，是枢纽运行投资管理的重点和难点。笔者结合小浪底水利枢纽运行期间的管理实践，就招标采购与合同管理风险管控开展探讨。

1招标采购与合同管理风险分析

招标采购、合同签订与管理过程中风险无处不在。风险因条件而发生，有外因和内因。本文不讨论因外部自然环境、政策法规变化等而产生的风险，仅结合小浪底水利枢纽实际工作，对一些已经发生过、发生概率较大或者可能造成严重后果的主要内在风险进行分析。1．1廉政风险。廉政风险点主要包括:一是化整为零规避招标，将达到招标起点标准的项目或金额进行分割，使得分割后的项目金额在必须招标起点金额以下，从而达到直接选定承包单位的目的;二是应公开招标采购的项目选择邀请招标采购方式，从而限制潜在投标人范围，易滋生腐败;三是故意设置只有个别投标人能够满足的条件，排斥潜在投标人，不能形成公平、公正、公开的竞争，从而达到指定中标人的目的;四是在评标环节，评标专家与投标单位有利益关系，不能公正、严格执行评标标准，带有主观倾向进行评标;五是在合同签订后，合同条款履行、质量控制、合同变更处理、合同价款支付、验收等环节可能发生权钱交易等廉政风险点。1．2法律风险。随着我国招标投标、政府采购法律法规体系的完善，招标采购工作的每一个环节、流程都有严格的法律条文及相关文件规定。结合小浪底招标采购实践，违法违规风险点主要有以下两个方面。(1)招标采购人违法违规风险。招标采购人的违法违规风险主要有:招标采购方式不合法风险，比如应公开招标的采用邀请招标或单一来源采购;排斥或限制潜在投标人风险，如不根据招标采购项目的具体特点和实际需要设定资格、技术、商务条件等;招标采购公告及文件的发出时间、招标文件修改澄清时间、投标文件递交时间、中标候选人公告时间、投标有效期、签订合同时间等不合法的风险;未按照招标文件和中标人的投标文件与中标人签订合同的风险。(2)投标人违法违规风险。投标人的违法违规风险主要有:投标人主体不合格，如法定代表人为同一人的两个及以上法人共同参与投标等，这些问题一经发现将被取消投标资格;投标人串标、围标的风险，投标人之间协商投标报价等实质性内容、约定中标人、故意压低或抬高投标价以影响中标结果等;在投标时弄虚作假。小浪底管理中心在近几年的招标采购活动中查处过多起投标人造假事件，如伪造业绩、提供虚假财务报表和获奖情况等。1．3管理风险。(1)招标文件编制不规范风险。招标采购文件编制不规范、质量不高往往会带来以下风险:一是投标人资格条件设置偏高或偏低，评标方法设置不合理，技术要求不明确或不完善，导致投标竞争性不强、失败或选不到满意的中标人;二是没有编制完善的合同条款，导致合同签订后无法履行、缺乏约束性，甚至合同双方产生较大争议。(2)合同履行不到位风险。影响合同履行的因素很多，既有发包方的因素，也有承包方的因素，主要有:发包人提供的项目资金、现场条件不到位，现场管理水平有限等;承包方不能按照合同保证人员、设备、材料到位，不能严格控制施工质量、进度，安全措施不能保证;合同价格不合理，过低的合同价格可能导致承包方偷工减料、甚至中止执行合同;合同条款不完善，可能导致合同履行缺乏约束性，双方出现争议。(3)合同变更过多风险。合同履行过程中因设计、现场条件、发包人要求、承包人施工等因素变化而导致合同出现变更。导致合同变更较大的风险点主要有:项目前期工作质量不高、设计不完善等;发包人没有按照合同提供现场条件，如现场供水、供电条件不具备等;合同中技术标准和要求不明确，或者合同签订后随意提高标准、增加功能要求等;项目实施前承包人没有编制详细的实施方案并报发包人批准，在实施过程中随意变更实施方案。虽然小浪底水利枢纽项目招标采购与合同管理实际发生的风险事件并不多，主要为投标人围标、串标事件，但是为了防患于未然、避免造成损失，小浪底管理中心根据各风险因素发生的可能性、造成的危害程度进行量化分析，得出各风险因素防控重要值，根据重要值确定重要程度，以采取精准防控措施。小浪底水利枢纽运行期招标合同管理风险及其权重、各风险防控重要值［1］见表1。

2主要风险管控措施

根据对各风险因素的分析，小浪底管理中心建立了招标采购与合同管理风险防控体系，降低各种风险发生的概率［2］。小浪底管理中心为了贯彻落实水利部“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，在防范招标采购与合同管理的各种风险、规范相关管理工作方面多措并举，坚决遏制招标采购活动中的围标串标、借用资质等违法违规行为，加强廉政风险点管控，提高管理水平，见图1。(1)明确职责分工。小浪底管理中心及所属公司以独立法人为单位各自负责其管理范围内的项目招标(采购)、合同签订及管理工作。招标(采购)阶段以招标责任部门为主，技术管理部门、项目管理部门、合同签订部门配合;合同履行阶段以项目管理部门为主，合同签订部门、技术管理部门配合。各部门对所负责的工作质量、进度负责。责任部门确定项目的分管领导、项目负责人和具体工作人员，明确相应的职责、权限。(2)强化权力运行约束。招标(采购)文件履行编制、审查和批准程序;开标、评标一般在配备有视频、音频监控设施的专用评标室内进行，评标委员会按照有关法规、制度规定组成;合同签订、履行、验收管理由不同部门或人员分别负责;中间计量、现场签证、变更和结算由不同部门、不同责任人签署、负责，形成相互制约、相互监督的机制，把权力关在制度的笼子里。(3)规范招标采购方式和主体。依法必须招标的项目采用招标方式，不属于依法必须招标的项目，按照非招标采购相关规定采购。项目建设涉及的性能、品质、价格差别较大、使用量较大的主要设备、材料等一般由发包人自行依法采购，不委托机构。生产经营所需的消耗性材料主要从厂家采购，减少从经销商处采购的数量。近3a来，小浪底水利枢纽运行管理的项目采用公开招标方式选择承包人的比例逐年提高(见表2)，大大提高了承包商选择的公开性、透明性、公平性，从源头上规避了廉政风险的发生。(4)规范招标采购文件编制和审查。招标采购文件技术条款、商务条款按照分工分别由技术或项目管理部门、招标责任部门编制。招标(采购)文件中评标标准和评标办法里的报价得分依据项目性质合理设置，价格权重不易过高，避免不合理的低价中标，选择的中标人应是实力强、信誉好、价格合理的投标单位。招标文件根据需要邀请相关专家、法律顾问参与审查。根据《工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案》中重点整治的18项内容，结合项目实际，合理设置资质资格条件，避免设置不合理的限制和壁垒。(5)规范投标文件评审。充分发挥电子招标与采购平台的作用，除国家有明确规定外，招标采购工作一般在小浪底管理中心电子招标与采购平台上进行。利用电子招标与采购平台中“文件制作机器码”、投标文件异常一致等自动识别功能，为评判是否存在串通投标提供技术支撑。近两年来小浪底管理中心以此方式查处了16家围标、串标的投标人，并将其列入了小浪底管理中心不诚信名单。强化招标(采购)文件评审管理，在符合法规、制度规定的前提下，招标人代表中至少有一人为熟悉招标(采购)项目情况的副处级或以上职务人员。评标阶段加强对投标(响应)文件中投标人法定代表人、委托人以及拟投入主要管理人员资质资格的评审。(6)严格合同管理。合同签订后，项目开工前，项目管理部门认真研究招投标文件及合同，熟悉工期、质量、价款、违约责任等合同管理重点，积极做好履约准备。对重大复杂项目，项目管理部门组织合同签订部门、技术管理部门进行合同交底，邀请法律顾问参加。在合同管理过程中，发现合同中权利义务条款不全面或不明确、相关条款不能履行或履行相关合同条款存在问题的，合同签订部门或项目管理部门及时组织合同双方在依法合规的原则下协商解决，修改完善相关合同条款。加强对合同承包单位管理人员尤其是项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人以及分包单位资质资格的审查和日常管理，严禁挂靠资质或租借资质经营以及转包或违法分包等行为。严格按照合同规定或国家相关计量规则及时准确计量，加强变更及签证管理。(7)建立实时信息报告制度。在开展评标过程中，发现串通投标、挂靠资质或租借资质投标及其他违法违规行为的，或在合同履行过程中，发现挂靠资质或租借资质经营，中标后非法转包或违法分包等问题的，责任部门及时向分管领导、小浪底管理中心招标主管部门报告，根据实际情况和造成的后果，将相应投标人列入小浪底管理中心、所属公司“失信人名单”，至少3a内不得参与小浪底管理中心、所属公司项目投标。(8)强化责任追究。按照相关管理制度规定开展定期督查、检查。利用“四不两直”工作机制，采用“特定飞检”方式实施监督检查。利用小浪底管理中心电子招标与采购平台、投资管理电子平台等信息化手段对招标(采购)、合同管理进行日常监管和过程监管。参照《水利工程合同监督检查办法(试行)》《水利建设项目稽察常见问题清单(试行)》中规定的合同问题责任单位责任追究标准、合同问题行政管理责任或主体责任追究标准进行责任追究。发现投标人有串通投标、中标人不按照约定签订合同等行为的，严格按照招标文件约定进行处罚。发现相关工作人员在招标采购和合同管理过程中泄漏商业秘密或工作秘密、与其他单位或人员相互勾结损害单位利益以及其他涉嫌违规违纪问题线索的，移交纪检监察部门查处。

3加强风险管控的措施

根据国家、行业、地方政府的最新法规政策，以及在招标采购与合同管理工作中不断出现的新问题、潜在的风险，建议从以下几个方面采取措施，进一步加强风险管控。(1)强化招标采购标准范本的应用。水利、交通、建筑等行业的《水利水电工程标准施工招标文件》《公路工程国内招标文件范本》《房屋建筑和市政工程标准施工招标文件》等招标标准范本早已印发并广泛使用，但是在实际工作中还有很多采购方式或专业项目采购没有标准范本。近期中国招标投标协会印发了《非招标采购方式采购文件示范文本》，进一步规范谈判采购、询价采购、竞价采购、框架协议采购等的文件编制。小浪底管理中心应遵照国家法律法规和有关规定，更多地采用标准范本，同时结合行业惯例和自身实际在专用条款中进行必要的删除、修改和补充，避免机械套用标准范本，造成合同条款不全面或合同规定无法执行等;没有标准范本的专业项目采购，参照已有行业招标标准范本或根据管理实际编制招标文件。(2)合理设置合同双方权利和义务。发包人在起草招标采购文件的合同条款时，比较注重保护发包人的权利，往往会制定严格管控承包人的条款，比如制定严厉、高额的处罚条款，造成承包人因小的失误而无法继续履行合同，从而给发包人造成更大的经济损失。因此，发包人应严格按照国家法规、行业惯例和管理实际设置合同文件中双方的权利和义务，注意合同风险的合理分配，避免权责不一致或相应的权利和义务在合同履行中无法落实，保证合同规定得到全面落实;确保处罚条款起到惩戒作用，设置合同终止、解除条款，明确合同终止、解除条件和相应处理程序;不宜终止、解除的合同要设置处罚上限。(3)严格合同分包管理。随着工程建设项目管理现代化、社会分工细化及劳动生产效率的提高，施工合同劳务分包、专业项目分包不可避免。在招标采购文件编制时，要明确允许分包的范围、内容及分包商的资质条件;按照相关法规、合同规定进行分包管理，落实分包书面认可、分包合同备案、分包合同实施监督检查工作等;发包人要对分包商实施跟踪管理与检查，对于不符合要求、无法胜任的分包商，合同中要有清退、处罚等措施条款。(4)确保涉及农民工及中小企业的合同款按时支付。2020年国家出台了《保障农民工工资支付条例》《保障中小企业款项支付条例》，小浪底管理中心在贯彻落实国家保障农民工工资支付、维护中小企业合法权益、优化营商环境等方面具有义不容辞的责任。今后在招标(采购)文件及合同文本的编制中，要注意合理设置涉及农民工工资支付的相关条款，并在合同履行过程中加强监督检查，保障农民工合法权益。在与中小企业签订合同时，严格按照《保障中小企业款项支付条例》明确支付要求、支付责任、付款期限等，杜绝违约拖欠中小企业合同款项，不断强化小浪底管理中心诚实守信的良好形象，体现小浪底管理中心“管好民生工程”的社会责任担当。

参考文献:

［1］赵为众．国际项目管理的风险量化分析与控制［J］．项目管理评论，2019(11):54－58．

［2］徐婷．国企自主招标采购风险管理运用［J］．现代经济信息，2019(8):139．

作者:陈敏 黄维华 单位:1.水利部小浪底水利枢纽管理中心 2.黄河小浪底水资源投资有限公司