莱茵河航行安全管理体制探索

一、内河安全管理体制

（一）欧盟层面。在欧盟层面，欧洲交通运输委员会负责制定航道及船型的统一分级，并大力推动实施运河工程；欧盟海事局（EMSA）是欧盟的32个机构之一，根据欧盟法案及修正案设立，作为欧盟和成员国在海事安全及船舶防污染领域的专门的管理机构。从单位性质来看，欧盟海事局是技术性机构，而非行政管理机构，其主要的功能是协助欧盟开展相应的技术协调工作。（二）莱茵河流域层面在各流域层面，有针对专门河流的国际管理机构，这些机构并不属于欧盟。对于一些国际性的河流，有专门的国际管理机构负责规划内河航道、制定航运管理和船型发展技术政策等工作。作为欧洲重要的国际河流，莱茵河和多瑙河各自都有专门的国际管理机构。莱茵河沿岸各国均有航行和自由经营的权利，各国共同建设、共同管理。莱茵河国际管理采取航道与航行分别管理的架构。1.莱茵河航道开发国际管理机构。莱茵河航道开发国际管理机构是莱茵河国际管理保护委员会（ICPR），ICPR组织召开莱茵河管理部长会议，落实执行部长会议制定的开发、保护、防洪规划和决策，主要负责开发航道、疏浚养护、防洪环保等。为保证河流正常通航，ICPR规定：莱茵河航道水深、航宽和航道最小曲率半径；跨河桥梁的最小净空高度、沿河、跨河建筑物不得侵害通航界线；沿岸国家建设沿河建筑物必须报经委员会批准才能施工；沿岸国家主要负责本国河段的疏浚和养护，保证规定的通航尺度以及船舶的畅行无阻；规定船舶航行条件、船员技术标准等。2.莱茵河航运国际管理机构。莱茵河航运国际管理机构是莱茵河航行中央委员会（CCNR）。依据1861年的曼海姆—莱茵航道公约制订的莱茵河航行中央委员会组织法，CCNR负责协调莱茵河管理工作，主要对莱茵河航道规划、船型尺码、建造质量、航行要求、技术规范等提出系统性标准和建议。（1）机构设置CCNR具有双重属性，它既是一个常设的外交会议，也是一个国际组织，CCNR被公认为国际法律的法人。CCNR有5个会员国：德国、比利时、法国、荷兰和瑞士，增加成员将需要通过附加议定书。（2）决策权力全体会议是CCNR的决策方式，每个成员国都有投票权，产生会议决议，会议决议由委员会和工作组编制。会议主席由成员国的代表交替担任，任期为两年。CCNR下设10个委员会，包括预算委员会、行政小组委员会、筹备委员会、经济委员会、法律委员会、治安管理委员会、检验规定委员会、危险物质委员会、基础设施与环境委员会及社会问题、就业和职业培训委员会；下设15个工作组，包括治安条例工作组、检查条例工作组、内河信息系统工作组、基础设施与环境工作组、内陆航运驳船和码头国际安全指南指导委员会（ISGINTT）和ISGINTT集团工作组及应对恐怖主义行为的河流运输安全小组等。多数委员会至少由一名会员国的全职专员或替代专员及指定的专家组成。会议通常都在斯特拉斯堡举行，每年举行两次，必要时会增加。CCNR制定了描述中央委员会及其各机构运作的程序规则，“议事规则”与决议案同样重要。（3）秘书处秘书处是CCNR的一个常设行政机构，秘书处工作人员约为20名。秘书处协助委员会开展工作，确保会议决议得到执行，并负责公布决议、分发文件、组织会议、制作文件和翻译等。国家代表团或国际内陆航运组织向CCNR提交与莱茵河航行相关的议题，全体会议研究决定问题的解决方法或将该议题转交给委员会内一个有能力的下属委员会，如有必要，则寻求专家的帮助。决议由CCNR酝酿，并交由成员国指定的有关委员会和专家小组通过。3.各成员国层面。受各国政治体制和历史沿革的影响，欧盟各成员国海事管理体制差异较大，部分国家海事管理工作是一种合作式的、分散的管理系统，很多重要的行政职能委托州政府、地方部门甚至私人公司履行。

二、内河安全管理机制

国家代表或内河航行国际组织将莱茵河航行相关的问题提交给莱茵河航行中央委员会，全体会议研究决定问题的解决方法或将该议题转交给负责相关问题的下属委员会，如果需要，将会聘请专家共同研究制定解决方案。CCNR行为的影响超越了莱茵河，影响了整个欧洲的内河水域，因此CCNR还与其他国家、国际组织和相关内河运输非政府组织开展了合作，其国际合作内容在曼海姆公约的第44款中有所提及。（一）与观察员国的合作。有11个国家具有观察员国的地位，包括奥地利、保加利亚、卢森堡大公国、匈牙利、斯洛伐克共和国、捷克共和国、罗马尼亚、英国、乌克兰、波兰和塞尔维亚共和国。观察员国的地位是根据2001年通过的决议和“议事规则”第22条确定的。观察员国可在全体会议上参与磋商，并可参加所有CCNR的分委员会议和工作组会议（筹备委员会和预算委员会除外）。观察员国会也收到CCNR所有的工作文件。（二）与欧盟的合作。CCNR与欧盟具有长期的合作传统，2003年3月3日，CCNR与欧盟委员会签署的行政协议中特别明确了合作机制，促进了两个机构的合作。CCNR具有欧盟委员会的观察员地位，欧盟委员会也具有内河航运联合委员会的观察员地位。他们的共同目标是保障内河航行市场的运作，并消除发展障碍，主要合作领域包括内河航运船舶的技术要求；船员专业资格现代化；对欧洲内河航运市场观察3个部分。（三）与河流委员会的合作。CCNR注重与其他河流委会的合作。CCNR与多瑙河委员会有交流的传统，两个委员会互相邀请，参加对方全体会议和工作会议，并开展联合会议、发表联合声明。CCNR与国际保护莱茵河委员会的合作日益密切，2008年与摩泽尔委员会也达成了合作协议，还与萨瓦河委员会保持沟通和交流。（四）与欧盟经济委员会的合作。CCNR与欧盟经济委员会密切合作，共同推动了包括《危险货物国际内河运输欧洲公约》（ADN）在内的一些涉及内河航运的国际公约。CCNR参与了与内河航运有关的欧盟经济委员会机构（内陆运输委员会，内河运输工作组），并邀请欧盟经济委员会秘书处参加CCNR的会议。（五）与其他国际组织的合作。CCNR还经常与经合组织的国际交通论坛联系，与国际铁路运输（OTIF）政府间组织和联合国环境规划署（UNEP）联系。

三、立法情况

欧盟负责立法的机构主要有3个，即欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会。在内河运输法律方面，欧盟委员会和欧盟理事会是最重要的决策和执行机构。欧盟理事会作为欧盟最主要的立法和决策机构，直接参与欧盟航运运输法律法规的制定。欧盟的立法机构制订条例、指令、决定、建议、意见等几种主要的法令形式，法令的形式不同，约束力不同。除了欧盟层面的立法，国际曼海姆公约赋予CCNR超过其他流域委员会的权力，包括立法权、监督权和有限的司法权，CCNR有权制定和修改莱茵河航行安全的有关法律法规，监督法律法规的执行情况，有权对莱茵河航道规划、航行要求、技术规范等提出系统性的标准和建议，并参与缔结相关莱茵河航运国际协定。CCNR由全会、秘书处以及技术机构构成，并通过各国部长级会议行使其政治权力，从而产生具有政治约束力的决议。CCNR的官方网站上可以查询到以下立法情况：PoliceRegulationsfortheNavigationoftheRhine（RPR）（《莱茵河航行治安管理条例》）、RadioTelephonyGuideforInlandNavigation（《内河航行无线电话指南》）、RegulationsforRhineNavigationPersonnel（《莱茵河航行船员条例》）、RhineVesselInspectionRegulations（RVIR）（《莱茵河船舶检查条例》）、UniqueEuropeanVesselIdentificationNumber（ENI）（《欧洲唯一船舶认证号》）。CCNR会还履行了很多国际公约中内河航行部分的内容，这些公约有：EuropeanAgreementConcerningtheInternationalCarriageofDangerousGoodsbyInlandWaterway（《危险货物国际内河运输欧洲公约》）、InternationalAgreementonSocialSecurityArrangementsforBoatmenontheRhine（《关于莱茵河船夫社会安全的国际协定》）、AgreementonWorkingConditionsforNavigationontheRhine（《莱茵河航行工作条件协定》）、RegionalArrangementonRadiotelephoneServicesinInlandNavigation（《内河航行无线电话服务区域协定》）等。值得注意的是，在莱茵河航行的基本法律框架中，危险品运输的主要内容依据是《危险货物国际内河运输欧洲公约》（ADN）条例。内河航行需要合适的法律框架，CCNR为此目标承担了相应工作，并取得了许多成果。委员会制定了一套条例，并通过组织莱茵河上各成员国的相关主管机构常规会议监督其执行情况，任何关于条例的问题都经过充分讨论。CCNR内部设立有专门的负责监督河流立法的机构，收集整理并比较了各成员国内河航行的法律情况，确保有足够的能力对莱茵河相关法律进行解释，主要包括《船舶技术要求（莱茵河船舶检查条例）》《内河航运参与人员的要求（航行船员条例）》《交通环境要求（治安管理条例）》以及ADN。

四、对我国内河安全管理的借鉴意义

目前，我国内河水域安全管理体制复杂，在纵向上分为中央事权水域和地方事权水域，安全管理上涉及部海事局和地方政府；在横向上，内河水域安全管理又涉及交通、海事、安监、水利、环保、工信、旅游等诸多部门，管理职责上存在交叉或不清的情况。2016年，交通运输部出台《关于深化长江航运行政管理体制改革的意见》（简称《意见》），在全面深化改革和推动长江航运治理体系和治理能力现代化的大趋势下，推进建立健全集中统一、权责一致、关系顺畅、协调有序、运转高效的长江航运行政管理体制和运行机制。深化行政管理体制改革理顺了长江航运行政管理体制机制，江苏海事局和长江口航道管理局纳入长航局系统，长江干线四川段水上安全监管事权移交由长江海事局，长江干线海事、航道的管理体制、组织架构、管理关系进一步理顺，实现了“一体化管理、一条龙服务”的新长江航运管理新格局。同样，面对新形势、新要求，我国其他主要内河水域（如西江、京杭运河等）也有必要理顺管理体制、明晰责任权限，提升安全管理效能，以适应流域经济社会发展的需要。西江是我国另一条东西运输的重要通道，其安全管理体制复杂，属于受中央事权和地方事权共管水域，建议调整珠江航务管理局的功能和定位，把航道规划建设管理的相关职能划归珠江航务管理局，提供切实可行的抓手，以改变现在珠江上下游航道建设不统一、不协调的问题，为与珠江流域海事主管部门、地方政府之间的沟通协调机制的建立打好基础。京杭运河是我国唯一一条南北向的水路运输通道，建议建立省级京杭运河管理联席会议制度，便于统一协调管理；建议运河沿线海事管理机构建立协调联动机制，建立统一信息平台，保障运河通航和船舶安全。我国可以借鉴欧盟内河流域安全管理的体制机制，调整内河安全管理机构，理顺管理体制，建立符合不同流域情况的流域管理机构，整合流域内不同力量，形成统一有效、全面综合的管理新格局。

作者:马明路 王国波 单位:交通运输部水运科学研究院