工具价值转换和公共行政分析

摘要：“理性”是公共行政学理论中的重要概念之一，其包含了追求最大功利的工具理性与坚守纯粹信仰的价值理性两个基本方面，这两者的对立融合构成了现代社会的运行逻辑，也造就了公共行政学百年发展历程的秩序之道。我们可以借助此概念理解公共行政的转折，透视工具理性与价值理性之间的对立统一，通过重申两者对公共行政发展的重要意义，探析新时代技术视角下公共行政新领域——智慧政务在两者中运行的内在机理，进而促进公共行政的深化发展。

关键词：工具理性；价值理性；公共行政；智慧政务

一、引言

理性作为一种缜密思维能力被提出肇始于西方。现实生活中，人类总是通过某种介质与客观世界发生互动，而互动的有效性就建筑于介质的合理性之上，一方面表达的实际关系和论证能力足以促使交往参与者就世界中的存在进行沟通，另一方面行为规则的实际关系和论证能力为成功介入世界提供了可能［1］，这就造就了行为的合理性。马克思•韦伯（下文简称“韦伯”）认为行为的发生总是基于一定的缘由，在由行动者主动施与的过程中，它总是要实现某个目标，或是携带某种深切的意义。人是可以进行思考与选择的，人的行为内含着意图，因此人的行为一般是理性的。因而，他根据思维取向的不同将社会行动分为以目标为导向的工具理性和以价值为导向的价值理性。按照韦伯的观点，价值理性是根据对某种价值坚定不移的信仰而展开自身的行为，不论后果如何，都必须遵循内心对于伦理、尊严或是美等信念的坚守，仅仅关注行为本身的绝对价值；相对应地，工具理性则是在对情况的全面掌握和对他人行为的期待上，理性地选择能够最大限度实现自身目标的手段或行为，而不论这一手段所透漏出的意义内涵。就合理化的论证而言，价值理性的准则在于对行为意义的预设，即一切行为的合理性都驻扎在是否符合行为者设定的价值基准、是否坚守了行为者的信仰立场；工具理性则聚焦于手段的运用，即在合理评估的基础上，能否以最低成本实现既定目标。可见两者各有侧重，但对于公共行政而言，其所具有的巨大外溢性使得价值理性与工具理性无法只聚焦于自身的评判标准，继而走向融合。

二、理性视角下公共行政的发展

近代西方社会的理性时代起源于启蒙运动。弗朗西斯•培根提出的“知识就是力量”这一论断奠定了理性发展的基调。为摆脱宗教迷信与传统社会对人的压制，理性以自我控制为主基调，克服了自然状态下的规范和情感服从，因此它为人类征服世界、改造世界提供了强大的原动力，成为人类社会发展进步的推动力，而这得益于理性推动下的现代科学的快速发展。自然科学的极大发展在一定程度上是由工具化的理性所推动的，但理性工具化的过度发展却产生了许多社会问题，因此韦伯提出了理性批判思想，将理性划分为工具理性和价值理性，虽然工具理性推动了工业社会的极大进步，但它的泛滥却在一定程度上吞噬着价值原则。西方现代性中内在地包含着工具合理性与价值非理性的冲突［2］。（一）工具理性阶段。任何社会的良好运转都必定指向某种正当秩序。在传统社会中，人们依赖于长久积淀形成的习俗，其不仅架构起社会运行的桥梁，也在人们心中形成一种坚守的义务与责任，固化人们行为习惯的程式，逐渐形成了传统社会的正当秩序。为打破这种价值倾向铸就的根基，克服传统和习惯对社会行动的制约，工具理性逐渐侵入人们的生活，韦伯认为它与人们以往感受到的习俗不同，这种着眼于利益倾向的行动类型的基础是“其自觉意识和内在的不受约束”①，因而能够建立一种持续自我革新、对抗传统的力量，重塑人们的行为方式和心智模式，建立对社会秩序全新的支配形式，实现人类社会航行的彻底转向。透过韦伯的理论，我们可以理解之所以现今西方文化依旧在世界上占据重要地位，一大根源就在于工具理性支配下的社会行为方式，其所具有的内在张力早已渗透到人们生活的方方面面，成为潜意识选择下的“习俗”，体现在政治生活中，就是政治与行政二分所带来的行政管理的诞生以及其自衍生之时起就携带的价值中立理念。因此，在工具理性以强势的姿态踏入政治生活中时，人们彻底抛弃了传统的被情感和欲望裹挟的主观性的统治方式，遵循着规则与秩序的路径，开始以客观化的固定模式来管理国家与社会，将意识形态的传统规范转变为工具理性的合理控制，从而使以国家为基础的社会组织演变为以技术进步为依托、以效率逻辑为内在准则的社会组织，技术与效率的逻辑原则成为信息时代整个社会组织发展的唯一准则［3］。这彻底转变了政治与社会连接媒介的运行逻辑，以外化的客观性方式调节着公民与组织的行为方式，从而在政治组织的范围内构筑起工具理性至上的空间氛围，实现着行政学所昭示的“态度和行动上的相似性、规律性与持续性”②。在社会生活中，人们在交往互动时面对的是不尽相同的场域。尤尔根•哈贝马斯将互动的场景分为要求命题真实性的客观世界（即由正确的规范构成的社会世界）和表现真诚的主观世界，面对不同的场域应当坚持不同的立场。然而，在由理性构筑的资本主义社会中，工具理性所强调的手段抉择构筑了社会成员认识并参与客观世界、社会世界、人的主观世界的思维方式，人们将自我剥离，变成客观世界的一部分，这就使得其不自觉地将内心对于社会世界的归属和对主观自然的认同隐藏或抛弃，人们由劳动衍生的社会属性被彻底转化为商品的物质属性，社会关系从而被工具属性所填满。一旦互动的介质发生变化，不再依赖规范与主观情感来评判，那么互动者所面对的世界自然也将发生变化，社会成员的行为协调机制就站在了客观立场上，面对彼此甚至自身时都将其作为一种应对手段，这样，由物质价值体现出的客观世界与行为者内心的自我完全剥离，成为客观存在的实体。人们互动交往实践的界限被打破，客观世界的极速膨胀使得交往介质之间的平衡崩塌，人们看待他人及自己都是采用理性化甚至是工具理性的心智模式，自己及其他行动者随时在处理者和处理对象的角色之间转换，关系的实质内涵被急剧压缩，以价值交换协调的互动交往使得人们的社会生活空间被物化。（二）价值的回归。在现代社会中，交往互动的合理化论证已被工具理性所填满，从而使交往模式变得物化。卢卡奇•格奥尔格认为，尽管思维模式与行为规则的绝对合理化已经框定了人们的生活，但是精神世界的自我慰藉却不会因此而消亡，理性的无限扩张在此遇到了极限。他意识到了人的主观本性的自我运转在一定程度上说是必然的，处在商品交换中的人将自己的劳动作为纯粹物质性的客体与自然的本我抽离开来，成为一种外在展示的产品供他人利用与消费，这种空洞而贫乏的现状将激起主体心中的痛苦与欲望，人们面对市场交换的需求，身上出现了客观性与主观性的分裂，正是这种分裂使得人们能够意识到这种处境［4］，并想要改变世界运行的秩序，在规则和工具中寻找自我，找到人生的价值与意义。因此，在公共行政的发展历程中，在一味追求通过效率与工具形成高度程式化、系统化的组织社会时，一方面，面对随处可见的技术要求与秩序规范，个人逐渐被规则系统约束和规制；另一方面，对行为的钳制逐渐演变为对精神世界的束缚，合理化的诉求在一定程度上影响了人们的意志表达，人逐渐变得工具化［5］。负效应的显露使得行政学不得不进入下一个发展阶段。在政治组织领域内，当工具理性的主宰性弥漫之时，客观性的控制在行政领域内已经超负荷，公共行政的实质被工具性掩盖，人们迷失在对程序与效率的追逐之中，失去了应有的公共性关怀。公共组织不应当是一种工具，也不应当把公民看作实现自身目标的工具，然而行政人员日渐浸淫于工具性的导向之中，他们无法获得自身的解放，更无法以价值关怀服务于公民。因此，与一味追求效率的传统公共行政不同，新公共行政更关注公共性，强调行政学的价值关怀，以实现人民幸福与社会公正作为行政管理的最终目标。新公共行政学家认为，构筑在工具理性上的效率追求虽有一定的积极意义，但却无法解决实质性的公共问题，对结果、效率和量化标准的追求掩盖了社会公平分配的重要性，最终可能导致社会动荡。而新公共服务作为对新公共管理运动的反思，将重心置于公民权益和公共性的整合与实现，它承认新公共管理运动对于改进政府工作的深刻作用，在摒弃其固有缺陷的基础上，试图提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益的理论框架，通过对人文价值与公共情怀的关注，实现价值与工具间的二元平衡。

三、工具理性与价值理性之间的张力

在韦伯的分析中，实践合理性可验证的部分主要包括使用的手段、设定的目标以及追求的价值，由此可区分出工具理性行为和价值理性行为。由于价值理性行为具有恒定性，因而工具理性行为成为了替代传统行为的核心要素，这也是理性化延伸的根本特质。但这其中蕴含着无法逆转的矛盾，理性化在推动价值理性思考的同时，也否定着价值本身所具有的理想与激情，并最终可能为了有利于某种丧失了价值的纯粹工具理性而牺牲受到价值理性束缚的行动［6］。同时，工具理性在以理性思维进行抉择与行动时，也在以自身的理性选择排斥着价值理性，两者之间的张力主要体现在以下几个方面。（一）革新与反革新。在传统社会时期，旧有习俗是人们的生活准则，树立了人们生活的标杆，框定了人们的行为规范。任何想要推翻传统的力量都要经历长时间的阵痛，模式切换所带来的迷茫与混乱使人们出现信仰真空，传统秩序在短时间内被打破而新的价值体系又无法迅速成为惯例。正是这种孤立无援的困境激发了人们心中内在的对于美好生活的渴望，激情与柔情交杂的心绪激发了人们的崇高品质或者是对这种渴望的不懈追求，由此觉醒的人们无所畏惧，追求美好未来的勇气与希望将带领人们克服旧有生活的沉疴，进而孕育出新生活的希望。从某种意义上说，这种在正常轨道下隐匿于人们心中的“冲动”，正是价值理性彰显出的革命性，成为帮助人们挣脱传统束缚的力量，并由此开启理性化进程的大门。然而激情是有时限的，人们的生活不可能一直处于动荡不安中，冲动退却后需要新的力量来指导人们的日常生活，价值的激情最终要转换到日常制度的阈限之内，从而从超常状态回归到常态，只有这种经过变形与谨慎过滤后产生的秩序规范才能获得长久存在的资质。激情是热烈而短暂的，只有理智包裹下的稳定化的“习俗”，才能转化为人们日常生活轨道上的向导，根植于人们内心，成为规范日常生活的准则。而工具理性由于其功利化的价值取向，能够使人意识到自身的权益，不再一味沉迷于虚幻的冲动，从而促使人们选择利益最大化的稳定生活，并由此衍生出社会稳定的根基。总而言之，在社会运行过程中，工具理性与价值理性发挥着不同的作用，形成了理性化进程中的内在张力。（二）一元与多元的取向。现代意识结构的核心就在于没有统一、绝对和统摄性的意识观念。理性思维的发展使得上帝的神秘性与权威性遭到质疑，继而无法维持庞大而统一的思想结构，人们的精神世界逐渐分崩离析，思想获得了极大的解放，对于神秘空间的畏惧再也无法阻挡人们前进的步伐，支配人们数百年的宗教世界观中同一性的神圣根源已被毁灭，人们再也无法统一解答价值领域的诸多迷惘，并逐渐出现了现代性问题。“所谓现代性问题不仅意味着有一个权威性共识的巨大真空需要填补，而且更意味着作为世界意义的传统经营者，在上帝死亡之后，知识分子已经被剥夺了他们借以提供关于这个世界的意义共识知识和维系社会统一的惯用的手段，他们不再能够以神或上天的人的名义有社会约束力的神圣知识”①。因此这些价值观念也就无法再用一个统一的准则进行统筹，进而出现了各种独立的价值领域。合理化产生了具有现代结构的精神世界，而现代精神世界的分化衍生了异质化的价值理性，毁灭着自身的统一性诉求，从而满足了无法弥合的多元化信念要求。而工具理性旨在通过合理化的思维活动与行为方式，在资本主义社会的各个领域中构建起排除情感干扰的、基于纯粹理性与非人格化特征的、遵循法理秩序的组织形式。这些特征使得工具理性在社会结构中无处不在，不仅成为一种社会框架模式，也逐渐成为人们的行为准则。它排斥着价值领域内的多元特性，使自身成为人们活动的唯一选择，当资本主义的经济、组织、文化、宗教组织和活动，甚至人的精神生活都体现出工具理性的特征，都力图成为工具理性的化身并以工具理性作为衡量进步的标准时，价值理性也就没有了自己的存身之地［7］。工具理性不仅泯灭了价值理性所具有的热忱与豪情，也试图替代价值理性对人们信仰的铸造和行为活动的塑形，它不仅成为一种行为选择方式，也在否定的方向削弱价值理性的地位，最终占据理性的全部因素，成为支配、控制人的全部力量。

四、目标理性与价值理性的融合

工具理性与价值理性之间固然存在竞争与排斥，但两者却不是非此即彼的关系。认为这两者天生就含有绝对纯净的独立的特质的观点只能是一种设想的理论建设，工具理性与价值理性是用来帮助我们理解并分析社会行为的工具，绝不是对现实的真实映射，而是经过过滤、提纯或是夸张之后的产物，其作为一个概念框架或是理论雏形，旨在为人们认识世界、理解复杂的社会现实提供一种思维模式，以此指示、引导、帮助人们对纷繁复杂的社会现象获得更加清晰与深刻的认知。因此，应看到两者在实践中的融合与协调，以帮助我们更好地理解未来公共行政的发展之道。（一）工具理性之于价值理性的实践性。工具理性所包含的对科学性与效用性的诉求，能够在极大程度上满足社会发展需要。人只有在意识到自身利益并为此而奋斗之时才能推动物质世界的极大进步，忽视情感性的法理规范具有强大的延伸性与拓展性。但与此同时，它也将人们囿于物质生活与当下世界，汲汲于满足内心虚无的象征符号，在一定程度上丧失了批判与否定的思维和能力。从某种意义上说，正是幻觉引起的激情激励人类走上了文明之路，在这方面人类的理性作用发挥有限［8］。价值与意义的创设是人存在的内核，它能使人们意识到目前的困境，产生批判与思考的能力以及愿意为前进而不懈奉献的精神与行动，这样才可能创设更美好的世界。但工具理性可为社会发展创造可行之道，能使缥缈的理想与激情成为现实。那些备受瞩目且极具吸引力的理念，如民主、公正、平等之所以具有使人前赴后继的能力，正是因为它们凝聚着人们对于未来生活的美好向往［8］。它们不再仅仅具有自身最真实、最基本的含义，而是成为了满载希望的容器，能将形形色色的人群的欲望纳入其中，激发人们改变与塑造的行动。这些价值意涵是人们的理念诉求，而工具理性本身带有的实践性，是经过人类理性思维的活跃所创造出来的道路，经由目的与手段的扭转与变换，使价值理性落地生根。（二）价值理性是工具理性的运行机制。在现代抽象社会中，我们应当看到在各类理性化组织的现实背后，大多都是通过实践化的伦理观念所建立起来的秩序，这是工具理性得以成为日常规范的重要辅助力量，价值理性成为了工具理性正常运作的重要基础。工具理性建立的基础在于西方个人主义的发展，这种意识到个人利益的主体在现代社会中不仅仅是体制化的个人主义，更是理性宗教教育下的个人主义，由此构成了从抽象市场到现代国家这些所谓程序技术在运作中不可或缺的“价值理性”实践［9］。显然，处于现代社会中的个体之所以在日常生活中能够适应并成为工具理性运行中的要素，并在基础技术之上自我延伸出覆盖社会的程序化制度，是因为其在接受理性秩序约束的同时，能在这些规范化、抽象化的认知介质之上进行各类自由实践。因此，我们无法对这些现实中的客观实践视而不见，现代社会既是规范社会，也是文明社会。（三）激情与现实的碰撞。若干年以来占据人们信仰世界的宗教以及由此衍生的伦理学由于现代科学的进步而受到质疑，上帝的“抛弃”使人们的精神领域出现真空，使其不得不将目光转向自身所处的现实世界。由于宗教被破坏，人们找不到心灵的慰藉，找不到备受期待的行事准则，而这一空缺恰好被价值弥补了。这些价值目标或观念自身高屋建瓴的特质带给人们与以往宗教所赋予其的相同希望，在人们心中召唤出自身最向往的形象，使人们不再聚焦于其真实内涵，从而在人们心中具有了至高无上的力量，最终成为宗教的替代力量并获得人们的虔诚信仰。群体的感染力与号召力导致了群体的不宽容与狂热，这种“冲动”酝酿在群体之中，随时准备着为自身理想打破现实规则，为了群体目标的实现甚至可能漠视触目惊心的牺牲。而工具理性则是一种冷静的现实，它基于人们严密的逻辑思维能力，抛却了群体中不顾一切的冲动，切身考量效用极大化，依靠缜密的利弊分析得出结果，因此它调节着人们内心对于理想生活的欲望与冲动，最终实现理想与现实的平衡。总而言之，在现代社会秩序运行之中，价值理性并非是沟通的唯一桥梁，规范化也同样充当着媒介，实现着社会各个界面的整合，两者之间既排斥又统一。一方面，任何一种工具理性的实践都非仅关乎自身，背后必定囊括了各种价值理念的注入与影响，这种冲突或和谐的力量是其无法回避的；另一方面，价值理性与工具理性的实践并不能完全融合，这既使工具理性能够保持一定的独立性，得以维持自身的程序运作，又为伦理活动提供了自由生长的空间。此外，我们还应当意识到，正是由于伦理价值的存在与干预才使得工具理性能够保持自身的运转，而程序技术又为伦理价值提供了现实运动的空间与可行性，这种现代社会的两面性也必然要在公共行政的发展中得以体现。因此，对于公共行政的发展而言，工具理性所带来的科学、规范、有序，能够减少人与物的耗损，提高政府的办事效率，其组织形式的精准与稳定也具有广泛的适用性。但是，在所有的组织中，人都是最重要的因素，人不可能一直压制自身的情感倾向和主观意志。同时，尽管精确规范、细致高效可以帮助政府提高绩效，但这并不是政府设立的目标，也不是其终极追求，政府应当有自身的价值诉求并将其贯彻到实践中去。因此，寻求工具理性与价值理性的统一才是未来公共行政的目标。

五、理性视角下智慧政务的构建

智慧政务作为现代信息技术发展的成果，它不仅仅是一种科学技术或工具理性的呈现，同时也天然地含有文化共同体或价值性认同下的群体所体现的情感诉求，它既是一种客观实体，也是人们主观意志的体现。工具理性与技术之间的紧密联结仅仅是技术的一个发展面向，它同时也包含着人们的价值理性，不仅体现在客观化的生成创造中，也体现在使用过程中，片面化地将技术与工具理性之间完全划等号，并不能展现技术的全部意义。技术作为一个承载物，具有中立的属性，它遇到发展局限的原因并不在于工具理性在其内部的展现，而是在于工具理性的过度渲染，只要合理地划定工具理性存在的界限，为技术注入人文价值关怀，将被忽视的价值理念纳入技术未来的发展之中，就能为社会发展提供强大助力。合理利用无处不在的当代信息文化和网络手段，为现代技术注入更为人性化的价值理念在目前也具有了可能性［2］。智慧政务的出现就是这样一条技术途径，它在工具理性与价值理性的革新与反革新、一元与多元的价值取向之间构筑了交往的桥梁，综合了两者的优势，成为现代公共行政发展关注的重点和研究的新趋势。（一）理念先行：以人为本的价值观念。1.服务型政府的意识生成。在传统政府思维下，由于资源、权力等方面的不对等，使得政府在管理中往往只依赖于自身对社会现状的判断与审视，习惯采取直接的、自上而下的、单向的命令来推行政策，有时甚至会漠视公民诉求与公众利益。这在公民权利意识淡薄的状况下是可以顺利开展的，但随着公民权利意识的不断觉醒，政府行政与公民需求之间的裂痕有所增大，不断出现的摩擦使得政府政务改革迫在眉睫，市场化背景下所凸显出的传统政务的缺陷成为政府不得不关注的问题，同时多样、高效、柔性化的政务要求趋向也亟待回应。因此，政府因时而变，在社会本位理念的指引下，依托社会民主秩序，基于公民意志构建起为公民服务的服务型政府理论框架。为更好地实现公民权利，满足追求公民共同利益的价值定位，对政府自身活动进行重新考量，提高群众满意度，迫切需要一套切实可行的实践方案。2.治理理念的广泛认可。近年来引起世人关注的“治理”概念始于世界银行于1989年所作的一份报告，其中使用“治理危机”一词来描述当时非洲的紧张局势。此后，“治理”不断被赋予新的含义并被广泛运用于各个领域。西方政治学家和管理学家之所以热衷于治理理念，主张用治理代替统治，从某种意义上说是其在社会资源配置中既看到了市场的失效又看到了国家失效，鉴于此，越来越多的人热衷于以治理机制应对市场和国家协调的失效。20世纪90年代以来，治理成为海内外学者研究的焦点，治理理念也被越来越多的人接受，成为未来社会发展的重要方向。相对于传统管理自上而下的模式，治理强调多主体的共同参与，在社会组织不断壮大的背景下，通过协调合作的方式，形成多元主体的治理格局。通过对主体结构的不断调整，使具有公民意识的公众能够以“主人公”的姿态参与到社会管理之中，满足社会发展的需要。治理的价值理念也因而成为共享、共治、共建理念的先导。（二）实践推进：智慧政务的路径演进。毫无疑问，互联网首先是一种科学产品和技术，自诞生起到发展的每一阶段，都带有浓重的技术色彩。同时，它也是一种文化产品，任何一项技术一旦被社会采用就具有了鲜明的文化色彩［10］，带有明显的价值导向。在政府服务理念转变的背景下，“以人为本”的价值理念一直指引着我国政府建设智慧政务的过程，高效、个性、便捷的服务界面实现着公民对政府政务的期待。智慧政务在互联网、广电网、电信网等传播技术的基础上，通过智慧技术的高度集成，不断优化数据信息与程序运行流程，改变单向的政策推进方式，拓展双向互动渠道，促进智慧政务的高端化发展。它凭借自身在服务供给、服务感知等方面的强大技术优势，为社会公众提供了服务型政府应当企及的标准，通过智慧政务办公平台建设，能够提高政府实施决策的施政能力、回应社会需求的应对能力以及以人民为中心的服务能力，为公众提供更加智能化、高效化、多样化的公共政务服务，提高公众满意度，使其成为建设行政科学、便捷高效、廉洁服务、互动沟通的以公众需求为导向的新时代政府的最优路径选择。同时，以人为本的价值理念与智慧政务实践的相对分离，也使得智慧政务能够在各种利益博弈中，以实践中的科学标准打破“众神鼎立”的局面，成为实现高效服务的最优途径。价值与实践的相对剥离，能够使价值不拘泥于现实的社会困境，以人们对于未来生活的向往为立基点，为建设更好的政务服务提供思考与指导。两者的独立与融合，不断的对立与转换，最终推动着公共行政的延续与发展，满足着人们在思想与实践中对于政府的更高的期待与要求。

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作者:段静茹 单位:中共江苏省委党校