申诉权宪法定性问题

一、问题的提出

我国现行宪法第41条第l款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”该条第3款又规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”从上述条款中我们可以分解出六项公民的具体权利，即批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权以及国家赔偿请求权：我国宪法学将其概括为“监督权”。

然而，仅从字面上我们就可以看出一个问题：“监督权”里怎么包含一个“请求权”，即国家赔偿请求权。那么，监督权和请求权是一个概念吗?如果不是，那么我们就要追究一下，其它的五项权利真的就无可争议属于监督权吗?我们稍加分析就可得出结论。

第一个问题，监督权和请求权是一个概念吗?公民监督权，是指公民依法享有的对国家机关的活动和国家工作人员的行为进行监督的权利。而一般意义上的请求权(对请求权的理解有广义和狭义，这里是狭义的请求权，广义的请求权在后文中也将提及)，是指当公民认为其合法权益因国家机关所作出的决定、判决、裁定违法或者不当而受到损害时，向有关机关提出请求，要求予以撤销或者改变，以矫正和制止侵权行为，使受损的合法权益得到恢复和补救的权利。监督权和请求权虽然在内容上有相互交叉渗透，在功能上有相互依赖、互存互补的联系，但二者的区别是明显的。首先，两者的权利性质不同，监督权属于第一性的权利即原权利，请求权属于第二性的权利，即救济权。其次，两者的行使目的不同，对于行使监督权的公民来说，其目的在于督促国家机关及其工作人员正确行使手中的权力，维护公共利益，本人与所反映的问题之间并没有直接的利害关系。而请求权的行使主体通常是自身权益遭到侵害的当事人，他们向有关机关申诉或者请求国家赔偿，主要是为了维护自身的合法权益。

第二个问题，其它的五项权利真的就无可争议属于监督权吗?我们不妨从监督权的性质出发来探讨这个问题。我们知道，监督权注重的是对国家权力的有效控制，只有通过公民监督权的行使，才能将国家机关及其工作人员的权力置于人民的监督和控制之下，保证国家机关及其工作人员的活动体现人民的意愿；同时，通过监督权的行使，人民才能参与有关国家法律、法规、国家政策的制定、修改和废止等活动，保证人民真正的参与国家事务的管理，实现人民主权。因此，监督权从实质上说是公民政治参与的一项重要权利，是宪法上的一种实体性的权利。由此我们不难看出，批评权、建议权、和检举权能够帮助公民实现政治参与，具有监督权的属性。然而将控告权和中诉权定性为监督权却具有争议的地方。至于控告权，从学理上看，它应包括公民针对国家机关或其工作人员的各种违法或失职行为的控告权以及公民针对国家机关或其工作人员对其个人合法权益的不法侵害的控告权这两种不同性质的权利，前者属于政治性的权利，后者则属于非政治性的权利。所以，控告权既具有监督权的属性，也具有监督权以外的属性，把控告权完全定性为监督权虽有牵强附会之嫌，但不同的人有不同的理解，也不能说完全没有道理，这不是本文讨论的重点，我们暂且把控告权也定性为监督权。至于申诉权，稍有法律常识的人都会有这样的一种直觉：申诉的行为和公民个人权益受侵害的事实是密不可分的。仅从这个直觉，我们都开始怀疑申诉权的政治属性了，这就涉及到本文讨论的重点问题??申诉权的定性问题，即申诉权属于监督权吗?如果不是，它应当属于何种性质的权利?

二、研究申诉权宪法定性问题的必要性

马克思主义认识论告诉我们，认识的发展过程是从感性认识到理性认识，再由理性认识到能动地改造客观世界的辩证过程。我们研究申诉权的定性问题，就是要做到对申诉权的理性认识。即对申诉权本质的认识，以便我们对客观世界的改造。然而目前宪法学界对申诉权的性质仍存在非常大的争议。有的学者将申诉权定性为监督权：有的学者将申诉权定性为政治诉愿权；还有的学者认为申诉权具有双重性质：既具有监督权的性质，又具有“获得权利救济的权利”的性质。学界的百家争鸣本是一件好事，道理应是越辩越明的，然而我们不愿看到的是人们仅仅停留在争论的原地，这样宪法理论和宪法实践都无法向前发展。所以尽早确定申诉权的性质是十分必要的，主要体现在：

首先，有利于宪法理论的完善和发展。我们知道当代各国宪法所关注核心问题无一例外的是限制国家权力和保障人民权利的问题。然而，限制国家权力仍然是为了保障人民权利。所以权利学说一直是各国宪法理论的重点课题。尽早确定申诉权的性质，可以解决权利学说中的一个重要问题，使宪法学家们腾出时间和精力去研究其它问题，从而促进宪法理论的完善和发展。

其次，有利于宪法立法的完善和发展。假设通过我们的论述发现申诉权并不适于归属于监督权，那么宪法将巾诉权和批评权、建议权、控告权、检举权放在一起规定是不合适的，有改革的必要。另外，确定申诉权的性质，有利于宪法指导下的下级立法的完善，有利于建立我国科学的法律体系。

最后，有利公民权利的保障。我们知道，我国宪法在具体的案件中不具有直接适用性，然而我国有公民的申诉权，尤其是行政申诉权较少受到具体法律的规定，在许多行政管理领域公民的行政申诉权没有确立，公民无法运用行政中诉权对违法行政进行监督和寻求救济。通过确定公民申诉权的性质，进一步完善申诉权方面的有关立法，有利于维护公民权利。

三、申诉权的宪法性质??获得权利救济的权利

(一)中诉权的定义分析

我们耍研究申诉权的性质，必须首先要明确诉权的定义，但“申诉权”无论在理论上，还是在实践上都存在相当的模糊性和不确定性。让我们先从对“申诉”的理解开始吧。《辞海》对“申诉”的定义是：“公民对有关的问题向围家机关中述意见、请求处理的行为有两种：(1)诉讼上的申诉。即当事人或其他有关公民对已发生法律效力的判决和裁定不服依法向审判机关、检察机关提出重新处理的要求。(2)非诉讼上的申诉。如我国《宪法》规定，我国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关同家机关提出中诉、控告或者检举的权利。参见‘行政申诉”’。而《辞海》对“行政中诉”的定义是“当事人认为自己的权益或利益同家行政机关违法行为或处分不当而遭受损害时，依法向原处分机关的直接上级机关提出制止违法行为、撤销或变更原处分、或赔偿损失的请求”。

从上述《辞海》对“诉”平“行政诉”界定我们可以看出两个问题：第一，中诉可以分为诉讼上的巾诉和非诉讼上的巾诉；第二，无论是诉讼上的申诉还是非诉讼上的申诉都是由当事人因自己的法益受损而提起；第三，尢论是诉讼上的申诉还是非诉讼上的中诉都是因不满原国家机关的处理结果而请求国家机关做出的至少是第二次的处理行为。所以笔者认为我国宪法学界将申诉权界定为“公民的合法权益，行政机关或司法机关作出的错误的、违法的决定或判决，或者冈国家工作人员的违法失职行为而受到侵害时，受害公民有向有关机关巾述理由，要求重新处理的权利”。是合理的。

申诉权的定义是明确的，而现在的问题足：是否有必要对申诉权的内涵做出扩大性的解释?林来梵先生在他的《从宪法规范到规范宪法》一书这样写道：“中诉权亦可能包括公民基于个人的政治意志或公共利益而对国家机关或其工作人员非批评性或非建议性的、纯属个人疑问或主张之意义上的申诉权，也包括公民针对国家机关或其工作人员对其个人法益的处置进行投诉之意义上的中诉权，前者属于政治性的权利，后者则属于非政治性的权利。”。可见林先生便对申诉权的内涵做出了扩大性的解释，笔者认为这样做是没有必要的。因为：

首先，在现实生活很少有人会因“事不关己”的原囚反复行使巾诉权。这不是说我们的公民自私，而是由我国社会的经济发展水平决定的。我国目前正处于经济社会高速发展，人民生活日渐富裕，但距离发达国家还有一段距离的时期。在这个时期，民众之间的贫富差距扩大，社会阶层细化，社会矛盾激增。人们在这个社会矛盾激增的时期更多关注的是个人的发展和个人利益的维护，对社会公共利益的关注会相对较少。

其次，中诉权的政治性的内涵和职能可通过批评权、建议权、控告权和检举权来实现，没有必要在申诉权中重复。目前我国的诉讼申诉制度己相对健全，多是从非政治性的度规定的。是否非要申诉权政治内涵的加入而改变诉讼申诉主体等一系列制度，笔者觉得只是一种社会资源的浪费。

(二)中诉权宪法性质探讨

1．中诉权不属监督权

根据上文给出的申诉权的定义，我们可以断定申诉权不属于监督权，具体原因如下：

首先，监督权属于政治性的权利，而申诉权属于非政治性的权利。政治权利就是人民当家作主，参与国家事务管理的权利。政治权利具有公共性，也就是说，公民的政治权利所指向的事项足与公民自身权益无直接关联的的公共事务。监督权就是这样一种体现公共性的政治权利。公民对国家机关及其工作人员的批评、建议、控告、检举虽然不排除对自身利益的考量，但更多体现的是对公共事务的关注。通过这些监督权的行使，国家权力受到了有效监控，国家的大政方针更多体现了人民的意志，人民实现r政治参与。而申诉权则是由于公民自身利益受到国家机关及其工作人员的侵犯而引发的，它所指向的对象是与公民自身权益直接关联的个人事务，具个体性。公民行使申诉权不是为了参与公共事务的管理，而是为了维护自身权益，所以中诉权是非政治性的权利。

其次，监督权属于实体性的权利，而}lJ诉权属于程序性的权利。我们知道实体法是规定主要权利、义务的法，而程序法是为保障权利和义务的实现而规定的程序的法。所以由实体法规定的权利主要是实体权利，而由程序法规定的权利则主要是程序权利。目前我国公民的申诉杖主要体现在诉讼法中，所以申诉权属：程序性权利。

通过对比我们发现，只有将巾诉权定性为获得权利救济的权利才更为科学、合理。

四、将申诉权定性为获得权利救济的权利的理论和实践意义

我们研究申诉权的宪法定性问题，不是为了研究而研究，而是通过研究完善我们的宪法理论，指导我们的宪法实践活动。从宪法理论研究的角度米看，将中诉权定性为获得权利救济的权利是十分必要的，它为我们研究宪法权利体系提供了更为科学的思路。我们都知道“无救济即无权利”的法律谚语，然而细究我国宪法对公民基本权利的分类，却很难发现“救济”的字眼。传统宪法理论是根据我国的宪法条文的具体规定对宪法权利进行分类的：平等权：政治权利和自由：宗教信们J自由；人身自由：批评、建议、申诉、控告、检举权和取得赔偿权；社会经济权利；文化教育权利和自由；妇女的权利和自由；有关婚姻、家庭、老人、妇女和儿童的权利及华侨、归侨和侨眷的权利，共十大类。当然，这样的分类并不能说明我国宪法中不包含对权利进行救济的内容，但至少反映出我们的学者在我国的宪法理论研究中忽视了权利救济问题。既然通过对申诉权宪法性质的研究我们提出了“获得权利救济的权利”的概念，那么笔者认为，在研究宪法权利体系时将“获得权利救济的权利”作为独立的一类基本权利附于公民其他的基本权利之后是十分必要的。不仅是因为“获得权利救济的权利”是以公民其它权利获得救济所必需的权利，其作为一个独立的权利类型的意义在于为整个权利保障体系提供了一种自足的和自我完结的内在契机；。还是因为在我们这样一个崇尚“权利”的时代，谈权利问题的学术研究很多，而谈救济的甚少，“获得权利救济的权利”的这样一个概念为我们研究权利救济提供了新的思路。究竟哪些权利应当归为“获得权利救济的权利”?归为“获得权利救济的权利”的原则和标准是什么?对这些这些问题的探索也正是完善宪法权利学说理论体系的需要。

从宪法实践的角度来看，将申诉权定性为获得权利救济的权利为我们的宪法及相关立法的完善提供了思路。首先便是我国《宪法》第41条是否有必要修改和如何修改的问题。然而法律的修改是一项十分严谨和科学的事情，尤其是国家根本大法的修改更是我们慎之又慎的事情，我们不但要考虑到当时的社会发展状况，还要考虑到宪法稳定性的问题。假设我们决定要改，我们还要考虑到如何改才能使我们的宪法条文更加科学、合理等问题。

其次，便是完善我国申诉权方面有关立法的问题。我们知道，我国在诉讼申诉权方面的立法已相对完善，然而在非诉讼申诉权即行政申诉权方面的立法却明显滞后于诉讼诉权。同前，我国公务员的行政申诉权已得到了不少法律(如《公务员暂行条例》、《行政监察法》等)的规定，教师的行政申诉权也受到了《教师法》的规定，而普通公民的行政中诉权几无具体法律的确认，普通公民的维权也只能通过信访等非正式途径进行，这与我国宪法的规定是不棚适应的。既然我们已经将申诉权定性为获得权利救济的权利，那么我国是否有必要制定专门的《行政申诉法》以完善我国公民的权利救济制度?制定这样一部法律的可行性和应包括的内容等问题，这些都是我们要认真考虑的问题。