评析城市森林立法价值

摘要:经济快速发展带来科技巨大进步的同时也为我们迅速膨胀发展的城市带来了一系列生态环境困扰，如何使城市发展与生态环境保护呈现出和谐发展的局面成为城市建设的焦点问题。城市森林作为城市的“肺”，其强大的净化功能不可或缺。城市森林建设是一项系统长期的工程，必然需要完备的法律制度对其进行保障，以此推动城市森林的发展。

关键词:绿色发展;城市森林;城市生态

一、绿色发展与城市森林

经济的高速发展带给人类社会便利的同时也带来了资源过度消耗、生态环境加速破坏等社会发展困境，这些问题的出现引发了人们对未来发展模式的思考。“绿色发展”开始从单纯的经济学名词转变成为人们探索未来趋势的基本共识从而引发各国政府及学术界的关注。我国在报告中明确了“绿色发展”是我国未来发展的必由之路，要在全社会中形成绿色生产、生活发展方式。这一发展理念的确定不仅是对马克思生态思想的发展，也是我国传统文化中朴素的生态思想与马克思生态思想的进一步结合。从本质上说我国传统文化中的儒家、道家思想都体现出了天人和谐，人与自然应该和谐相处的理念。这种发展理念与绿色发展的核心思想是相互契合的。我国将“绿色发展”确定为未来的发展方向是在我国面临资源危机日益严峻以及环境恶化日趋严峻的背景下坚持走可持续发展之路的必然选择，其现实根本目的是为了提升人民的生存环境。社会的进步和发展给我们带来了更为便捷的生活模式，人们对周围环境的要求标准越来越高。人们渴望拥有清新的空气、安全的食品、优美的环境。在人们衡量生活是否幸福的过程中，环境指数的存在感越发的重要。人们生态需求的实质正是对“绿色发展”的根本体现。绿色发展强调的就是“以生态和谐为价值取向，以生态承载力为基础，以有利于自然生态健康和人体生态健康为终极目的，以追求人与自然、人与社会、人与自身和谐发展为根本宗旨”。若要使人们真正直接感受到“绿色发展”，就要从我们周边的环境开始改变———这就是我们时刻身处的城市。城市是现代人每日生活、工作的基本生存环境，在经济和科技的推动下城市正变得现代且时尚。人们在其中实现梦想的同时，两者的矛盾也更为突出［1］。因此，建立和谐城市尤为迫切。和谐城市不仅仅指人与城市的共同发展，同时也应涵盖人、社会、自然的协调共生。在众多能实现这种共生的途径中建设和保护城市森林无疑是最优之选。城市森林的建设是建立在保持城市原有各项功能基础上，将城市作为森林营造的载体，通过森林在城市中的不断发展来完善城市的生态环境，促进人与城市的统一，最终实现生态环境、城市、人的共生共存，使人们在城市中就能感受到绿色生态的气息。

二、城市森林立法的理论基础

(一)宪法学理论。在我国宪法第9条和第26条的内容中就明确指出国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。从宪法的角度出发，这就要求我国在未来的发展趋势中将可持续的绿色发展确定为未来国家发展的基本方向。在绿色发展模式中同样也包括森林的可持续发展。森林的可持续发展不仅要表现为保持森林的可更新力，同样应表现出其在人类活动中的生态效应力量，减缓全球变暖的作用。作为森林的一个分支，城市森林在促进城市可持续发展进程中的作用也是不容忽视的。城市森林建设注重自然资源可持续利用的同时还要充分考虑其满足人类和城市发展的能力，以此作为其发展的理论基础。这一理论基础毋庸置疑是与我国宪法中体现的可持续发展是相互契合的。(二)环境法学理论。环境法学的立法价值主要体现在生态中心主义方面，这种价值导向主要体现对可持续发展的追求。对于生态环境与经济社会发展之间关系的处理也应该从生态角度出发，用长远、发展的眼光来处理两者之间的关系。这与城市森林建设的初衷和根本目的是一致。环境法学其实主要调整的问题有两个方面:一是如何对现有环境资源进行合理有效的保护，使其发挥自身的生态效应;二是如何对已经遭受到破坏和污染的环境进行防治，并对这种违法行为进行规制惩处。所以，我们结合环境法学的两大分支可以得出城市森林建设很大程度上体现出的生态环境保护立法意义更是其重要的组成部分。无论从哪个角度来分析，城市森林建设都符合环境法学的理论基础。从环境法学中强调的公民环境权角度来讲，环境权是环境法学立法价值作用在公民身上的直接体现，是公民对环境资源享有的法定权利，是公民在惬意的环境中生存与发展的权利。公民环境权的体现既要体现良好环境带给公民的丰富精神资源，更要注重环境特有的生态价值。要将环境生态价值与公民环境权的实现进行有机的融合。在建设城市森林的过程中这一中心思想能够得到明显的体现，城市森林建设的基本出发点就是在保持传统森林价值的基础上，将其与城市的发展和人们的生态需求相结合，最终实现人、社会、自然的共同发展。(三)环境经济学理论。环境经济学看似与法学理论完全不着边际，但是其确是环境法学研究过程中一个重要的理论支撑。因为现阶段的环境法学所研究的问题不是孤立存在的，而是与现实的经济生活紧密相联的。只有用经济的眼光来研究分析环境法学理论才能有效制定出适应于现实经济社会的环境法律政策。同样在环境法律政策实施后对于结果的衡量也无法缺少环境经济学理论的应用。城市森林的建设首先体现出的是森林本身的外部经济性，即其本身的生态价值会给不相关的人带来生态效应，使其无须支付对价即可享受到美好环境带来的舒适感。同时和城市森林建设形成反向对比的是人类、城市发展所带来的外部不经济性，这种特性能给森林带来生态效果上的反效应［2］。但是这种不良效应会随着城市森林的可持续发展而消失。所以从环境经济学角度出发城市森林的建设与城市人类的发展之间形成了效益互补。所以城市森林建设是可以发挥环境经济学积极效应的。

三、国内外城市森林立法现状

(一)美国城市森林立法现状。美国针对城市森林建设进行的有序完备的立法活动是其城市森林得以快速发展关键因素。从20世纪中期美国就开始了城市森林的立法计划。《协作森林经营法案》、《协作林业协助法案》以及最为重要的《城市森林法》都是这一立法进程中的代表。这些法律的出台使美国城市森林建设上升到了一个新的高度。完善的城市森林立法在城市森立建设过程中体现出了相应的价值效果。首先，体现出的是立法活动为城市森林建设提供了科学的管理决策机关。在美国境内针对城市森林进行管理和决策的机构主要是林务局，在开展具体工作的时候其与林业员相互配合开展细致的管理工作。其次，在国家设立专门机构针对城市森林管理的基础上，积极的立法活动也带动了公众参与城市森林建设的热情。这一点体现在美国的非政府环境保护组织的数量是全世界最多的。这些公益性组织的存在可以让民众通过更为多样化的方式了解城市森林建设的价值，从而使民众成为城市森林建设过程中不可或缺的一股力量。(二)日本城市森林立法价值现状。日本较小的国土面积却没能阻止其成为世界上城市森林发展最成功的国家之一。以东京为例，在人口密度如此之高的城市，绿化覆盖率高达64．5%。这种成绩的取得一部分源自于日本人对自然的精神敬仰，而更多的是依赖完整、详细的立法体系。在日本现有的法律体系中《都市计划法》、《都市公园法》、《都市绿地保全法》和《首都圈近郊绿地保全法》等都是针对城市森林建设的专门性立法。这一系列法律都是从不同角度针对城市森林建设与维护进行了详细的法律规定，从而形成了针对城市森林建设与保护的法律体系。这套完备法律体系的构成不仅使城市森林建设过程中的林木营造、林木管护、林木采伐利用等方面有了坚实的法律支撑。同时也能进一步明确城市森林独有的功能并对其进行有针对性的保护。同样这种完善的法律体系也提升了公众对城市森林的认识，增加公众参与城市森林建设的热情度。相关法律条文中也明确了城市公众对城市森林建设的责任和义务。(三)巴西城市森林立法价值现状。如果说之前提到的美国和日本的城市森林建设所取得的成功都是依赖于后天努力的话，那么巴西则是有先天的优势。巴西的巴西利亚是一座从森林中成长的城市。巴西利亚的人均绿地面积高达120平方米，这一数字远远超过联合国城市最佳人居环境标准，可以说是森林让这座城市焕发了生机。为了巩固这种森林资源优势，巴西也同样借鉴了立法这种方式来保护和营造城市森林。巴西的城市森林立法活动始于上世纪70年代，其法律规定“所有城市森林和自然植被都必须永久保护”。巴西政府也通过自身的职能在践行着这一规定。在巴西各主要城市当地的市政部门会根据本地的具体情况来制定更为详细的实施细则。如:有城市规定城市周边的树木是禁止采伐的，即使这些林木属于私人所有。也有城市规定树木直径大于15厘米的采伐时需得到法律许可。由于施工导致林木损害的需要按照标准进行补种，情节严重的还要服重刑。这些法律规范中提到的补救制度、严格的处罚责任以及地方立法的细化都推动并保护了巴西城市森林的发展。(四)国内城市森林立法。我国的城市森林建设开始于上世纪80年代，所以与之相关的立法活动也随之展开。经过30多年的发展我国的城市森林建设已经取得一定成果，我国已经有90多个城市获得“国家森林城市”称号，同时我国也形成了一系列与城市森林建设相关法律规范。现阶段在我国，与城市森林建设有关的法律法规主要见于《宪法》、《环境保护法》、《森林法》、《城乡规划法》、《环境影响评价法》、《草原法》等法律法规中。这些法律法规的出台无疑对我国城市森林的建设活动提供了可靠的法律依据。国家层面的立法活动要与具体的实例相结合才能得到切实的应用，所以各地政府分别结合本地方实际情况出台相关实施条例。在我省这一实例体现得最为明显的就是《黑龙江省森林植物园管理条例》，这个条例的实施使黑龙江省森林植物园有了法律保护的依据。《条例》中列举了十三项禁止性行为，分别涉及对植物林木的破坏性盗伐、盗挖、违规排放等多个方面，并规定了处罚措施。在城市森林立法建设的进程中我们是向前迈进了一大步，但同时也应注意到问题所在。在一系列立法活动中，我们只见法律法规的出台但是他们之间缺乏规划性，导致无序、无系统性立法活动的出现。现有的城市森林法律保障体系的结构过于松散，均是各地行政法规的集合，之间缺乏协调。对城市森林的营造、管护、利用关系处理不当，从而使整体无法高效运作，立法预期目标难以实现。在整体法律体系中对城市森林的实际管理主体的权责划分不明。管理主体的管理方式、管理水平、管理效果的差异性较大。针对违法行为的法律责任规定并不明确，甚至出现了有义务而无责任的情形。这些在城市森林发展过程中出现的立法瑕疵都是需要进一步修正和完善的。

四、城市森林立法的完善与展望

(一)明确城市森林的概念和地位。对于城市森林进行准确的概念和地位的确定是极其重要的，因为这决定了实际建设过程中的地域范围、管理权限划分等很多重要问题。首先就要明确城市森林中城市的范围，要脱离城市行政区划的范围将其进一步扩大，从而扩大城市森林的影响范围。要将对城市生态环境产生影响的生态系统都纳入到城市森林的界定范围中，强调城市森林最为重要的生态属性。要明确城市森林建设是改变城市现有生态困局最为有效的方式［3］。城市森林与现有我们对森林类型认知都不同，可以将其视为一种新型森林，应在《森林法》中为城市森林制定的相应独立的法律规范。(二)进一步构架城市森林法律保障体系。针对城市森林的立法构架要形成从宪法、单项法律、地方性法规各层面的全面立体的保障体系。在现阶段强调全面发展是我国未来发展的全新指向，这其中必然离不开以生态原则为基础的绿色发展。我们应当在宪法中明确我国全面发展的地位，为城市森林建设提供可靠的法律支撑，突显城市森林的生态价值。从单项法律角度而言，我国应该考虑制定《城市森林法》。城市森林是缓解我国城市生态病，实现人、城市、自然和谐发展的主要手段。针对其进行立法可以为城市森林建设提供有力的法律制度支撑。正是因为我国目前缺少相关的单行法律，所以使得城市森林建设过程中出现的营造、管护、利用等方面的问题只能从其他相关法条中寻找解决依据，这些情况的出现都阻碍了城市森林发展的进程，也不利于人们认识并理解城市森林存在的必要性。所以我国应当针对城市森林进行单独立法。在有序开展立法活动的同时也要针对现有的与城市森林相关的单项法律进行完善。要进一步加强《环境保护法》中对生态环境、自然资源的保护力度而不是重点强调破坏污染后的防治。从公民环境权的角度来强调人与自然间和谐的关系。公众通过积极的参与环境的保护和建设活动来体现自身的环境权，从而将自身环境权的实现与生态环境的健康发展相结合，实现共赢局面。在《城市规划法》中应首先明确城市发展过程中生态发展的重要性，城市发展的生态目标和社会目标、经济目标是协调统一的。谋求城市经济的快速发展不能以牺牲生态环境作为代价。要明确城市森林建设是城市基础建设过程中的重要组成环节。在从宏观方向上明确建设原则、方向的同时要进一步细化建设范围、占地标准、比率等细节问题，从微观角度细致推进城市森林建设的步伐。在实际情况中各城市会因为各自的不同情况而使城市森林建设各有差异，这就需要地方政府结合自身城市的特点将国家法律规定细化，结合城市发展的需求，周围自然环境的客观条件和公众对生态环境的要求来具体规划、开展城市森林建设工作。(三)在城市森林建设过程中要鼓励和支持公众的参与。在城市森林发展的过程中公众的参与是必不可缺的，公众的积极参与能够形成一股重要的助推力。适时将城市森林的建设情况向公众公开能够激励公众为建设出谋划策，形成对城市森林管护的监督力量。最重要的是要让身处城市中的公众能够时刻都感受到城市森林建设的快速展开改善了其所处的生活环境，并使这种感受力成为公众主动维护城市森林，推动城市森林良性发展的动力。

参考文献:

［1］邬晓霞，张双悦．“绿色发展”理念的形成及未来走势［J］．经济问题，2017，(2)．

［2］张玉钧，薛冰洁．生态基础设施视角下的城市生态修复策略［J］．城乡规划，2017，(3)．

［3］王鹏，樊宝敏，何友均，等．作为绿色基础设施的城市森林概念与问题分析［J］．世界林业研究，2018，(2)．

作者:王佳 单位:黑龙江省政法管理干部学院