浅谈民族区域自治法的核心

一、我国的特殊国情是民族法学产生的现实条件

现存的特殊社会矛盾是一门新学科产生的条件。人类社会所产生的每一门学科，都与人的生存和发展密切相关。在人类社会实践和发展进程中，每一门学科都会按照其所研究的特殊对象的发展来建立自己的学科体系，以为人类的生存与发展服务为宗旨。我国是一个拥有56个民族的多民族国家，各民族人民在历史上共同创造了光辉灿烂的中华民族文化。我国民族区域自治是新中国的一项基本国策，是解决中国民族问题的基本政策。我国的民族区域自治制度的现实存在，正是民族法学产生的客观依据。平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，是我国民族关系的基本原则。千百年来，我国各个少数民族在历史上由于地理环境、社会制度的不同，形成了具有不同特点的生产生活方式、民族文化、宗教信仰和民族风俗习惯等。以国家立法的方式保证我国各少数民族人民根据自身特点实行民族区域自治，是我国贯彻落实社会主义民族关系的基本要求；民族法学就是以民族关系为主要调整对象的新兴法学学科，其产生和发展具有历史的必然性。中国的民族区域自治政策最早是1922年7月，在中国共产党第二次全国代表大会的《宣言》中提出来的，它是中国共产党第一次制定解决国内民族问题的纲领。1938年9月召开的中国共产党的六届六中全会，首次以党的文件的方式明确了民族区域自治的思想。此后党的民族纲领愈来愈明确地提出和阐释了“民族区域自治”的正确主张。1947年5月1日成立了中国第一个少数民族自治区———蒙古自治区。1949年9月21日—30日召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，规定“各少数民族聚居的地区应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关，这个规定标志着中国民族区域自治政策的基本形成。”［2］在新中国成立之后，相继建立了其他四个民族自治区以及民族自治州、自治县、自治乡。我国在建立民族区域自治地方的同时，积极开展民族区域自治法的制定工作，1952年8月中央人民政府批准颁布了我国第一部比较系统的带有民族区域自治法功效的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》。1954年宪法颁布实施后，先后起草了8稿民族区域自治法纲要，1984年5月全国人大六届二次会议通过的《中华人民共和国民族区域自治法》，是我国现阶段实行民族区域自治的基本法律，构成了我国民族法的基本范畴。民族区域自治法的颁布实施，不仅从法律上规范了民族区域自治地方的少数民族人民的权利和义务，而且为我国实行民族区域自治的民族的发展提供了法律依据。民族法学研究的实质是为我国少数民族的生存和发展提供理论和法律支撑，我国民族区域自治制度和民族区域自治法的理论和实践，都是民族法学所要研究的特殊对象。民族法学体系的建立是我国建立和完善社会主义民族关系的重要保障。从民族法学的提出到建立是一个逐渐明晰的过程。1988年全国人大民委、国家民委、中国社会科学院的有关部门，着手筹备成立民族法学研究会；1990年11月中国法学会民族法学研究会在北京正式成立。1991年国务院把民族法学列为法学学科之一，民族法学被正式列入《中国法律年鉴》中的法学学科行列，标志着民族法学学科的确立。民族法学学科的确立是我国经济社会发展实践的内在要求，是对我国民族区域自治制度发展的理论支持。民族区域自治制度作为我国三大基本的政治制度之一，是指在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方设立自治机关，行使自治权，实行区域自治。民族区域自治制度体现了国家充分尊重和保障各少数民族人民自主管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结、互助、和谐以及共同繁荣的原则，体现了民族因素与区域因素、政治因素与经济因素、历史因素与现实因素的统一。民族区域自治法，则是从法律上保证了少数民族人民自己处理本民族内部问题的权利，是切实落实对民族区域自治制度的法律保障。根据2010年全国人口普查统计，在全国13亿人口中，汉族人口为11.8亿人，占总人口的90.56%；各少数民族人口为1.2亿人，占总人口的9.44%。当前我国共有民族自治地方155个，其中包括5个自治区、30个自治州、120个自治县﹙自治旗﹚。民族自治地方面积占国土总面积的64%，实行区域自治的少数民族达到44个，自治地方的少数民族人口占全国少数民族人口的76%。此外，还建立了1500个民族乡，作为民族区域自治的补充形式。因此，我国的民族关系非常复杂，这主要体现在以下几个方面：﹙1﹚在民族区域内的自治主体民族和其他民族的关系；﹙2﹚散居少数民族和汉族的关系；﹙3﹚自治区内的主体民族和汉族的关系；﹙4﹚少数民族内部之间的关系及少数民族之间的关系等。建立民族法学体系，调整民族关系，协调好民族经济、文化、科教卫生等公共事业的发展，有利于我国社会主义民族关系的和谐和稳定，在我国经济社会发展中已经发挥了日益重要的作用。民族法学体系由国家法律体系中的全部民族法律规范构成。民族法学体系的构成与我国民族区域自治制度的发展内在相关，它是以宪法中的民族条文为指导，以民族区域自治法和散居少数民族平等权利保障法为主干，包括涵盖在其他法律中的各种民族法律、法规条款。“民族法学学科研究的内容，主要是研究两种法律制度的产生及发展的规律、研究马克思列宁主义的民族法律观、研究我国乃至世界各国有关民族问题的法律法规及民族政策，既包括纵向研究，又包括横向研究。”［1］科学研究的目的最终是为现实社会中的人服务的，无论民族法学学科横向研究或者纵向研究，都是为建立我国正确的社会主义民族关系服务的，其学科的消亡将随着我国民族问题的最终解决以及世界民族问题的消亡而消亡。我国少数民族聚居区实行区域自治，为民族法学体系的产生和发展提供了现实土壤，其中民族区域自治法作为民族法学体系的主干，是民族法学研究的核心内容；民族自治地方的自治条例和单行条例构成民族法学体系的具体内容，它们是民族自治地方权力机关根据本民族特点而实行的法律规范的总和，具有鲜明的地方特点和民族特点，对它们的研究直接涉及到民族关系中的具体问题。在我国经济社会发展的过程中，将会不断出现许多意料不到的新问题，它们为民族法学的研究提供了新的实践经验和研究对象。依法调整好发展中的民族关系，正是民族法学不断发展的实践动力。

二、民族区域自治法是民族法学体系中较为成型的学科

民族区域自治法是调整民族区域自治关系的法律规范的总称。“广义的民族区域自治法蕴含着民族区域自治法的体系问题。其特点：一是以《中华人民共和国民族区域自治法》及其《实施细则》、《自治条例》、《单行条例》、《变通规定》、《补充规定》等专门的民族法规为其体系的基础；二是以宪法和其他法律关于民族区域自治的规定为其体系的绝对逻辑结构；三是以涉及民族自治地方的所有法规和规范性文件的有关规定为其体系的相对逻辑结构。狭义的民族区域自治法，通常是指由全国人民代表大会通过的《中华人民共和国民族区域自治法》这个法律文件。”［1］新中国成立之初，我国根据马克思列宁主义关于民族问题的论述，结合本国特殊的国情和所处的历史时期，在处理民族问题时采取了具有中国特点的民族区域自治制度，而民族区域自治法就是落实我国民族区域自治制度的一部专门的法律规范。民族法学体系在产生之初，其研究的主要问题和核心内容是为我国民族区域自治制度的不断完善提供理论支撑，其基本的构成内容就是民族区域自治法等法律、法规，民族区域自治法居于民族法学体系的核心地位。当前，我国民族区域自治法的贯彻和落实还需要进一步的司法解释，民族区域自治法赋予民族自治地方的经济、社会、文化自主权的落实，都是我国民族法学研究必须关注的问题；在不同的民族地区存在着不同的经济文化类型，在中国现实转型期，如何根据地域特点、历史特点和民族特点完成民族地区经济发展方式的转变，其中所遇到的各种民族关系的调整，是民族法学进一步发展所要解决的关键问题。因而开展对民族法学的研究，对于促进民族区域自治制度在民族自治地方的贯彻落实，对于推动民族区域自治法在全国范围内正确实施确实关系密切。民族区域自治法的研究已经形成基本体系。民族区域自治法的研究已经形成了有利的条件，这主要体现在以下三个方面：﹙1﹚我国民族区域自治制度的实践历程，是民族区域自治法研究的重要现实依据。我国民族区域自治制度60余年的实践，为民族区域自治法的研究提供了宝贵的实践经验，民族区域自治法的很多方面还需要根据社会的发展做进一步的丰富和完善，这就需要在民族区域自治法研究已有成果的基础上做进一步的深入探讨，协调好民族地区之间、民族自治地方和中央的利益关系。﹙2﹚我国很多高校和科研机构已经形成了研究民族法学的专门机构和科研人员。我国从民族法学学科的提出到建立和发展，已经形成了一批研究民族法学的教学科研队伍，很多高校设立了民族法学的硕士点和博士点，所有这些，均为民族区域自治法的研究提供了大量的人才储备。﹙3﹚我国已经出版了多部关于民族区域自治法研究的专门著作，这些都已构成了民族法学研究的有利条件，为民族法学的进一步研究提供了一个良好的基础。目前，民族法的规范文件表现形式主要有：《中华人民共和国宪法》中有关民族关系、民族问题的法律条款；《中华人民共和国民族区域自治法》和有关散杂居少数民族权益保障的规定；国家立法机关在制定适用于全国范围的统一法律时，根据少数民族的特殊情况采用专门条款做出的特别规定；最高国家行政机关为执行宪法和法律在制定适用于全国范围的行政法规时，考虑到少数民族的特点采用专门条款做出的特别规定；国家最高行政机关专门制定的有关民族关系、民族问题的单行行政法规；省、直辖市制定的有关本辖区内的民族关系、民族问题的地方性法规；民族自治地方制定的自治条例和单行条例，以及依法制定的补充或变通规定。民族区域自治法的研究已经形成了基本的体系。自从《中华人民共和国民族区域自治法》诞生以来，依据民族区域自治法出台的民族自治地方的自治条例和单行条例，已经初步构成了民族自治地方实行民族区域自治法的基干，使得民族区域自治法在民族法学体系中不仅是基本组成部分，而且已经形成了相对完善的体系。民族区域自治实践是民族区域自治法进一步完善的现实依据。《中华人民共和国民族区域自治法》于1984年5月31日第六届全国人民代表大会第二次全体会议通过并颁布实施；2001年2月28日根据第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改﹤中华人民共和国民族区域自治法﹥的决定》修正。民族区域自治法实施已历经29年，如何进一步细化民族区域自治法规定的民族区域自治地方的自治权、如何调节中央各部门与民族地区之间的利益、不同民族地区之间的合作与竞争等等，在民族区域自治法的贯彻落实、监督等环节都遇到了很多现实问题，这些问题都是进一步完善民族区域自治制度的重要实践材料，为理论的发展提供了源源不断的动力。新中国成立之初，我国不同的少数民族社会发展处在不同的社会阶段，有的处于原始社会末期、有的处于奴隶制社会中、有的还处在深山狩猎状态，不同的民族发展阶段不同。在实施民族区域自治制度时，如何根据少数民族的地域性、民族性、社会发展阶段来保障少数民族群众的权利，尊重他们的风俗习惯，改变他们陈旧的生产生活方式，建立新的社会主义新型民族关系，这些都需要因时、因地制宜。根据民族自治地方的民族特点贯彻落实民族区域自治法，还需要做大量的细化工作，切实做到具体问题具体分析，这些都是丰富和完善民族区域自治法亟待解决的新课题。

三、民族区域自治制度是民族法学研究的基本内容

民族区域自治制度的现实存在是民族法学得以发展的根本。我国民族区域自治制度的丰富实践，为民族法学研究提供了现实动力。在民族区域自治制度的实践过程中，需要不断地根据新的时代要求，不断地调整民族间和民族内部的关系尤其是经济关系。它涉及到民族内部经济利益的分割、民族间经济利益的划分以及地方与中央利益的协调；在我国正在进行的工业化和城镇化进程中，如何以法律条文来规范新出现的民族关系，是一项非常重要的研究任务。民族法学在调整民族关系中起着举足轻重的作用，它的研究为我国少数民族地区调整经济、政治、文化等关系提供理论依据。我国要完成全面建成小康社会的历史任务，在经济建设过程中还会不断地遇到很多新的问题。譬如，少数民族人民如何应用民族区域自治法赋予他们的经济、文化、立法、社会事业发展的自主权来发展本民族地区的经济社会事务，这就是一个需要进一步探讨的问题，所有这些也都是民族法学研究面临的实践问题。民族法学涉及的民族关系非常广泛，几乎涵盖整个民族地区少数民族内部和少数民族间的关系。新的历史时期社会主义现代化建设的伟大实践，尤其是民族区域自治制度实施的伟大实践，为民族法学的研究提供了更加广泛的研究领域，成为民族法学体系生命力的重要支撑。民族法学研究的实质就是为调节我国的民族关系服务。民族区域自治法在民族自治地方得到全面贯彻、落实和实施，既是民族法学研究的起点又是终点。我国是一个多民族国家，各个民族由于历史发展阶段差异和地理分布的区别，形成了不同的经济文化类型。针对不同少数民族的经济社会发展实际，应该采取不同的方针政策，使国家的法律法规更加切合民族地区少数民族的实际情况并得到贯彻落实，促使少数民族经济社会能得到又好又快的发展。在民族区域自治制度60余年的实践中，民族区域自治制度本身在不断完善的同时，迫切需要认真总结实施民族区域自治法的经验，把它上升到理论的高度，用以丰富和完善民族区域自治法的条文内容；更需要国家权力机关对《民族区域自治法》制定具体实施的细则和规定，以便于民族自治地方创造性地贯彻实施。民族法学的研究是为我国少数民族经济社会发展服务的，它的具体落脚点就在依据民族区域自治法有关自治权的规定，通过国务院制定行政法规和民族自治地方制定的自治条例和单行条例，调动民族地区少数民族群众的积极性和主动性，在国家的帮助下，独立自主地发展当地的经济、政治和文化事业，尽快缩小民族地区同东中部发达地区的差别，从整体上建设和发展民族地区的小康社会。民族区域自治制度作为我国三大基本政治制度之一，其存在和发展就是民族法学研究的现实条件，错综复杂的民族关系是民族法学研究的特殊对象。从完善民族立法的视角看，理论存在的意义不只是对实践经验进行理论概括，更重要的意义还在于理论的预见性，为以后实践的发展提供思路并在发展中不断完善其理论。从这个意义上讲，我国民族法学的发展任重道远。民族自治地方的自治条例和单行条例是民族法学的重要组成部分。截至1996年底，全国155个民族自治地方制定的自治条例批准实施的有123个，批准实施的单行条例有113个。民族法学的产生，直接源于1982年《中华人民共和国宪法》对于民族区域自治制度这一基本政治制度的规定，以及1984年《中华人民共和国民族区域自治法》这一调整民族关系的基本法的出台。民族区域自治法明确规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。民族自治地方权力机关怠于对自治条例和单行条例的制定和执行，就是对民族区域自治法的亵渎和怠惰，就是民族自治地方权力机关对民族区域自治地方经济社会发展的失职渎职。从立法程序和法律效力的角度看，自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起60日内给予答复。我国民族法学的体系构成，是以根据宪法精神制定的民族区域自治法为主干的，根据民族区域自治法而实行的民族自治地方的自治条例和单行条例则是调整民族关系的重要法规，它们共同构成了民族法学体系。在我国民族区域自治法的贯彻落实中，还存在很多需要进一步完善立法和执法的问题，如我国民族区域自治法规定了民族自治地方的立法权，而当前我国五大民族自治区还没有一个出台了民族自治区自治条例。这不仅需要得到国家立法机关和相关国家权力机关的扶持和帮助，还需要通过建立和健全民族自治地方的立法和司法程序来实现，更需要积极调动民族自治地方人民的积极参与才行。民族自治立法是民族区域自治政策和民族区域自治制度实施的保障，是地方经济社会发展自主权得到落实的重要保证。当前，有关我国少数民族自治地方自主权落实的法规和政策还不完善，保障机制也不很健全，这个问题必须通过落实“十二五”规划提出的“加快民族自治地方立法进程”的建议，从中华民族整体利益全局和构建和谐社会的大局出发予以解决。

本文作者：宋才发马琴工作单位：中央民族大学