小议政府应将突发事件的信息对外公布

摘要：近些年来，我国发生了一系列的突发性公共事件，从2003年的SARS（非典）到2007年的太湖蓝藻爆发，再到今年3月拉萨发生的暴力事件，无不对我国中央和地方各级政府的应急决策能力提出了重大挑战。在这些事件中，我国政府对相关信息的及时披露程度和对事件进行有效处理的能力引起了国内国际社会的广泛关注。本文在国内外信息公开领域立法和制度建设成果综述的基础上，结合我国国情，主要探讨具有中国特色的信息公开体系建设。

关键词：突发性公共事件；信息公开；知情权

Thediscussionofinformationopeningwhengovernmentdealingwiththesuddenlyhappenedpublicevents

Abstract：Recentyear,ourcountryhashadaseriesofsuddenlyhappenedpublicevents,eruptedfrom2003SARSto2007TaiLakeblue-greenalga,againviolencewhichoccurredtoMarchLhasa,presentedthegreatchallengetoourcountrycentralcommitteeandlocalalllevelsofthegovernment''''semergencydecisionpower.Intheseevents,ourgovernmentcarriedoneffectiveprocessingtotherelatedinformation''''spromptdisclosuredegreeandtotheeventabilitytoarousethedomesticinternationalsociety''''swidespreadinterest.Thisarticleinthesyntheticstudydomesticandforeigninformationpublicdomainlegislationandinthesystemconstructionachievement''''sfoundation,unifiesourcountrynationalcondition,mainlydiscussestheconstructiontohavetheChinesecharacteristicgovernmentinformationopeningsystem.

Keywords:suddenlyhappenedpublicevents；informationopening；therighttokown

作为宪法权利的知情权是一种针对国家的权利，即国家机关应该承担法定义务、排除妨碍、积极作为、主动公开信息、对公民的请求予以答复以满足公民的要求。对公民的权利是否足够重视和尊重，是判断一个政府成熟与否的重要标志。[1]总理在十届全国人大二次会议上的政府工作报告中强调：为了便于人民群众知情和监督，要建立政务信息公开制度，增强政府工作的透明度。伴随着经济的迅速发展，一系列的突发性事件开始对我国政府的执政能力和执政水平提出了新的要求，在政治体制改革的框架内建立起完善的政府信息公开机制已刻不容缓。

一、突发性公共事件概述

（一）突发性公共事件的概念

突发性公共事件是指在一定范围内突然发生的具有强烈冲击力和影响力的重大事件，需要政府立即采取应对措施加以处理。它包括来自社会的，也包括来自自然界的，如遭遇严重自然灾害，或出现重大安全事故、刑事案件，甚至出现局部或全局大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等。

根据不同的事件，突发事件可以分为涉及国家政治、经济的社会危机型突发事件；涉及天灾、重大安全事故的公共安全型突发事件；涉及外敌入侵、人为破坏的公共犯罪型突发事件等。一般地说，突发事件具有以下特征：

第一是突发性和紧急性。即事件的发生突如其来或者只有短时预兆，政府必须快速作出决策，采取紧急措施加以处置和控制，否则将会造成更大的危害和损失。

第二是高度不确定性。即事件发生的时间和形态往往无法用常规性规则进行判断，而且其后的衍生和可能涉及的影响没有先例可循，难以预测。

第三是对社会的威胁性。即事件的发生对社会经济发展和人民生活造成意想不到的灾难，社会秩序遭受严重破坏，对国家安全构成直接威胁。

第四是应对的非程序化。即政府必须在有限的信息、资源和时间的条件下寻求满意的处理方案。[2]

（二）及时公开突发性公共事件的必要性

政府是国家行政权力的行使者，也是社会生活的组织者和管理者。一旦出现突发性公共事件，相关信息绝大多数都会第一时间反馈到掌握着各种行政权力的政府部门手中。如果政府信息公开不够及时，媒体无法获得权威信息加以，社会公众得不到正确的信息去引导，那么谣言、流言和未经证实的小道消息就会通过大量的民间传播网络迅速向各地传播，很容易打破人们生活中相对平衡的心理，引起心理恐慌和行为失常，使突发事件信息进一步放大，影响社会的稳定。

尤其是进入信息时代后，随着现代通信技术的广泛运用和迅速普及，传播手段越来越快捷方便。人类的交流方式、交流途径更加多样，人们获取信息的途径越来越多元化，也更加便捷。人们除了通过电话、电视等传播信息外，还可以通过短信、互联网等将事件的信息迅速传播到各地，重大突发事件信息的传播带有越来越强的扩散性。突发事件可以在很短的时间内牵动社会各界公众的“神经”，成为社会舆论关注的焦点和热点。比如，1988年出现的抢购风潮，只是由于风闻政府在北戴河会议上将出台“涨价”举措，这一“消息”迅速在全国广泛传播，引发全国性的抢购风潮，几百亿银行存款被提，所有的商品，从食盐到电器被抢购一空，使当年物价在很短的时间里上涨了21.5%，这一年也成为改革开放以来物价上涨最多的一年。又如，在2003年的非典危机中，出现抢购风潮，一个重要的原因就是受“封城”传言的影响。[3]

事实上，由于突发性事件所具有的突发性、灾难性、不确定性、连带性和信息不充分性，政府更应该重视事件信息的及时公开和对公众知情权的保障，因为它不仅仅是公众在突发性事件中减免自身人身和财产损失的前提条件，也是吸收公众意见，寻求公众配合，共同克服危机，实现社会和谐的重要途径。因此，建立突发事件的信息公开机制，督促政府及时将事件信息公开，是突发事件处置的极为重要的一环。就信息公开的效果而言，政府的权威信息公开得越早、越多、越准确，就越有利于维护社会的稳定和政府的威信。

二、我国政府信息公开现状

（一）我国已有的信息公开法律制度

依法将政府所掌握的信息公开，不仅是依法行政的需要，同时也体现了宪法对人权保护的重要精神。我国从上世纪八十年代初就启动了信息公开化工程，但信息公开立法步伐缓慢。先前颁布和实施的《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国安全生产法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规不同程度地规定了突发事件信息制度，并要求信息应当及时、准确、全面，第一次在法律法规中对政府信息公开作出明确规定。

但是，这种规定还只是停留在原则性的层面上。为防止信息公开热潮成为一场轰轰烈烈的信息公开“运动”，就需要将其完全纳入法制化轨道，以法律的形式对政府及其部门所负有的公开信息的义务以及违反义务所应承担的责任进行明确的规定。只有这样，才能形成信息公开的长效机制。[4]

进入二十一世纪以后，我国的信息公开立法脚步开始加快，近两年来全国人大和国务院连续出台并实施了《突发事件应对法》和《政府信息公开条例》，对公民的权利，政府的义务，信息公开的范围、程序，以及该公开的信息不公开所要承担的法律责任等等相关内容作出了详尽的规定，也是第一次在行政法律体系里明确了各政府部门“公开是原则，不公开是例外”。

（二）现阶段影响政府信息公开的因素

尽管相关法律法规不断在完善，然而在现有的行政观念和行政体制下，影响政府信息公开的因素仍然广泛存在，这些因素概括起来主要有下面几个方面：

1.对政府信息公开存在观念障碍。

行政机关及其工作人员的思想观念障碍是行政公开的最大阻力。首先，受中国几千年的“民可使由之而不可使知之”的传统的影响，时至今日，法藏官府、密不可知的现象仍然严重。其次，有些人头脑中“官本位”思想、官僚主义观念根深蒂固，常常运用手中的权力，垄断甚至封闭信息，不让公众看到，故做神秘，借以显示自己的地位和优势。更何况，保守秘密可以“使决策者免受挑战，使公共政策免遭批评，可以掩盖错误或者权力滥用，使政府追求背离公众意志的目标、回避来自公众的采取某种行动的压力成为可能。”[5]再次，许多行政机关及其工作人员认为行政公开与行政效率存在一定的矛盾。追求高效而放弃某些程序，将背离公开原则；而注重公开，严格按照程序办事，又将会降低效率。最后，有些行政机关工作人员对实施行政公开存在顾虑，既怕自己手中的权力会因此而受到削弱，又怕影响自己的工作业绩。

2.缺乏有效的应急机制和监督机制

国务院虽然出台了《政府信息公开条例》，但是作为一部行政法规而非全国人大制订的专门法，其效力和适用范围不可避免的受到一定影响，并且其中对涉及到公共安全和个人隐私的区分和处理都尚未作出明确的解释。另外，与《突发事件应对法》相配套的的应急机制并未健全，如信息披露机制、监察预警机制、法律强制机制等，都存在不尽如人意的地方。

目前，人大、政协等机构的监督作用正在提升，但仍需要进一步加强。政府信息公开不仅增加了政府的工作量，更是将政府的工作放在公开的环境下接受社会的监督。这在一定的情况下必然要损害某些人的利益，遭到一些人的反对，这就要求监督机构投入大量人力、物力、资金等。就目前的监督机制来说，心有余而力不足。

3.信息网络自成体系，资源分散

信息时代最核心的要求是网络的互联互通和信息资源的共享。而目前我们信息化建设一个重要的瓶颈就是网络自成体系，资源分散，不能实现共享。许多部门都有自己的网络系统和平台，这些系统就像一根根大柱子，没有或很难互联互通，各自独立支撑着，形成一个个“信息孤岛”。这样政府无法快速高效地把相关信息及时全面的公开。[6]

三、我国应建立完善的信息公开机制

（一）建立突发性公共事件公开机制的意义

针对以上问题，建立信息公开机制对保障公民知情权，建立突发事件预警机制，提高突发事件应急效率，加强执法监督、防止违法现象的发生等有着重要的现实意义。

1．是保障公民知情权的要求

知情权，又称知悉权、了解权。其含义是指公民对于国家、政府重要事务以及社会上发生的与公民权利和利益密切相关的重大事件，有了解和知悉的权力。知情权是公民的一项基本人权，近年来也越来越成为老百姓关心的话题。随着中国经济的不断发展，社会不断进步，政府职能逐渐由管理型向服务型转变，开始更加注重政府信息公开制度的建立和公民知情权的保护。从2003年的“非典”、四川“井喷”事故到2004年初的“禽流感”疫情的公开，都体现了政府敢于正视社会问题，公开政府信息，接受社会监督的信心，反映了政府以人为本、切实保障人权的执政方针。

2．防止政府滥用紧急权力

政府信息公开，公民知情参与，对于民主决策、防止公权滥用，具有非常积极的意义。在突发事件发生应急过程中，政府可以行使较平时更多、更广泛和更具强制性的权力，这种权力的行使，对于有效组织和运用社会资源，及时采取强有的应急措施，尽快消除危险、度过危机的无疑是起着巨大作用的。但是，这种权力也可能会对公众的基本人权和社会法治构成威胁，而消除这种威胁的措施，一是靠法制对紧急权力进行规范，二是靠社会公众对政府紧急权力的行使进行直接的监督。公众监督的最好办法就是将权力的行使过程置于阳光之下。[6]

3．让公众有效预防和从容应对

突发事件的特点是其在极短的时间内大规模地影响公众利益，带来社会灾难。而社会自身的准备程度及应对机制将是有效降低灾害的根本因素之一。这种应对机制跟很多因素有关，而其中信息的完备程度显然是至关重要的。只有把突发事件的信息，及时准确地向社会公布，公众乃至整个社会才可能积极参与，有效预防和积极应对，把事件带来的生命财产损失降至最低。

4．提高应急效率

传播学上说，隔阂产生偏见，偏见产生冲突。信息公开可以使冲突降低到最低限度。[7]在突发事件应急中，政府为有效地防止危害的扩大和事态的升级，可能会行使紧急权力，采取紧急处置措施，如强制疏散、强制隔离、交通管制等，这些紧急措施暂时中止了公民的一些权利，限制了公民的某些自由，给公民的生活带来某些不便，如果公众没有相关信息，不了解特殊紧急措施的必要性，则会对政府应急行为缺乏认可，消极响应，甚至反感、抵制。一个对政府行为缺乏认同感的群体，是不可能有效地配合政府行动的。[8]

（二）信息公开应坚持的原则

1．主动及时的原则

在突发事件中，信息公开要把握好时机，要在事件可能对公众心理和社会稳定造成影响的初期，尽早公开。因为，在突发事件发生之初，公众对信息的要求是迫切的，如果公众无法从他们一贯信任的主流媒体中及时得到有关信息，他们将通过其他途径获得信息，这些信息由于传播渠道复杂，可能夹杂着大量的虚伪的、不全面的消息，误导公众，加剧公众的恐惧心理，激化紧急事态局势。因此，突发事件发生后，政府应快速反应，不仅表现在应急处置措施的采取上，也表现在信息的公开上。为防止个别媒体抢独家头条新闻，发表刺激紧急局势的新闻消息，激化矛盾，应抢占制高点，先声夺人，快速有效地控制新闻传播的导向性，及时引导主流媒体向着有利于事态的平息和社会稳定的方面进行实事求是的报道。[9]

2．真实性原则

突发事件发生后，处于惊恐之中的社会公众的心理承受能力较差，人们期望及时了解各种信息，并使自己能够适应这种变化而求得更好的生存与发展环境。如果所收到的主流渠道的信息不客观，公众就会对这类新闻信息失去兴趣，对新闻的可靠性产生怀疑，转而设法通过非正式渠道探听事实的真相，此时各类谣言和小道消息将趁虚而入，迅速蔓延，对社会造成更大的恐慌，加速了危机的升级。因此，真实性是信息公开必须遵循的一个原则。所谓真实性，就是对突发事件的公开不夸大、不缩小，按照事件的本来面目如实公开。

在对突发事件的信息公开中，信息传播者的良好形象和可信任程序是传播效果至关重要的因素。政府最大的致命伤是失信于民，如果作为信息者———政府虚假信息，哪怕仅仅一次，就会使其公信力在公众心中大打折扣。[10]因为当突发事件发生之初，社会公众急需的不仅仅是信息本身，更需要的是一个有较高信任度、能给人信心的应对突发事件的政府。政府公信力的缺失，将使民众产生对政府的信任危机，更使其失去战胜灾祸的勇气。因此，信息的公开一定要坚持真实性原则，除涉及到国家机密以及其它必须要保密的事项外，一定要将事件造成的破坏程度、伤亡人数、影响范围、可能造成的危害结果、正在采取和将要采取的措施等事实真相及时告诉社会公众。

3．正确引导，实时监控的原则

突发事件的突发性和紧迫性决定了事件信息的缺乏和不足。在信息源不足的情况下，个别媒体可能会传导出不正确、不全面甚至错误的消息，有时真实的信息在传播和扩散过程中可能会变形、失真。因此，政府应高度重视信息的和传播，加强与媒体和公众之间的沟通、协调和合作。一方面要坚持主动和及时的原则，向媒体提供准确、及时的事件信息，与其一道准确的、具有建设性的新闻报道。另一方面要充分发挥政府对媒体报道的指导和监督作用，对于事件的性质、现场情况、处置情况等信息报道内容以及报道的时机、方式等，政府在报道之前要给予监督督和指导。当突发事件进入紧急状态下，为了防止危害的扩大，恢复被破坏的法律秩序，应急主体还可以依据相关法律行使包括新闻审查和管制等紧急权力。

此外，还要加强对各种传播渠道和媒体所公开的有关突发事件信息的跟踪监控，及时纠正失真信息的报道。引导、沟通、协调、合作和监督是突发事件处置中政府对待媒体的正确态度。在突发事件来临时，如果遮遮掩掩或者滥用行政权力封锁消息，不仅延误应急救援、无视民情和民权，还会造成社会上流言四起，加剧社会的恐慌，使事态进一步扩大，危机进一步上升。[11]相反，不对媒体建立适当的约束机制和引导监督机制，放任媒体大肆炒，同样将对社会造成极坏的影响、加剧社会的恐慌。因此，在构建信息公开机制时，要建立政府与媒体之间的互信与合作机制，实现两者之间信息平台的良性互动。

（三）建立和完善信息公开机制的措施

1．逐步完善新闻发言人制度

新闻发言人制度是政府通过新闻发言人向传媒，并通过传媒向公众介绍政府的政策，通报突发事件的真实情况，说明就某个热点问题政府所持的立场和采取的措施，并回答传媒的提问的一项制度。作为国际通行的新闻发言人制度，在我国虽然初步规范，但还只是处在探索阶段，有待于进一步规范和完善。

一是进一步规范新闻发言人制度。目前我国的新闻发言人制度，还只是政府单方面的一种“善意”，并非法定的义务，缺乏有效的法律支撑，信息公开的主动权完全掌握在政府一方手中，政府的哪些信息该公开，按什么程序公开，如何落实责任人和追究失职责任等等，一切由政府说了算，信息公开法等与之相关的基础性的法律还没有制定。在此情况下，有的新闻流于部门主义和形式主义，刻意追求某种“仪式感”和“场景效应”；有的缺乏主动积极的自觉行为，而是被动消极的无奈选择;有的甚至成为控制舆论、封闭信息、限制政务公开的一种手段。因此，当前我国有些地方的新闻发言人制度具有一定的随意性和盲目性，对此，必须建立专门的法律制度对其进行规范。

二是进一步扩大新闻发言人制度的适用范围。我国《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》都规定，突发事件信息，由国务院卫生行政主管部门负责向社会，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会本行政区域内的突发事件信息。也就是说，地方政府信息公开不宜将突发事件的信息列入必须公开的范围。实际上，按照突发事件处置的属地管理、分级响应的原则，地市和县级人民政府是处置一般突发事件和比较重大突发事件的指挥决策和直接行动力量，而这类突发事件的发生是大量的和经常性的，因此，新闻发言人制度应扩大到有条件的地市和县级人民政府及各主要应急部门。

三是新闻发言人制度应体现在突发事件的应急预案之中。在应急预案中应明确规定新闻发言人制度和媒体应对运作流程。制定信息公开应急预案的目的是为了能快速反应，在第一时间引导舆论，掌握舆论的主动权。[12]

四是积极培养高素质的新闻发言人。目前，我国各地方政府的新闻发言人制度建设才刚刚起步，新闻发言人人才资源短缺，许多政府新闻发言人在工作水平上仍有不小的提升空间。目前政府已看到了这一突出的问题，并举办了数期新闻发言人培训班，这些举措，将进一步推动了新闻发言人工作的规范化、制度化建设。

2．建立突发事件预警信息机制

预警信息，是指应急主体通过突发事件的监测和预警系统，对突发事件出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等作出估计与推断，并向社会公众事件警示信息，使政府和民众提前了解事态发展的状态，以便及时采取预防和应对策略，防止或消除不利后果发生的一项活动。突发事件的预警信息过程也是信息公开过程，是信息公开机制的一个重要组成部分。

突发事件虽然具有突发性、紧迫性，难以预料性，但在爆发之前都有一定的潜伏期，需要通过政府建立起的突发事件的监测机制，在充分收集相关信息资源的基础上，对事件发生的可能性、发展规律、发展态势作出评估，然后通过媒体等形式向政府、组织及社会公众发出警示性、提示性信息，使政府和社会公众在接收到警报时提前准备、及时反应、从容应对，防止事件的发生，或者将事件所造成的损失和危害减少到最低程度。

3．构建多层次的信息平台

突发事件信息公开是预防和应对突发事件，提高公众防范意识和社会抗逆水平的重要因素。信息公开的对象是社会大众，要使全社会人人知晓，个个准备，因而信息公开的范围是全方位的，为了扩大知情范围，应构建多层次的信息平台，采取多种形式，扩大社会的知情范围。特别是对突发事件的预警，要让每一个公民都知晓警示信息，以便能及时应对。现代信息技术的发展为构建多层次的信息平台创造了条件。在信息中，要充分利用现代信息技术，采取灵活多样的形式，除通过召开新闻会、广播、电视、报纸等媒体外，也可以设立专门办公室，开通热线电话、建立公开网站，手机短信等形式，将警示信息以最快的速度传播给社会，使公众及时便捷地了解事态信息。

4．建立与新闻媒体之间的沟通和合作机制

媒体作为政府主体的一个组成部分，是党和政府的喉舌和宣传工具。新闻报道既要真实地反映现实中存在的问题，又要有利于社会的稳定，有利于党和政府正确方针政策的执行。在突发事件的应急中，一方面，媒体要积极承担舆论导向和稳定社会的职责，客观、准确捕捉和报道事件真相，引导公众朝着有利于事态稳定方面努力；另一方面，政府及政府应急部门应放下架子，主动寻求与媒体的合作，建立起良性的与媒体沟通和合作机制，建立与媒体之间畅通的交流通道，并通过媒体向社会公众阐明政府应急行为的要性，阐述政府的相关政策及法律规定，获得社会大众对政府所作努力的支持。[13]

新闻媒体的作用还表现在和平时期，政府要充分发挥媒体在日常宣传教育方面的功能，通过媒体在社会日常生活中进行正面宣传和危机教育，提高广大公众应对、规避突发事件的意识，并向民众教授预防措施和防范手段。这样，一方面可以拓宽突发事件的监测和预警渠道，另一方面，还可以提高公众的自我保护能力和自救能力。防止因突发事件的灾难性和不可预测性而引起民众的心理恐慌和手足无措。

结语

身处在一个高度信息化的时代，面对突发事件，我们的政府要充分发挥信息化的作用，借助先进的信息传输手段，占领传播的主阵地，通过主流信息的引导公众团结在政府的周围，配合政府共同采取措施，消除危机的影响。这样才是一个负责任，有形象的政府所应该做的。然而，伯肯梭曾经指出：“任何人都不应该期待行政公开制度一夜之间就能改变政府的本质或者公众的行为方式。必须进行艰苦的工作和不懈的努力，必须创造友善和提供教育。”[14]对于我国政府而言，信息公开工作只是行政体制改革的序幕，而不是尾声，它对加快我国政府职能的转型，全面建设社会主义和谐社会，有着重大而深远的意义。

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