浅议市民陪审员管理的待优化

引言

自2005年5月1日起，《关于完善人民陪审员制度的决定》（2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）在中国正式实施。这标志着我国人民陪审员制度的进一步完善和规范，相信其在司法实践中将重新焕发生机并发挥重要的群众监督作用。但通过学习《决议》全文、对比一些外国的陪审制度和分析人民陪审员制度在实施中出现的一些问题，觉得该《决定》还不够完善、不够科学，而且与先行有关法律的规定相比，还存在不一致的地方，在实践中还将出现一些具体问题。因此，为了让我国的人民陪审员制度能更好的体现我国司法民主、坚持走群众路线的要求，并保证司法的公正，人民陪审员制度还有待进一步地完善。为探讨此问题，本文作如下论述。

一、我国人民陪审员制度的产生和发展

人民陪审员制度是我国的一项基本诉讼制度，其内容是，国家司法机关吸收非职业司法人员作为陪审员参加案件的审判。这一制度借鉴外国的陪审团制度和参审制度，让普通民众以陪审员的身份对审判工作进行民主监督，以保障司法公正和抑制司法腐败。“实行陪审制度是当今世界大多数国家的通常做法，其主要目的在于体现司法民主。以英美为代表的普通法系国家实行陪审团制，以德法为代表的大陆法系国家实行参审制。我国的陪审制度就是人民陪审员制度，即由依法定程序产生的人民陪审员依法参加人民法院审判活动并与法官具有同等权利的司法制度。

在我国，人民陪审员制度最早始于革命根据地时期，是我国司法制度的一项优良传统。”[1]目前具体法律规定散见于我国的三大诉讼法和《人民法院组织法》第十条第二款的规定。人民陪审员制度作为我国民主政治的一个组成部分，其立法的初衷就在于，借鉴外国的陪审团制度或参审制度，从人民群众中吸收部分人作为人民陪审员参加案件的审判工作，让人民陪审员对审判工作进行民主监督，保障司法公正，抑制司法腐败，并作为加大普法力度的一种手段。由于现行的人民法院组织法等有关法律关于人民陪审员制度的规定过于笼统，严重影响了这项制度的实行。在司法实践中，出现了人民陪审员“陪而不审”、“审而不议”的现象，人民陪审员制度形同虚设，有鉴于此，全国人大常委会通过了该《决定》。

二、人民陪审员制度存在的必要性

司法领域通常被认为是法律精英阶层专控的领域。那么为什么在英美普通法系国家存在陪审团制度？在我国要建立人民陪审员制度？这是不是让外行审案，乱用糊涂判官呢？其实不然，上述制度的建立各有其历史背景。英国1215年《大宪章》就规定人民享有接受同等人审判的权利。所谓同等人审判就是指由当事人的邻居组成的陪审团的审判。我国1951年就颁布了《中华人民共和国人民法院组织条例》，规定“为便于人民参与审判，人民法院应该视案件性质实行人民陪审制，陪审员对于陪审的案件，有协助调查、参与审理和提出意见之权”。但让外行人参与司法程序的一个共同基本理念是，把陪审员制度当做国家民主制度的重要组成部分。因为近现代国家都以人民主权的理念来证实国家权力来源和行使的合法性与正当性，司法权力也被视为一种当然的国家权力，所以应由作为主权者的人民来分享。上述制度建立合理性因素还有：在许多艰难的法律案件中，证据不能还原或者确证案件事实时，由与当事人有大致相同生活背景的人进行判断，可能更接近事理和情理本身；普通公民经常参与司法过程，于耳濡目染之中会潜移默化地受到法律专业人士分析问题的思路、方法以及语言表达的影响，从而实现法治精神向社会的渗透；陪审员的确立过程一定程度上体现了当事人的自由选择，正如一句流行的西方法谚所说：“每个人都必须服从自己选择的法官所作出的裁决”，因此有陪审员参加的司法过程一旦结束并形成决定，尽管当事人一方无论多么不喜欢，但只要程序是正当的，当事人就得老老实实地执行。

在中国当下实行人民陪审员制度，有一层更直接的动因就是回应社会对司法腐败的不满。对目前的司法体制改革中国人持有两种不同的观点：一部分人士主张种种司法问题与困境的根源在于司法不独立，司法面临太多来自内外部因素的掣肘；另一方面则主张现有司法人员的素质和司法队伍的不良表现，需要用千百只眼睛警惕地瞪着他们，尤其要完善各种监督体制和措施。其中究竟谁为问题之本，目前主流的意见似乎是监督论者占了上风。但随之而来的问题是：

（一）、人民陪审员制度实施的成本如何消解。过去很长一段时间，人民陪审员基本沦为摆设，自80年代中期以后，人民陪审员一度在少数地方已名存实亡。如果要真正发挥人民陪审员的作用，就要建立一套常规的可操作的选任和参与司法活动的制度，这些都要花费大量的人力、物力成本，现有拮据的法院财力能堪支付吗？

（二）、尽管《决定》规定了人民陪审员的产生程序与条件，即由基层人民法院提请同级人大常委会确定。但每一基层人民法院应储备多少人民陪审员？人大常委会如何确定？人民法院院长提请人大常委会任命之前的自行审查是否合理，这在该决定中并没有得到合理的解决，在实践中依然可能出现几张“听话的老面孔”在法庭上永驻的景象。

（三）、我国的陪审员制度并不像英美的陪审团制度那样，对其与法官的职能进行了明确的划分，即陪审团管事实的判断，法官管法律的适用。而我国人民陪审员参加合议庭审理案件，对事实认定和法律适用独立行使表决权。这种制度的实行是否既超出了陪审员的经验和知识认知能力，又侵损法律判断的专业性？

（四）、陪审员参与司法过程要求有一系列配套制度。比如，当庭质证制度、当庭宣判制度等，否则仍然像以往某些法院那样由“上级批案”、“院长定案”、“有关部门不当干预案件”，那么陪审员恐怕也只能继续充当摆设，所谓的司法民主、司法文明也只会是一种梦想。[2]

在日益民主的当今社会，如果司法太过独立，没有外界的监督，何以体现司法的公平、公正和民主，也侵犯了法律的神圣尊严，人民陪审员正好弥补了这样的一个空缺。但是如何有效地发挥人民陪审员的监督作用，却是一个需要在实践中不断总结和完善的漫长过程。

三、人民陪审员制度存在的现实问题

人民陪审员制度是我国司法民主的要求，是我国始终坚持走群众路线的重要体现，也是司法公正的重要保障。但是现实中仍然存在如下问题：

（一）、对人民陪审员的素质要求与法官法对法官的要求不一致。《决定》第四条第二款规定，担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。而依据《中华人民共和国法官法》，初任法官的条件是，高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年。据说之所以这样规定，是希望精英治国，所以，全国统一司法资格考试，全国也曾经是一片叫好声。不知道为什么，仅仅时过三年，又不需要精英治国了。本来法官的素质就良莠不齐，再加进一些法律门外汉，不知作出的裁决会是怎样？法官所从事的职业不同于一般的国家公务性管理，不同于一般的公务人员，是所谓“公堂一言断胜负，朱笔一落命攸关”。法院的地位及法官的责任决定了法官必须要有娴熟的法学理论知识、丰富渊博的社会综合知识、敏捷的思维反应能力和言词表达能力。而依据《决定》第八条，只要符合第四条规定的，拥护中华人民共和国宪法、年满二十三周岁、品行良好、公道正派、身体健康等条件，并且没有因犯罪受过刑事处罚的或被开除公职两种情况，在公民被推荐或自己提出申请后，就有可能经过基层人民法院会同司法行政机关进行审查后，就担负起生杀予夺的大权。而且，陪审员的本旨即在于以普通公民参与司法来对抗司法的专横，以公众的自然理性来平衡法官职业化的理性思维。因此，陪审员的来源必须是开放性的，而《规定》第五条却规定，人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员。

产生一种怪现象，懂法的不一定能担任陪审员，不懂法的倒可能参与其中。虽然《决定》第十五条规定，基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员进行培训，提高人民陪审员的素质，但这种短期培训却无法让人民陪审员掌握必要的法律知识，奠定良好的法律功底，并形成合理的法律意识，积累审判实践经验的。在现代法律制度日趋复杂严密、法律更新频繁、法律体系也越来越庞大的情况下，非专业人士是很难掌握其运用技术的。如果要让陪审员走专业化道路，那还不如将审判责任完全托付给专业素质要高得多的职业法官们。

（二）、陪审员任期制不利于体现陪审制度的公正与民主。《决定》第九条规定，人民陪审员的任期为五年。是否可以连任？如果允许连任，在目前的大环境下，会不会产生职业“陪审”一族？如果允许连任，那实行陪审员制度的初衷又如何实现？如果允许连任，会不会产生新的腐败？----这边拿补助，那边依据《规定》第十八条拿工资、奖金，享受原单位福利待遇。这样，法官的心理如何平衡？

《决定》规定人民陪审员实行任期制，而非“一案一选”制，而且可以连选连任。有的陪审员甚至可能连续担任陪审员成了所谓的“陪审专业户”。陪审员这样的任期制不利于调动和保持其参加陪审的积极性，也有悖于设立陪审制度的初衷，不利于发挥陪审员在审判中应起的作用，也失去了人民陪审的意义，实际上有可能成为“凑数”。

（三）、中、高级法院不宜从基层法院选陪审员。《决定》目的在于完善人民陪审员制度，保障公民依法参加审判活动，促进司法公正，第十四条第二款规定“中级人民法院、高级人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，在其所在城市的基层人民法院的人民陪审员名单中随机抽取确定”，正如有学者所指出的那样，存在着以下两个主要问题。

1、选择陪审员不宜随机。实行人民陪审员制度的目的主要是通过人民陪审员参与审判活动，实现司法民主，确保司法公正。如何确保司法公正？不是随便找几个陪审员“陪陪”就可以的，人民陪审员参与审判，主要是从不同的角度分析案件，使法官听取来自业外人士的意见，丰富思维判断，并且自己要作出独立的判断，而一个既不懂法律又不懂专业知识的陪审员怎么发表意见作出判断？按照最高人民法院、司法部的《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》(以下简称《意见》)的第八条第二款的规定，“确定人民陪审员人选，应当注意吸收社会各阶层人员，以体现人民陪审员来源的广泛性”。上级法院选择陪审员时“随机抽取的”结果将会怎样？试想让一个既没有法律知识又没有专利技术知识的农民陪审员去陪审一个专利案件会出现什么情况？不言自明。

有人认为：“随机抽取”既能避免组成合议庭的随意性，又能有效防止出现‘编外法官’，从而体现出公民代表参与审判的公正性。其实这是对“随机抽取”的一种误解，《决定》确立的陪审员要由人大常委会任命，本身就是把陪审员作为‘编外法官’对待，再怎么随机也跳不出任命的那几十个人的范围，在《决定》框架下试图以随机保证公正，只不过是无法实现的虚幻理想，或者是自欺欺人罢了。

2、上级法院的陪审员不宜从下级法院选择。根据《决定》第一条、第八条、第十一条的规定，陪审员是人大常委会正式任命的工作人员，代表人民行使司法权力，由此必然导致一些无法解决的矛盾。首先，下级人大任命的人员，没有上级人大的任命怎么能到上级法院工作？名不正，则言不顺，没有相应权力机关的授权，而审理“人命关天”的案件，本身就是不合法，必将使通过陪审员审理案件提高法院公信力的愿望化为泡影。其次，上级法院采取随机选任的方式，必然导致有人在上下级法院兼职的可能，甚至在省会城市的陪审员还会出现在三级法院做陪审员的情况，最高人民法院司法部《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》第八条第三款规定，公民不得同时在两个以上的基层人民法院担任人民陪审员，可又怎么能在上下级法院之间担任陪审员？法院的上下级是监督与被监督的关系，同时兼职怎么监督？如果一个人既在下级法院担任陪审员，又被上级法院抽中，将无法处理工作中的冲突，甚至会出现新的腐败源。

3、人民陪审员的权力不能比普通法官“高一等”。《决定》第一条规定，人民陪审员依照本决定产生，依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利。依据该条，人民陪审员同法官有同等权利，而依据《决定》第十一条，人民陪审员却高法官一等，因为“必要时，人民陪审员可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定”，法官有这权利吗？司法实践中，普通法官没有权力要求将案件提交审判委员会讨论，2002年8月17日，最高人民法院颁布的《关于人民法院合议庭工作的若干规定》指出，只有合议庭或审判长可以提请院长决定将案件提交审判委员会讨论决定。

4、人民陪审员的法律身份难以界定。人民陪审员是否属于国家工作人员，该《决定》没有涉及。如果某人担任几年人民陪审员之后，被发现其财产或者支出明显超过合法收入，差额巨大，其本人又不能说明其来源合法，能否以巨额财产来源不明罪对其进行刑事追究？依据该《规定》及现行《刑法》，如果其在担任人民陪审员期间发生这种问题如何解决？如果在担任人民陪审员之后几年呢？人民陪审员的法定身份是什么？担任人民陪审员期间是国家工作人员或者还是原来固有的身份？《决定》没有明确。

四、对进一步完善我国人民陪审员制度的几点建议

改革、完善我国的人民陪审员制度是必需的，但不能简单照搬国外的陪审制模式，应立足于我国国情，完善一系列的规章制度，坚持以司法公正、司法民主、司法监督为指导原则对现行陪审员制度进行改革与完善。

（一）、要从立法上完善人民陪审员的选任制度，把好进人关，提高人民陪审员的门槛，以保证人民陪审员的素质与现在《法官法》要求法官的素质达到基本一致。

（二）、要采取各种方式对陪审员进行业务培训，定期更新人民陪审员的知识层面，提高他们的法律知识水平，并对人民陪审员进行必要的考核，持证上岗，保障人民陪审员在陪审过程中真实发挥作用。

（三）、法律要明确人民陪审员在陪审案件的身份，确定是否属于国家工作人员的范畴，同时还要加强人民陪审员的权责意识，注重对人民陪审员的政治思想教育，人民陪审员既然是经授权行使与审判人员等同的审判权力，其在行使权力的过程中就应视为一名法院的工作人员。因此，适用法官的所有权利、义务、责任和监督体制，也都应适用在人民陪审员的身上。

（四）、有学者基于上述问题指出中、高级法院应当有自己的陪审员。从所在地基层法院随机抽调陪审员的做法，既不利于陪审员工作，也不能保证司法公平。上级法院有自己的职责和管辖的案件，根据《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定，中级、高级法院一审审理重大复杂的案件，对陪审员的要求与基层法院也不同。所以，中、高级法院完全应当有自己的陪审员。

五、结论

我国的人民陪审员制度从无到有经历了一个漫长的发展过程，其不完善是必然的，关键是要在实践中不断地总结和更新，以便能更加有效地发挥人民陪审员的参与和监督作用，更好地体现司法的公平、公正和民主。本文纵观人民陪审员的产生和发展，分析了人民陪审员制度存在的必要性和现行的陪审制度所存在的问题。针对《决定》提出了四点需要完善的地方，将我国的具体国情和国外的陪审制模式较好地结合在一起。

参考文献

[1]参见《公检法办案指南》2004年第九辑，第4页。

[2]秦前红：《人民陪审员人民监督员与司法民主》，《检察日报》2004年9月20日。

[3]吴兢：《解读人民陪审员制度》，人民日报》2004年09月15日。