包容性发展视角下住房保障法规建构

本文作者：戴炜包振宇工作单位：西北大学法学院；扬州大学法学院

2011年4月15日，主席在博鳌亚洲论坛2011年年会开幕式上发表“包容性发展：共同议程与全新挑战”的主题演讲，包容性发展成为我国社会主义建设实践的重要指导思想，其对于我国当前建构住房保障法律制度也具有重要的指导意义。

一、包容性发展理念下我国住房保障制度的价值选择及目标定位

（一）包容性发展的内在涵义

1.包容性发展首先强调的是增长。在此次会议之前，曾先后两次就“包容性增长”发表过演讲，而此次演讲将“增长”变为“发展”，其中有一定深意。增长就是经济增长，是一个偏重于数量的概念，强调社会财富的增长。而发展指一个国家和地区的整体进步和演进，强调以增长为核心的经济和社会的全面进步，[1]发展中包含增长。无论是科学发展观、可持续发展、和谐社会，还是包容性增长，增长都是第一要务。在任何社会，经济增长实为社会发展之必需，前者是后者的基础。因此，增长是实现“包容性”的内在前提，即在增长中实现包容，谋求社会的全面进步。社会主义的发展是建立在发达生产力基础上的，当前我国的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，解决这一矛盾只能通过解放和发展生产力，增强经济实力。只有这样，才能提高人民的生活水平，实现国家的长治久安，促进社会全面发展才有坚实的物质基础。而要实现这一切，经济增长是首要的基本内涵。2.包容性发展倡导在和谐中求增长。第二层涵义回答怎样获得和获得什么样发展的问题。2009年，出席亚太经合组织领导人会议时就强调“统筹兼顾，倡导包容性增长”。[2]亚行驻中国代表处首席经济学家庄健在接受《中国经济周刊》采访时表示“：亚行当时在中国提倡‘包容性增长’，比较重要的一个观点是：保持较快经济增长的同时，增长也要是可持续的、协调的、更多关注社会领域发展的。”因此，包容性发展强调在经济增长的同时要兼顾到社会政治、文化、生态、国际的、国外的等各个方面关系的协调，强调除了“经济”的增长，还包括社会、教育、医疗等各个方面的共同发展，从而获得一种社会全面均衡的发展，一种真正的社会进步。从这个意义上来说，包容性发展理论是和科学发展观、可持续发展、和谐社会一脉相承的。3.包容性发展的最终目标是公平合理地参与和共享。2007年亚洲开发银行针对中国提出“包容性”这一概念本身，就是缘于中国加入WTO之后经济增长迅猛但收入分配不公这一背景，而“包容性增长”作为亚行对中国经济现状研究分析的成果，提出之初就称为“共享式增长”。因此，公平合理地分享经济增长的成果应当是包容性发展的题中应有之义。具体来说，包容性发展倡导机会平等的增长，“坚持社会公平正义，着力促进人人平等获得发展机会，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，不断消除人民参与和分享经济发展成果方面的障碍”，保障各阶层群体，尤其是弱势群体在环境共享、资源利用、信息交流、经济生产等各个方面能够享有平等参与以及合理共享的机会，“让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家、地区和所有人群”。[3]

（二）效率与公平———基于包容性发展的住房保障的价值选择基于包容性发展的内涵，我国住房保障的价值应该表现在两个方面：第一是效率。因为增长就意味着效率。社会主义市场经济的发展导致了社会分化，占居民总数80%的中低收入层面临的住房问题尤其严峻。如其不能得到有效解决，表面上看来，这仅仅是社会资源的不合理分配，而从深层次意义来说，这将关系到国民经济的健康发展和社会稳定。解决这一问题的根本是要加快保障性住房建设的步伐，提高保障性住房的供给力度，满足社会对保障性住房的需求，是为效率。第二是公平。“促进社会和谐是我国发展的重要目标和必要条件。”[4]住房是人的基本生存需要，要实现社会和谐、体现社会包容就必须有效地解决住房分配的公平问题，使弱势群体能够平等、合理地参与社会财富增长的成果，使保障性住房的福利惠及更多的弱势群体，是为公平。上述两个价值，实现效率要发挥市场配置资源的基础性作用，实现公平需要政府的干预。因此，基于包容性发展的住房保障的价值选择，应该把握好效率与公平的平衡，把促进住房效率的着力点放在住房供应上，把实现住房公平的着力点放在住房分配上，妥善解决居民住房问题，实现社会和谐与包容。

（三）包容性发展指导下我国住房保障的目标定位

1.切实保障公民居住权利的实现，维护社会的和谐安定。《宪法》第33条第3款规定“：国家尊重和保障人权。”人权是指作为自然人所应该享有的最基本的生存和发展的权利，住房是人们生存和发展的最基本、最重要的生活资料，享有居住权利理应成为人权的一个基本的权利构成。当前我国正处于社会主义市场经济飞速发展时期，一部分人先富起来，但仍有一部分人由于种种原因，其基本的居住权利还难以保障，这种状况是与我国社会主义的国家性质以及我国社会主义市场经济的整体发展不相协调的。如果任由这种现象蔓延扩大下去，其将成为我国社会发展的不和谐、不稳定因素。因此，包容性发展理念下的住房保障制度，应该着力提高保障性住房的供给力度，满足社会对保障性住房的需求，切实保障公民居住权利的实现，从而维护社会的和谐安定。2.形成完善的住房保障体系，使保障性住房成为调控房市、促进经济的重要手段。针对近年来房市过热现象，政府采取了一系列调控政策。事实上，一个稳固的、有法治保障的住房保障体系也不失其为一项重要的调控手段，可起到一定的调控作用。首先，保障房建设能够分流一部分购房需求者，缓解商品房市场因过度需求而导致的房价非理性上涨局面，对房价起到一定的抑制作用。其次，保障房建设客观上能够减少商品房市场的货币流入，减少因货币供给增加而引起的房价上涨。第三，保障房建设能够减少地方政府对“土地财政”的依赖，促使地方政府开辟新的财政收入渠道，提高政府经济管理、经济调节的能力，打造新型政府形象。最后，在现有土地储备与统筹规划相对稳定的情况下，保障房建设客观上能够减少流入出让市场的土地数量，减少商品房市场的投资与投机，起到稳定市场的作用。因此，政府应该着力完善住房保障体系，有效发挥保障房的调控作用。

二、包容性发展指导下我国住房保障法律制度的建构

（一）坚持立法观念，完善住房保障法律制度体系

在我国，房地产法作为一部新兴法律，法律体系虽已基本形成，但是，应当看到，我国在房地产法尤其是保障房法律制度建设方面还存在很多问题。我国现已颁布的有关住房保障的法律法规文件中，政策性文件多，法律规范少；短期性规定多，稳定性法律少；住房保障的立法效力层次不高、政策变动频繁和执行力弱是其存在的主要问题。而法制滞后必将成为阻碍保障房市场发展的一大障碍。针对这一现状及住房保障制度的需要，我国有必要制定“住宅保障法”，[5]确立住房保障法律制度的原则，进一步具体确认公民在享有宪法保障的人权项下的居住权利，将我国保障性住房建设的远景目标以法律的形式确定下来；建立住宅保障的相关制度，制定市场规则，解决我国现有住房保障制度在实施过程中出现的种种问题，形成完善的住房保障法律制度体系，从制度上确保住房保障资源在分配过程中公平与效率的实现。

（二）坚持以市场为主导，建立住房保障经济调节机制

在社会主义市场经济条件下，要强调以市场来促进住房保障制度的运行效率，充分发挥市场的调节作用。[6]以市场主导为原则的住房保障体系，要注重发挥市场配置资源的基础性作用，实现住房保障市场供给和需求的平衡，确保房地产业持续健康发展。以市场为导向的住房保障经济调节机制应当包括如下内容：1.多元化、多层次的保障房供给市场。目前我国保障房的基本类型为经济适用房和廉租房。经济适用房是具有社会保障性质的商品住宅，其土地使用权由国家以划拨方式提供，享有税费优惠政策，因而价格较低，适用于中低收入家庭购买。同时，由于其政策性，其产权也受到一定的限制。廉租房是政府或机构拥有，以政府核定的低租金出租给低收入家庭的非产权的保障性住房。相对于经济适用房，廉租房旨在解决较低收入层或特困人群的居住问题。除了以上两种保障房基本类型外，我国目前还开发出限价房和政策性租赁房等保障房类型。限价房是“限房价”、“限地价”的“两限”商品住房，其在出让土地时就已被限定房屋价格、建设标准和销售对象，因其土地使用权通过出让方式获得，因而不属于经济适用房。但因其对某些中低收入人群有政策优惠性和倾向性，又是政府调控房地产市场、调节住房供需矛盾的有效手段，因而属于保障性住房。政策性租赁房指政府或其委托的机构按照市场租价向住房困难家庭提供可租赁的住房，同时对承租家庭支付相应标准的租房补贴，其适用对象为家庭收入高于享受廉租房标准而又无力购买经济适用房的低收入家庭。综上，按照收入从高到低，我国已经形成限价房、经济适用房、政策性廉租房、廉租房等多种类型的保障房类型体系。可以看出，我国保障房供给的前提是有一定的财产，而且基本上是按照财产多寡提供相应住房保障，这种供给方法标准单一，不能适应我国居民收入状况、生活状况多样化、相关问题特殊性的特点，如无收入来源的特困人口、城市外来务工人员、城市短期引进技术人员、无收入来源的残疾人、孤寡老人等人群的住房问题，另外,住房保障还存在一些制度未惠及的灰色地带。再者，我国保障房因为具有公益性，介入保障房市场的主体除了政府住房保障主管部门就是有限的房地产开发企业，主体类型简单化，不利于为保障房市场注入活力。针对上述问题，市场期待更多的适应不同收入层次、不同生活状况、满足不同需要的保障房类型，保障房需要向多元化、多层次、多部门介入、多主体参与发展。只有这样，才能增强保障房市场的活力，最大限度地保证不同人群按照各自的生活状况获得保障房，实现“居者有其屋”。这样才能保证住房保障制度的效率，保证保障房制度的公平。2.完善的金融财税支持体系。房地产业是资金需求量最大的行业，因此它和金融业有着天然的联系，没有金融业的支持就没有房地产业的繁荣。住房保障也需要金融业的支持，一方面这样能够加大保障房的投入，加快保障房建设，实现效率；另一方面，可以提高需方市场的消费能力，解决因住房保障需方市场需求能力不足而导致的供需失衡，盘活住房保障市场，最大限度地实现公平。目前我国住房金融制度中除住房公积金及住房公积金贷款外，还没有直接针对保障性住房的住房金融制度。针对这一现状，我国有必要加大金融体系对保障性住房的扶持力度。第一，国家应当设立专门的政策性住房金融机构为住房保障提供资金融通；第二，采取措施鼓励金融机构积极拓展保障性住房投资建设和消费的融资渠道，比如制定专门的公共住房信贷政策，开展面向中低收入家庭发放的低息或无息贷款业务；第三，建立完善的保障性住房抵押贷款风险担保机制，比如在住房贷款一级市场较为充分的基础上，可以借鉴欧美国家的经验，发展住房贷款二级市场。如设立有政府背景的抵押贷款证券化的专业操作机构，在二级市场上购买抵押贷款，通过建立一级抵押机构，实现贷款的信用风险、市场风险、政策风险和法律风险的转移；第四，降低中低收入者申请贷款的门槛，延长贷款期限，营造优质的保障性住房投资、消费的软环境。在财税支持方面，因为住房保障是公益性事业，为了人民安居乐业和维护社会和谐，国家理应全力支持。一方面，国家应该加大对住房保障的财政资金投入，并鼓励引导社会资金参与保障性住房的建设和运营，落实好各项财税扶持政策，增加保障性住房的供给力度；另一方面，对中低收入家庭在住房保障消费方面要增加财政补贴、给予税收优惠，增强其消费能力。3.住房保障申请与退出制度。建立完善的住房保障申请与退出制度的目的是要确定什么样的人应该享受或退出住房保障的优惠，这是考量住房保障制度公平性的关键因素，因此住房保障制度应该有完善的申请与退出制度。申请制度的构建分为两个层次。第一层次是住房保障申请资质等级制度。根据我国的经济发展状况，政府应该按照居民收入、财产状况、家庭和个人情况等条件将中低收入居民或无收入来源居民划分为不同的申请住房保障资质等级，不同等级的居民所享受的住房保障待遇应该有所差别，做到“应保则保”、“应保尽保”，使有限的住房保障资源得到最优化的配置。第二个层次是个人财产和收入的信息管理系统。在划分住房保障申请资质等级的时候，需要根据一个量化的标准对居民的住房保障申请资质等级进行划分。因此，客观地掌握申请者的收入和财产状况就十分重要。在具体实施过程中，可以采取申请者申报、基层群众自治组织证明、相关行政管理部门审核的工作流程，还可以利用技术手段对申报审核的内容进行公示，接受社会监督。住房保障制度应与经济社会发展阶段和人民生活水平相适应，其保障内容也应随着经济环境的变化做出相应的调整。住房保障退出制度是保证住房保障资源良性循环的前提，[7]它不仅包括住房保障既得利益者在经济条件改善的情况下退出保障房，还包括退出金融财税优惠。退出的住房保障资源再分配给需要住房保障救济的低收入居民，始终在住房保障体系内循环。这样既可以确保住房保障资源的可持续利用，避免重复建设，做到物尽其用；又可以使有限的资源最大限度的发挥其效能，同时还能体现社会资源的分配公平。

（三）坚持政府适度干预原则，发挥责任政府的功能

在坚持市场导向的原则下，市场机制是调节经济、保证资源运行效率的基本力量。但是，不难看到，住房保障市场复杂多样，垄断、信息不对称、投机、权力寻租、外部性等诸多原因，也一定程度阻碍着市场机制高效地配置资源，住房保障制度所追求的公平和效率难以兑现。这就需要政府发挥责任政府的功能，对市场给予适当的干预和调控，提高住房保障市场资源的配置效率。首先，要建立政府住房保障目标责任机制，将住房保障的投入落实和运转效率作为考核政府的内容。各地政府要根据本地区经济发展状况制定住房保障规划作为考核的标准，并严格执行。其次，在住房保障领域推行问责制，尤其要完善行政问责救济机制和监督机制，强化政府的责任，促使政府提高对住房保障的执行力度。[5]最后，政府要承担起监督主体的责任。住房保障制度的落实，关系到社会公平的实现，需要社会的广泛参与。政府除了要承担对这一福利制度落实的监督职责，还应建立完善的监督机制调动社会的广泛参与，如“信息披露”、“政务公开”、“听证制度”等等，将住房保障的社会福利真正落到实处。