实名制对建筑工人权益保护的法律分析

的农民工群体，但从各地反映情况来看，拖欠农民工工资问题仍主要发生在建筑工程领域，所以即使并没有明确是建筑工人实名制的要求，仍可视为是首次提出建立实名制管理办法，此次《管理办法》的出台也是对国办发[2016]1号的具体落实。2017年2月24日国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19号）是实名制管理方式初步形成的展现。其中第六部分在“提高从业人员素质”中，提出改革建筑用工制度，建立全国建筑工人管理服务信息平台，开展建筑工人实名制管理，记录建筑工人的身份信息、培训情况、职业技能、从业记录等信息，逐步实现全覆盖。2017年5月，全国建筑工人实名制管理平台正式上线，在湖北武汉进行试点。实名制管理方式逐步走向成熟始于2017年8月，这个阶段是真正以建筑工人为对象而构建的实名制具体实施办法，其直接目标是保障建筑工人的职业发展，更具有目标性和实践性。

2017年8月，人社部办公厅印发《治欠保支三年行动计划（2017-2019）》，行动措施中明确“全面推行劳动用工实名制管理。督促用人单位与招用的农民工依法签订劳动合同，建立职工名册。在工程建设领域，全面实行农民工实名制管理制度，建立劳动计酬手册，健全用工和工资支付记录，明确用人单位对农民工的工资支付责任。2017年底前，实名制管理覆盖40%以上在建工程项目，2018年底前覆盖率达到70%，到2019年底基本实现全覆盖。”2017年11月，住建部印发《关于培育新时期建筑产业工人队伍的指导意见（征求意见稿）》，提出全面推行实名制管理，到2020年实现全国建筑工人实名制全覆盖。2018年5月，住建部市场监管司起草《建筑工人实名制管理办法（征求意见稿）》及《全国建筑工人管理服务信息平台数据标准（征求意见稿）》，就两份文件向各地区住建部门征求意见。2019年2月，住建部和人社部联合印发《管理办法》，代表实名制管理方式走向继续发展时期。这个阶段实名制管理方式有法可依，其适用范围由试点普及全国，各地各级建筑行业工人被正式纳入全国建筑工人实名制管理信息平台。其目的是为了规范建筑市场秩序，加强建筑工人管理，维护建筑工人和建筑企业合法权益，保障工程质量和安全生产，培育专业型、技能型建筑产业工人队伍，促进建筑业持续健康发展。从建设单位、建筑企业、具体负责人、住建部与人社部及各级部门和建筑工人这五个主体对建筑工人的从业、培训、技能和权益保障等方面，以真实身份信息认证的方式设计了综合管理的制度。该法规的颁布及实施意味着建筑工人实名制正式进入继续发展阶段，其实施随着2019年2月《建筑工人实名制管理办法》（以下简称为《管理办法》）的颁布与实施，建筑工人的劳动权益保障问题再次引起关注。《管理办法》的出台不仅仅是建筑行业规范化管理的有力依据，更是确立建筑工人劳动关系及劳动保障的理论支持，能够在一定程度上解决“欠薪”“工伤”等问题，进而推动集体劳动关系法律机制的全面构建及建筑行业的稳健发展。《管理办法》将以何种方式和路径去影响建筑工人、建筑单位及建筑业的发展，又将会产生怎样的作用和效果，配套措施该如何跟进，则是更加值得思考的问题。

《管理办法》出台的立法背景梳理

实名制管理方式的立法随着建筑行业的发展不断变化，其发展大致可分为萌芽期、初步形成、走向成熟、继续发展四个时期。实名制管理方式萌芽期的标志是2016年1月国务院办公室印发《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发[2016]1号）的出台。其中，第二部分“全面规范企业工资支付行为”中，提出全面实行农民工实名制管理制度、逐步实现信息化实名制管理并办理实名制工资支付银行卡、落实劳务用工实名制管理制度等规定，这些规定是围绕解决拖欠农民工工资问题而开展的，其主体是广大行业中的效果及相关政策的出台还需时间和实践的考验。从《管理办法》出台的历史梳理来看，其发展变化有着以下特点：《管理办法》对法规适用主体的进一步明确和具体化，由广大行业的农民工群体发展为建筑工人；《管理办法》的形成是通过中央政策推进、地方跟进落实，双管齐下多方保障自上而下的路径不断推进的；《管理办法》的出台是多部门联合推进的结果，由于建筑工人实名制关系到建筑行业发展与建筑工人劳动权益保障，因此住建部与人社部是《管理办法》推进和制定、实施和保障的主要部门；《管理办法》可以作为《建筑法》和《劳动合同法》等相关法律的配套立法，是为了解决建筑行业工人比较复杂但又发展变化较快的劳动关系问题而进一步作出的具体规定。

《管理办法》的劳动法意义

在立法层面，《管理办法》是确认建筑工人与建筑单位之间劳动关系的规范来源。劳动关系是构建劳动法的基石，而劳动合同则是认定劳动关系的关键因素之一。建筑业劳动合同签订难的原因之一在于，建筑工人本身法律素养和维权意识不高，会出现“不知道签合同”“不需要签合同”和“不愿意签合同”等现象，比如建筑工人的劳动合同中出现“工人自己负责社保”或“每月支付少量生活费，工资年底清算”等不当条款，该类合同即使签订也无法切实成为维权的工具。矫正劳动关系的核心在于劳动合同的签订，其签订的数量、质量与方式，都直接影响着建筑工人劳动权益的保障。《管理办法》中第八条、第十一条和第十四条中反复强调必须先签订劳动合同再进场施工，建筑企业应依法按照劳动合同约定支付建筑工人报酬，设计了签订劳动合同、安全培训、实名制管理平台登记、进入施工现场作业的实名制基本流程。《管理办法》同时设定了建筑企业（包括总承包企业与分包企业）、建设单位、项目管理人等责任主体，确定了对建筑工人的实名制管理、劳动合同签订、安全培训等内容承担相应程度的责任。让相应的责任主体无法逃避责任，规避劳动合同的签订，提升劳动合同签订的效率、数量并使得劳动合同进一步发挥对于劳动关系认定的作用，初步构建起以劳动合同为主要特征的个别劳动关系调整机制。在司法实践层面，《管理办法》为保障建筑工人的劳动权益提供了路径。由于长期以来建筑业“层层分工”的用工体制，违法发包分包在不同建筑主体之间运转，出现拖欠工资、因工伤亡等问题互相推诿、无从追偿的情况。《管理办法》的出台，构建了实际施工人与发包人即建筑工人与建筑企业之间的直接法律关系，使得建筑工人在具体劳动权益纠纷中更加具有主动权。根据《管理办法》第八条规定，“全面实行建筑业农民工实名制管理制度，坚持建筑企业与农民工先签订劳动合同后进场施工。建筑企业应与招用的建筑工人依法签订劳动合同，对其进行基本安全培训，并在相关建筑工人实名制管理平台上登记，方可允许其进入施工现场从事与建筑作业相关的活动”，建筑工人以建筑企业为被告主张合法权利的，人民法院应当根据《管理办法》及劳动合同的内容进行裁判，促使建筑工人更多地利用法律途径解决劳动权益纠纷，切实保证建筑工人劳动关系的建立，保障其在法治的轨道上正常顺畅地运行。在法律实施层面，《管理办法》成为建筑企业与建筑工人规范化转型的间接动力。一方面，将推动建筑企业的用工机制转型。新的用工机制对于用工管理实名制、培训管理实名制、工资发放实名制、社保缴纳实名制、现场管理实名制等都提出了全新的更为严格细致的要求。以往仅提供各种建筑劳务为主的单一建筑劳务公司将向具备专业资质的专业型企业转变以满足需求，而建筑用工体系也将转变成为施工承包企业自有建筑工人为骨干，专业作业企业自有建筑工人为主体的多元化体系。另一方面，将促进建筑农民工群体向专业型技术工人转型。建筑工人多数由农民工组成，无论是在本身技能素养还是在劳动权益保障上，他们都处于劣势。实名制制度有利于改变目前建筑工人劳动合法权益尤其是工资支付被忽视的局面，真正实现从“游击队”到“正规军”的转变。

《管理办法》的出台是相关部门将矛头对准建筑行业劳动关系规范化管理的重要一步，其对于保护建筑工人的合法权益、规范用工模式、明确主体责任、提高建筑工人维权意识和劳动水平有着开创性的意义，既有利于劳资双方淡化矛盾冲突，又有利于整个建筑行业规则的正规化和转型发展。当然，《管理办法》出台后的效果还需要在时间和实践中反复检验，尤其是对于规范劳动关系的矫正，其范围之广、力度之大、强度之深，还需要建筑行业各个环节各个主体对于法律的正确理解与规范执行，监管部门的正确引导与切实履职，建筑工人维权意识的提高等综合作用。

作者:吕月明 单位:中国政法大学