实名制范文10篇

实名制范文篇1

储蓄存款实名制，也称金融实名制，是指个人或法人等在金融机构办理存、贷款业务时要填写清楚本人的真实姓名、居民身份证号码或法人真实姓名及纳税人的登记号等，以保证金融的真名交易，不得使用假名、代名等非真实姓名，也不得进行无记名的金融活动。欧美各国早在50年代采用该制度，韩国自1993年也开始实行这一制度。它对于由假名、代名、无名的金融活动引发以权谋私、逃税漏税、投机致富等腐败现象，是一项根本性的改革措施。它的实施有利于建立正常的金融秩序和税收制度，有利于从金融体制上防止舞弊，抑制地下经济活动。

1.有利于反腐倡廉，打击金融犯罪活动。实行存款实名制后，司法机构可以通过法定程序查阅银行电脑网络，很容易地掌握调查者个人财产的收支状况。可以说，实行储蓄存款实名制后，洗钱、贪污、受贿、挪用公款、偷逃税款者，就会失去一道隐蔽屏障，这样就从源头上防堵了违法犯罪案件的发生。

2.实行实名制，为增加个人所得税的征缴和以后开征利息调节税提供便利。实行储蓄存款实名制，税务机构就可根据银行掌握的个人收入状况征收个人收入调节税，同时，使国家对利息征收调节税有可能。对利息征收调节税，不仅是国家增加收入的有效手段，也是国家调节个人收入的重要杠杆。

3.实行实名制有利于保护存款人的合法权益。改革开放20多年来，我国城乡居民个人金融财产猛增，但一些人在办理有关金融手续时，不留下真实身份姓名，遇提前支取、挂失止付、遭受灾害、涉及继承等情况而难以提供与原单证一致的身份证件时，造成延误、差错甚至无法办理，会遇到很多麻烦。实行实名制，则可规避此类风险。

4.实行实名制后，可以为国家制定经济政策提供准确的信号。在非实名制条件下，存款结构比例无法确定，根据储蓄判断有效需求也很困难，拥有大部分存款的少部分人很难代表有效需求。实行储蓄存款实名制后，可以挤掉储蓄存款中的水分，确保金融统计数据的真实性，为高层决策提供可靠依据。从银行角度看，实行储蓄存款实名制，可以增强金融机构储蓄资金来源的透明度，有利防范差错，确保储蓄存款的安全，也将有力推动金融电子化的普及，推动金融业全社会联网。

5.实行实名制后，有利于个人信用能力的顺利评估，为个人消费信贷的推进扫除一个重要障碍。个人消费信贷被认为是拉动消费的一剂良方。然而从实际运行状况看，效果并不令人满意。一个重要原因在于，在现行制度下，银行无法确定申贷者的个人信用能力，放贷风险太大。而实行实名制后，个人的信用能力全部透明，银行与个人之间的信用关系更加牢固，银行的放贷风险大大减少，必将促进个人消费信贷的发展。

二、我国实行储蓄存款实名制的几个条件

长期以来，我国一直实行“存款自愿，取款自由，存款有息，为储户保密”的原则。居民对储蓄习惯用假名或别名进行存款，真正实行储蓄存款实名制还需要一些条件，主要表现在以下几个方面：

1.储户对实名制的大部分认同。只有居民对储蓄实名制大多赞同，才能顺利推行这一制度。否则，会带来一些不稳定因素。长期以来，中国老百姓习惯用假名或别名存款，并不是因为钱的来路不正，而是不愿露富，露富后怕安全成问题。在这种传统习惯作用下，若强制性推行实名制容易引起大众对银行的不信任，特别是在国际经济金融环境不稳，国家相继推出住房、养老、医疗、教育等制度改革的情况下，处理不当，很有可能发生挤提存款，在银行不良资产高居不下，经营状况难有大的改观的状况下容易出现支付危机。对此，切不可掉以轻心。

2.不能对私人财产权产生侵害。个人将钱存入银行后能否得到保护，能否做到对外保密，这是储户十分关心的大事。目前，我国仍未建立起完善的税收申报体系，我国《宪法》中仍未对私人财产有明确的说法。有的金融专家指出，改革开放20年来，先富起来的人可分两种，一种是遵纪守法的人，另一种是利用钻政策空子富起来的人，但这部分人从法律角度讲并不违法。因此对先富起来的人的财富如何界定它的合法性是一件十分棘手的事。处理不妥会让人对政策的可信度产生怀疑。若在此情况下，匆忙推出储蓄实名制，实际的效果与推行的初衷可能相去甚远，合法的收入得不到保护，不合法的收入得不到追缴（许多不法收入已存入银行），不仅达不到征收遗产税、所得税的目的，还会挫伤老百姓储蓄的积极性。

3.资本账户不致引起大的流失。实行储蓄存款实名制后，一些钱会绕过金融管制，不存到银行，而是以现金、黄金等形式储存，或将钱存到国外，以躲避实名制。从法人企业来看，前几年已出现企业逃套外汇的现象，1998年更为严重，全年共查出骗购外汇金额64.19亿美元。若实行实名制，则可能导致更大范围和程度的资本外逃。从居民个人来看，目前银行中的个人外汇储蓄存款已高达800亿美元之多，有些是从黑市或亲朋处换来的，有些是非正当的收入，若实行储蓄实名制，有一部分必然会转到国外，造成国内外汇资金流失，容易引起波动。

4.要具备相应的技术和法律条件。美国是60年代开始实行储蓄实名制，但美国建国后就建立了税收申报制度，在美国只有小费不纳税。美国的信息网络极其发达，电话均要录音，它的监督成本极大。美国的法律环境是我们无法比拟的。而目前我国金融机构间还没有实行计算机联网，其技术条件和法律条件尚有待成熟。从韩国实行金融真名制的效果看，也不尽如人意。在不具备成熟条件的情况下匆忙推出，只能是事倍功半。

三、对策建议

国家早在1995年《关于制订国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标建议的说明》中就指出，“建立储蓄实名制的目的是针对那些利用经济体制转轨时期法规和政策不健全的漏洞，通过侵吞公有资产、搞不正当竞争、偷漏税、骗税和走私不法行为所造成的暴富，从而保护合法收入，取缔非法收入。对合法收入中过高的部分，通过税收手段加以调节。”从这一目的看，实行储蓄实名制应是必走之路。但目前我们还有大量的工作要做。

1.加大对储蓄存款实名制宣传的力度，取得大众的理解和支持。应该看到，实行储蓄存款实名制已是大势所趋。目前我国推行储蓄存款实名制已具备一定的法律制度基础和技术手段。国家出台的一系列法律法规如纳税申报制度、《国际收支统计申报办法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《储蓄管理条例》以及《县处级以上领导干部收入申报和规定》等，为储蓄存款实名制的实施提供了一定的法律基础；金融机构电子化建设也逐步得到加强，为储蓄存款实名制的推行奠定了物质基础。事实上，目前我国大多数的储蓄存款用的都是自己的真名，同时，金融从业人员整体素质和金融机构管理水平的不断提高客观上也有助于储蓄存款实名制的实施。应该明确，储蓄存款实名制的推行主要目的是为了解储蓄存款的所有者和流向，消除现行存款制度中存在的弊端，而不是把追究过去的错误和责任当作重点。因此，必须通过充分宣传，取得储户的理解支持，而且应允许政策实施有一个过渡期。

同时，可对推行储蓄实名制进行民意测验和调查，广泛征求社会各界的意见和建议。可结合中国人民银行每年两次的储蓄问卷调查，增加“对推行储蓄实名制的意见反馈”一栏，增加问卷调查的覆盖面和范围，以真正摸清大众对储蓄实名制的态度和看法。另外，可广泛征求社会各界包括政府、金融、法律、公安、税务、财政等部门专家的意见。还可通过新闻媒体进行广泛的讨论和宣传。

2.我国宜实行凭身份证存取款制，将身份证管理与储蓄存款实名制结合起来。为此，应健全身份证管理，对丢失身份证的个人除收取一定罚款外，还应在新闻媒体上声明该证作废，并及时通知银行，以防止冒领，保护存款者的利益。

3.建立健全法规体系。制定相关的法规，特别是完善私人财产法规界定，保护公民的合法权益，以消除人们对推行储蓄实名制后的疑虑和担忧。同时，加大资本账户管理力度。在完善纳税申报制度的基础上，健全《国际收支统计申报办法》，对利用各种渠道逃套外汇的行为进行严厉查处，决不能姑息手软。

4.进一步健全储蓄保密制度，完善存款查询系统。目前，根据我国有关法律法规规定，有权查询个人储蓄存款的部门达11个，有权查询单位存款的达12个之多。因此，对居民在银行中的存款情况，金融机构仍应坚持“为储户保密”的原则，应制订出于公益目的的查询金融情报的条件、审批制度和程序，除公、检、法及税务、海关等有权检查部门外，不得对外泄露个人的财产状况。对有权查询个人储蓄存款的单位和部门，在实施查询前必须要求其履行一定的法律程序，办理必要的法律手续。银行予以配合的同时，还要注意只能提供与查询事项有关票证的复印件，不能涉及无关人员，不能提供原始账册，防止滥查、错查。有关当事人一旦违反规定，必须负相应的责任。包括如果储户没有按规定填写，不予办理开户手续；违反储蓄存款实名制办理开户手续的存折或存单一经发现，除追究有关金融机构经办人员的责任外，已遗失的存折和存单不予办理挂失手续；金融从业人员违反保密制度视情节轻重依法追究其经济、行政、法律责任等。

5.加快现金制度的改革。针对收入分配和流通领域存在的现金流量过大的问题，应抓紧着手修改现行的《现金管理条例》，控制单位和个人提取现金的数量，从源头上遏制大量存在的现金支付和现金结算现象，同时，积极推进支付手段的改革，逐步实现支付方式的电子化和个人收入帐户化，最终将个人的主要收支情况纳入金融机构的监控之下。

6.积极推进金融系统和税务部门计算机网络建设的步伐。金融资产实名制的建立，客观上要求对每个拥有金融资产的公民建立个人档案，并将储户在全国范围内拥有资产的情况归结在该档案之内，巨大的数据处理量离不开计算机系统的支持。同时，随着经济的放开搞活和人员流动趋势的增强，跨地域投资、经营、就业以及提供劳务的情况日益增多，为便于金融机构和税务机关完整、准确地掌握公民个人跨地域的收入和资产情况，各地金融机构必须及时交流内部信息，并同时将有关资料向当地税务机关传送。为了保证信息的及时传递和资料的充分使用，国家应在资金、技术上支持和帮助银行系统及税务部门尽快建立起一套覆盖全国的计算机网络。

实名制范文篇2

一、未实行编制实名制存在的主要问题

1、编制概念模糊。一是认为人员即编制，有多少人就有多少编制，把人员与编制完全等同起来；二是把行政编制和事业编制混淆，把全额编制、差额编制、自筹编制混淆，对编制性质认识不清。由于上述种种原因，造成编制意识不强，管理不规范，使用不严格。

2、超编现象不同程度存在。由于只管编制、不管人头，重审批、轻监管等原因，使一些政策性安置人员不能及时纳入编内管理，从而造成部分单位存在超编人员。

3、混编混岗现象严重。编制概念的模糊及人岗相适的需要，造成部分单位用人随意调整，机关事业人员混用，编制、岗位与人员错位。

4、自请人员比较随意。乡镇由于阶段性的中心工作和后勤服务的需要，存在随意自聘人员或请临时人员现象。

5、吃“空饷”现象难以控制。由于编制不到人头，监管措施不严，有些单位存在一些长期旷工或无正当理由逾期不归，虚报、多领、冒领工资津补贴等吃“空饷”现象。

二、实行编制实名制管理的有效措施及步骤

实行编制实名制是机构编制管理的一种新的尝试，它既是管编与管人的有效结合点，又是加强机构编制监督管理的有力突破口，它的实行，有利于形成机构编制、人员、财政预算相互配套相互约束的机制，有利于从源头上控制财政供养人员的增长，有利于加强社会监督，从而充分尊重和落实群众对机构编制管理工作的知情权和监督权。苏仙区为落实编制实名制，做了大量而有成效的工作，采取了一系列有效的措施：

1、编制落实到人。

通过机构编制、组织人事、财政等部门相互配合，组织专人对机关事业单位在编在职人员进行了彻底清理和核对，保证机构编制部门的在编人员、组织人事部门的在职人员、财政部门的人员经费核拨情况“三相符”，为编制实名制管理的顺利实施奠定基础。

2、实名建立“两证”。

继续完善《机构编制管理证》（称为单位证）。《管理证》实行双证管理，单位一本，编制部门一本，在《管理证》中规范完整地对在职人员及其所在岗位、占用编制类别逐一登记，并形成完善的办理程序，对领证、增人上编、减人下编、人员编制变更、办理时间进行严格规定，实现动态管理人员编制。核发《个人编制证》（称为个人证）。在核对无误的基础上，实行“每人一证、编制到人，实名建制，证随人走”的办法，建立《个人编制证》，作为《管理证》的补充。《个人编制证》内容主要包括：个人基本情况、职务变动情况、工作变动情况等。对《个人编制证》实行分类管理，行政单位人员编制证为红色，事业单位人员编制证为黑色，并区别财政全额拨款、差额拨款、经费自筹不同情况，分别加盖“财政”、“差额”、“自费”印章。

3、适时对外公示。

建立单位证和个人证工作完成后，在编制部门的监督下，由所在单位进行对外公示，接受群众监督。每逢机构改革、竞争上岗、人员变动，各单位还要在人员到位后，再次进行公示。与此同时，编制部门及时受理群众举报，处理信访件。

4、健全管理制度。

完善“两证”管理程序。制定了《机构编制管理证》和《个人编制证》办理程序，并以文件形式下发。在文件中规定：行政事业单位之间相互调动的，由调入单位将“两证”送编制部门审核盖章，办理纳编、减编或换证手续；对退休人员，在各部门接到退休通知后，一周内到编制部门核减在职人数；对调往企业和部门出区工作的，由所在单位将“两证”送编办予以核销；对新招录人员，在各种手续办理完毕后，填写“两证”，予以纳编。健全相互配套约束机制。《管理证》由编制部门和所在单位或主管部门各存一份，出现人员异动时，经编制部门审核后同时调整，做到相互监督。将“两证”作为审核财政拨款、工资基金、审批工资计划和调整工资等的重要依据。与此同时，以“两证”为基础，由编制部门会同组织人事、财政等部门建立机构编制、人员经费和人员基本信息数据库，实行资源共享，相互交流，做到了全区财政供养人员清楚准确。编制实名制管理的实施，“两证”的同时使用，促进了机构编制宏观与微观管理的有机结合，实现了静态管理向动态管理的有效转变，有利于强化机构编制管理和群众监督，使机构编制部门与组织、人事、财政等部门相互配套约束更加有效，防止了超编进人、混编混岗、吃“空饷”和随意调整人员编制等现象的发生，为实行“阳光编制”奠定了良好的基础。

三、实行编制实名制管理中出现的问题及处理意见

实名制范文篇3

中共十四届五中全会通过的《中共中央关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中明确提出要“建立法人对支付个人收入的申报制、个人收入申报制和储蓄存款实名制。”储蓄存款实名制已成了人们街谈巷议的话题,储蓄存款实名制对加快建立个人信用体系,加强税收,遏制腐败,完善社会收入分配和再分配调节机制具有深远的意义。1998年10月,中国人民银行总行刘明康副行长在署名文章中,透露出中国人民银行目前正在研究、酝酿储蓄存款实名制,说明储蓄存款实名制即将在近几年进入实施阶段,因此现在在经济理论界、银行界探讨储蓄存款实名制正逢其时。

储蓄存款实名制是指居民在金融机构开户和办理储蓄业务时,必须出示有效身份证明,银行员工有义务给予记录,并要求存款人在存单上留下自己姓名的制度。其根本宗旨在于有效保护个人利益和维护国家利益的前提下,促进金融体系在公平、公正、公开的基础上进行,保证个人金融资产的真实性、合法性。

我国建国五十年来,储蓄存款制度一直实行的是记名(虚名)储蓄制度。其记名可以是真名、假名、代码亦可以是亲友的名字。特别是活期储蓄,银行只认存折不认人,只要取款人提供存折出示印鉴或输对密码(由取款人开户时约定)银行即按折付款。

储蓄存款实名制是发达国家早已实行的一项金融制度,也是绝大多数发展中国家实行的金融制度。在美国,存款人在银行开户必须有美国的社会安全号,这个安全号是公民从出生到死亡都不变的,一旦用这个社会安全号开立了银行帐户,帐户持有人的所有存款利息及帐户往来都由银行自动报送税务局。存款人可以在多个银行开户,但必须用社会安全号,因而无论你有多少帐户,在税务局都能汇总个人的总收入,从而为个人报税、税务局核税提供根据。在美国,个人所得税占了财政收入的90%,公民纳税意识很强,按章纳税被视为天经地义的事,这并不是因为美国人天生思想境界高,而是美国的储蓄存款实名制建立得比较完善,基本上没漏洞可钻,即使钻了,成本很大,风险更大。现金交易和收支本来是一个漏洞,但美国人基本上不用现金交易,而是用支票和信用卡,在公司工作发放加班补贴,哪怕就是小小的十元钱,老板也会开十美元的支票给雇员而不是支付现金。为了制止和枪械的黑市交易,在十多年前,储户到银行存取现金凡是超过三千美元的,银行要报给税务局。而现在这个标准已下降到一千美元。如果储户化整为零,多次存款或取款,税务局就会怀疑这个人的犯罪倾向,跟踪他,调查他。

二、为什么要实储蓄存款实名制

我国现行的储蓄存款记名制可以说从源头上造成了一系列社会经济问题,已经妨碍了改革开放的进程,到了积重难返的地步。

1、储蓄存款加快增长现象下掩盖了触目惊心的社会财富转移。截止1999年6月末,我国商业银行储蓄存款总额(本外币全折人民币)达6.3万亿元。我国居民储蓄存款是呈几何级数增长的,1987年,我国居民储蓄存款余额仅3073亿元,1992年突破1万亿元,1994年突破2万亿元,1995年突破3万亿元,到1998年末更是达5.3万亿元,而仅仅半年,1999年6月末已达6.3万亿元。1992年以来,我国GDP增长率虽然走上了快速增长的通道,最高的年份是1992年的14.1%,最低的年份是1998年的7.8%,从92年到98年,算术平均数也仅10.76%,GDP的增长与储蓄存款增长不同步,这说明两点,一是国民收入的分配过份向个人倾斜,专家推断,我国每年创造的GDP中,超过60%的部分以各种形式转化成了个人收入。二是有些个人收入已经不来源于国民收入,而是直接来源于国有资产的流失。研究商业银行的储蓄存款结构时就能发现,储蓄存款中约30%的成分是公款私存,公款私存就是最直接的国有资产流失,而在改革转型中通过贪污腐败流失的国有资产就更大了。

2、税收征管困难,偷逃税款严重。纳税是公民的义务,但在现实条件下,能偷逃税赋成了个人的本事,对不少财务管理人员来说,逃税倒成了其义务,我国个人所得税规模占人均GDP的比重大约在0.28%左右,远低于发展中国家平均水平的2.1%,税源流失过多,根源在于我国的现行储蓄存款制度根本无法支持个人所得税的征收和监管,而存款制度的不完善,不利于建立公民的信用体系,不能明确个人对国家应尽的义务,无法通过税收杠杆调节居民收入差距和贫富差距,缓解社会矛盾,使国家集中力量办大事。

3、使我国的相关调整政策无所适从,实施效果大打折扣。比如,针对我国内需不旺、消费疲软的状况,国家出台了一系列刺激消费的政策,如连续下调利率、鼓励消费信贷、征收储蓄利息所得税、增加公务员和事业单位人员工资收入、刺激教育消费等等,但这些政策实施效果很不明显,为什么?因为储蓄存款记名制掩盖了贫富差距,立法和行政机构很难对症下药,对少部分暴富阶层的人士来说(据非官方资料,这部分仅占存款人数7%的阶层控制了约60%以上的储蓄存款总额),收入只是数字的增加减少,钱对他们来说几辈子也花不完,该有的都有了,因此他们对刺激消费的政策很麻木。而对大多数普通老百性而言,钱就是那么一点,要花钱的地方很多,新开辟的消费信贷实在不敢斗胆尝试,只能压缩消费,把仅有的钱存入银行。这就是在刺激消费政策多管齐下的情况下,储蓄存款不为所动的内在原因。

4、个人信用制度无法建立起来。市场经济就是信用经济,一切经济关系要靠信用来维系,没有好的信用制度,就会产生“交易冷淡”和“投资锁定”现象,由于互不信任,交易方式会向现金交易和以货易货等原始的刻板的方式滑落,“银行惜贷、企业惜投、个人惜借”的悲观情绪弥漫,造成经济活力日益下降,宏观调控政策难以发挥作用。个人信用制度建立当然是一个复杂的工程,涉及到金融法律法规建设、金融产品创新、技术创新和管理创新等诸多内容,但储蓄存款实名制则是最基本、最核心的内容。

三、如何实行储蓄存款实名制

1、以现有的个人身份证号码为基础,建立储蓄存款实名制,为了区别不同存款机构和币种、存期,可以增加前缀、后缀,一个人可以开立无数帐户,但帐户号码的核心是身份证号码,在存取款中,必须凭个人身份证办理业务并留下签名,同时,对股东代码卡也进行身份证号改革,个人投资全部在同一人名下进行。你可以有支票户、信用卡户、个人信贷户、投资交易户,但万变不离其宗,不管在多少家银行和证券机构开户,不管有多少种帐户,其核心是身份证号码,这是建立个人信用的开始。信用是公民活在世上的面子和通行证,个人信用的好坏直接关系到能否享受贷款、透支和分期付款,还影响到退休保障。在储蓄存款实名制的记录和支持下,每个人的每一笔收入、交易、纳税、借款、还款的情况都记录在案,作为考核信用的基础。

2、明确一个申报确认期,对现有个人帐户及个人财产进行申报登记,说明可计算的合法来源,对于到期按兵不动,无人认领的,以及无法说明合法来源的,国家给予冻结调查,违法收入将没收充公。

3、实行银行帐户与税务机关联网,个人帐户收支情况在授权范围内报送税务局,由税务局作为纳税依据,税务局有义务对个人财产高度保密,并建立相应的惩罚措施。为堵塞现金交易、逃避税务检查的漏洞,银行应严格大额存取款的数量和次数,对不正常情况报送税务局。

4、要促进支付手段的票据化,为财产登记和依法征税提供依据。尤其是个人帐户要普及支票转帐业务,票据清算要实现电子化、即时化、通存通兑化,切实提供“随时、随地、随意”的个人转帐业务,逐步改变传统的依赖现金交易的做法。

四、实行储蓄存款实名制中要注意减轻负面影响。

50年来,我们是靠广大老百姓的勤俭节约的美德和高储蓄率才支撑起社会和经济的稳定和发展。金融是经济的核心,金融稳定了,人心才能稳定,社会才能稳定和发展。发展储蓄需要安全感,安全感源于储蓄保密性,实行储蓄存款实名制,有可能造成存款人不安全心理的增加,因为“怕露富”是一种普遍的社会心理,老百姓怕露富,贪污腐败分子也怕露富,如何在两者之间权衡,趋利避害,很费思量,这是我们实行储蓄存款实名制要考虑的第一个问题。第二,推出储蓄存款实名制后,大批黑色和灰色收入将退出银行储蓄,一部分深怀恐慌心理的老百姓也可能提款增加,而这种存款下降必然首先冲击中小银行,因为中小银行的历史、背景和存款实力一直是老百姓把握不住的。存款的过份提取将造成银行流动性风险和支付压力,所谓水落石出,存款的下降有可能使商业银行的不良资产突π出来,由此冲击到整个银行体系,甚至引起金融恐慌。

因此,减轻实行储蓄存款实名制的负面影响,关键要做好以下三点:

1、加强法律法规配套建设。如“保密法”、“个人财产保护法”。

实名制范文篇4

一、未执行编制实名制存在的首要问题

1、编制概念恍惚。一是以为人员即编制，有几多人就有几多编制，把人员与编制完全同等起来；二是把行政编制和事业编制混杂，把全额编制、差额编制、自筹编制混杂，对编制性质认识不清。因为上述各种缘由，形成编制认识不强，治理不规范，运用不严厉。

2、超编景象分歧水平存在。因为尽管编制、不论人头，重审批、轻监管等缘由，使一些政策性安顿人员不克不及实时归入编内治理，然后形成局部单位存在超编人员。

3、混编混岗景象严厉。编制概念的恍惚及人岗相适的需求，形成局部单位用人随意调整，机关事业人员混用，编制、岗位与人员错位。

4、自请人员比较随意。乡镇因为阶段性的中间工作和后勤服务的需求，存在随意自聘人员或请暂时人员景象。

5、吃“空饷”景象难以节制。因为编制不到人头，监管办法不严，有些单位存在一些长期旷工或无合理理由过期不归，虚报、多领、冒领工资津补助等吃“空饷”景象。

二、执行编制实名制治理的有用办法及步调

执行编制实名制是机构编制治理的一种新的测验，它既是管编与管人的有用结合点，又是增强机构编制监督治理的有力打破口，它的执行，有利于构成机构编制、人员、财务预算互相配套互相约束的机制，有利于从源头上节制财务供养人员的增进，有利于增强社会监督，然后充分尊敬和落实群众对机构编制治理工作的知情权和监督权。苏仙区为落实编制实名制，做了很多而有成效的工作，采取了一系列有用的办法：

1、编制落实到人。

经过机构编制、组织人事、财务等部分互相共同，组织专人对机关事业单位在编在职人员进行了彻底清算和查对，保证机构编制部分的在编人员、组织人事部分的在职人员、财务部分的人员经费核拨状况“三相符”，为编制实名制治理的顺利施行奠基基本。

2、实名坚持“两证”。

持续完善《机构编制治理证》（称为单位证）。《治理证》执行双证治理，单位一本，编制部分一本，在《治理证》中规范完好地对在职人员及其地点岗位、占用编制类别一一注销，并构成完善的处理顺序，对领证、增人上编、减人下编、人员编制改变、处理时间进行严厉规则，完成动态治理人员编制。核发《个人编制证》（称为个人证）。在查对无误的基本上，执行“每人一证、编制到人，实名建制，证随人走”的方法，坚持《个人编制证》，作为《治理证》的增补。《个人编制证》内容首要包括：个人基本状况、职务变化状况、工作变化状况等。对《个人编制证》执行分类治理，行政单位人员编制证为赤色，事业单位人员编制证为黑色，并区别财务全额拨款、差额拨款、经费自筹分歧状况，辨别加盖“财务”、“差额”、“自费”印章。

3、合时对外公示。

坚持单位证和个人证工作完成后，在编制部分的监督下，由地点单位进行对外公示，承受群众监督。每逢机构变革、竞争上岗、人员变化，各单位还要在人员到位后，再次进行公示。与此还，编制部分实时受理群众告发，处置信访件。

4、健全治理准则。

完善“两证”治理顺序。制订了《机构编制治理证》和《个人编制证》处理顺序，并以文件方式下发。在文件中规则：行政事业单位之间互相调动的，由调入单位将“两证”送编制部分审核盖印，处理纳编、减编或换证手续；对退休人员，在各部分接到退休通知后，一周内到编制部分核减在职人数；对换往企业和部分出区工作的，由地点单位将“两证”送编办予以核销；对新招录人员，在各类手续处理终了后，填写“两证”，予以纳编。健全互相配套约束机制。《治理证》由编制部分和地点单位或主管部分各存一份，呈现人员异动时，经编制部分审核后还调整，做到互相监督。将“两证”作为审核财务拨款、工资基金、审批工资方案和调整工资等的主要根据。与此还，以“两证”为基本，由编制部分会同组织人事、财务等部分坚持机构编制、人员经费和人员基本信息数据库，执行资源共享，互相交流，做到了全区财务供养人员清晰精确。编制实名制治理的施行，“两证”的还运用，促进了机构编制微观与微观治理的有机结合，完成了静态治理向动态治理的有用改变，有利于增强机构编制治理和群众监督，使机构编制部分与组织、人事、财务等部分互相配套约束愈加有用，避免了超编进人、混编混岗、吃“空饷”和随意调整人员编制等景象的发生，为执行“阳光编制”奠基了优越的基本。

三、执行编制实名制治理中呈现的问题及处置意见

实名制范文篇5

为贯彻实施《中华人民共和国公务员法》，进一步加强和完善机构编制管理，确保机构编制“三定”落实到位，实现机构设置、编制核定与人员管理规范化、科学化。现决定在市直各机关和事业单位全面推行编制实名制，即在“三定”工作的基础上，将每一个单位所核定的编制，分解成不同的岗位，并使每一个在编在岗的人员对应一名编制。为了搞好这项基础工作，现将工作安排和要求通知如下：

一、工作安排

1、请各单位于10月20日以前持《机构编制管理手册》和《事业单位法人证书》到机构编制监督检查科领取《机构编制管理证》。

2、按照《机构编制管理证》所列项目，认真清理所有副科以上机构的设置和定编情况，并将所定编制分解成不同的岗位结构。

3、按照编制与人员一一对应的要求，将全体在编在岗人员落实到编制和岗位，并在本单位公示。超编、超职数人员也一并公示。

4、经公示未发现问题，可以将有关机构编制以及人员信息填入《机构编制管理证》，录入人员编制微机管理信息库，作为人员编制异动，公务员管理以及工资统发的依据。

5、各单位到市编办审核《机构编制管理证》（时间附后），原《机构编制管理手册》同时废止。

二、工作要求

1、编制实名制是规范机构编制管理的一项基础工作，它涉及干部群众的切身利益，在实施过程中可能遇到不少困难和问题，各单位要高度重视，将推行编制实名制管理的要求、程序、结果向干部群众公开。遇到问题要及时研究解决，要妥善地清退借调、临雇人员，做好超编人员思想工作。各主管单位（部门）要加强对所属单位推行编制实名制管理工作的监督和指导。

2、在编制实名制推行过程中，各单位要严格遵守机构编制、组织人事的政策规定和纪律，如实申报本单位人员编制情况。不得弄虚作假，一经发现，从严查处。

实名制范文篇6

一、储蓄存款实名制的含义

储蓄存款实名制是指居民在金融机构开户和办理储蓄业务时，必须出示有效身份证明，银行员工有义务给予记录，并要求存款人在存单上留下自己姓名的制度。其根本宗旨在于有效保护个人利益和维护国家利益的前提下，促进金融体系在公平、公正、公开的基础上进行，保证个人金融资产的真实性、合法性。

我国建国五十年来，储蓄存款制度一直实行的是记名(虚名)储蓄制度。其记名可以是真名、假名、代码亦可以是亲友的名字。特别是活期储蓄，银行只认存折不认人，只要取款人提供存折出示印鉴或输对密码(由取款人开户时约定)银行即按折付款。储蓄存款实名制是发达国家早已实行的一项金融制度，也是绝大多数发展中国家实行的金融制度.

二、为什么要实储蓄存款实名制

我国现行的储蓄存款记名制可以说从源头上造成了一系列社会经济问题，已经妨碍了改革开放的进程，到了积重难返的地步。

1、储蓄存款加快增长现象下掩盖了触目惊心的社会财富转移。截止1999年6月末，我国商业银行储蓄存款总额(本外币全折人民币)达6．3万亿元。我国居民储蓄存款是呈几何级数增长的，1987年，我国居民储蓄存款余额仅3073亿元,1992年突破1万亿元,1994年突破2万亿元,t995年突破3万亿元，到1998年末更是达5．3万亿元，而仅仅半年,1999年6月末已达6．3万亿元。1992年以来，我国GDP增长率虽然走上了快速增长的通道，最高的年份是1992年的14．1％，最低的年份是1998年的7．8％，从92年到98年，算术平均数也仅10．76％,GDP的增长与储蓄存款增长不同步，这说明两点，一是国民收入的分配过份向个人倾斜。二是有些个人收入已经不来源于国民收入，而是直接来源于国有资产的流失。

2、税收征管困难，偷逃税款严重。纳税是公民的义务，但在现实条件下，能偷逃税赋成了个人的本事，对不少财务管理人员来说，逃税倒成了其义务，我国个人所得税规模占人均GDP的比重大约在0．28％左右，远低于发展中国家平均水平的2．1％，税源流失过多，根源在于我国的现行储蓄存款制度根本无法支持个人所得税的征收和监管，而存款制度的不完善，不利于建立公民的信用体系，不能明确个人对国家应尽的义务，无法通过税收杠杆调节居民收入差距和贫富差距，缓解社会矛盾，使国家集中力量办大事。

3、使我国的相关调整政策无所适从，实施效果大打折扣。比如，针对我国内需不旺、消费疲软的状况，国家出台了一系列刺激消费的政策，如连续下调利率、鼓励消费信贷、征收储蓄利息所得税、增加公务员和事业单位人员工资收入、刺激教育消费等等，但这些政策实施效果很不明显，为什么?因为储蓄存款记名制掩盖了贫富差距，立法和行政机构很难对症下药，对少部分暴富阶层的人士来说(据非官方资料，这部分仅占存款人数7％的阶层控制了约60％以上的储蓄存款总额)，收入只是数字的增加减少，钱对他们来说几辈子也花不完，该有的都有了，因此他们对刺激消费的政策很麻木。

4、个人信用制度无法建立起来。市场经济就是信用经济，一切经济关系要靠信用来维系，没有好的信用制度，就会产生“交易冷淡”和“投资锁定”现象，由于互不信任，交易方式会向现金交易和以货易货等原始的刻板的方式滑落，“银行惜贷、企业惜投、个人惜借”的悲观情绪弥漫，造成经济活力日益下降，宏观调控政策难以发挥作用。个人信用制度建立当然是一个复杂的程序，涉及到金融法律法规建设、金融产品创新、技术创新和管理创新等诸多内容，但储蓄暑期实习报告存款实名制则是最基本、最核心的内容。

三、如何实行储蓄存款实名制

1、以现有的个人身份证号码为基础，建立储蓄存款实名制。信用是公民活在世上的面子和通行证，个人信用的好坏直接关系到能否享受贷款、透支和分期付款，还影响到退休保障。在储蓄存款实名制的记录和支持下，每个人的每一笔收入、交易、纳税、借款、还款的情况都记录在案，作为考核信用的基础。

实名制范文篇7

关键词：个人银行账户；实名制；问题与建议

对个人账户实施实名制管理主要是为了保护存款人账户的安全以及存款人收益的安全，打击各种盗用银行卡，窃取账户资金的违法犯罪行为。而实名制对于个人账户的管理是有重要意义的，不仅完善了个人银行账户管理体系，还创建了一个较安全的银行支付环境。因此，对于实名制的管理是需要重视的，检查发现实名制存在哪些问题，通过规范银行在个人账户开设上的各种不合规行为，来解决管理上存在的问题，从而完善实名制管理，促进银行金融业的稳定发展。

一、个人银行结算账户在实名制管理上存在哪些问题

（一）在账户管理上规定的制度过多，并且很多规定并不完全统一。现如今，我国关于个人账户实名制的认定上的规定很多，不仅有国务院制定的某些规章制度，中国人民银行还补充了许多有关规定，而在这众多的规定中，有的规定互相矛盾，有的规定大致意思相同，这就使得存款开户人不能完全熟悉了解这些规定，使银行在日常开设业务中也不能完全规范的执行这些规定。例如，在开户的限制规定中，国务院规定的是，境内16周岁以下的中国公民，只能使用户口簿开设账户，而中国人民银行规定的是不满16周岁，可以使用居民身份证或者是户口簿。两种规定，两种执行方法，使例行监督检查工作的执行，没办法规范。（二）个人银行账户开户者留存信息不完整不规范。在对个人银行账户开户进行检查管理之后，发现很多开户者在填写开户申请单时，填写的不完整，只挑几项重要的，不完整填写就办理开户，还有许多开户时申请书填写格式不够规范。现在，很多人没有时间去办理开户，就委托他人开户，而在这种代办出现的问题通常表现为，人没有留存自己的证件信息，或者是留存错误无效的身份证件信息。（三）在确认开户者与身份证匹配方面不够重视，没有特定的身份识别措施。开户者使用别人的身份证开立账户，盗窃账户或者利用别人的身份信息进行贷款等违法犯罪行为；开立账户的身份证已经过期，但是柜员对于身份的识别措施不够完善。在科技发达的今天，柜员机的出现大大减少了银行工作人员的工作量，在办理开户业务时，开户者在柜员机上进行开户申请，进行信息的填写，银行工作人员过分信任柜员机，不将信息进行二次确认，这样就存在风险问题。

二、个人银行账户实名制管理中为什么会出现上述问题

（一）银行在个人账户管理方面的系统不完善。个人账户的开立需要在网上核实身份证信息，没有进行定期检查，就会出现一些身份信息不准确的情况，网上信息系统没有及时更新，在开户者身份信息过期之后就不能进行及时的反应。系统在对身份证的真假核实不到位，不能自动识别实名制办理中的身份信息。（二）个别银行在经营方面特别是开户方面不够规范。有的银行在开户时，为了获取一些利益和经济效益会有一些不符合银行开户规范的行为，甚至忽视法规，触碰法律底线。例如，在农村占地赔款之后，进行一些补贴，或者办理医疗保险和养老保险等，就会将村民的个人信息登记在册，最后政府交由银行直接办理开户。而开户是必须要有一些有效证件才能办理，用这种花名册办理首先信息不全，其次信息的真实性也有待查证，但是迫于当地政府的压力，许多银行还是会选择批量办理，只是会补发一个激活银行卡的通知，让持卡人带上办理开户账户的身份证进行激活使用。有的银行在遇到大客户办理业务时，对于规定的执行力度不够，为了保证银行的经营效益，为了留住这种“大客户”，银行会选择忽视身份信息不全的问题，就算没有带身份证，只要填上证件号，还是可以办理开户业务。（三）开户者对于实名制的了解不够，实名制开户执行起来有一定难度。在信息化时代，许多都要求实名制，注册登记、开户都需要实名制，是为了保证账户安全以及保障开户者的权益。但是大多数人都不太理解，身份信息是个人的隐私信息，认为实名制会侵犯自己隐私，因次，在进行开户申请时，对于申请单上的实名身份填写部分就会忽略，给实名制工作增加难度[1]。

三、如何实名制管理个人存款账户以及解决实名制管理问题的建议

（一）仔细检查实名制管理的相关规定，并进行修改和整理。核对国务院出台的相关法律文件与中国人民银行制定的规定，修改二者相矛盾的地方，整理规定文件，将二者意思大致相同的规定进行整合管理，并结合实际情况，更新和完善实名制规定中不适应社会发展的部分。（二）建立银行监督体系，着重监督个人银行账户实名制开户。为了避免银行办理业务中出现违规行为，要对银行工作进行监督管理。首先是加强实名制开户业务的管理，确保开户者身份信息的合法合规性，确保银行业务办理的规范性[2]。加大日常工作的检查力度，避免银行为寻求自身利益的不合规业务办理。（三）积极宣传实名制，并升级个人账户实名制网上查询系统。加大对实名制的优点宣传，提高公民的账户安全防护意识。多开展银行账户风险的宣讲会，使公民真正理解实名制，再认真践行。银行为提高账户安全还应该更新升级实名核实系统，避免过期身份信息开户的出现，以及身份信息错误的现象。

四、结束语

总之，实名制个人银行账户中是十分重要的，要避免实名制过程中出现的各种问题，就需要对实名制管理规定进行完善，并且要进行普及与宣传，尤其是要加大监管力度，加大对银行业务办理的监督，避免银行出现一些腐败现象，从而促进银行业的长期稳定发展。

参考文献：

[1]仇玉芳.个人银行账户实名制管理存在的问题及其建议[J].金融经济,2017（6）:65-66.

实名制范文篇8

根据自治区对开展实行编制实名制管理工作要求及《中共**县委办公室、**县人民政府办公室关于事业单位编制实名制管理工作的实施意见》(永党办发〔2007〕46号)文件，我县编制实名制管理工作从去年12月份开始，目前已进入事业单位编制实名制在职人员信息采集工作阶段。为进一步加强我县机构编制管理，确保我县编制实名制工作的顺利实施，现将有关人员信息报送事项通知如下：

一、编制实名制人员信息填报的范围

编制实名制管理信息填报工作的范围：**县县委、县人民政府直属事业单位(除承担行政管理职能的交通局、文化广播电视局和地震局机关外)，县直各部门所属事业单位。

二、报送时间

**年7月9日－7月13日(后附各部门报审时间安排表)。

三、有关要求

1、开展编制实名制管理工作，目的是将各部门编制与人员一一对应起来，把编制落实到具体人。上报人员管理信息表就是确定各部门在编人员和非在编人员，因此各部门要深刻认识编制实名制管理的重要意义，严格按照核定的编制及编制结构比例确定人员岗位，特别是超编单位一定要按照编制数明确在编、非在编人员名单。

2、人员管理信息表报送前要经本单位研究决定，领导确认签字、盖章，经主管部门审核同意后(直属事业单位直接上报)报县编制实名制管理领导协调小组。经审核确认后，由编办指派专人将人员信息录入“在编人员基本信息库”和“非在编人员基本信息库”，并汇总上报区、市有关部门。

3、信息表中所填人员必须是本单位正式国家干部、职工，借调和临时聘用人员不填报。

4、人员管理信息表填写过程中，如遇涉及本单位编制、人员身份、占岗情况等问题时，要及时与组织、编制、人事部门进行联系，问明情况再行填写，避免人员编制或其他情况错填的现象发生。

5、信息表中所填人员身份为干部的以组织部门认可的为准。

6、为了整个信息表报审有序，请各单位务必按照规定的时间指派专人进行报审，并携带单位的《机构编制管理证》。

实名制范文篇9

手机实名制，不是要与不要的简单回答，问题在于法律已经为实行手机实名制的准备好了吗？本文试图从通信（手机）实名制的涵义、如何实现通信自由权利保障、如何实现隐私权利保障、通信（手机）实名制的法律目的与法律依据以及我国通信（手机）实名制的立法思考对实行通信（手机）实名制的法律问题进行论述和探讨。

实名制通信自由保护隐私权保护许可证电信网码号资源许可法律目的与法律依据；立法

绪言

以计算机、通信、生物技术的蓬勃发展为主要标志的新科技革命给人类生产、生活带来了翻天覆地的变化，包括中国在内的世界各国都已经或正在从中受益。当然，高新科技也有其消极作用，围绕新科技革命带来的一系列全球性问题，持续性地在世界范围内引起强烈的争议，而且，这一争议仍将继续。其实，所有的争论焦点都围绕高新科技给人类社会带来福祉的同时，如何有效地规避给人类社会带来的消极影响。值我国手机实名制和网络实名制实行与否及如何实行的争论不断升温之际(这一争论在促进我国计算机通信技术发展的同时，也将带动相关领域法律法规的完善；其实，高新科技经济利益最大化的同时，如何实现社会公共利益最大化本身就是一件值得观察和探讨的问题)。本文主要从通信（手机）实名制的涵义与现有法律关系、法律法规的制定与完善、基本权利的立法保护与限制等方面论述通信（手机）实名制的法律问题。

一、通信（手机）实名制的涵义

随着通信业的迅速发展和公民生活水平的不断提高，通信服务业的法律保护与规制问题越来越多地引起人们的普遍关注。今年，是否应当实行以及如何实行手机实名制、网络实名制就是这类问题中的焦点。手机实名制，看似一个简单的问题，但这个问题背后隐藏着一系列的法律问题，而且这些法律问题都无一例外地涉及到我国社会公众的宪法基本权利保护与限制。以手机实名制为例，在全社会范围内实现我国公共政策设计与实施的公众参与，本身就是社会民主发展的一种进步。当然，这也是社会公众法律意识日益不断提高、法律保护体系不断发展和完善的必然结果。如果我们能够以手机实名制为契机，进一步促进我国公民的宪法基本权利保护水平，提高我国公民的公众参与热情和民主法律意识，促进我国现有法律体系的完善和统一，促进我国现行立法思路和立法方法的转变，提高立法质量，将会成为我国法治建设事业的里程碑。

目前，我国的手机用户中，只有中国移动通信集团公司（简称中国移动，下同）的全球通手机用户实行了手机实名登记制，中国移动的其他手机用户及其他移动通信公司的手机用户基本没有采用手机实名登记制。信息产业部电信研究院通信信息研究所徐玉所长于2006年世界电信日前接受泰尔网专访时认为：“所谓的手机实名制，是指移动通信业务经营者在办理移动电话入网手续时，应当登记用户资料。用户为个人的，应当登记用户的有效证件所载的姓名和编号等个人资料。用户为单位的，应当登记单位的名称、地址和联系方式[①]。”这是国内电信专业领域首次就手机实名制的具体含义做出表述。但是，这一表述是否能够准确地表达出手机实名制的准确含义，或者是否能够将其视为我国有关手机实名制的法律概念，仍然值得仔细推敲。基于此，笔者对我国目前手机用户接入公共电信网络使用移动通信服务的一系列过程中涉及的法律关系分析如下。

（一）手机用户使用公共通信服务之前的主要法律关系分析

我国手机用户要经过购买手机产品和购买手机号码两个步骤，与电信业务经营者签订手机入网协议之后才能够正常使用手机。

1、手机用户购买的手机产品的进网许可

手机产品是移动通信终端设备中的一种。根据现行国务院制定的<<中华人民共和国电信条例>>（简称<<电信条例>>，下同）第四章第二节“电信设备进网”第五十四条关于“国家对电信终端设备、无线电通信设备和涉及网间互联的设备实行进网许可制度……”的规定和2005年1月10日起实施的《信息产业部负责实施的行政许可项目及其条件、程序、期限规定（第一批）》（简称<<信产部行政许可规定>>，下同）中关于电信设备进网许可（含试用）审批的“实行进网许可制度的电信设备应当获得信息产业部颁发的进网许可证（含进网试用批文，下同）；未获得进网许可证的，不得接入公用电信网使用和在国内销售”的规定，进网许可证是包括手机在内的电信终端设备接入国家公用电信网络进行使用和在我国大陆地区进行销售的必备行政许可审批手续。根据<<信产部行政许可规定>>关于手机进网许可行政审批的申请条件、程序的规定可知该行政审批的法律调控受体为企业法人，比如申请人应当提交“……（二）企业法人营业执照……（三）申请人情况介绍。包括申请人概况、生产条件、仪表配备、质量保证体系和售后服务措施等内容。对国家规定包修、包换和包退的产品，还应提供履行有关责任的文件（如果申请人与生产企业为不同法人，还应当同时提供生产企业的相关材料）……”的规定。对手机产品而言，进网许可的法律调控受体就是手机生产制造商或生产制造商的人。也就是说，该项行政审批许可与消费者之间没有直接的法律权利义务关系。

2、手机用户购买的手机号码的资源使用许可。

手机号码属于自2003年3月1日起实施的信息产业部<<电信网码号资源管理办法>>（简称<<网码号办法>>，下同）第一章总则部分第七条第二款第（二）项中规定的移动通信网码号中的一种。根据现行<<电信条例>>第二章第四节“电信资源”第二十七条至第三十条关于“……电信资源，是指无线电频率、卫星轨道位置、电信网码号等用于实现电信功能且有限的资源……”的规定、<<信产部行政许可规定>>关于电信网码号资源使用审批“未经信息产业部或者省、自治区、直辖市通信管理局批准，任何单位或者个人不得擅自启用电信网码号资源”的规定、以及<<网码号办法>>第三章“码号资源的使用”第十九条第三款“本办法所称码号使用者，是指获准使用码号资源的电信业务经营者、专用电信网单位、政府部门、社会团体和其他企事业单位等”的规定可知，该行政审批的法律调控受体为获准使用码号资源的电信业务经营者、专用电信网单位、政府部门、社会团体和其他企事业单位等――对于手机号码使用者而言，主要是指电信企事业单位主体，特别是移动通信运营商。也就是说，该项行政审批许可与消费者之间没有直接的法律权利义务关系。

3、进网许可、入网许可、进网试验三者之间的法律关系分析

手机“进网许可”与“入网许可”、“进网试验”三个概念之间有什么关系呢？

首先，手机进网许可与入网许可之间是什么样的法律关系？根据<<信产部行政许可规定>>中关于电信设备进网许可审批的“实行进网许可制度的电信设备应当获得信息产业部颁发的进网许可证（含进网试用批文，下同）；未获得进网许可证的，不得接入公用电信网使用和在国内销售”和“实行进网许可制度但暂无国家标准、行业标准的电信新设备，由检测机构根据国际标准、企业标准确定相应的检测标准并报信息产业部审定后进行检测，并出具检测报告。信息产业部对检测报告和有关材料进行审查，在符合国家产业政策和不影响网络安全畅通的条件下，颁发进网试用批文批准进网试用，待国家标准、行业标准颁布后再按程序办理进网许可证。获得进网试用批文的电信新设备应当加贴进网试用标志”的规定，手机进网许可审批具有两种审批方式：一是正式进网许可，二是试用进网许可。二者属于相同的行政审批种类即电信设备进网行政许可。而且，只要不违反禁止性法律规定，二者在合法的许可期限内具有相同的电信设备进网许可审批的法律效力。

但是，“应当加贴进网试用标志”规定的试用标志究竟是一种什么样的标志呢？由于国务院现行<<电信条例>>和<<信产部行政许可规定>>并没有对试用进网许可证的试用标志进行详细的规定，也没有对入网许可证做出任何规定，因此，有充分的理由推定手机入网许可证即手机试用进网许可证：1、我国现行的<<电信条例>>及<<信产部行政许可规定>>均未对入网许可证进行规定，如果它属于单独的行政许可审批类型，就涉嫌违反了我国现行<<行政许可法>>关于行政许可法治原则的规定，属于违法的行政许可审批；2、目前手机用户可以购得的手机一般都贴有“进网许可证”标签，只有少数手机贴有“入网许可证”标签，而且，目前市场上并没有贴“进网试用许可证”标签的手机销售；3、如果让手机生产制造商贴“进网试用许可证”的标签，也违反了平等原则，侵害了手机生产制造商的权益。根据<<信产部行政许可规定>>关于“实行进网许可制度但暂无国家标准、行业标准的电信新设备，由检测机构根据国际标准、企业标准确定相应的检测标准并报信息产业部审定后进行检测，并出具检测报告。信息产业部对检测报告和有关材料进行审查，在符合国家产业政策和不影响网络安全畅通的条件下，颁发进网试用批文批准进网试用，待国家标准、行业标准颁布后再按程序办理进网许可证。获得进网试用批文的电信新设备应当加贴进网试用标志”的规定可知：试用的理由是“暂无国家标准、行业标准”；试用的对象是“暂无国家标准、行业标准的电信新设备”；“暂无国家标准、行业标准”的原因与手机生产制造商的无关，因为具备法律效力的手机产品的检测标准需要国家通信行政管理机关予以制定或者认可；更重要的是如果让新手机产品生产制造商因为行政管理机关没有检测标准而贴上“试用”的字样，将严重影响该手机产品在市场上的销售（无国家标准和行业标准的新产品大多都是具有更好的使用功能和效果的产品，即便如此，消费者都不希望自己高价购买的手机是一部正在接受试用的手机）；4、多年以前，我国没有自主知识产权的手机产品、生产设备及其检测标准，主要是靠从国外引进，先不断地进行试用和修正，待相关条件与设施成熟后再予以推广，并将相关检验检测标准法定化、标准化，这也是面对高科技产品不断更新的情况，行政管理工作应当采取的正确态度。可见，用入网许可证的概念代替进网试用许可证虽然在法律上存在不严谨、不合理之处，也实在通信行政管理机关的一种无奈选择（但是国家通信行政管理机关仍然需要从严把握入网许可证行政审批，并对许可事项的执行情况进行检查。因为没有新的检测标准并不意味着不需要遵守手机产品的通用标准，比如信号接收能力、通话质量、电池散热功能等原有的国家标准或行业标准）。基于上述分析，我们完全可以将进网许可与入网许可的法律关系理解为：进网许可等同于入网许可，二者在法律上属于相同的行政审批种类即电信设备进网行政许可，是同种行政许可审批的不同表现形式，二者具有相同的法律效力。

其次，进网试验与进网许可、进网许可试用（即入网许可）之间又是什么样的关系呢？根据<<信产部行政许可规定>>中关于手机进网许可行政审批的申请条件中“申请进网许可的无线电通信设备、涉及网间互联的设备或者电信新设备，应当进行至少三个月的进网试验”的规定，我们可以这样理解：进网试验是手机进网许可检测单位在检测过程中，将被检测手机接入国家公网对其性能、质量等进行测试的一种方法和手段。使用进网试验在内的各种检测方法对被检测手机进行检测，如果符合有关性能、质量等方面的要求（如国家标准、行业标准、通用标准），就向申请人颁发该款手机的进网许可证（含试用），否则，将驳回申请人的申请。也就是说，进网试验合格是进网许可（含试用）的法定依据之一；进网许可证（含入网许可证）是包括进网试验在内的各种手机测试方法使用后产生的法律后果之一。

（二）手机用户接受公共通信服务的法律关系

通过上述对消费者手机购买行为的法律关系分析可以得出结论：从法律上判断用户所购买的手机进网许可法律关系只存在于手机生产制造厂商及其人与国家通信行政管理机关之间；从法律上判断用户所购买的手机号码许可法律关系只存在于电信业务经营者与国家通信行政管理机关之间。而这两种行政许可法律关系都与手机用户没有直接联系。<<电信条例>>第四章第二节“电信设备进网”也没有明确规定进网许可的法律调控对象，只是在第五章“电信安全”的规定中对组织和个人在利用电信网络过程中的禁止性义务。那么，是否消费者购买手机并接入国家公共通信网络进行使用的行为在法律上与国家通信行政管理机关之间没有任何关系呢？答案是否定的。因为<<电信条例>>第五章“电信安全”的规定就是关于手机用户与国家通信管理行政机关之间的法律关系的禁止性规定。

一般情况下，手机用户购买手机产品和手机号码之后，还要经过一个“开通服务”的过程。在这个过程中，电信业务经营者都要求用户签署手机入网许可协议书，标志着用户接受入网许可协议条款。首先，中国移动通信（集团）公司（简称中国移动，下同）的全球通手机用户对签署手机入网许可协议的体会尤为深刻：因为全球通手机用户的手机服务费用的缴纳方式是“先用后缴”即按照手机用户每月的使用数量进行实缴实销。为了在手机用户与中国移动之间建立信用关系，中国移动要求手机用户进行身份登记，或者提供有效担保人予以担保（对担保人进行身份登记）的办法。其次，其他电信业务经营者对其所属手机用户和中国移动对全球通手机用户以外的其他手机用户采用了“预付”的手机服务费用缴纳方式，即手机用户根据自己的需求向手机号码所属电信业务经营者购买其制作的具有固定金额的手机话费充值卡，有效地保证了电信业务经营者的服务费用收入。此时的手机用户并没有亲自签署包括手机入网许可协议书在内的各种法律文件，而是由代销经销手机号码的商、经销商代为填写，才完成了手机用户的入网许可协议手续。但是，手机用户与电信业务经营者之间签署手机入网许可协议的行为，是否属于<<电信条例>>所规定的手机进网许可或电信网码号资源使用许可呢？答案也是否定的。因为，电信业务经营商与手机用户之间的法律关系是平等的民事法律关系，受到国家民事法律及消费者权益保护法律的严格保护；而手机进网许可或电信网码号资源使用许可是非个人组织与国家通信行政管理机关之间的行政许可法律关系，受到国家行政法律法规的规范与调整。电信业务经营者（主要是电信运营商）与手机用户之间签署手机入网协议是为了保护与规范电信运营商与消费者双方之间的利益而建立起来的法律关系；手机进网许可或电信网码号资源使用许可法律关系却是为了保护国家的通信管理秩序。我们今天所说的以政府为主导的手机实名制的法律目的是为了在手机用户与国家通信行政管理机关之间建立起一种新型的法律关系，因此，它们在法律关系的性质上有着本质的不同。

（三）我国手机实名制的法律定义

那么，什么是手机实名制呢？我认为对手机实名制的涵义进行分析时，要考虑到我国电信服务市场的整体情况，以实现其更大的包容性，将移动通信、卫星通信、固定电话等与电信服务业务有关的身份资料登记行为及其要求都应当予以概括。目前，我国法律法规及其他规范性文件对此均没有做出实质性的规定，也没有相关领域的学者、专家对此专门作出定义。

因此，我们应该用“通信实名制”将“手机实名制”进行概念替换。所谓通信实名制，是指依据国家通信法律法规规定，通信服务使用者（包括自然人、法人或其他组织）利用终端通信设备接受国家公共电信服务时，应当登记使用者本人真实的身份资料信息的通信管理制度。使用者身份资料包括：（1）使用者为个人的，应当登记使用者的有效身份证件资料，如居民身份证、护照、台胞证、士官证等；（2）使用者为单位的，应当登记单位有效身份证件资料，如营业执照及其他合法有效的批准成立证照等。笔者在下文中将采用“通信实名制”的概念对手机实名制的概念进行替换。

二、通信实名制与通信自由权利保护

通信自由权利是指公民之间自由地进行信息交流而不受打扰、不受侵害的权利和公民有权自行确定与他人自由地进行交流的信息内容并保持其秘密性（或非经本人同意不被公开）的权利。个人构成社会的成员，但个人拥有在不对社会成员构成威胁的情况下保持个人的独立性或保持一定的个人独立生活空间的自由权利――这种权利的享有是个人作为社会成员中的个体，与其他成员之间相互独立、自由选择和相互尊重的权利基础。而人以其独特的思维方式和交流方式与动物构成最根本的区别，这种区别意味着个人具有根据个人意愿和喜好自由选择交流对象的权利，特别是人类独特的社会遗传方式在人与人之间形成了亲疏程度不同的社会关系――这也是家庭在人类社会组织中保持其重要而独特的社会作用的根源――这种亲疏程度不同的社会关系决定了个人与他人进行信息交流时所产生的信赖程度不尽相同；同时，人类社会普遍存在着道德价值观念的差异，个人一般不希望部分的其他社会成员了解其非共同意志范围内的个人信息，而社会共同体中各成员的这种非共同意志范围内的个人信息需要受到整个社会成员共同体的尊重：这就是通信自由权和通信秘密保护的社会理由和法理基础。因而，个人与他人之间的通信交流信息，特别是具有一定程度的亲缘关系的成员之间信息交流的内容，就必然成为社会成员非共同意志范围内个人信息的重要组成部分。

世界各国均将通信自由权利列为公民基本权利保护的范畴，我国也不例外。我国现行宪法第四十条规定：“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”这是我国现行法律体系中对我国公民通信自由权利保障的具有最高法律效力的条款，也是我们将通信自由权利类型化为公民基本权利保护范围的宪法依据。同时，我国现行<<中华人民共和国刑法>>第二百五十二条还具体规定了侵犯公民通信自由权利的人应当受到的刑事制裁。

由于任何权利和自由都要在一定的社会共同体范围内受到一定的限制，即权利与自由的行使，不得对一定社会成员共同体的公共利益造成损害，这是通信自由权利在法律规定的范围内受到一定限制的基本理论依据。这种限制的具体表现即在我国宪法、刑法等各种法律法规的禁止性规范中，如我国现行<<中华人民共和国监狱法>>第四十七条还对罪犯在服刑期间的通信自由权利作出专门限制，本文不作详细叙述。但针对这种对权利的限制，也应该规定反限制性措施，即对通信自由权利进行限制应当具备足够充分事实理由、法律理由和应当遵守正当的法律程序：为了满足追究刑事犯罪行为的需要，法律赋予刑事司法机关经过批准后对公民的通信内容进行检查的权力。比如，我国现行<<中华人民共和国刑事诉讼法>>第一百一十六条“侦查人员认为需要扣押犯罪嫌疑人的邮件、电报的时候，经公安机关或者人民检察院批准，即可通知邮电机关将有关的邮件、电报检交扣押”和“不需要继续扣押的时候，应即通知邮电机关。”的规定。

通信实名制是否会对我国公民的通信自由权利构成新的限制呢？答案是否定的。因为通信实名制这个概念本身并没有在法律层面对公共通信服务使用者构成任何新的实质性的限制，无论是字面上的限制，还是内容上的限制，也没有对原有通信自由权利的法律限制内容予以扩大或者缩小。通信实名制只是对公共电信网络使用者的一种积极的法律附加义务，这种附加义务已经存在于已有的通信自由权利的法律限制范围内，是已有的法律限制内容的细化，更确切地说，是已有的法律限制内容的具体实现的途径和方式。我认为，通信实名制本身在任何程度上都不会对通信自由权利保护从法律的角度构成肯定或者否定的含义。通信实名制本身是一个中性的法律概念，如果说它对受到宪法保障的公众通信自由权利起到某种作用的话，主要表现在两个方面：第一，如果公民通信自由权利受到侵害时，通信实名制将使通信自由权利从应然权利转换到实然权利之间的时间间隔周期缩短了（因为通信实名制有利于迅速查明侵犯公民通信自由权利的“凶手”）；第二，如果公民通信自由权利行使超过法律规定的自由范围时，通信实名制有助于迅速将法律上对通信自由权利的限制转换成为现实生活中对通信自由权利享有者的限制――这种限制本身，也是宪法与法律在禁止性规范中对通信自由权利和社会公共利益予以保障的实现。当然，这两方面作用的有效实现建立在我们所处的社会法治环境对通信自由权利的性质和地位有足够充分的认识和社会已经存在完善的通信自由权利法律保护机制的基础之上。

所以，我认为，通信实名制与通信自由权利保护之间并不存在任何矛盾之处。通信实名制的实行也不会在法律上对通信自由权利构成任何障碍；相反，它从另外一个角度为通信自由权利真正得到实现提供了现实的保护，或者说它使法律上的通信自由权利得到了落实――这就是通信实名制的立论基础。

三、通信实名制与隐私权保护

隐私即个人秘密，一种非经本人同意而不为他人所知晓和侵犯的个人秘密。隐私权即本人所享有的未经本人同意而不为他人所知晓和侵犯的个人秘密的权利，属于一般人格权的法律范畴内的具体内容之一。

通信秘密在某种意义上也属于个人隐私的范围。因为通信自由权利是指公民之间自由地进行信息交流而不受打扰、不受侵害的权利和公民有权自行确定与他人自由地进行交流的信息内容并保持其秘密性（或非经本人同意不被公开）的权利，通信秘密也是非经本人同意而不为他人所知晓和侵犯的个人秘密的有机组成部分。所以，法律对通信秘密的保护，也属于对个人隐私权利保护的内容。我们知道，法律对某项基本权利的保护既可以明示的方法规定在法律文本中，也可以非明示的方法体现出保护该项权利的法律内容或者法律精神；对某项权利的保护既可以从宏观上以全面概括的方式进行规定，也可以从微观上以详细列举的方式进行规定。至于在法律实践中采用哪一种方式，取决于该项权利的性质、类型、保护方法以及立法者对该项权利的认知。如果立法者认为某项具体的隐私权利对其所处的社会共同体来说非常重要，以至于在立法上对其进行特殊保护一点也不过分，这样就可以在法律上将其单独列出进行规定。从我国现行宪法第四十条“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护……”的规定可以看出，通信自由权利保护与通信秘密保护在我国宪法条文中具有同等地位，却属于具有不同内容的公民基本权利保护类型――否则，该条规定就会显得重复。我们从通信自由权利与通信秘密本身的内容也可以看出二者属于不同的法律权利类型：通信自由权利的内容包括法律是否允许公民之间相互通信往，是否允许公民自由选择通信对象，公民自由通信渠道是否畅通等；通信秘密保护的内容包括公民个人通信的内容属于个人隐私，通信的内容非经本人同意不得为他人知晓和侵犯，公民通信内容不具备法律明确规定的事实理由，未经过法律规定的正当程序公民有权拒绝接受检查或将其内容予以公开。宪法第三十九条：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”的规定也可以视为对公民隐私权利保护的宪法依据之一。因此，认为我国法律对公民隐私权利没有做出任何规定的观点是站不住脚的。除了宪法第三十九、四十条的规定外，我国现行法律法规对公民隐私权利保护的规定寥寥无几，特别是包括民事基本法律在内的我国各部门法还没有正式确立隐私权的法律概念，也没有对公民隐私权利进行保护的具体行政、司法处理规则！这不得不说是一种法律缺憾！

最高人民法院于2001年3月10日公布的<<关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释>>第一条第三款规定“违反社会公共利益、社会公德侵害他人隐私或者其他人格利益，受害人以侵权为由向人民法院起诉请求赔偿精神损害的，人民法院应当依法予以受理。”可见，该司法解释将原本属于公民基本权利范畴的隐私权的法律性质解释为“隐私利益[②]”。由于基本权利受到法律保护的最终效果体现为一种利益或者利益关系，使得该司法解释从表面上看没有任何问题。但是，公民基本权利的赋予与保护首先还是应当体现为立法层面的问题，否则，司法活动将不具备通过裁判活动确认当事人享有某种实际利益的事实依据和法律依据。任何人享有的实际利益应当首先来自于国家对某一种或某几种权利的立法保护，这种实际利益的享有因为司法裁判权力的实施而得到实现，应当是在法律对获取该实际利益相对应的某些权利进行了有效的立法保护之后，由司法机关通过司法审判活动对实际利益（权利的归属是立法已经安排好了的）的归属问题在当事人之间做出能够体现社会正义的具有强制约束力的司法分配。也就是说，任何违法行为侵犯的客体都应当是由物（包括有形物和无形物）或行为所体现出来的以社会关系为主要内容的主体权利，而不仅仅是一种利益。特别是在相关法律法规对某项基本权利没有明确的规定时，司法解释就将其简单地等同于将于司法审判活动终了之时以司法裁判形式表现出来的某种或某几种利益形态，基本权利的法律保护将沦为未经司法审判即被司法机关以固定的语言文字具体化了的利益归属，是不太妥当的。

因此，我认为，通信实名制与隐私权利保护并不矛盾，二者应当是并行不悖的。但由通信实名制引起的有关公民隐私权利法律保护的担忧，应该给予足够的重视。

四、通信实名制的法律目的与法律依据

法律的目的就是通过立法及法的实施应该达到的对社会主体进行规范和控制的目的，或者更进一步讲，就是通过对社会主体进行规范和控制，实现法律的规范与社会作用，在社会中形成法律秩序的目的即社会正义。然而正义是一个相当抽象的概念，社会正义，从立法的最高层次来讲，是宪政与宪法追求的最高目标，也是宪政与宪法的制定依据。一个国家，一旦拥有了宪法，其他立法活动都需要以宪法为依据。即宪法的规定就视为除立宪之外的所有立法活动的正义标准。如果说宪法是为了实现社会正义为目的，那么，除宪法之外的法律就是在各个不同的法律部门领域内具体实现宪法确认的社会正义内容，也就是说，除制宪之外的立法活动的法律目的是为了实现社会正义在某一个或某些方面的内容。因此，通信实名制的法律目的也应该如此：实现宪法第四十条关于通信自由与通信秘密保护的宪政目的。法律依据是指将个人或组织的具体行为（包括立法行为、行政行为、司法行为、个人或组织的行为）视为法律行为（或具备法律意义）的法律条文规定。法律条文是立法机关将法律目的以书面的方式表现出来的语言文字组合，它以语言文字为外在形式，以法律目的或精神为实质内容。在论述法律目的时，需要以法律条文的具体规定为线索，因此，我们没有必要将法律目的与法律依据完全割裂开来。

根据本文在“通信实名制与通信自由权利保护”和“通信实名制与隐私权保护”中的论述，通信实名制本身是一个中性概念，不具有任何新的关于权利保护或权利限制的法律内容。然而，通信实名制同时也是一个法律方法概念，即通信实名制本身是一个中性概念的同时，它又为保护通信自由权利和落实法律对通信自由权利的限制提供了方便。首先，从保护通信自由权利的角度来看，主要是为了将宪法第四十条“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护……任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密”的规定落到实处。因为，在现实生活中，一些经济组织或个人利用了公共通信网络使用者没有进行实名身份登记的漏洞，随意向公共通信使用者发送垃圾消息或拨打骚扰电话，从事商业活动或者非法活动，这不仅侵犯了公共通信使用者应该拥有的通信自由权利（特别是通信对象选择权和通信信息选择权），而且增加了双向收费体制（指移动通信双方均需要按规定标准缴纳公共通信服务费用的缴费制度）下公共通信使用者非自愿承担的经济负担。当这种不法行为发生在公共通信使用者夜间休息的时候，也意味着在法律上构成了对公民个人休息权利的侵犯。更重要的是，当侵权行为发生后，行政管理机关（权利保护主体）无法知道侵权行为人（侵权主体）是谁，也就无法明确侵权责任，无法对侵权行为人进行惩罚，这就意味着通信自由权利保护的法律规定无法得到落实。而通信实名制很好地解决了这一问题：它使权利保护主体很容易知道是谁侵犯了公共通信使用者的通信自由权利和通信秘密，因而在通信自由权利和通信秘密保护的法律规定与通信自由权利和通信秘密保护的法律实践之间架起了一座桥梁――正是这座桥梁，使通信自由权利和通信秘密保护成为现实。其次，从限制通信自由权利的角度来看，我国现行宪法第四十条“……因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外……”的规定体现了对公民通信自由权利的限制，并且我国<<刑事诉讼法>>第一百一十六条“侦查人员认为需要扣押犯罪嫌疑人的邮件、电报的时候，经公安机关或者人民检察院批准，即可通知邮电机关将有关的邮件、电报检交扣押”和“不需要继续扣押的时候，应即通知邮电机关”的内容对宪法第四十条“依照法律规定的程序”做出了具体的程序性规定，现行<<电信条例>>第五章“电信安全”的规定对宪法第四十条“国家安全或者追查刑事犯罪的需要”即滥用通信自由权利的行为表现做出了具体的实体性规定，现行<<监狱法>>第四十七条还对犯罪服刑人员的通信自由权利做出了特殊限制。同样地，当侵犯通信自由权利的行为发生后，行政管理机关（权利保护主体）无法知道侵权行为人（侵权主体）是谁，也就无法明确侵权责任，无法对侵权行为人进行惩罚。失去了法律的威慑或预防作用，也就是在一定的程度上怂恿了侵权人的不法行为，法律对通信自由权利的限制也就成为一纸空文。失去了法律的限制，对通信自由权利的滥用也就见怪不怪了。通信实名制则在通信自由权利的滥用和通信自由权利滥用的法律制裁之间架起了一座桥梁――正是这座桥梁，使通信自由权利保护成为现实。因此，通信实名制在这两个方面的作用为其支持者提供了最佳的理由。

然而，实行通信实名制仅具备正当的法律目的是不够的，还需要具备足够和充分的法律依据。通信自由权利和隐私权利作为社会公众的基本权利，构成了社会公众的私人生活空间，它们是如此基本，如此重要，以至于应当为它们提供全方位的法律保护：从宪法到部门法，再到行政法规、规章、地方性法规和规范性法律文件；从实体性法律规定到程序性法律规定；从立法、执法到司法等。也就是说，虽然我国宪法等法律法规对公民的通信自由权利和隐私权利保护作出了规定，但是我国现行法律法规对通信自由权利和隐私权利的法律保护依然不够、不充分。比如，宪法第四十条虽然对通信秘密做出了保护性的法律规定，但只字未提属于公民基本权利范畴的隐私权利保护问题，通信秘密只是个人隐私中很小的一部分内容而已。更加重要的是，我国的法律并没有对侵犯公民通信自由权利和隐私权利的法律行为构成和法律后果进行详细而具体的规定，当公民的基本权利受到侵犯时，没有具体的法律条文作为司法机关引用的依据，直接导致了司法机关在公民基本权利保护领域的缺席，最终导致我国公民的通信自由权利和隐私权利保护有名无实。这也是社会公众最担心的问题：非实名制下，当权利人受到侵犯或通信内容泄露时，可以很方便地换掉通信号码（如手机号码），以避免再次受到侵犯的可能，或者因为非实名制，为侵害行为人寻找固定侵害目标制造了困难。相反，如果实行了实名制，通信使用者的身份资料必然存在因保管不善而导致非自愿地对外传播的可能性，比如某公司完全可以通过招聘员工的名义从人事招聘网站获取通信使用者的手机号码，获取了手机号码也就获取了通信使用者的身份资料。另外，实行通信实名制，也为社会强势群体侵犯社会弱势群体的财产利益和人身利益提供了便利，如部分腐败官员通过他人的手机号码知晓其身份资料，打击报复监督人、举报人、证人等――这类事件不一定常见，可一旦发生，对受害人在身体、精神上的伤害是巨大的，甚至有可能对生命安全的威胁。因此，通信实名制的消极作用无法规避的根本原因在于法律规范的缺失，无法可依必将导致执法不严，违法不究。

总之，修改与完善通信自由权利和隐私权利保护的法律法规依据成为实行通信实名制无法回避的重大问题。

五、通信实名制法律架构——从立法的视角

通信实名制究竟需要什么样的法律法规依据呢？本文从立法的角度出发，以公民通信自由和隐私权利保护为主旨对有关的通信实名制法律框架、立法利益协调、立法思路给予简单的阐述。

（一）法律框架

第一，宪法。宪法是国家的根本大法，规定国家和社会活动中的基本事项。我国宪法已经对通信自由权利保护做出了规定，但应该增加和修改关于隐私权利保护的规定，也可以先由全国人大常委会行使宪法解释权对宪法第四十条的规定做出扩大解释。待宪法修改时，再将相关的条款纳入新宪法的正式条款。

第二，基本法律。（1）、实体法：由民法典中的人格权法确立隐私权（包括通信秘密）的一般人格权地位，并对人格权的内容及其表现形式、权利受到侵犯后应当承担的法律责任做出规定。刑法虽然对侵犯通信自由权利的刑事责任做出了规定，但未对侵犯隐私权的刑事责任问题做出规定。行政法律法规确立保护通信自由权利和隐私权的行政措施，并对违反相关行政法规规定的行为采取行政管理行为。（2）、程序法：刑事诉讼法对通信自由权利限制的反限制程序做出了规定，同时，应该确立对隐私权利限制的反限制程序做出规定。民事诉讼法与行政诉讼法也需要对通信自由权利和隐私权利限制的反限制程序做出规定。基本法律中的实体法与程序法的相关规定为通信自由权利和隐私权利的保护与限制提供了司法活动中据以裁判的实体和程序性规则。

第三，行政法规、地方法规、自治条例、单行条例和行政规章。行政法规可以在不违反宪法、基本法律的范围内，根据授权立法对公民通信自由权利和隐私权利保护与限制做出具体规定。地方法规可以依据宪法和基本法律的有关规定，根据实际情况的需要，对通信自由权利和隐私权利作一些细化规定或者是宪法和基本法律没有规定的内容进行规定，但不得对通信自由权利和隐私权利做出新的限制。考虑到民族区域自治范围内的特殊情况，自治条例和单行条例可以根据各民族区域自治地方的特殊情况，做出变通规定。行政规章可以针对宪法、法律、法规对通信自由权利和隐私权利保护的规定，规定相应的保护措施，特别是如何落实有关法律法规的规定、通信自由权利和隐私权利保护的行政程序规定等。

第四，根据上述安排，我国公民通信自由权利和隐私权利保护法律体系才可以称作全面和完整，但这是我国法治建设过程中的系统工程，需要长时间地努力和争取才可以实现。因此，鉴于目前部分用户滥用通信自由权利和隐私权利、社会公共利益（包括国家安全、社会公共秩序等）保护与公民基本权利保护的迫切要求，法律法规也需要有一个过渡性的安排。

过渡安排的法律规范层级是由国务院制定行政法规还是由信息产业部制定行政规章呢?随着公民法律意识的不断提高，社会公众对自己的宪法基本权利保护越来越重视，公众社会参与的热情也越来越高。缘于通信自由权利和隐私权利的宪法基本权利属性，对通信自由权利和隐私权利进行规范与限制的法律层次需要视其具体内容的不同而有所区别。通信实名制将使通信使用者的基本身份资料信息置于国家公共安全机关之外的第三方控制之下，必然引起社会公众对身份资料外泄和基本权利法律保护机制不完善的种种担忧。特别是在公民基本权利受到侵犯之后，极其需要司法权力介入裁决的时候，这一点尤其重要：因为依据我国目前的行政诉讼法律机制，国务院制定的行政法规属于司法裁判文书中应当予以引用的法律法规依据之一，而国务院部委制定的行政规章只属于司法机关“可以参照”（即司法机关在审判活动中对行政规章是否予以参照取决于司法自由裁量权，只有经过司法机关审查认为可以参照时，就予以引用，否则，其法律效力无法在司法审判活动中得到认可）的法律依据，如果司法机关在审判活动中经过审查后不予参照引用，通信实名制的法律基础将受到质疑，或被司法机关认定为违法。因此，实行通信实名制的立法在法律法规层级上必然要求至少是由国务院制定相关的行政法规进行规定。

（二）立法利益协调

任何立法活动都是一种新的利益协调机制的构建活动。利益主要是指权力的授予与规范、权利的赋予与限制、权利与权力之间此消彼长的相互作用。因此，立法过程也就是权力的授予与规范、权利的赋予与限制、权利与权力之间此消彼长的相互作用的过程。对通信实名制立法而言，表现在以下几个方面：

第一，权力的授予与规范问题。通信实名制立法涉及行政权力的授予与规范的法律问题，比如，行政机关对通信服务使用者身份资料进行保管的权力范围，保管权力如何行使（授权通信业务经营者保管还是委托通信业务经营者保管等）、通信服务使用者身份资料的保管规则及保管要求；行政机关对通信业务经营者的监管职责，对涉嫌违法的行政行为的规范与处理、内部监督与监察制度的建立等。

第二，权利的赋予与限制。由于通信自由权利和隐私权利属于公民基本权利范畴，应该由宪法、基本法律赋予和给予适当的限制。除国务院通过制定行政法规在宪法、法律的范围（即授权立法的范围）内做出规范外，其他行政机关没有创设、扩大或缩小限制基本权利行使范围的权力，只有依据宪法、法律、法规的规定对公民基本权利的保护与限制的具体实现方式方法做出规定。

第三，权利与权力之间的相互作用。立法过程中，权利与权力之间的沟通与协调机制尤其重要。宪法是赋予权利和限制权力的根本大法，任何立法都要以宪法为依据，在权利与权力之间进行友好对话，双方达成一致之后才能够产生法律效力。现代社会中，权力阶层手中掌握着大量的政治、经济、社会资源并处于强势地位，权利阶层手中掌握的政治、经济、社会资源通常处于弱势地位，而立法要使二者之间的利益达到一定程度的平衡。通信实名制也是如此，它需要在国家行政管理阶层的利益与社会公众利益之间进行平衡，因此，让各方表达出自己对实行通信实名制的利益诉求才是通信实名制立法的关键。

（三）立法思路

由于任何立法活动都是一种新的利益协调机制的构建活动，立法者的立法思路将对立法质量，特别是在保持权力的授予与规范、权利的赋予与限制、权利与权力之间的相互作用的良性互动具有相当重要的影响。

通信实名制立法因为涉及国家公共社会秩序的建立与规范，也涉及公民基本权利保护而需要得到高度重视。涉及国家公共社会秩序建立与规范的问题时，需要具有足够充分的宪法、基本法律规定作为立法依据，而不能让宪法对国家权力的限制条款被吞食，更要保障国家权力行使不折不扣；涉及公民基本权利保的问题时，需要严格按照宪法的规定对基本权利的涵义进行阐释，不得变更权利保护种类，也不行任意缩小权利保护范围；所有针对基本权利的限制内容，应当严格依据宪法的有关规定进行，不得另立新的限制类型，也不得任意进行扩大解释。

当通信实名制以政府为主导推动立法时，在立法思路上要特别注意以下三点：

第一，严格依据宪法与基本法律之对政府权力和公民基本权利的规定，宪法与基本法律是检验社会秩序建立与完善的最高标准，任何利益协调机制应当规范与限制在宪法与基本法律规定的范围之内。

实名制范文篇10

一、基本原则

坚持试点引路，逐步推进，全面覆盖的原则，探索方法，总结经验，要以人力资源信息网络系统为基础平台，以《就业失业登记证》发放为手段，实现就业实名制动态管理工作目标。

二、试点范围

自治区确定在市、市、进行就业服务实名制动态管理和《就业失业登记证》发放工作试点。

三、目标任务

启动新的就业失业登记制度，全面发放《就业失业登记证》，强化各级经办机构对就业信息网络系统的应用，完善就业实名制动态管理的工作规范，新增就业人员、登记失业人员、就业困难人员、职业技能培训人员、小额贷款人员五项指标年内实现网上运行和实名制动态管理。探索开展就业服务实名制动态管理工作的具体程序和办法，为建立就业服务实名制动态管理工作机制提供工作制度、统计分析、信息传输、业务流程、应急处理等方面的依据。具体任务是：

（一）在原采集录入信息的基础上，进一步加强和完善实名制信息采集录入工作。

（二）全面发放《就业失业登记证》，共发放100万本以上。第一部分是新增就业人员、登记失业人员和累计灵活就业人员等人员发证率要达到100%，以上三类人员共发放44万本以上，其中市17万本，市23万本，兴安盟4万本；第二部分是失业保险参保人员的发证率要达到70%以上，共发放58万本以上，其中市30万本，市21万本，兴安盟7万本。

四、实施步骤

试点时间从年6月1日—9月底结束。

（一）准备阶段：年6月1日前各试点盟市做好相关准备工作。

1、人员到位：组织完成各级公共就业服务机构和基层平台工作人员相关业务培训，凡是上报自治区并授权的打印前台必须确保有一名工作人员。

2、设备到位：完成打印设备的采购安装调试。

3、专网连接：完成自治区、盟市、旗县三级联网，已与基层劳动保障平台联网的旗县要切实做好网络的维护确保畅通。

（二）实施阶段：年6月1日—9月底。

1、试点盟市根据自治区《就业服务实名制动态管理工作试点方案》制定本地区试点方案，全面展开试点工作。

2、适时在试点盟市召开实名制管理和《就业失业登记证》发放业务推进座谈会，研究解决工作中存在的问题。

3、全面总结试点工作经验，并在全区全面开展就业服务实名制管理工作。

五、工作要求

（一）加强组织领导。各试点盟市要成立领导小组，指导具体的试点工作方案，明确工作机构、人员和相关责任，确保工作落实。在5月31日之前将负责就业实名制管理工作的领导，联系人电话（手机）和电子邮箱报自治区就业局就业处。

（二）总结试点经验。各试点盟市按照自治区《就业服务实名制动态管理实施方案》的要求，在年9月底前对本地区试点工作进行全面总结并形成书面材料，制定出具体办事程序、操作规范、业务流程、工作制度等为自治区全面开展此项工作提供参照。