个人税收递延型商业养老保险建议

【摘要】我国于2018年启动个人税收递延型商业养老保险试点计划，其实质是通过国家税收优惠的财政支持鼓励人们购买商业养老保险，这标志着我国正式推动第三支柱商业养老保险的发展。本文基于美德两国的发展经验，结合我国目前的试点情况，提出我国现阶段推动税延型养老保险发展应加强法律与制度建设，扩大税优惠及范围，实行渐进式改革，优化投资组合，进行风险规避与不断扩大个人自主权等政策建议。

【关键词】税收递延；商业养老保险；国际比较；政策建议

一、问题的提出

2018年4月12日，国家财政部和国家税务总局了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税〔2018〕22号文，以下简称《通知》）。《通知》决定自2018年5月1日起，在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点。所谓个人税收递延型商业养老保险（以下简称“税延型养老保险”），是指由保险公司等机构承保、运营的一种商业养老保险。个人在购买商业养老保险时，其支付的保费可在一定限额内予以税前列支①，同时在资金投资运营阶段对累积收益进行免税，只在符合规定标准领取养老金时再缴税。由于投保人在购买与领取养老保险时处于生命的不同阶段，且一般而言在职时的收入普遍高于退休后的收入，所以在我国的累进税制下，领取阶段的边际税率相对较低，在领取阶段进行征税所需要缴纳的税额较少甚至可能出现由于个人未达到个税起征点而免税的情况，这实质上是国家对于商业养老保险购买行为的税收优惠。根据税收的经济效应理论，税收优惠有利于增加人们对养老保险的购买行为。首先，税收的经济效应理论是指国家税收对消费者具有收入效应与替代效应，从而影响消费者对商品的购买行为。就税收的收入效应而言，对购买商业养老保险的投保人给予税收优惠政策，会在一定程度上减少投保人的收入损失，提高其消费水平，增加对商业养老保险的购买量。就税收的替代效应而言，政府对商业养老保险实行一定限额免税，会影响商业养老保险的相对价格，进而增加投保人对商业养老保险的选择。所以，税收优惠有利于激励个人购买养老保险，提高人民自我保障水平，完善养老保险体系。税延型养老保险发端于欧美国家，在长期实践中已积累了大量的成熟经验。结合国际经验与我国目前的试点情况，思考如何优化制度设计，明确政策未来走向对于发挥税延型养老保险在抵御老龄风险中的作用意义重大。

二、国际经验与我国目前的试点

本文选取美德两国作为国际经验的借鉴方。首先，美德两国都面临着沉重的人口老龄化压力；其次，德国是现代社会保险制度的发源地，美国是世界上较早建立养老保险制度的国家，两国的个人储蓄型养老保险发展较为成熟；第三，两国作为资本主义强国，市场经济发达，资本市场活跃，所以选取这两个国家具有普遍的代表意义。（一）美国的IRA计划。IRA是美国个人退休账户(IndividualRetirementAccounts)的简称，是由美国联邦政府提供税收优惠、个人自愿参与的补充养老金计划。该计划面向所有纳税者，设计的初衷是针对由于企业未提供退休储蓄计划而无法享受税收优惠的劳动者，彰显税收优惠的公平性。目前，IRA已发展出多种类型，其中覆盖面最广的是传统IRA（TraditionalIRA）和罗斯IRA（RothIRA）。传统IRA由1974年《雇员退休收入保障法案》建立，采取EET的征税模式（缴费阶段与投资运营阶段不征税，领取阶段需缴税）并设置了缴费上限，且缴费上限随着时间及通货膨胀变化情况进行调整，更加适合小企业的正规就业人员。罗斯IRA根据1998年的《纳税人缓税法案》建立，采取个人税后收入缴费，但在投资运营与领取环节免税的税收办法，即TEE模式，更加适合非正规就业者。在投资管理上采取信托制模式，由第三方金融机构如银行、投资公司等进行托管或代管；在产品特征上，IRA计划投资工具多样，可以购买托管机构允许买卖的银行存款、基金、股票、债券、寿险产品等，在建立之初，民众大多选择银行存款的形式，但随着资本市场的完善、其他投资工具的成熟、投资人财务管理意识的提高，共同基金和债券的比例逐渐增大。另外，个人在投资管理上拥有非常大的自主权，可以根据自我风险偏好、年龄等因素选择个性化投资方案；在一定条件下也可将职业年金转入IRA账户，享受税收优惠，使得员工失业后可以继续享受税收优惠。（二）德国的李斯特养老金与吕库普养老保险。德国的李斯特养老金与吕库普养老金是在德国三层次养老保险模式改革中建立起来的，均属于税延型的个人储蓄养老保险。其中，李斯特养老金属于第二层次补充养老保险，以2002年实施的《老年财产法》为依据。吕库普养老金计划属于第一层次中的自愿商业保险，以2005年实行的《老年收入法》为依据；在资助对象上，两者原则上对于所有纳税人开放，但前者主要针对已参加法定养老保险与特定职业养老保险的人员，尤其适合多子女家庭购买。后者对于不属于法定养老保险与特定职业养老保险范围的个体劳动者而言，起到了基础性的保障作用；在资助形式上，两者均采用了EET的税延模式进行税收优惠，但李斯特养老金还包含由基础补贴和可能出现的子女补贴构成的直接补贴，吕库普养老金则可以享受政府大数额和高比例的退税优惠；在产品管理上，李斯特养老金产品由银行、人寿保险公司、基金公司和德国建房互助储金信贷社等提供，包含了银行储蓄、个人年金、基金储蓄与“以房养老”的产品。而吕库普养老金计划更加保守，其产品只能由保险公司提供，并且产品设计主要分为传统寿险与兼顾保险与投资功能的“基金连锁”寿险产品。（三）我国的税延型养老保险试点。我国的税延型养老保险于2018年5月1日在上海、福建（包括厦门）、苏州工业园区实施为期1年的试点。试点对象包含两类：一是个人所得税扣缴单位位于试点地区的取得工资薪金、连续性劳务报酬（连续6个月以上（含6个月）为同一单位提供劳务）所得的个人，二是实际经营地位于试点地区内，取得个体工商户生产经营所得、对企事业单位的承包承租经营所得的个体工商户业主、个人独资企业投资者、合伙企业自然人合伙人和承包承租经营者。在资助形式上，采取了EET模式，实行限额与比例孰低的据实扣除办法；在产品管理上，根据2018年5月16日中国银行监督管理委员会的《个人税收递延型商业保险业务管理暂行办法》（银保监发，[2018]23号，以下简称《暂行办法》）规定，养老保险产品遵循“收益稳健、长期锁定、终身领取、精算平衡”的原则，追求收益的安全性、持续性、稳定性与长期性。按照积累期投资收益的类型，可分为A收益确定型、B收益保底型、C收益浮动型三类产品；在投资管理上，与美国一样采取信托制的模式，委托符合条件的投资管理人进行管理。（四）比较分析由表1可以看出，美德两国的税延型养老保险方案虽有差异，但也具有以下相似之处，值得借鉴。1.国家法律建设与制度规范较为完善。对于税延型养老保险，美德两国都有专门立法。比如美国1974年的《雇员退休收入保障法》，确立了传统IRA计划的个人储蓄性养老保险。德国2002年的《老年财产法》是李斯特养老金的重要标志。而我国目前试点阶段所依照的仅为政策性立法，并未上升到国家立法的层面，另外有关税延型养老保险的规定也局限于框架而非细节，较为笼统。其实不仅是商业养老保险，在我国目前的养老保险体系中，只有《失业保险条例》这一部社会保险法，社会保障法制建设发展欠缺。美德两国政府对于税延型养老保险的管理规范化程度较高。在美国，为了防止国家税收流失，传统IRA计划提前领取养老保险金的行为将面临交税与罚款的处罚；德国具有严格的保险产品审批制度，例如李斯特养老金计划中保险公司、基金公司与银行的产品必须符合政府出台的相关标准，才能得到由德国联邦金融服务业监察署开具的证明，并且只有购买获得证明的里斯特养老保险产品，投保人才能够申请得到国家的资助。目前我国虽然出台了《通知》与《暂行办法》，但是对于缴费方式、产品管理、投资管理与账户管理等一些关键问题缺乏细节上的规定。另外，商业保险的市场化机制运行给养老金带来一定的风险。如我国的投资市场本身不尽完善；保险公司以追求利润为目标可能会从个人养老金盈利中谋求较多利润；对投保人除特殊情况外提前领取养老金的避税行为没有明确的处罚机制等，这些问题都需要政府加强监督管理。2.实行国家资助与优惠约束。政府除了加强法制建设，还通过优惠政策进行资助。比如美国的传统IRA与德国的李斯特和吕库普养老金计划均采用EET的税延模式，在缴费阶段进行一定的免税政策有利于激励人们购买养老保险。德国的李斯特养老金还采取直接补贴的形式，鼓励低收入雇员加入养老金计划。税收优惠与直接补贴是国家通过财政支持促进养老保险事业发展的表现。其次，在进行资助的同时，美德两国对于EET模式下缴费阶段的免税政策均设置最高限额进行优惠约束，防止中高收入者利用养老保险避税，扩大分配不公；我国目前同样采取了EET的税收模式，对于民众有较大的的税优激励。另外采取比例与限额双重约束，比如对于试点内的个人而言，根据其月工资薪金的6%与1000元孰低的办法据实扣除限额。3.资助惠及范围较广。不论是美国还是德国，都通过制度设计扩大了税收优惠的覆盖面。比如美国采用EET模式的传统IRA计划更适合正规就业人员，因为他们可以方便的利用单位的“代扣代缴”来建立账户，但却将没有雇主的灵活就业人员排除在制度外，而这部分群体又是最需要税收优惠的群体。于是在其后发展出的罗斯IRA采取了TEE的征税模式，使得灵活就业人员可以独立缴费，甚至在变更工作以及失业后也可以正常缴费进行养老金积累，这使得更多的人群被包含在制度设计内。而德国的李斯特养老金计划想要提高法定养老保险与特定职业养老保险覆盖人群的养老金替代率，采用直接补贴与税收优惠形式鼓励这部分人群尤其是低收入群体与多子女家庭参与。在第一层次的基础养老保险体系中，雇佣劳动者有义务参与法定养老保险，公务员与农民也有独立的养老保险系统，但无雇主与特定职业养老保险计划的个体劳动者却无法涵盖。于是吕库普养老金计划采取大额的免税限额来吸引个体劳动者参与，满足该群体的基础性保障，所以该养老金计划也被称为“个体劳动者的养老金”。在我国目前的试点中，实际上有两类人群未被制度所包含：低收入者群体与非正规部门就业人员。对于低收入群体而言，可能是尚未达到我国个税起征点，也可能是消费结构中日常生活开销占比较大，所以难以参与商业养老保险；而非正规部门就业人员绝大多数都为非纳税人，使得他们无法通过单位“代缴代扣”享受税收优惠。4.采取渐进式改革，不断完善税延型养老保险制度。美德两国的税延型养老保险制度并非一成不变，而是在不断的改革中完善制度设计，以适应经济社会发展的需要。比如：德国在2002年开始实施李斯特养老金计划后，于2005年推出吕库普养老金计划；而美国1974年实施了传统IRA之后还衍生出了罗斯IRA（1997）等计划。另外，在改革过程中主要采取渐进式方式。例如德国李斯特养老金中的基础补贴在2002-2008年期间每两年提高一次，2008年及以后为154欧元；吕库普养老金的延迟纳税制度分步骤实施，从2005年起，有纳税义务的养老金份额每年增长2%，到2020年达到80%，随后每年增加1%，到2040年达到100%②；美国的传统IRA计划领取阶段的免税额度也随着通货膨胀而不断上调。我国由于目前的试点期限仅为一年，所以在有关政策中未提及有关EET免税额度的上调机制。但是在全面推广阶段，需要注意改革与完善制度设计以适应经济社会发展的需要。5.投资具有多元化与多样化。税延型养老保险的投资表现出投资工具多元化与投资组合多样化的特点。首先在美国的IRA计划中，其资金可以用来购买银行存款与理财产品、基金、股票、债券以及寿险公司的年金产品等。德国的李斯特养老金除了银行储蓄、个人年金、基金储蓄意外，还可以选择“以房养老”相关产品。在投资组合上，美国公民拥有更高的自主选择权，可以允许个人根据自身的风险收益喜好，自主、灵活地配置资产。例如，年轻的风险偏好者在资产配置中会增加股票占比，而年长的参保人员偏向保守的投资组合。但整体而言，投资工具多样，投资领域广泛。我国目前的税延型养老保险试点，对保险公司的产品划分相对简单，制度设计也较为单一，未能充分考虑个体化差异，无法保证参保人可根据自身需求、偏好、年龄等因素对产品进行投资组合。

三、税延型养老保险制度的政策建议

制度发展，理念先行。科学的理念是社会保障制度设计的决定性因素。因此优化税延型养老保险的制度设计，要以科学的社会保障理念为灵魂，以正确的原则为指导。发展我国的商业养老保险，要坚守公平与正义的价值理念，遵循可持续发展、政府主导与责任分担的原则，处理好公平与效率、政府与市场、国际化与本土化的关系。在商业养老保险制度中，公平与正义的理念具体表现为如何通过法律保障公民享有同等的权利参与商业养老金计划，如何避免拉大不同收入群体享有的社会保险待遇等；可持续发展原则是指考虑国家长期处于社会主义初级阶段的基本国情，适应国家经济发展与人民需求的变化，同时预见未来发展趋势，采取渐进式改革的方法实现制度自身的可持续；政府主导与责任分担原则是指社会保障作为公共物品，肩负改善民生的重大使命，政府必须具有主导责任，体现在态度重视、制度建设、财政投入、法治监管等方面，而责任分担意味着除了政府以外的市场、社会、企业、个人等主体也具有一定的责任以弥补政府力量不足。在发展税延型养老保险时，如何使养老保险的替代率水平能够满足人们日益增长的养老需求，如何协调“三支柱”之间的关系，如何促进多层次养老保险体系建设，需要具备可持续发展的意识，也需要明确各参与主体的责任分担。此外，在借鉴国际经验的同时应当处理好国际化与本土化的关系。美德两国由于福利体制、文化传统的不同，在实际的方案设计中均具有本土化色彩。比如在管理经营上，美国自由主义福利体制强调雇主与个人的自主选择权，投资更具风险性；而德国的保守主义福利体制突出政府在其中的管制，风险相对较小。所以我们在对税延型养老保险制度设计进行国际借鉴时，要注重从国情出发。具体建议如下：（一）加强法律与制度建设，体现政府责任。养老保险作为社会保障事业的重要组成部分，追求公平与效率，也同样需要处理好政府与市场的关系。从美德两国的发展来看，法律完善与制度规范是政府发挥作用的集中体现。对于我国的税延型养老保险而言，首先需要开展相关立法工作，对税延型养老保险的参与主体：投保者、保险公司、保险从业者进行规定。比如，投保人的资格认定、缴费管理、产品选择以及正常领取，保险公司的准入机制、产品设计与账户运营，保险从业者的专业要求、道德素质与从业规范等；其次，要规范管理制度，加强对参与主体与投资市场的监管。如明确除特殊情况外提前领取养老金或中途退保行为的惩罚措施，防止税收待遇被滥用和国家税收的流失。对于保险公司商业养老保险的账户运营情况进行定期审查，防止不当投资行为侵害参保人利益。加强对保险从业者的从业资格鉴定，防止利用与参保人的信息不对等，诱导其购买商业养老保险产品行为的发生等。（二）扩大税优惠及范围，处理好公平与效率的关系。如何处理公平与效率的关系问题是养老保险体系建设的关键。税延型养老保险虽强调市场机制的效率原则，但也不能忽视养老保险本身维护社会公平的作用。无论是美国还是德国，都通过制度设计扩大了政策优惠的覆盖面，使得无雇主的灵活就业人员与低收入群体可以多一份养老保障，体现了机会公平；并且通过对特定人群的资助与税优限额，缩小了不同收入群体由于养老保险计划而可能带来的收入差距，促进了结果公平。我国目前的试点政策仅使得中高收入雇员获利，不利于体现公平与效率的关系。针对未涵盖在政策框架内的低收入群体与灵活就业人员：首先，不能涵盖低收入群体并非制度缺陷。税延型商业养老保险不同于基础养老保险的本质就在于其满足的是不同群体更高层次的需要，而非低收入群体的需要。所以整体而言商业养老保险计划并不涉及低收入群体；但针对未被制度覆盖的灵活就业人员，可以通过调整征税模式将其纳入到商业养老保险体系中去。借鉴美国的EET与TEE相结合的征税模式。既便于正规企业员工通过企业代扣代缴参保，又使得灵活就业人员可以通过独立缴费，享受税收优惠。（三）实行渐进式改革，追求可持续发展。评判制度优劣更重要的取决于能否实现可持续发展。我国一贯采取的“个别试点+全面推广”正是实行渐进式改革，进行制度完善追求可持续发展的表现。我国税延型养老保险的可持续不仅应体现在税优额度随经济发展与通货膨胀进行动态调整，更应考虑到养老机制整体的协调发展。比如，目前我国的企业年金同样采取了EET的征税模式，规定企业缴费可在工资总额5%内税前列支，个人缴费可在工资总额的4%内税前列支。但由于企业负担过重，企业年金主管部门也在争取更大的税收优惠以期扩大企业年金的覆盖面。如果财税政策过于倾斜商业养老保险势必会影响企业与个人参加企业年金的积极性。因此，如何平衡企业年金和个人养老保险的相关税优政策就需要整体考虑；另外，企业年金与个税递延型养老保险都偏重效率、实施独立的个人账户，本质上具有相似性。能否打通补充养老保险与商业养老保险账户也是值得思考的问题。（四）优化投资组合，进行风险规避，不断扩大个人自主权。对于税延型养老保险而言，满足人们多样化需求的关键在于优化资金的投资组合，平衡风险与收益的关系。首先投资工具要具有多样性，我国目前的具体产品由保险公司根据开发设计原则进行制定。在保险公司在设计产品的过程中，应当既包括保守的传统险和分红险，也包括激进的万能险和投连险及其各种衍生保险产品。可以提供银行存款、国债，也可以包含银行理财产品、基金、股票以及寿险公司的年金产品等。其次，试点阶段应突出强调投资的稳定性。要遵循风险最小化，选择投资风险较小的金融产品。等到税延型养老保险制度运作较为成熟时，相关投资机构可在精算后投资风险较高的金融产品，以获得高收益；同时要注意投资的多元化以分散风险，实现资金的保值增值。最后，关于个人投资选择的自主权问题。美国IRA计划给予个人较大的自主权是以公民财务意识的提高为前提的。而我国目前金融知识普遍不足，参保人在面对保险这类复杂度较高的产品时易被误导。所以我国应当随着人们投资理念、金融知识与财务意识的提高，在税延型产品的推广中逐步扩大人们的自主权。

作者:高姿姿 单位:南京师范大学