剖析养老保险统筹管理面临的问题解决方案论文

摘要：统筹层次作为贯穿我国养老保险制度改革全过程的难点问题，其实质是如何合理配置政府间的养老保障责权。我国财政分权体制和单一制国家结构对中央政府和地方政府的行为选择产生了很大影响，进而影响到统筹层次的提高。为了从根本上解决统筹层次问题，为最终实现全国统筹打下基础，应该在明确转轨成本筹资渠道的基础上，合理划分中央和地方在财政补贴方面的责任，并建立有效妁养老保险结余资金管理体制。

关键词：养老保险；统筹层次；转轨成本；财政补贴

一、文献综述

2008年3月，劳动和社会保障部设定了实现省级统筹的时间表，即到2009年，全国各省、直辖市和自治区都应实现养老保险省级统筹，争取到2012年实现全国统筹。可以说，统筹层次成为贯穿我国养老保险制度改革全过程的重点和难点问题。

理论上，大多数学者都主张尽快提高统筹层次，近期目标是实现省级统筹，最终实现全国统筹。李珍认为应把省级社会统筹建成为社会保险实体机构，而不是一个省级准备金制度或再保险制度，应该把省级统筹做实。冯兰瑞指出：社会化是社会保障的本质特征，统筹层次提高就是社会化水平提高。”陆解芬、朱玉林指出省级统筹存在许多弊端，认为应建立全国统筹的养老保险制度。万春、邱长溶的研究明确指出建立全国统筹是健全我国养老保险制度的重要保障，并认为我国具备实现全国统筹的条件。

但在长达十几年之久的过程中，中央政府数次提出实现省级统筹的目标，却未能得到很好的执行，其原因是多方面的。王晓军认为：由于不同地区在历史债务、经济发展水平、人口结构、养老保险覆盖范围、待遇水平等方面的差异，以及过去长期以来形成的中央、地方、企业、个人等不同的利益格局严重制约了统筹层次的提高。江春泽、李南雄认为实行省级统筹会出现多方面利益的矛盾和摩擦。

二、统筹层次问题的实质

需要澄清的是，人们通常所讲的“统筹”一词有两个隐含的意思：一是在一定范围之内统一筹集和调配使用资金，二是集中管理和运营资金。具体来讲，统筹层次是指在一定范围内实现“四统一”，即统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂使用基金。“统筹层次”问题的实质是各级政府怎样配置养老保险的事权和财权，以及构建一个什么样的养老保险基金管理运营体。各级政府在养老保险制度中责权划分，集中体现在统筹层次上，它是整个制度的“牛鼻子”。也就是说，统筹层次并不是一个单纯的问题，它是养老保险各项责权在政府间搭配结果的反映，统筹层次问题的解决有赖于各项养老保障责权在各级政府间的合理划分，是各方利益平衡的结果。单纯的以提高统筹层次为目标的政策，如果不以各项责权在政府间的合理配置为依托，最后只能是无疾而终或者无法达到预期目标。换句话说，如果政府间各项责权得到合理、清晰的界定，统筹层次也就会迎刃而解。

当前，我国政府间养老保险责权划分的问题突出表现在：第一，养老保险统筹层次问题悬而未决，没有形成一个合理的目标定位。第二，各级政府间的财务责任划分模糊。实际上，这两个问题又是交织在一起的，而且互为影响，互为前提。统筹层次问题的解决必须要以清晰界定各级政府财务责任为前提，否则容易形成对某级政府财政的过分依赖以及某级政府的“道德风险”行为。而各级政府财务责任的界定又离不开统筹层次的合理定位。第三，养老保险滚存结余资金管理体制不完善，巨额资金分散在各统筹单位，成为地方政府在养老保险制度中的既得利益，阻碍了统筹层次的提高。因此，无论是从当前改革的推进和完善，还是基于养老保险制度长期的可持续健康运行，以统筹层次的调整为“牛鼻子”，在明确转轨成本筹资渠道的基础上，合理划分中央和地方在财政补贴方面的责任，并建立有效的养老保险结余资金的管理体制，将是我们必须解决的重大问题。

三、养老保险统筹层次问题的产生机理：基子政治经济环境的分析

养老保险统筹层次问题的产生，是特定历史时期的产物，与其所处的政治经济环境密切相关。只有对制度所处的社会环境有一个清晰的认识，才能找到符合现实需要的解决问题之路。国外许多学者的研究证明了政策环境对于制度绩效和制度选择有着重要的影响。我国学者雷根强、苏晓春的研究也指出：养老保险制度改革进程离不开既有的财政体制的影响，制度改革会直接或间接的触及财政利益在各级政府间的分配。

从政治角度看，我国是单一制国家，中央政府是一切权力的拥有者和责任的承担着，地方各级政府受中央的委托承担相应的责任，二者之间是一种授权关系，遵循下级服从上级的政治传统，并且上级政府对下级政府官员的任命拥有决定权。从经济角度看，我国采取的是分税制的财政体制，地方政府和中央政府都有其独立的财政收入来源和支出项目，具有联邦主义特色，许多学者称之为“财政联邦主义”或“准财政联邦主义”。虽然学者们对我国财政联邦主义实现程度存在争议，但是，不可否认，通过财政体制改革，“大一统”的统收统支的财政体制已经被财政分权制度取代，地方各级政府都有其相对稳定的收入来源和支出责任，成为具有独立经济利益行为主体。这样一种政治、经济环境格局，对中央政府和地方政府的行为选择产生了很大影响。

(一)有些地方政府在经济利益的驱动下，不积极承担养老保险财政补贴责任

由于GDP导向的政绩观，使得有些地方政府更倾向于短期内能产生经济效益，促进经济发展的财政支出项目，而对于养老保险支出等纯消费性或无法产生即期经济利益的支出项目则缺乏激励。此外，由于中国单一制国家结构，使有些地方政府考虑，在与中央政府的博弈中，中央政府出于政治稳定和政府合法性的需要，将在养老保险制度中承担财务“兜底”责任。

这样导致了有些地方政府不积极分担养老保险收支缺口的补贴责任，而是将责任层层上推至中央政府。自1997年建立统一的基本养老保险制度以来，中央政府的财政补贴逐年增加，尤其是自2001年以来，承担了绝大部分的政府补贴责任，而地方政府的财务责任则相对降低。到2006年，中央政府累计用于弥补养老保险收支缺口的资金高达3062.3亿，其中2001年到2006年五年间就高达3049.9亿元；而地方政府财政补贴为942.1亿元，其中2001年到2006年支出451.7亿元，仅占同期中央政府支出的14.8％。1997年以来的近10年，地方政府用于补贴养老保险收支缺口的资金为中央此项支出的30.8％。而与此同时，掌握在地方政府社保部门手中的养老保险结余资金逐渐增多，到2006年，滚存余额高达5489亿元。

此外，在制度转轨过程中，由于没有明确各级政府应该承担的转轨成本责任以及资金筹措渠道，有些地方政府官员在GDP导向下，宁愿挪用个人账户基金用于当期养老金的发放，也不愿意从财政预算中拨款补贴，偿还历史债务，造成个人账户空账规模不断扩大，截止2006年底，已经高达8400亿。

(二)“分灶吃饭”的财政体制，影响了统筹层次的提高和各统筹地区结余资金的上解，容易产生“鞭打快牛”的逆向激励

财政体制是我国中央和地方关系的重中之重。改革开放后，经过数次财政体制调整，尤其是1994年分税制改革，已基本建立了分权制财政制度。财政制度调整的实质是各级政府经济利益的变革，而财政体制的变革又进一步影响了政府的行为目标和行为方式。分权制财政体制是导致统筹层次难以提高的根源所在，因为统筹层次意味着财政“兜底”责任，在哪一级统筹就要哪一级财政负责。对于省级政府而言，在没有外力的强有力推动下，其缺乏促成省级统筹的动力。

此外，在这种分权制财政体制下，地方政府之间缺乏合作的基础，不可能产生一个地方政府之间的直接转移支付制度，这也是在分权制财政体制下统筹层次难以提高的又一表现，即年龄结构轻、养老金支付压力小的地区不希望将结余资金调剂用于老龄化程度高、养老金支付压力大的地区。

(三)有些地方政府(官员)基于特殊利益驱动，违规使用养老保险基金的现象时有发生

根据人力资源和社会保障部像008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报)：截止2008年底，我国养老保险滚存余额达9931亿元。而这些巨额资金被分散在全国2000多个地、县的社会保险经办机构。作为掌握在地方社保经办机构手中的资源，给其带来了很大的部门利益；同时，由于我国社保管理体制中客观存在的“政资不分”、“执监不分”等问题，即社会保障行政管理和资金管理职能分配不清，基金投资运营权和运营监管权分配不清，使得这部分资金又成为地方政府的“第二财政”，挤占挪用等违规使用养老基金的现象时有发生。根据审计报告，1996年全国发现被挤占挪用的社会保险基金近60亿元。2006年，上海社保案的披露则更将养老保险基金的安全问题提到了前所未有的高度。分散掌握在地、县级经办机构手中的养老保险基金，成为阻碍统筹层次提高的重要因素，也成为地方既得利益最直接的表现。

四、统筹层次问题的解决思路

统筹层次的实质是政府间财权和事权的合理配置，它的解决有赖于诸如转轨成本、财政补贴责任以及养老保险结余资金管理体制等问题的有效解决。

(一)关于转轨成本的责任承担

转轨成本是我国养老保险制度运行中的基础性问题，根据专家测算，我国转轨成本的规模约3.7万亿元。划拨国有资产充实社保基金，对于解决转轨成本问题有着重要意义，而且各方已基本达成共识。据统计，2006年，全国国有企业资产总额29万亿元，如果按照10％的比例划拨国资，那么可以获得大约3万亿的所有者权益，这个数据与我国转轨成本的测算规模大致相当。但是，如果仅靠中央的力量，则相差甚远。截止2006年底，中央企业资产总额为12.2万亿元，如果按照10％的比例划拨国资，也仅能获得1.2万亿的资产用于偿还转轨成本，仍有大约2.5万亿的差额。因此，在推进提高统筹层次的过程中，必须合理划分各级政府在偿还转轨成本方面的责任，按照一定比例划拨央企和地方国企资产充实社保基金。为了与现行的国有资产管理体制和养老保险省级统筹相匹配，因此建议：划拨的中央企业资产交由全国社保基金理事会负责管理运营，而地方国有企业资产则由省政府委托省社会保险经办机构统一管理。当养老保险全国统筹实现后，各省划拨的国资也应交由全国社保基金理事会统一管理。

划拨国有资产筹集社保基金，可以在很大程度上筹集转轨成本，保证制度转轨期养老保险财务收支的大致平衡。但受多种因素制约，划拨的国资不能迅速转变为现金流，用于当期养老金收支缺口的弥补。为此，需要各级政府动用财政资金来弥补当期收支缺口，根据财政部预测，到2010年，统筹基金收支缺口将达4080亿元，这就给政府当期财政带来了很大的压力。但如果完全依靠财政补贴，这意味着制度中的“新人”和“中人”承担了几乎所有的转轨成本，而制度转轨结束后，下一代人的负担则相对较轻。美国著名社会保障研究专家费尔德斯坦的研究指出：由于制度转轨的收益将由几代人共同分享，因此，转轨成本由几代人来共同承担是合理的。因此，基于代际公平的考虑，应该合理确立转轨成本的偿还方式。

基于个人账户资金周期长与偿还转轨成本的长期性特点，借用部分个人账户资金来弥补当期统筹账户的收支缺口，待劳动者年老退出劳动领域时，也是三四十年之后的事情，那时可以通过变现国资等方式来偿还借用的个人账户资金，这样可以在一定程度上降低当期政府的财政压力。由于通过此种方式形成的个人账户“空账”责任明晰，而且有相应的资产作为保证，不会影响人们对制度的信心，有利于提高人们的参保积极性。

(二)政府财政补贴责任

当前，“做实”个人账户试点的省份大多以5％为标准，因此，有关政府财政补贴责任的计算也以此为基础。由于将各地、县划拨的国资由省政府统一经营管理，因此，财务补贴责任的测算仅集中于中央和省级层面。

以2006年全国各地养老保险收支情况为基础，可以得出各地需财政资金补贴的规模(见表1)。2006年养老保险的实际收支情况为，养老金收入6310亿元，其中征缴收人为5215亿元，各级政府的财政补贴资金为971亿元，其他来源收入为124亿元，因此，如果按照统筹账户比重23％计算，考虑到北京、广东、浙江三省的统筹账户存在结余，而未实现全国统筹的情况下，这部分资金无法在全国范围内调剂使用，则需要政府财政补贴的资金为677.8亿元，比当年实际政府负担降低近25％。如果可以实现全国统筹的话，政府的财政补贴资金仅需要489.1亿元。

从各省当期养老保险收支缺口占财政收入的比重来看，负担较重的省份依次为西藏、青海、黑龙江、辽宁、海南、湖北、湖南、新疆、重庆、吉林，需要政府财政资金补贴的规模占财政收入的比重超过8％，其中前八个省负担率超过10％。而北京、广东、浙江三省则存在资金盈余。此外，山西、江苏、福建、山东、宁夏五省的财政压力也较轻，都低于4％。其余13个省的负担率集中在5％-8％。

对于这部分财政补贴应如何在政府间划分，应该综合考虑各省的负担率和经济发展水平。总体来看，负担较重的10个省份多为历史负担较重的重工业区和经济欠发达省份，对此，中央政府负担的比重应当适当扩大。而负担较轻的八个省，经济发展水平较高，比如广东、山东、浙江、江苏等省为经济发达地区，对这些省份中央政府负担的比重应适当降低。其他的13个省则应该介于二者之间。从2001年开始在辽宁、吉林、黑龙江试行的东北试点方案中，按照3％或5％的比例做实个人账户后统筹账户的资金缺口采取75％：25％的比例划分中央和地方的责任，这可以作为中央和地方责任划分的基准。对于负担较轻的、经济发展水平较高的6个省(山西省经济发展水平相对较低，而且属于煤炭资源性地区，宁夏属于经济欠发达民族地区，故将其作为负担居中的省份考虑)，可以采取25％：75％的比例划分。其他的15个省可以采取50％：50％的划分比重。当然，最终财政责任承担比例的确定应以协商为基础，上述比例仅提供参考。

(三)各统筹地区結余资金问题及其个人账户的投资运营体制

分散掌握在地、县级经办机构手中的养老保险基金，成为阻碍统筹层次提高的重要因素，也成为地方既得利益的最直接的表现。为了解决这一制约统筹层次提高的问题，需要从根本上明确这笔资金的性质，进而确定合理的管理体制。

以2006年我国养老保险收支为例，当年养老保险收入6310亿元，其中征缴收入为5215亿元，各级政府补贴971亿，其他收入124亿，当年支出4897亿元。根据2005年12月的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定，个人账户的比重由原来的11％调整为8％，企业缴费的20％全部进入统筹账户。依此比例计算，当期征缴收人中可用于养老金发放的资金总额为3166.3亿，而个人账户资金应为2048.7亿。实际情况是，通过政府的财政补贴及其他渠道资金支持，仍然挪用了615.7亿元，当年的结余资金为1433亿元。因此，截止2006年底，我国累计结余的5489亿元的养老基金的实质是个人账户基金。对于这部分个人账户基金，在提高统筹层次后，地、县级社保经办机构继续持有的合法性将不复存在，应采取果断措施，提高基金的管理层次，集中到省级社保经办机构统一管理。并且建立“个人——省级社保经办机构——专业资产管理公司”的信托投资管理体制，努力实现基金的保值增值。