深究工伤预防中委托风险

我国在经济高速发展的同时,工伤事故却频繁发生,死亡人数居高不下,职业病危害严重,已成为我国经济社会发展中一个突出的问题。有关统计资料表明,在2005年至2008年间,我国共发生各类安全生产事故两百多万起,死亡人数达到四十多万人,其中,一次死亡10人以上的特大事故每年将近百起。目前,全国涉及有毒有害品企业超过1600万家,受到职业病危害的人数超过2亿。面对工伤事故和职业病的严峻形势,必须从源头上加强对工伤事故的预防。分析工伤预防中的委托—风险并提出解决对策能有效地降低工伤事故和职业病的发生率。

一、工伤预防中的委托关系

“经济学上的委托—关系泛指任何一种涉及非对称信

息的交易,交易中有信息优势的一方称为人,另一方称为委托人。简单地说,知情者是人,不知情者是委托人”,由于信息不对称和利益目标不一致,人会常常利用委托人给予的权利损害委托人的利益。

现代社会中,委托—关系广泛存在。工伤预防机制中存在多层次的委托—关系。参加工伤保险的投保者(广大企业职工,以下简称职工)和政府管理部门(以下简称政府)构成第一层委托—关系,职工为了维护身心健康和安全生产,委托政府建立工伤预防机制。在第二层委托—关系中,政府委托各个企业具体实施工伤预防措施。在这个双层级的委托—关系中,政府既是职工的人,又是企业的委托人。这种双层次的委托—关系,必然会产生风险。

二、工伤预防中的委托—风险分析

在第一层次的委托—关系中,按照宪法的规定,中华人民共和国一切权力属于人民,因此,作为委托人的职工对政府的委托是法律规定的,具有强制性。这个层次的委托—关系不作为研究的重点。在第二层级的委托—关系中,作为委托人的政府以社会公共利益为行动目标,而作为人的企业首先追求的是企业利润或收益的最大化,其次才会考虑到企业的社会责任、员工的身心健康等等。二者利益目标的差异,加上信息的不对称,必然会出现委托—风险。如企业只看重短期效益,不愿在工伤预防和安全生产措施上投入,导致大量工伤事故的发生等等。笔者认为,工伤预防中委托—风险产生的主要原因有:

(一)相关法律不完善,制度约束力不足

我国现行的工伤保险制度,一直沿用“重待遇,轻预防”的消极补偿理念,具体体现在相关的工伤保险法规中。

1951年,我国颁布《劳动保险条例》,这是我国在工伤保险方面制定的第一部法规。在这部法规和1953年的实施细则修正草案中,放在首位是发生工伤后的待遇支付,而对有关工伤预防的内容并未涉及。

1996年颁发的《企业职工工伤保险试行办法》中,明确了工伤保险要加强事故预防、职业病预防的指导思想。企业和职工必须树立“安全第一,预防为主”的思想观念,严格遵守并执行国家相关的安全卫生的规定、章程和标准,以降低工伤事故、职业病的发生率,维护劳动者的合法权利。

但在2004年颁布实施的《工伤保险条例》中,在条例开头就明确提出,本条例制定的目的是“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿,促进工伤预防和职业康复,分散用人单位的工伤风险。”同时,在第四条中规定“用人单位和职工应当遵守有关安全生产和职业病防治的法律法规,执行安全卫生规程和标准,预防工伤事故发生,避免和减少职业病危。”除此以外,在整篇的条文中便没有了对工伤预防的详细的表述,而在工伤保险的经济基础——工伤保险基金中,更是没有提到工伤预防的支出。

由此可见,在整个工伤保险的立法过程中,工伤预防,这一工伤保险的重要功能是缺失的。《工伤保险条例》和《企业职工工伤保险试行办法》相比,实际上是一种回归和倒退。此外,有关工伤预防的制度,都是以条例的形式出现,法律效力较低。这种法律制度的不完善和立法层次的底下,必然会导致其约束力、执行力的大打折扣。

(二)委托—关系不明确,难以形成有效的监督和激励

2004年实施的《工伤保险条例》规定劳动和社会保障行政部门主管全国的工伤保险工作,国务院的相关法规规定国家安全生产监督管理总局负责全国的安全生产工作。在对待安全生产,处理工伤事故方面,两部门本该相互协调、同心协力,齐抓共管。但在工伤预防上,社会保障行政部门和安全生产监督管理部门互不往来,各自为政。两个部门存在职能交叉,二者之间没有形成相互配合、相互衔接的机制,这就造成了工伤预防不能形成一个有机的、系统的体系,因而工伤预防的作用也大大削弱。对于两部门来讲,工伤事故发生后,安全生产监督管理部门首先对工伤事故的原因进行调查,获得第一手的调查资料,他们对企业发生事故的原因、应采取什么样的整改措施、吸取什么教训等问题清晰明了,但他们无权对事故进行批复处理。因为工伤事故的行政主管部门是社会保障部门。由于两部门的割裂和信息沟通的缺乏。社会保障行政部门需要从新对事故进行调查,作出工伤鉴定。这种重复的工伤调查、鉴定不仅意味着高额行政成本,更是给企业生产带来了诸多不便,也会削弱企业参与工伤预防的积极性。可见这种职能交叉监督的低效率,也不能对企业进行工伤预防形成激励。

(三)目标不一致,引发道德风险

作为理性的“经济人”,委托人与人的利益有矛盾,追求的目标有差异。“委托人最关心的是结果,而人却不感兴趣;人最关心的是自己付出的努力,而委托人却没有直接的兴趣。委托人的收益直接取决于人的成本(付出的努力),而人的收益就是委托人的成本(支付的报酬)”。具体来说,作为委托人的政府,追求的是社会公共利益、而作为人的企业首先追求的则是自己利润或利益的最大化,企业社会责任、员工的健康安全等成了次选的目标。在这种情况下人就会利用委托人的授权去侵占或损坏委托人的利益,在现实中表现为企业工伤预防观念淡薄,只注重生产而不重视安全,导致大量工伤事故、职业病的屡屡发生。

三、减少工伤预防中委托—风险的对策建议

长期以来,我国工伤保险方面的立法都沿用“重待遇、轻预防”的指导思想,这种被动的、消极的补偿模式与我国高居不下的工伤事故、职业病发病率不无关系。

相比之下,欧美等工伤保险完善的国家大多建立了以工伤预防为主导的工伤保险制度。预防为主的工伤保险立法理念,既是历史发展的必然,也是经济成本上的理性选择。从历史演进过程看,工伤保险制度最初的目的是对劳动者在发生工伤事故后的事后补偿。但随着社会的进步,工业化的深化,工伤事故的频繁发生,许多国家逐渐意识到,工伤保险的功能不应局限在事后的补偿,应扩展到源头的事故预防,通过采取多种有效的措施加强事故预防、职业病预防,可以大大降低工伤事故、职业病的发生率。从理性经济人角度看,西方有句谚语“一盎司的预防等于一磅的救治”,意思是很小的预防投人可发挥“几何效应”,达到避免高额事故费用产生的效果。我国古语有云“防微杜渐、防患于未然”,也是同样的道理。工伤保险的建立不是为了“补偿而补偿”,而是为了努力做到“少补偿甚至不补偿”,因此,工伤保险立法要尽快破除以补偿为主的理念,确立以工伤预防为主的指导思想,希望这一点在即将出台的《社会保险法》中有所体现。