共管范文10篇

共管范文篇1

同志们：在我们深入学习贯彻党的十七大精神，奋力推进生态文明建设之际，省厅决定召开全省天保工程示范点建设暨森林社区共管现场会，具有十分重要的意义。这次会议的主要任务是，总结、交流我省天保工程国家和省级示范点建设及森林社区共管经验，围绕“行业发展，农民增收，推进森林资源大省向林业经济强省跨越”的思路，研究新形势下进一步开展天保工程示范点建设和森林社区共管的措施办法，推动全省天保工程建设持续健康发展，为建设长江上游生态屏障作出新的贡献。今天上午，同志们参观了西昌市社区共管试点现场，刚才，凉山州人民政府达久木甲副州长作了热情洋溢的讲话，国家天保中心陈学军副主任通报了全国天保工程建设情况，对我省工程建设提出了具体要求，希望同志们认真学习，抓好贯彻落实。今天下午，南江县、西昌市等四个单位在会上作了典型发言，他们结合本地实际，在天保工程建设中创造了许多好的经验，值得各地认真学习借鉴。下面，我讲几点意见。一、十年真抓实干，天保工程取得显著成效为了维护长江上游生态安全，缓解森工企业“两危”局面，*于*8年在全国率先启动了天保工程，至今已10个年头，十年来，在国家的大力支持和省委、省政府的正确领导下，全省按照“停、造、转、保”工作思路，通过各级党委、政府，各有关部门、工程实施单位和广大干部职工精心组织、真抓实干，我省天保工程进展顺利，工程建设取得了历史性成就。截止*6年底，全省落实管护责任面积3.23亿亩，是国家森林管护计划2.88亿亩的112%；累计营造公益林404.8万公顷，其中人工造林90.3万公顷，飞播造林71.1万公顷，封山育林243.4万公顷；完成森林抚育59.3万公顷次，人工促进天然更新3.02万公顷；*6年底工程区在岗职工51480人，其中分流从事森林管护31441人、公益林建设10232人、种苗工程及林下资源开发等9807人；全省历年累计完成职工一次性安置13631名，是国家下达我省7000名一次性安置计划的195%；截止*6年底，工程区129402名在职职工和退休人员纳入了省和地方养老保险，退休人员基本养老金按时足额发放；医疗、工伤、失业、生育“四项”保险得到了全面落实，工程区林业职工的社会保险体系基本建成。截止*6年底，全省完成天保工程中央投资97.86亿元，省级配套资金10.16亿元。天保工程实施十年来，已经取得了显著的生态效益、经济效益和社会效益。一是全省生态建设实现历史性跨越，现已进入“治理大于破坏”的新阶段。通过停止天然林商品性采伐和对现有森林的常年有效管护，以及大力开展天保工程等林业重点工程造林，全省国土绿化进程进一步加快，森林面积由工程实施初的1172万公顷上升到1464万公顷，森林覆盖率由24.23%提高到*6年的30.27%，林木总蓄积由14.65亿立方米增加到16.44亿立方米。二是林业产业由独木支撑调整为多元化生态经济，为新农村建设发挥了重要作用。全省坚持把天保工程建设同产业开发紧密结合起来，紧紧围绕“生态建设产业化、产业建设生态化”这一主题，出台了《*林业产业发展纲要》及工业原料培育业、经济林果及林木种苗业、林产加工业、生态旅游业等产业发展规划，加快多元化生态经济发展步伐。*6年，实现林业产业总产值507.4亿元，是*0年119亿元的4.3倍。林业产业的快速发展，为助农增收和新农村建设发挥了重要作用。三是全社会普遍树立起人与自然和谐的价值观，为推动繁荣的生态文化建设做出了突出贡献。实施天保工程以来，全省持续通过广播、电视、网络、报纸、公告、会议、碑牌、标语等多种形式，广泛宣传实施天保工程的重大意义、政策规定和生态保护知识，进一步增强了生态意识，树立了生态道德，弘扬了生态文明，为建设繁荣的生态文化起到积极推动作用。四是森工问题进一步得到解决，促进了林区和谐稳定。我省始终把维护森工稳定作为第一责任，结合实施天保工程，积极主动地解决森工问题，截至*6年，省上在财力十分困难的情况下，筹集86778万元配套资金建立基本养老、医疗、工伤、失业、生育保险；筹集3660万元资金，解决了森工离退休人员死亡丧葬费、死亡职工一次性抚恤金、遗属生活困难补助费等遗留问题，并出台了相关政策；筹集1600万元资金于*5年、*6年剥离15所学校、17所医院，分流人员793人。实践证明，党中央、国务院关于实施天保工程的决策是正确的，得到了广大干部群众的衷心拥护。中央领导充分肯定了*实施两大工程“态度坚决，行动迅速，措施得力，成绩显著”，对我省生态建设给予了高度评价。二、开展天保工程示范点建设，促进工程建设又好又快发展天保工程取得的巨大成绩，为林业的发展奠定了良好基础,当前天保工程建设进入了一个关键时期。面对新形势，我们必须清醒地看到前进中的困难和问题，尤其是一些关系工程区长远发展的深层次问题还没有根本解决，天然林保护的长效机制尚未建立起来。开展天保工程示范点建设，就是要探索工程建设中的新情况、新问题，充分发挥典型的示范带动作用，引领天保工程持续健康发展。因此，搞好示范点建设意义重大而深远。开展示范点建设，是实施以生态建设为主的林业发展战略的需要。实施以生态建设为主的林业发展战略，是中央对我国林业发展的基本定位。国家林业局提出加速推进传统林业向现代林业转变，着力构建林业生态体系和产业体系，努力把我国林业推向又快又好发展的新阶段。天保工程作为林业六大工程之首，如何适应林业转变，如何又快又好发展，这是深入推进天保工程向纵深发展必须要研究考虑的。开展示范点建设，就是要一些地方率先做出示范，探索加强生态建设的有力措施，探索加快产业发展的有效途径，实现生态与产业互补共赢的发展模式和长效机制。开展示范点建设，是建设社会主义新农村和新林区的需要。林业要为新农村建设做出贡献，必然要求天保工程要有新的作为。建设新林区是建设新农村的客观要求，天保工程要在建设新林区中走在前面。由于历史原因，我省林区建设相对落后，基础设施相对薄弱，生产发展不快，职工和林农收入不高，已成为建设新农村的重点和难点。天保工程作为创建社会主义新林区的重要载体，需要做的事很多，发展的潜力很大。天保工程示范点建设，就是要在建设社会主义新林区中探索出一条新的发展路子，把天保工程区建设成资源稳定增长、自然生态良好、经济持续发展、生活明显改善、社会全面进步、人与自然和谐相处的社会主义新林区。开展示范点建设，是引领天保工程建设健康和谐发展的需要。天保工程建设使林区发生了明显的变化，但是计划经济时期遗留下来的体制不顺、机制僵化、经营活力不足，以及沉重的社会负担、大量富余职工等问题，仍然是困扰林区生存发展、制约森林可持续经营和林区经济社会全面发展的瓶颈。推进天保工程健康和谐发展，就必须打破制约林区发展的体制和机制障碍。林业经营单位既要保护培育好森林资源，又要经营利用好森林资源，正是由于林业和森工企业的特点，决定了林业改革要走自己的路。如何走出新路，这就给示范点建设提出了新课题。示范点建设，就要通过体制机制创新，实现天保工程的“三个调整转变”，即要把对森林的停伐减产和单纯保护，调整转变到保育并举，加强森林科学经营，实现可持续发展上来；要把主要依靠工程渠道分流安置富余人员，调整转变到加快后续产业发展，推进产业结构优化升级，创造更多就业岗位上来；要把工程建设从主要依靠国家投资驱动，调整转变到主要依靠体制机制创新，最终实现林区生态、经济和社会良性循环发展上来。自从*5年4月国家林业局确定了我省南江县作为天保工程第一批示范点后，省林业厅高度重视，成立了以分管厅长为组长，相关处室为成员单位的天保工程示范县建设指导小组，日常指导工作由省天保中心负责，同时出台了《*省林业厅关于加强南江天保工程示范县建设的意见》，明确了我省示范县建设指导思想、原则及目标，并落实了各项示范措施。南江县以国家天保示范点建设为契机，按照“生态建设立位、林业产业强位”的工作思路，坚持用生态优先指导林业，用产业培育推动林业，用科技发展支撑林业，用机制创新激活林业，用规范制度保障林业，基本实现了“保护与发展同步，社会、生态与经济效益三赢”目标，为我省天保工程建设起到了积极的示范作用。*6年，我省为了总结典型经验，树立样板，探索路子，带动和促进天保工程进一步持续健康发展，经*省天然林资源保护和退耕还林工程领导小组办公室研究决定，将黑水县、炉霍县、西昌市、苍溪县、蒲江县、乐至县、绵竹市等七个县（市）确定为我省第一批天保工程省级示范点，重点在天保工程产业发展、森工企业改革、森林社区共管、工程的规范管理等方面开展试点示范。为了具体指导示范点建设工作，*省林业厅办公室印发了《*省天然林资源保护工程示范点建设工作指导意见》的通知，对省级示范点建设指导思想、目标及建设原则作了明确规定，各示范县按照示范点建设“三个调整转变”的要求，科学规划，制定了示范点建设实施方案，突出重点，注重“点”与“面”的结合，有计划、有步骤地推进示范点建设工作。各示范点经过这几年的努力建设，在工程管理机制创新、深化体制改革、后续产业发展等方面探索了一些有益的经验，取得了较好的成效。一是领导重视，机构健全，形成示范点建设合力。各试点单位所在市（州）、县分别成立了以分管领导为组长的示范建设工作领导小组，全面负责协调指导示范点建设工作。在工程建设中，坚持把示范点建设放在突出的位置进行部署安排和检查考核，基本形成了领导重视，部门联动、全民参与的天保示范点建设工作格局，天保工程示范点建设合力显著增强。二是改革和创新林业经营管理体制，充分释放林业内部活力。各示范点单位结合实际，大胆探索创新，在天保工程内部管理、经营体制改革等方面取得了新的进展。苍溪县以省级示范点建设为契机，在工程管理方面大胆创新，坚持项目建设招投标制和物资集中采购制，严格定额管理和预算管理；建立完善了工程建设质量衡定评价体系，制定了森林面积和蓄积、森林火灾和病虫害、水土保持和生物多样性、林地综合生产力、林业产业结构和布局、职工和林农致富、林区经济可持续发展等七大标准，全面考核乡镇政府和工程实施单位，并实行定期通报制、连带责任制、双重考核制、联挂责任制、质量事故终身负责制，有效地确保了工程建设高效运行。南江县以国有林场、分类经营管理、基层林业站改革为重点，不断加快林业改革步伐。在国有林场改革上按照“国家所有，政企分开，委托经营，加强监管，管护承包”的思路，将生态林之外的用材林、经济林、竹林、水面及养殖场等，承包给职工进行种养殖业经营，并在森林公园总体规划范围内划定部分区域，让职工开办农家乐，从事森林生态旅游，并鼓励职工留职停薪发展自营经济；在基层林业站改革上，成立了中心林业站，由中心林业站负责各乡镇的林业管理，同时在中心林业站成立了科技服务部，实行“职工入股、统一经营，利益联动、按股分红，收益归站、滚动发展”的企业化运作模式,走出了一条“站企分离、以企养站”的路子，既促进了行业发展，又带动了职工和林农致富。三是大力培育后续产业，增强天保工程发展后劲。各示范单位在搞好天然林保护的基础上，立足自身优势，大力发展天保工程后续产业,有效地增强了工程实施单位自我发展能力。南江县围绕“生态建设产业化、产业建设特色化、特色产业效益化”的思路，立足核桃、金银花、生态旅游三大产业，依托品牌、资源、规模三大优势，深挖资源潜力，广辟发展途径，不断提升林业产业水平，努力实现生态与经济共赢目标。全县各管护站（场）建后续产业综合示范基地15个、2.4万亩，生态公益林基地5万亩，种苗基地65个、1230亩，畜牧基地10个，天麻基地15个，基本实现了站站（指林业站）建基地、人人有项目，致富有保障的目标，*6年全县林业产值2.2亿元，是*8年的2.8倍，占农业总收入的18%，全县农民人均纯收入2313元，其中林业收入占22%，林业职工收入稳步增加，*6年职工人均收入11000元，比*8年增加2.4倍。乐至县充分兼顾国家生态、地方经济、农民增收的多层次需求，依托商品林资源，推进林产品精深加工，先后引进了天友丝绸、顺达林业两个产值超过亿元的加工企业，以及绿禾药业、绿森竹业等行业龙头，还有数十家造林业主，实现了林业产业的快速发展。同时积极引导产业基地内的群众组建协会组织，使产供销有机联接，目前全县已组建协会15个，入会群众达5万余人，有效地提高了产业基地管理水平。林下开发，打造复合型林业经济，通过推广“桑草牧”、“果草牧”、“林药套种”等复合经济模式，提高了林地的整体效益。苍溪县县财政每年预算*万元林业产业建设发展专项资金，扶持林业产业建设。对以工代赈、农业综合开发、水土保持、新农村建设等国家、省、市财政支农资金进行整合，用于林业产业建设，并通过创新龙头企业建基地、业主大户建基地、“公司+农户”建基地、专合组织建基地、林粮间作建基地、四旁植树建基地“六种营林模式”集聚社会资金投入林业产业建设，非公有制林业蓬勃发展。从总体上看，我省开展天保工程示范点建设以来，各示范单位精心组织，大胆探索，创造了不少好的经验，初步发挥了较好的示范带动作用。各单位的做法和经验在我们印发的材料汇编中都有详细的介绍，各地要认真学习，相互借鉴，取长补短，努力把我省的天保工程管理提高到一个新的水平。三、创新管护思路，推进社区共管，建立森林管护长效机制实施天保工程以来，我省每年要对2.88亿亩森林进行有效管护，各级政府、林业主管部门及工程实施单位按照国家和省有关政策规定和要求，全面落实管护责任制，加强森林管护队伍建设，实施规范化管理，取得了显著成效。为了探索我省森林管护长效机制，省厅于*5年下半年专题召开了“全省森林管护机制创新座谈会”，大家在会上相互交流了在森林管护机制方面的新举措、新办法，总结了合伙承包、家庭承包、个体承包、股份合作、森林社区共管等森林管护模式。近几年的实践证明，在我省集体林区，要抓好森林管护，确保管护成效，需要我们在总结完善各种行之有效的管护模式的基础上，大胆探索和创新管护模式，努力建立森林管护的长效机制。首先，我们要充分认识推进森林管护机制创新的必要性和紧迫性。天保工程森林社区共管这个理念，早在*5年的“全省森林管护机制创新座谈会”上我们就作了重点研究，也引起了大家的共鸣。总结我们以前森林管护的经验和做法，主要是以落实责任为核心的森林管护责任制，围绕落实责任制进行管护任务的分解、责任书的签订、工作的考核、报酬的兑现等，在这一点上都具有共通性。这种落实责任制是否是推进森林管护唯一或最好的方式？我们要用新的视野、新的眼光和新的思路来审视我们这套责任制在实施中的成效。从这两年不断发生的毁林案件、森林防火方面由人为引起的火警火灾就说明了在我省集体林区，相当一些地方在责任落实方面还存在不少的漏洞或薄弱环节，也说明了在森林管护责任制方面，现行的管理办法还是有很多不尽完善的地方，存在着不少的弊端。主要有以下几方面：一是现行的森林管护制度不利于充分调动社区群众森林管护的积极性。现行的森林管理体制基本上是由林业部门包干到底，林业部门既是组织者和管理者，又是实施者。同时现行的管理制度在设计上也有重约束、轻激励的不足。在现行的管护机制下，我们所制定的很多管理办法，都较多地偏重于约束性的规范；在管理办法中，大多采取的是惩罚性的措施，却很少有激励性的手段，这是很不够的，也与现阶段经济社会发展的规律和管理创新的要求不相适应。现行的森林管护制度，对社区和社区群众这一重要的人力资源重视不够，不仅没有充分调动群众的主动性、积极性和参与意识，还往往使社区和社区的群众游离于森林管护之外。社区群众应当是森林管护的主体，但在较多的制度设计上，我们却往往把他们作为监管和被管理的对象，更没有让他们参与森林管护的决策和利益分配，没有让他们真正成为森林管护的受益者和主人翁，不少群众因而缺乏主动地、自觉地参与森林管护的意识和动力。二是现行的管护制度不利于降低管理成本。当前，随着乡镇机构的改革，中心（片区）、乡镇林业站作为县级业务主管部门管理的公益性事业单位，其经费将逐步纳入地方财政保障，但是，由于有林业部门可以支配的管护费作为补充和支撑，一些地方就盲目大量地新建管护站（点），新上了一大批工作人员。必须看到，当2010年天保工程结束后，这些地方便会因此而背上沉重的包袱，从而增加管理上的成本，更不利于形成精干高效的管理体系。三是现行的管护制度不利于与生态效益补偿机制接轨。生态效益补偿机制与现行的天保工程管理是两种截然不同的机制。天保工程从理论上说，是拿钱做事；而生态补偿机制则是基于林权所有者的森林发挥了生态效益，国家给予一定的补偿。在具体的实施中，也是有区别的。现行森林管护体制实行的是，林业部门统一管理、统一报帐、统一组织管护工作；而国家即将实行的生态补偿制，则是针对林权所有者而言，视其所发挥的效益，由国家进行一定的补偿。对象变了，管理层次变了，实施的主体也要发生变化。而且，如果继续按照现行的管护办法运转，那么在实施生态效益补偿制度后，我们也许就将面临一个新的问题：现有的由管护经费供养的大批管护人员应该怎么办？四是现有森林管护办法不适应社会主义新农村建设的要求。社区群众作为森林管护主体，理当是森林管护的主人和重要的实施者。作为林地林木所有者，特别是生态公益林的培育者，他们一方面减少了林木采伐收入，另一方面又不能从从事森林管护中获得相应的劳务收入，这也在一定程度上影响了农民收入的持续增长和农村社会的和谐。上述种种弊端说明，对现行的森林管护体制进行改革十分必要，我们推行森林社区共管这个模式，也是改革的需要。如何正确地、有效地实施森林社区共管，是我们开展试点工作的主要目的。森林社区共管一般是指以社区村民为主体的所有利益相关者，通过协商、协议的方式，结成一致的组织、达成一致的协议，对社区内共有的森林资源进行有效保护、合理利用、共谋发展、共享利益、共担风险的管理方式。理论和实践都表明，森林社区共管体现了保护森林资源和发展社区经济的有机结合，是社区把村民零星分散的森林资源进行整合，发挥整体资源优势，实现规模化经营，确保森林管护成效的有效途径。其次，我们要认真总结森林社区共管试点工作经验。省厅*6年结合开展第一批天保工程省级示范点建设，将绵竹市和西昌市确定为森林社区共管试点单位，这标志着我省天保工程区森林社区共管试点工作正式启动。为了搞好试点工作，省厅成立了“天保工程森林资源社区共管指导小组”，天保中心主任为组长，分管主任为副组长，并派专人到示范县召开专题会议研讨社区共管的工作思路，重点针对森林资源社区共管提出工作要求，并编制了“*省森林资源社区共管基础知识（一）”下发各省级示范县，为社区共管工作的开展提供具体指导。两个试点单位也分别成立了以林业局长为组长的“森林资源社区共管领导小组”，落实了具体的工作人员，先后召开了村民大会，宣传了森林资源社区共管的目的和意义，成立村级共管组织，选定了共管委员会成员，制定相应的共管计划，并在共管计划的框架下开展共管工作。经过近两年的试点，森林社区共管工作已经积累了初步经验。第一、组织领导是基础。自从省厅决定开展森林社区共管试点以后，省天保中心就把该项工作纳入了中心的年度工作目标，成立了“天保工程森林资源社区共管指导小组”，并多次派人深入基层进行技术指导。西昌市和绵竹市也成立了以林业局长为组长的“森林资源社区共管领导小组”，负责指导和协调社区共管委员会的筹建工作，及时研究和解决社区共管工作中出现的问题。各级组织强有力的领导，为社区共管工作的开展打下了坚实的组织基础。第二、宣传引导是动力。森林社区共管是个新生事物，要让大家接受这个观念有一个过程，需要我们进行积极主动的宣传引导。绵竹市采取了到社区座谈、印发宣传资料、召开社区动员大会等方式，主动了解社区群众的想法和打算，宣传森林社区共管的意义和重要性。西昌市也通过广播、标语、宣传手册、各种会议等形式，在社区共管示范村进行了广泛的宣传教育活动。同时还对村民进行了社区共管相关知识的培训活动，让村民对社区共管有了初步的了解和认识。正是由于宣传工作的到位，激发了广大村民的参与热情，使村民能够主动参与到社区共管中来。第三、基层组织是关键。社区共管的基层组织就是社区共管委员会，它的主要职责就是组织村民对本社区的森林资源进行有效的管护，合理利用森林资源，协调处理当地社区内部利益相关者和社区外部出现的冲突。各试点村采取无记名的投票方式，按照选举法的要求，公正、公开、公平地进行了选举，先后成立了森林资源社区共管委员会。社区共管委员会的建立为社区共管工作的有序开展起到了关键作用。第四、规章制度是保障。社区共管委员会成立后，由委员会组织社区内村民和所有利益相关者，在国家的法律和法规的允许范围内，共同制定《森林资源管护社区共管公约》，其内容就是社区主体对社区内的森林资源享有的权利和承担的义务。它是具有强制性的约定，社区内所有村民和其它利益相关者都必须遵守。绵竹市试点村共管委员会制订了《社区共管章程》和《社区共管公约》，进行了张榜公示（公示期1个月），公示期结束后正式印制成小册子（每户一册）和制作公示牌立于社区主要干道处。西昌市试点村共管委员会也制定了共管章程、实施规划、管理办法、相关的乡规民约等制度。围绕共管建立的各项规章制度保障了森林社区共管工作的顺利实施。第五、持续发展是目标。实施森林社区共管的主要目标就是在社区共管委员会的领导下，带动村民合理利用森林资源，提高村民的生活水平，实现社区的可持续发展。各试点村共管委员会为了实现社区持续发展的目标，通过邀请专家，对村民进行了种植、加工技术、林下资料开发、生态旅游服务等培训活动，提高了社区群众的职业技能，初步改变了社区群众传统的森林管理观念。同时成立了旅游、种植等有关协会，形成“协会+农户”的经营模式，统一技术管理，提升产品质量，增加市场竞争力，提高了村民收入，促进了社区的可持续发展。从全省开展森林社区共管试点情况来看，它对林业部门、社区和村民等都产生了积极的影响。一是转变了林业部门的职能。在森林资源社区共管村中，改变了以前由林场（经营所）林业职工管护村集体和个体林地，而将林地所有者社区群众游离于森林管护之外，作为被监管的对象；林场职工既当“运动员”又当“裁判员”，既是组织者和管理者，同时又是实施者的现状。林业部门的主要职能转变为执法与监管，由“行政型管理”转变为了“服务型管理”，林农成为了管护责任主体。二是村民的意愿得到了充分体现。无论是社区共管委员会的选举和组成，还是社区共管的章程、制度、共管实施计划等，都必须经过村民民主投票通过，这充分尊重了广大村民的主要意愿。三是提高了社区村民自主管理意识和管理能力。以前村民都是被动接受管理，通过实施森林社区共管，社区的一切事务，每个村民都要参与决策，并主动参与管理，使他们由被管理的状态转化成管理者的状态，从由“要我保护”，转变为“我要保护”，群众管护森林资源的主动性、自觉性和积极性得到显著提高。四是推动了社区经济发展，提高了社区村民生活水平。以前社区的发展是每个村民各自为阵，贫富差距大。通过实施森林社区共管，试点村大力打造原生态旅游，并做了统一规划和布局，同时还成立了旅游、水果、油桉等协会，这样受益的不仅仅是几家人，而是辐射到整个社区及周边的群众，大家都得到了实惠，村民的生活水平得到了整体提高。开展森林社区共管是一个新的课题，它的表现形式不是一成不变的，只要我们抓住了它最本质的东西，就可以创造出更多更好的经验，就能够促使我省森林管护水平跃上一个新的台阶。四、开拓进取，推动天保工程持续健康发展党的十七大系统阐释了科学发展观的深刻内涵，首次将生态文明建设作为全面建设小康社会奋斗目标的新要求写入了全党的政治报告，实现了建设和谐社会理念在生态与经济发展方面的升华，具有重大的现实意义和深远的历史意义。建设生态文明，既是科学发展新的手段和方式，也是新的目标和任务。总书记在报告中十二次提到“生态”一词，强调要坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，这为林业发展赋予了新的使命。林业必将在建设生态文明进程中发挥更加重要的作用。天保工程是国家重点生态建设工程，是促进生态文明建设的重要内容之一。我们要进一步提高认识，振奋精神，再添措施，创新工作思路，努力开拓进取，不断解决前进中的困难和问题，推动天保工程持续健康发展。下一步要着力抓好以下几个方面的工作。（一）切实加强工程管理，不断提高工程建设成效。当前，天保工程建设中仍然存在不少不容忽视的问题，比如，重计划争取轻工程实施；森林管护责任不落实，措施不到位，个别地方管护员形同虚设；公益林营造质量不高，面积重复问题时有发生；档案管理薄弱，工程资料管理混乱；资金使用效益不高，监管不力，个别单位还存在违规违纪现象等等。对此，我们要高度重视，进一步加强工程管理。各地要按照天保工程“四到市、州”的要求，切实落实天保工程政府首长负责制和目标管理责任制，把天保工程实施情况纳入年度目标考核；要研究森林管护面临的新形势、新情况、新问题，创新管理机制，细化管护要求，严格考核监督；要实事求是申报工程建设计划，切实加强工程建设作业设计、自查验收等各环节的管理，高度重视公益林异地建设、档案管理工作，确保工程建设质量；要按照“慎用钱”的要求，强化资金管理和规范使用，坚决杜绝滞留、平调、挤占、挪用和虚列套取工程资金，确保资金运行安全。（二）深入开展调查研究，及早谋划天保工程接续政策。随着国家批复的天保工程实施方案结束期限日益临近，思考天保工程何去何从，研究天保工程接续政策，已经刻不容缓。明年国家和省将要把开展天保工程接续政策研究作为一项重要工作。各地要以天保工程建设十周年为契机，认真总结工程建设成效，客观分析存在的问题，及早谋划天保工程在森林资源保护、森林经营、职工社会保障体系建设、森工企业改革、后续产业发展等方面的接续政策，要结合实际认真研究新形势下天保工程与森林分类经营、森林生态效益补偿、集体林权制度改革、国有林区资源管理体制改革等重大问题，为国家和省提供详实的基础资料和建设性的意见。（三）努力推进示范点建设工作，充分发挥示范带动作用。示范点建设是一项创新和超前性的工作。必须要有敢为人先的精神和勇气，必须要有扎扎实实的作风和举措。通过示范点建设，要达到树样板、探路子、出经验、出成果，进而把示范的经验在全省推广开来，促进天保工程建设又好又快发展。第一批1个部级示范点和7个省级示范点建设已经取得了良好的阶段性成果，积累了不少好的经验，但距示范点建设总的要求还有一定的差距。为扎实推进我省天保工程示范点建设，各示范点单位要进一步完善实施方案，认真组织实施，结合各自的实际情况，在创新上要有新举措、新突破，尤其要在工程建设质量管理、森林资源保护、工程运行机制、促进林区经济发展等方面狠下功夫，多出成果，多出经验，真正起到示范带动作用。各地要认真学习和借鉴示范单位好的经验和做法，不断提高工程建设水平。（四）大力推进社区共管，不断完善森林管护长效机制。随着集体林权制度改革的全面展开，在我省集体林区大力推进森林社区共管更具现实意义和紧迫性。当前，一是要广泛宣传森林社区共管理念，使广大林业干部职工和林农充分认识开展森林社区共管的必要性和重要性，切实增强林区群众的参与意识。二是林业主管部门要加快转变职能，强化技术、信息等方面的服务，及时协调社区共管中出现的矛盾冲突，监测评估社区共管取得的成效、存在的问题，研究持续开展森林社区共管的措施和办法。三是各地要主动探索完善森林社区共管模式，结合自身情况，借鉴示范点已取得的经验，积极引导林权所有者开展森林社区共管，变被动管理为主动参与管理，建立起责权利相统一的森林管护长效机制。当然，要搞好天保工程森林管护工作，除了采取社区共管的模式也不排除其它好的的管护形式，根据各地的具体情况，采取灵活多样的管护办法，建立与社区群众联管联护的互动机制，不断提高森林管护成效，努力构建和谐平安社区。五、切实抓好今冬明春森林防火工作9月中旬，国家森林防火指挥部在黑龙江省加格达奇召开了*7年全国秋冬季森林防火工作会议。会议传达学习了总理、回良玉副总理对希腊森林大火后的重要批示和贾治邦总指挥致会议的信，雷加富副总指挥总结了春防工作，全面安排部署了秋冬季森林防火工作。会后，副省长、指挥长郭永祥同志迅即作出批示，要求认真贯彻落实中央领导同志的重要指示和会议精神，切实抓好今冬明春森林防火工作。省森林防火指挥部结合当前工作实际，相继行文传达贯彻了会议精神、部署了“十·一”黄金周、党的“十七”大期间重要时段的森林防火工作。同时，对全省“两项制度”的进一步完善、云南松林区开展计划烧除等重要工作也进行了专题安排。特别是在国家制定的森林防火中长期基础建设规划中，通过积极努力，重点林区和盆周山区基本纳入了规划盘子。目前，省里正在筹备全省森林防火工作会议，届时，会议将全面总结今年的工作和部署来年的任务。下面，我就做好当前森林防火工作强调几点意见。一是进一步深化对森林防火工作的认识。森林火灾是危害林区人民生命财产安全的重大灾害之一，关系到经济社会的可持续发展，关系到国土生态安全，还关系到建设生态文明，关系到政治和社会的稳定。回良玉副总理强调指出：“森林火灾一旦发生，如果处置不当，就会演变成国家灾难”。以史为鉴,可知兴替；警钟常鸣，方能无患。我们就是要认真吸取希腊、美国森林大火的教训，全力做好今冬明春的森林防火工作，为建设生态文明提供强有力的资源基础保障。二是落实责任，严明奖惩。要按照森林防火行政领导负责制“五条标准”要求，通过层层签订责任状，细化责任，严明奖惩，把责任落实到山头地块，人头户主，构建起森林防火工作“政府负总责，全社会齐抓共管”的责任体系。要特别注重对“最终责任人”的督促检查，防止责任状成为一纸空文，要通过考核、考评，兑现奖惩。要继续坚持和不断完善林区单位防火负责制、护林人员岗位责任制，以及乡规民约、防火公约、护林联防协作等行之有效的制度。对在森林火灾预防和扑救中不到位、不及时，酿成重大火灾或造成人员伤亡的要依法、依纪追究责任。三是夯实基础，严控火源。各地要扎实推进重点林区村森林防火专职巡山护林员制度和村民轮流挂牌值班制度，要通过查漏补缺，建章立制，打牢基础工作。一进入防火期，了望员、巡山护林员、岗哨员，就要全部上岗到位，履职尽责。要围绕野外火源管理和安全用火规定，重点加强对外来人员、施工人员、流动人员等的宣传教育和管理。特别是对智障人员的监管，一定要落实到人头。四是开展预案演练，建立联动机制。要立足于实战，及时修订、细化本地区森林火灾处置应急预案，明确责任分工和处置流程。今冬明春，重点林区县和部级风景名胜区、部级森林公园都要开展森林火灾扑救预案演练。武警森林部队要会同驻防地区的地方扑火队伍开展联合演练，加强协调配合，完善协作机制，不断提高整体作战能力。扑火实战中，要规范前指设置，建立地方首长任总指挥，各参战力量指挥员共同参与，统一行动、分工明确的指挥体系。要加强火场参战各方在信息共享、统一号令、通信联络、后勤保障等方面的协调与合作，充分发挥各方优势，形成战斗合力。五是健全体系，强化组织保障。要进一步加强森林防火组织体系建设，按照国办发〔*4〕33号、川办发〔*4〕22号文件要求，健全森林防火组织指挥体系和森林防火日常工作办事机构，落实专职工作人员，发挥指挥部的组织保障和办公室的参谋助手作用。各级森林防火指挥部领导及组成人员有变动的要及时调整充实，绝不能出现岗位空缺和工作断档，确保今冬明春森林防火工作不受影响。六是立足当前，谋划长远。要精心编制本地森林防火中长期发展规划，确保与省和国家规划的衔接，把防火通信、火险监测预警、基础设施建设、扑火队伍装备等项目作为建设重点。同时，做好项目储备、申报以及批复后的组织实施工作。要深入分析林权制度改革后森林防火工作出现的新情况，研究建立与群众切身利益挂钩的森林资源管护机制，积极开展森林火灾保险制度试点，化解、分散森林火灾风险。七是归口管理，规范森林火灾报告和报道工作。各市州森林防火指挥部要加强工作协调，实时掌握境内所有森林火灾的发生及扑救进展情况，做到心中有数。要按照森林火灾报告归口管理制度要求，对应当上报的森林火灾，要及时、准确上报。对需要向省委、省政府报告的火情，由省森林防火指挥部办公室负责报告。对未按照报告制度规定的程序，通过当地党委、驻军等途径上报省委、省政府，以及媒体已经公开报道的森林火灾，市州森林防火指挥部要立即核实情况，并将有关情况及时上报省森林防火指挥部。要主动与宣传舆论部门和新闻媒体加强沟通，严格按照国家突发公共事件新闻应急预案的有关规定进行火灾报道工作，发挥正确的舆论导向作用。同志们，天保工程是*林业生态建设的一项重要工程，也是建设生态文明、构建和谐社会和建设社会主义新农村的重要内容。各级林业部门和工程实施单位要在十七大精神指引下，认真贯彻落实科学发展观，扎实抓好工程建设各项工作，努力实现天保工程可持续发展，为行业发展、农民增收，推进林业资源大省向林业经济强省跨越做出新的更大的贡献。

共管范文篇2

在科学研究中只有那些专业共同体和整个人类的知识积累都尚未解决或无法回答的疑问才算是研究问题。问题可以定义为：“某个给定过程的当前状态与智能主体（人或机器）所要求的目标状态之间存在的差距。”问题是一个反映了主客观矛盾的认识论和方法论概念。科学研究从何开始？一直是哲学和方法论研究的一个关键主题。波普尔在《猜想和反驳》一书中总结道：“科学和知识的增长永远始于问题，终于问题———愈来愈深化的问题，愈来愈能启发新问题的问题。”在公共管理研究中，几乎每个公共管理理论的提出和发展，都是从特定的公共管理问题开始的。问题作为一个认识论的概念，反映了主观与客观之间的认知矛盾。虽然诸多科学家和不同流派的哲学家持有不同的方法论，但是科学史和哲学史的发展历史表明，他们都会不约而同地从方法论层面上开展对“问题”的研究，探究什么是问题、问题的重要意义、问题的结构、问题的类型。“问题”成了不同流派科学哲学家交锋对话的聚焦点，他们对问题认识的深入，逐渐形成了以问题为研究对象的科学哲学分支领域“问题学”。目前“以问题为导向”进行研究已经成为公共管理学界的共识：解决问题是公共管理基础研究和应用研究的核心；问题为公共管理研究定向；问题是制定公共管理研究计划的依据；问题指导公共管理研究的观察和资料的收集等等。但是公共管理问题包括哪些类型？每种类型公共管理问题对应的研究方法是什么？

在理论界和实务界尚无一个完美的答案。类型学（typology），或称作分类学（taxonomy），指研究者结合两个或两个以上单一维度的简单概念，然后由简单概念的交叉形成新的概念。本文从问题的定义———“某个给定过程的当前状态与智能主体（人或机器）所要求的目标状态之间存在的差距”———出发，根据“差距”的本质特征对问题进行类型化的划分。按照近代英国哲学家大卫·休谟（DavidHume）揭示的事实和价值二分的原则，我们可以将问题中所含的“差距”分为“事实性差距”和“价值性差距”两个维度。可以用如下的坐标图定位公共管理问题的各种类型。（1）纵坐标所示的纯粹涉及价值差距的问题属于诠释类问题，对诠释类问题的解答，往往使用诠释主义的方法，形成诠释类知识。诠释类知识通过挖掘、阐发、建立和确证一种价值，促进人与人之间的理解和沟通。（2）横坐标所示的那些纯粹涉及事实差距的问题是科学发现类问题，科学发现类问题往往使用实证主义的方法，探索经验世界的状态、发展、变化，寻找经验世界中存在的联系。（3）横坐标和纵坐标构成的平面中的问题既含有价值因素又含有事实因素，可将这些问题分为技术设计类问题、批判类问题和评估类问题。

1.科学发现类问题。科学发现类问题是人类主观认知与经验事实之间的矛盾，以及由此引发的主观认知之间、客观事实之间的矛盾而引发的疑问。对科学发现类问题的回答，往往使用实证主义的方法论框架，最终将产生对客观世界描述、解释和预测的知识。提出科学发现类问题的途径包括：寻求经验事实之间的联系和一致的解释，证实假说和现象的可靠性、寻求理论体系内部的不一致性，解答多个理论和假设的不一致性，学科理论方法的移植等。

2.技术设计类问题。“实现特定目标的最优化方案、手段和措施是什么？”属于技术设计类问题。技术设计类问题包含事实前提和价值前提两个基本因素。技术设计类研究的目的是在既有事实前提下，确定合理的价值前提；或者在既定的价值前提下，寻求实现特定价值的优化方案。在公共管理研究中，往往需要在时间（时间段、历史、现状等等）和空间（国别、地区、部门等等）中进行目标比较、约束条件比较、环境参数比较、手段比较找出当前问题的特殊性，并“有的放矢”地提出战略与政策、体制与机制、措施与办法来解决这些问题。

3.评估类问题。该类问题与科学发现类问题的相似之处在于两者都是对事实、行为和态度的描述和解释。但不同的是，评估研究在对事实、行为和态度进行描述时，是建立在与特定标准进行比较基础上的描述和解释，比较的标准可以是客观的标准也可以是主观的标准。评估至少包括三个要素，即标准（criteria）、证据（evidence）和判断（judgment），评估类问题的本质是根据经验证据，寻求特定标准和经验证据之间的关系，并对这种关系进行评判。

4.诠释类问题。诠释类问题是阐发、确立和建构社会现象背后的价值和意义的问题。诠释研究尝试回答文化、价值和精神领域的“应该怎么样”的价值问题，与人的目的、自由和人际之间的共识和规则紧密相关。公共管理领域，人们一般通过公共管理的历史诠释、文本诠释、话语诠释和行动诠释来获取诠释类问题的答案。

5.批判类问题。在批判研究者看来，现实社会并不是实证主义所谓的纯粹的经验的堆积，而是主体被“异化”的世界，需要改变客观世界，将主体从“异化”中解放出来。批评研究以矛盾的观点和辩证的观点看待和分析现实，其目的是改变世界。批判问题的提出本身具有很强的社会行动取向，批判研究本身就是改变社会秩序的重要力量。公共管理问题类型的划分，是公共管理研究方法体系的基础和公约数。

二、以公共管理问题类型学为基础的研究方法

1.公共管理研究方法体系的维度。可以借鉴亚瑟·霍尔（ArthurD.Hall）提出的系统工程三维结构（时间维度、逻辑维度和知识维度）对研究的方法体系进行刻画。公共管理研究方法体系的时间维度即公共管理研究依次进行的过程，包括选题、文献综述、研究设计、研究实施和研究成果发表等环节。公共管理研究的逻辑维包括方法论、研究方式和研究工具三个层面。公共管理研究方法体系的知识维度是提出和解决公共管理问题的思维背景、认知背景和实践背景。凡是对公共管理问题解决有启发的知识都可以纳入这一维度，而不论该知识的学科界限。

2.问题是公共管理研究方法体系的公约数。从问题学的角度来看，在研究方法体系中，问题是连接研究逻辑维度、时间维度和知识维度的共通点。首先，不同的方法论流派对问题的性质、问题的地位、问题结构看法不同，就会形成研究过程的差异。比如：诠释主义将问题看做是意义呈现的过程，研究者与研究对象的交互作用贯穿在研究过程的始终；实证主义将问题看做是归纳和证实的过程，研究者对研究对象的中立观察是研究的起点，对结论的证实或证伪成为研究的终点；批判理性主义将问题看作是主观和客观的不一致，研究过程是始于问题，提出探索性答案，然后验证，再提出新问题的过程。其次，不同的问题类型对应不同的方法论框架。（1）对于科学发现类的公共管理问题，通常使用实证主义作为主导的研究方法论框架。（2）对于技术设计类的公共管理问题，通常运用技术设计所特有的最优化方法的逻辑，这种逻辑是“一种特别的命令逻辑。”“首先，考察满足外部环境限制的所有可能状态，然后，从此集合中找出满足目标的其它约束条件、又使效用函数最大化的特定状态。”这相当于把目标约束条件及最大化看作新的“自然法则”并把它加到其它自然法则上进行逻辑运演，运演结果中的值被看成“应当”取的值。（3）评估类公共管理问题会同时涉及价值因素和事实因素，在实际评估中，对事实和价值因素的处理方式不同会导致评估研究中实证主义、诠释主义和批判主义的分歧。（4）诠释学、现象学、建构主义、女性主义和后现代主义等非实证主义方法论是解决诠释类问题的常用方法论。（5）批判类问题则主要使用批判主义、批判实在主义、女性主义、后现代主义的方法论。最后，研究知识通过研究问题与研究逻辑紧密相关。研究知识只有与特定的研究问题相联系，才有可能纳入特定的研究活动。（1）背景知识驱动问题的产生，各学科知识为问题解决提供可能的答案，并促进新知识的产生。（2）既有的理论引导研究的进行。既有的理论在研究中不仅仅对问题的产生和问题的解答发挥着重要的作用，还以理论框架、研究途径、研究范式等形式引导资料的收集、资料分析、假设检验、分析性归纳等过程。

3.以问题类型为基础的公共管理研究方法体系的总体特色。以公共管理问题类型为基础，将问题作为沟通公共管理研究方法体系的公约数，这种新的公共管理研究方法体系具有以下特色。第一，公共管理问题形态差异决定了公共管理研究表现形态的多样性。公共管理学术、实务和咨询从本质上讲它们都是一种解答问题的活动，只是三者所解答问题的类型、问题的难度、问题的指向等方面存在差异。从难度上来讲，公共管理实务活动中的问题可以使用已有的常识，或者对已有的知识进行简单地综合就能加以解决。如果问题的难度超出了常识和已有知识简单综合的范围，那么就需要诉诸公共管理咨询或公共管理学术活动加以解决。公共管理咨询提供一个或多个可供选择的较为固定的答案，公共管理学术研究则对问题进行探索性的回答，提供阶段性的答案。从问题类型来看，公共管理学术研究活动侧重解决科学发现类问题；公共管理实务工作者侧重解决技术设计类问题；公共管理咨询则重点阐明将公共管理一般原理转换为具体操作政策条文的基本原则。

共管范文篇3

目前我国已有许多专家学者正在研究公共管理问题，比如厦门大学陈振明教授在他主编的《公共管理学》一书中介绍了西方政府管理（行政学）的发展与演变历程中所出现的三次范式转换，即从公共行政学到新公共行政学，再到新公共管理学的三次重大突破。②国家行政学院季明明教授在“当代公共行政的改革实践与公共管理学的崛起”一文中也指出，当代“再造政府”的行政改革浪潮极大地冲击了传统公共行政学体系，为公共管理学科的崛起作了铺垫；公共行政、公共事务、公共政策构成了公共管理学科的三大支柱。③综合上述两位专家的看法及其他国内相关文献，应该说在对公共管理尤其是公共管理的讨论中，有两点看法是共同的。

1.新公共管理思潮的出现与各国行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推动了“重塑政府运动”。在凯恩斯理论的影响下，当政府这只“看得见的手”干预市场并获得巨大成功时，与“市场失灵”相伴随的“政府失灵”也表现得非常明显。一方面政府对社会、市场的管理，不仅使政府所承担的任务越来越多，成为“万能政府”，而且政府对外管理的实际效率也很低，在不少方面负面影响越来越大；另一方面政府中官僚机构膨胀，效率低下，财政支出扩大。正是在这种背景下，世界上绝大多数国家都要求政府进行改革。人们在“实用主义”、“小政府意识形态”、“商业动力化”④等思潮的影响下，要求政府把公共事务特别是公共物品（服务）民营化；推进社区主义，建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会；加强公共部门与私营部门的合作，发展非政府、非营利性组织；用企业精神再造政府，把企业管理中的组织文化注入到政府组织中，提高政府部门的竞争力。

在全社会和学术界都在反省政府的角色与作用时，英、美、新西兰等国政府掀起了一股大力推进行政改革的浪潮。在英国，从撒切尔政府起就不断提出了一系列坚持市场取向、减少政府干预的行政改革方案。从“阶段革新计划”到“公民宪章运动”，在民营化、公私竞争与融合、公共部门引进私人企业的管理机制、承诺公共服务的内容与标准、提高公共服务的质量等问题上，英国的行政改革都取得了一定成就。当然，这种改革被不少人称之为“宁静的革命”。八十年代初，美国的里根政府发动了一场大规模地放松甚至废除政府管制的变革运动，并由此设计了一种使政府官员不仅对管理过程而且要对管理结果负责的新体制。克林顿政府继续推进政府职能市场化改革的进程，提出了若干重塑政府的原则与措施，如把竞争机制引入政府机构，大力降低行政成本，建立“顾客导向”的管理服务体系，以企业精神重塑政府，使政府机构成为“以绩效为中心”的组织。在这场全球化的行政改革浪潮中，新西兰的改革十分激进，因而它备受人们的关注。新西兰的政府再造运动的主要做法是：政府将那些具有商业性的职能与可以开展竞争的服务，从公共部门中分离出来；财务报告、预算、拨款等均需要考虑绩效；在政府部门中区分决策与执行两种不同功能；按契约中规定的竞争原则，在政府部门的部长与执行官之间，签定“绩效协议”、“采购协议”等，强化各自的职能。⑤

西方国家，特别是OECD国家的行政改革及其政府再造运动，为新公共管理的兴起提供了强有力的实践背景。“新公共管理被学者冠以各种不同的名称（如‘经理主义’、‘公共管理’、‘以市场为基础的公共管理’、‘以企业家精神重塑政府’等），这反映了人们对正在发生的行政改革的不同看法。尽管如此，但他们确实存在着某些共识：从传统公共行政关注管理过程中的效率转变到极大地关注管理结果以及管理者的个人责任”。⑥

2.公共管理研究，特别是新公共管理学是在公共行政学发展的基础上产生的。本世纪六十至七十年代，批判传统公共行政学的理论越来越多，其中最有影响的是新公共行政学、政策科学与公共选择学派。新公共行政学一反以往过于重视效率的价值观，在传统公共行政学的目标中加入了“社会公平”，围绕着“分权”、“参与”、“沟通”等民主行政中的若干问题一直展开讨论。同时，他们反对文官中立，认为在不平等竞争中，这种角色本质上是欺负弱势群体的帮凶。⑦政策科学在一定意义上讲，也是针对传统公共行政学过于重视官僚制理论，以及把政策的制定与执行割裂开来等问题而发展起来的。它明确地提出了要对政策制定的全过程进行研究，即从政策问题构建到政策方案制定，从政策执行到政策评估全面展开讨论，并提出要改善政策系统，提高政策质量。公共选择理论以方法论上的个人主义为出发点，证明市场是最有效的机制，因而需要减少政府的管理职能，把一部分社会所需要的公共产品和服务通过市场来提供。总之，新公共行政学、政策科学、公共选择学派都从学科建设方面，有力地批判了传统公共行政学，为它的发展与完善提供一定新的理论依据。然而由于各自的弱点与缺点，它们并没有完全获得预想结果。

七十年代美国有许多企业管理学院将研究范围由企业内部管理扩展到外部的社会管理，产生了被人们称之“企业管理型”的公共管理模式。它不同于那种“政策科学型”的公共管理模式，而是从企业的角度来研究公共管理，认为公、私部门的管理实质上并无大的差异，企业管理的技术与方法完全可以运用到公共部门。人们为了统一这两种模式，因而就诞生了新公共管理学这个学科。⑧尽管人们对新公共管理的基本问题仍缺乏完全共识，但象早期那样，用“公共管理”一词简单代替“公共行政”，或者视“新公共管理学”也如“政策科学”那样为“公共行政”的一个分支等看法，不可能得到人们的普遍承认。

二、中外学者对公共管理基本模式的理解

应该说，国外对公共管理学模式的理解，是仁者见仁、智者见智。有人把公共管理的实质内涵定义为政策分析、财务管理、人力资源管理、信息管理与对外关系。也有人把公共管理界定为政治管理、资源管理与方案管理。⑨OECD公共管理委员会对“公共管理”的看法是：它更倾向于从效率、有效性和服务质量等方面来关注结果；高度集权的科层结构已为分权式的管理环境所取代，在分权体制下，不仅关于资源配置和服务供给的决策更强调后者，而且也为民众和利益集团的反馈限定了范围；它能灵活地获得替代直接管制的可行方案，这些方案可能带来以低成本为基础的更有效的政策结果；它极大地关注由公共部门所直接提供的服务效率，包括在公共部门内部和公共部门之间营建竞争性环境；它强化了公共核心部门的战略能力，以指导政府的变革，并允许政府自动地、有弹性地、以最低成本对外部变化和各种利益需求作出反应。⑩

我国大陆学者对新公共管理运动的研究目前仍处于起步阶段。多数文章还是以介绍国外研究的现状为主。我们能看到的有关公共管理的专著有三本，其中之一是我国行政学界德高望重的老前辈夏书章先生的新作《现代公共管理概论》（2000年）。其他两本是陈振明教授主编的《公共管理学》（1999年）和张良教授等所著的《公共管理导论》（1997年）。下面我们仅就公共管理的定义、公共管理的主体与客体、公共管理的基本职能等四个方面，从他们的著作中摘录出有关内容供讨论。

1.公共管理（学）的界定

只限于指政府工作的狭义公共管理（也是狭义的行政管理），而不限于指政府工作的广义公共管理（也是广义的行政管理），如公共事业和所有其他非政府部门、单位的公共事务的管理（其实企业内部也有行政管理）都不得越过其所管辖的范围和事项。（夏书章）(11)公共管理学是一门研究公共组织（主要是政府）更有效地提供公共物品的学问。（陈振明）(12)所谓公共管理是指政府为促进社会整体协调发展，采取各种方式对涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动进行调节控制的过程。（张良）(13)

2.公共管理主体

传统的行政学把行政的研究范围局限于政府行政机关的行政管理活动上。尽管它们是研究的核心主体，但公共管理学不仅明确地将其他国家机关（立法、司法机关等）当作研究对象，而且也把其他公共组织的管理活动纳入其研究范围。（陈振明）(14)从公共管理的定义看，公共管理的主体是政府，对政府可作广义理解。它不仅指包括了立法、行政、司法等国家机构的广义政府，而且还涉及执政党的机构。（张良）(15)

3.公共管理的客体

公共管理的客体：社会问题、公共项目、公共财产和资源。社会问题是那些只有属于政府职责范围内、需要解决的问题。公共项目是最直接的可见对象。公共财产和资源主要包括公共设施、公共物品和产品、公共信息资源、社会人力资源、公有企业和公司。（张良）(16)

4.公共管理的职能

任何一个团体、单位、部门都有大体相同或相似的、关系全局和全过程的工作项目，如决策、计划、组织、人事、领导、协调、监督、财务等等。（夏书章）(17)公共管理从属于一般的管理过程，更多地是一种政治过程，其公共性与政治性的特征十分明显，同样它要具备决策、计划、沟通、协调等基本环节。（陈振明）(18)公共管理是一个由问题确立、解决方案的提出到决策实施和效果评估这样一个基本过程。计划、组织、协调和控制是公共管理的四大基本职能。（张良）(19)

三、评述

几乎所有国内外学者都承认，新公共管理学的发展是在国外行政改革的实践与传统公共行政学的发展中诞生的。它的产生为完善政府管理提供更有力的理论基础。尽管有人把它称之为公共行政学的分支或者公共行政学的新范式，但它绝不是传统意义上的公共行政学。

关于公共管理活动的范围界定，有些学者把它确定为在政府（广义或狭义）内；有些学者则把它从政府组织外推到其他公共组织；还有些学者把它再外推到除政府组织外的其他团体、单位，包括企业在内。因为他们都有共同的关系全局和全过程的事。这样，狭义的公共管理就是狭义的行政管理，广义的公共管理就是广义的行政管理。

与公共管理活动范围相联系的就是公共管理主体问题。对此国外相当多学者仍然认为政府是唯一主体，而国内学者多数都认为是政府以及相关的公共组织。

因为公共管理实质上是一种管理，所以为了能全面地了解公共管理产生的来龙去脉，十分有必要重温“管理”提出的背景及其本质。

资本主义早期，商业经济的发展与生产的社会化，使企业逐步成为社会重要的经济组织形式，一方面竞争成为经济发展的动力，另一方面资本家把追逐利润最大化作为自己唯一的目标。那时人们关注的管理实质上是企业管理，而企业管理的本质是以最少的人力和物力来实现目标和任务。这就是说管理，具体到企业管理，它一开始的定位就是效率，即利润最大化。这自然需要研究效率问题。泰勒对这问题的阐述可能更加露骨：“在科学管理上，劳资双方在思想要发生大的革命，这就是双方不再把注意力放在盈余的分配上，不再把盈余分配看成是最重要的事情。他们要将注意力转向盈利增加的数量上，使盈利增加到如何分配盈余的争论成为不必要。通过共同努力就能创造比过去大得多的盈余。”(20)泰勒正是通过他提出的科学管理，以此提高企业的管理效率。在提高效率的做法上，法约尔在一定程度上比泰勒高明一点。他认为实现管理的高效，具体地说就是要做好“计划、组织、指挥、协调、控制”，也就是人们通常提到的五大职能；并把企业管理中这些理论又进一步地推广到一般管理上，自然也包括政府管理。这就形成了管理思想发展史上的科学管理时期。

这种讲效率并以效率为中心，强调整个管理过程都围绕着效率的思想，几乎影响了管理学发展中的全部内容，因而就产生了国内外绝大多数管理学家对管理的定义：管理可看成是这样一种活动，即它发挥某些职能，以便使得人的努力和物资资源能有效地配置，并实现某个目标。（雷恩）(21)每当人们联合起来去实现某一个目标时，他们就创造了一个组织，它有潜力完成任何一个独立所不能完成的工作。组织的成功与否在于它能否有效地获得使用各种资源来达到特定目标。联合并指导使用资源的工作叫管理，是刚刚提到的包括计划、组织、领导和控制的管理。（戴维·R·汉普顿）(22)

由此可以看出，他们把“管理”看成是围绕实现目标的过程，旨在提高效率。为此，人们需要利用计划、组织、控制、激励等手段。这种定义一直在西方管理学思想史中留下了深深的烙印。至于我们国内的绝大多数管理科学著作，差不多对“管理”也都是这样定义：“管理是通过计划、组织、控制、激励和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达成组织目标的过程。”(23)这种从企业管理总结出来的管理思想，在向其他领域外推时，始终都强调以下几点：1.管理的目标是既定的。2.管理是一个过程。3.管理是为了有效利用各种资源，包括人力、物力和财力等。4.实现资源有效配置的手段是计划、组织、控制和激励等。

人们自然会想到，公共领域中的管理包括政府部门的管理，显然与企业管理是有区别的，区别就多在“公共”二字上。公共组织中的目标与企业目标即追求利润最大化的目标是不同的。公共目标也考虑“效率”因素，但同时还必须考虑“公平”因素。后者在泰勒的科学管理思想中不仅不可能提到，就是传统的公共行政管理也很少考虑。正是在这个意义上，新公共行政学才独树一帜地把社会公平放在显赫的位置上。这个学派的努力虽没有产生预想的结果，但他们所提出的问题是值得人们在公共管理研究中认真思考的。

企业管理认为，只要在生产过程中把各种资源协调好就能够实现所获取的目标最大化，所以管理的客体主要是资源。而公共管理所面临的往往是社会问题，因而管理不会简单地都表现在资源的协调上。社会问题一旦成为公共管理问题，它就是公共管理的逻辑起点。这种从问题出发，以制定与实施解决问题的方案为中心，并需要评价执行效果好坏的思路，正好与公共政策研究的基本思想是相同的，难怪有人说公共管理可视为一种政策管理。

企业管理为了效率，为了有效地配置资源，其实现手段或者叫做管理的职能是计划、组织、控制、激励。毫无疑问，公共管理的有效性也与这些职能相关。但前面已经提到，公共管理不仅要注意到效率问题，而且要研究公平问题，以及与此联系密切的公共责任、公共权力、公共道德、公共文化等。

企业管理目标因为非常明确，所以人们往往更多地注意过程管理。而公共管理的目标是效率和公平，这既要关注过程又要关注结果。西方从事公共管理学研究的很多学者，已经充分认识到对结果管理进行研究的意义。公共管理由注重过程转向注重结果，这无疑是合理的，但关键是如何实现过程管理与结果管理的统一，以保证实现效率与公平的统一。

综上所述，由最早从企业管理中提炼出的“管理”内涵，运用到行政管理直至公共管理中，这中间是有质的差别的。它们分别作为“管理”类的分支有其共性的一面，但因各自研究对象上的差别，又各有其个性的一面。对企业管理来讲，管理主体认为企业目标十分清楚，那就是实现利润最大化，因而更多地着力于提高效率上，集中要解决的是资源如何有效配置，人们把更多的力量放在决策、计划、组织、控制等环节上，这是一种过程管理。对公共管理来说，其目标是实现效率与公平的统一；除了要掌握好决策、计划、组织、控制等环节外，还要认真履行公共责任，用好公共权力，提倡公共道德；解决资源配置中的矛盾是重要的，但更重要的是要解决社会问题，如何增进公共利益并能公平地分配，所以公共管理既要讲过程管理，又要讲结果管理。也许有人会问，以上所讨论的“公共管理”的内容在“行政管理”中不是被人讨论过码？它们之间有什么差别？我们的回答很简单：那就是管理主体不同。也许还会有人问，专家们不是把管理主体从狭义行政管理外推到广义行政管理领域，包括企业中的行政活动，这中间又有什么差别？我们的回答也很简单：公共管理的本质集中体现于公共利益上。除那些不以营利为目的的公有企业外，多数企业管理的本质是追求共同利益。共同利益并不等于公共利益，它们之间的根本差别就在一个“公”字上。我们认为，以营利为目的的企业活动中的“行政管理”不属于公共管理范畴，即使它们部分地承担了为社会提供公共产品（服务）的责任，即使它们在管理活动中也有决策、计划、组织、控制等事关全局和全过程的项目需要做，因为对这些项目的研究是属于“一般管理”而不是“公共管理”的事。需要指出，不以营利为目的是区分企业管理与公共管理的一个必要条件而不是充分条件，关键还要看组织活动的宗旨，在根本上是否谋求社会的公共利益。一个组织、小团体或者非正式组织，甚至家庭也常常有共同利益存在，但这些共同利益绝不是社会的公共利益。

【参考文献】

①(11)(17)夏书章.现代公共管理导论［M］.长春：长春出版社，2000，“导言”，7（2），3.

②(12)(14)(18)陈振明.公共管理学［M］.北京：中国人民大学出版社，1999，2，37，39，34.

③季明明.当代公共行政的改革实践与公共管理学的崛起［J］.北京行政学院学报，1999（3）：5.

④⑤詹中原.新公共管理［M］.台湾：台湾五南图书出版公司，1999，1，10（5）.

⑥OwenE.Hughes,PublicManagement&Administration,TheMacmillanPressLTD,1994,58.

⑦⑧⑨黄荣护.公共管理［M］.台湾：台湾商鼎文化出版社，1999，20，24（2），31.

⑩DavidG.Mathiasen,TheNewPublicManagementanditsCritics,InternationalPublicManagementJournal,1999,No.2,92.

(13)(15)(16)(19)张良等.公共管理导论［M］.上海：上海三联书店，1998，5，49，15（4），21.

(20)李长武.近代西方管理思想史［M］.长春.吉林大学出版社，1991，53.

共管范文篇4

关键词：新公共管理理论；新公共服务理论

一、新公共服务理论的基本内涵

登哈特提出以公共服务来取代新公共管理。所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。登哈特的新公共服务理论主要包括以下方面的基本观点：

第一，针对企业家政府理论提出的掌舵而非划桨，登哈特提出政府的职能是服务，而不是掌舵。公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或掌舵使社会朝着新的方向发展。

第二，行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是创造共享利益和共同责任。

第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。满足公共需要的政策和方案可以通过集体努力和协作过程得以最有效并且最负责任地实现。登哈特认为，为了实现集体意识，下一步就是要规定角色和责任并且要为实现预期目标而确定具体的行动步骤。而且，这一计划不仅仅是要确立对一些将会朝着预期方向发展的政策方案的执行过程。

第四，为公民服务，而不是为顾客服务。公共利益不是由个人的自我利益聚集而成的，而是产生于一种关于共同价值观的对话。因此，公务员不仅仅是要对“顾客”的要求做出回应，而是要集中精力与公民以及在公民之间建立信任与合作关系。在政府中，公正与公平是其提供服务是必须考虑的一个重要因素，政府不应该首先或仅仅只关注“顾客”自私的短期利益，相反，扮演着公民角色的人们必须关心更大的社区，必须对一些超越短期利益的事务承担义务，必须愿意为他们的邻里和社区所发生的事情承担个人的责任。换言之，政府必须关注公民的需要和利益。总之，新公共服务理论试图鼓励越来越多的人履行自己的公民义务并希望政府能够特别关注公民的声音。

第五，责任并不简单。公务员所应该关注的不只是市场，他们还应该关注宪法法律、社区价值、政治规范、职业标准以及公民利益。在登哈特看来，无论是传统行政学理论还是新公共管理理论，都倾向于将责任问题过于简单化。之前的理论模型并未反映当今公共服务的需求和现实，责任问题其实极为复杂，行政官员已经受到并且应该受到包括公共利益，宪法法令、其他层次的政府、媒体、职业标准、社区价值观念和价值标准、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准等复杂因素的综合影响，而且他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责。

第六，重视人，而不只是重视生产率。登哈特在探讨管理和组织时十分强调“通过人来进行管理”的重要性。并且，从长远观点看，这种试图控制人类行为的理性做法在组织成员的价值和利益并未同时得到充分关注的情况下很可能要失败。登哈特的新公共服务理论已经充分认识到行政官员的工作不仅极为复杂而且面临着巨大的挑战，在他看来，行政官员既不像传统行政学理论所认为的那样只是需要保障和组织一种官僚职业的雇员，也不像新公共管理理论所主张的那样只是市场的参与者，他们的动机和报酬远不止是一个薪水或保障的问题，他们希望与别人的生活有所区别。因此，分享领导权的概念对于为公共雇员和公民提供机会以便他们的言行符合其公共服务的动机和价值至关重要。他认为，分享领导权必定会具有相互尊重、彼此适应和相互支持的特点。他尤其强调，通过人民或人民一起来行使领导权可以改变参与者并且可以把他们的关注焦点转移到更高层次的价值观念上。在这个过程中，公民和公共雇员的公共服务动机同样得到承认、支持和回报。

第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。登哈特认为，行政官员不是他们机构和项目的企业所有者，政府的所有者是公民。行政官员有责任通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务。这便是一种与看重利润和效率的企业所有者大不相同的观点。因此，登哈特认为，行政官员不仅要分享权力，通过人民来工作，通过中介职务来解决公共问题，而且还必须将其在治理过程中的角色重新定位为负责任的参与者，而非企业家。

二、对新公共服务理论的评价

从理论视角看，新公共服务理论本质上是对传统行政学和新公共管理理论的一种扬弃，它试图吸收传统行政学理论的合理内核，尤其是在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃新公共管理理论特别是企业家政府理论固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益，更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新理论选择。他的新公共服务理论在当今的公共行政理论界具有十分显著的地位，它不仅帮助我们重新认识到公共服务的公共性，更使我们重新认识到公共服务主体的多元化。

然而，新公共服务理论在强调保证高质高效的公共服务和产品的同时，已凸显了其单向的服务型的方式已经不为时代所容。新公共服务最大的贡献应该是扮演了一个道德的训诫者，当公共机构和公共官员在追逐效率和改革中偏离自己的本份太远时，新公共服务把他们重新拉回了主干道。然而，新公共服务所倡导的（当然也包括之前相关的学者的理论），诸如公民参与、公民权、民主、正义等议题的价值和意义却远不止于道德训诫。随着民主进程的发展，公民社会的建立是必然的趋势，原有的体制已在诸多方面捉襟见肘。为了保证高质高效的公共服务和产品，必然要求服务的提供者和接收者相互沟通和协调，单向的控制型的方式已经不为时代所容。公共行政应追求更加开放和民主的模式，真正让利益相关方参与到决策和执行阶段，而不是闭门造车，然后强买强卖。

不难发现，社会的发展和进步得益于人类思想的解放，或说新思想的出现，因为新思想的出现将预示新的阶层和群体的出现，这些新的精英群体将引领人类不断的破旧迎新，创造新的时代。所以，从这方面来看，登哈特的号召也是有理的，“每个人都应该从自身做起”。如果每个人，至少是有那么一部分人，能够不断致力于培养自己的独立人格和素养，塑造和宣传社会责任和民主意识，并不断开拓和创造人类智慧的新领域，那么不论是登哈特所说的民主公民社会，还是说人类发展的新纪元，都不会太遥远！

三、新公共服务理论对我国的启示

在公共行政研究的长河中，人们往往只从单一视角看待公共行政。笔者所理解的登哈特的新公共服务理论是将强调公共组织的民主、公民权和公共利益服务置于整个公共行政的体系之中，关注民主、价值的同时并不是将管理、效率抛弃，二者是协调发展，配合着进行服务公众的。倘若一味追求服务而不把关定向，那国家社会将无规则可循。如果依据这样思想进行公共行政，在治理中国时，坚持适度原则，准确拿捏管理与服务的分量，相信对于中国治理会有重大益处。在21世纪的今天，对于公共行政这一领域的研究意识逐步深入。新公共服务理论的强调公平，注重公共利益，服务于公民的思想，对于人口众多的中国具有很好的指导作用。

共管范文篇5

（一）政府公共管理责任的民主政治性

在民主的社会里，政府组织是由大众所创立的，为了大众而设立，以及需要对大众负责。从这个意义上说，民主政治就是民意政治、法治政治，因此，民主政治更是责任政治。政府在公共管理中的责任，体现了民主制度的发展。政府从不负责任，到负完全的责任，是由于民主政治发展的结果。

政府与公民之间的关系可以用一种委托-之间的关系来概括。委托-理论是伴随着现代股份制公司的出现和发展而逐步成熟起来的，其核心是通过明确委托人与人特定的责、权、利关系，建立相应机制，处理公司结构中所有者与经营者以及各层组织之间的关系。该理论的主要内容：委托-关系可以广泛地发生于一切组织、一切合作性的活动中。政府的权力来源于公民的委托，公民委托的前提是政府必须为公民的利益而行使公共管理权力，同时，不允许政府滥用公共权力，并且行使权力者必须因使用了公共权力来承担相关的责任。

但是，在现代社会，从权力的运作方式来看，政府权力在不断扩张。社会发展也要求政府扩张权力，而权力的扩张如果缺少了边界，那么权力总会越过边界而发生滥用权力的现象。当今世界，各个国家的政府在发展的过程中，总会碰到政府权力扩张的现象，政府自身也有不断扩张权力的动力，如果缺少对于权力的控制的方式，政府权力仍将继续增长。

公共部门权力的增长具有两面性，由于国家权力的存在，可以促进经济的发展，但是国家权力的存在也可能阻碍经济的发展，正如诺思所说：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”［1］政府权力运用适当可以让经济取得快速发展，乃至出现超越常规速度的发展，但是，一旦政府权力使用不当，将会严重危害到民主政治前途。在民主政治发展的基本上，最好的解决之途就是：“授予政府多少权力，必须课以相等的责任。”

（二）政府公共管理责任的义务性

对于公共管理主体来说，承担政府管理责任的过程，是一个为公民服务的过程，这一过程体现了政府的义务性。从理论上说，公共管理的责任和义务是一致的，乃至是同一个概念，只是在一般的伦理学中，为了向近代以来的政治学和法学原则妥协，把责任和义务分开。其实，“责任和义务是同一个东西，在人的某种社会关系中，是以外在规定的形式存在的，而在另一种社会关系中，就成了人的内在规定，在本质上，责任和义务是统一的，都是人与他人、与社会的一种特殊关系，只是在人类社会历史发展的一些特定的阶段，责任义务才出现了分离的状态。”［3］

近代社会，虽然在政治理念上提出了平等的要求，而在事实上人们之间的社会等级差别并没有真正取消，所以，关于责任和义务的概念区分也依然存在。由于近代社会在意识形态领域中造成了对社会等级的痛恨，进而这种情感在人们的心理结构中所产生的作用总表现为极力去模糊那些具有等级社会特征的概念的质，更多地赋予其形式化的内涵。所以，公共管理责任和义务越来越不趋于同一。bsp;政府公共管理的责任，也就是政府公共管理的义务。这种义务主要体现为两个方面：一是政府行为向国家权力主体承担尽责效力、谋取利益、提供公共服务和遵法执行的义务。我国的公共管理责任体现为政府要向产生它的人民代表大会负责，最终体现为向主权的所有者--公民尽义务；二是与政府层级节制的行政权力的下授权相一致，下级官员对于上级官员负责，承担忠于职守、努力工作、提高效率和遵纪守法的义务，这种义务具有行政法规的性质。

（三）政府公共管理责任的制度性

政府公共管理责任是政府整体政治法律制度的一部分，又自成体系。

首先，公共管理责任在国家整体政治制度中，政府机关和行政官员的行为受到法律、法规的制约，在现实中与政治法律过程中的其它国家机关及其官员发生相互制约的关系。当公共管理主体的行为违法乱纪时，就会被追究责任，这种内在机制，是国家政治制度的一重要的组成部分，是国家政治制度发生作用的结果。

其次，公共管理主体的责任都是通过行政法规的形式制度化、固定化和合法化，并以此作为追究政府行为责任的依据。这样既便于政府尽自己的义务来负责，又可以以此来规定政府的行为，使政府的行为做到行之有据。

再次，公共管理责任是一个制度化了的控权体系。在民主政治的社会里，公共管理责任，主要依靠外在的控权体系来约束政府权力，为了确保公共的意志和法律得以执行，就需要依据控权的程序来防止和反对政府权力用来追求自身的利益，防止政府为了自身的利益而置公共利益于不顾。建立和健全政府责任的控权体系，以政府的制度化责任来规范政府的行为。

二、政府在公共管理过程中承担责任的重要性

（一）政府公共管理责任的确立是民主政治的体现从政府合法性角度上看，政府的权力来源于人民，当然应对人民负责。政府公共管理责任作为民主政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足；政府必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担道义上的、政治上的和法律上的责任；政府必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。政府必须对民意负责，进而应对民选的代议机构负责。因此主权的拥有者要想有效地掌握控制权力，则对于一个机构的任何授权，必须同时课以相应的责任。权力如果分散并有边界，那就容易控制。但政府机构拥有较大的权力，并且在现代社会中这种权力呈不断扩张的趋势，假如这种趋势继续发展而越过了某种边界，致使民主控制失去了作用，那就可能鼓励独裁政治的出现。

从西方国家政府无责到政府负有限责任，直至负全责，这是西方民主政治的体现。责任型政府职能的确立是西方国家控权理论在公共管理理论上运用的结果，而权力制衡正是我们所缺少的。西方国家责任型政府理论，就是强调政府应承担的责任，然后控制政府的责任，追究政府的不负责任行为。这是对政府有效的监督方式之一，因为，处置权的实现，才能让政府行使权力时能够慎重，否则会被追究责任，政府官员由此而承担失职责任。建立责任追究制，使政府不敢轻易滥用权力。

（二）政府公共管理责任的确立是依法治国的体现

以制约国家权力和保障自由人权为核心的现代法治，是与民主政治和商品经济相伴生的伟大制度化运动。依法治国的实质是依法对“国家”进行治理，这里的“国家”是包括政府在内的政治意义上的国家政权机关，是法治的客体，而公民和社会是法治的主体。当然，依法治国必然要求国家机关依法立法、依法行政和依法审判，也就是要求国家行为法制化。不过，这是依法治国对国家运行机制的具体要求，是社会对国家进行限制这一法治原则的具体体现，而不是依法治国的本质本身。法治下的政府必须对法律负责，受法律监督。对政府而言，政府责任不仅意味着政府要对公民负责，而且要对法律负责。政府的行政行为必须在法律规定的范围内按法定程序实施，严格依法行政；行政权不得滥用，必须接受法律的制约；滥用行政权力造成的损害必须能够经过法定程序予以救济，并对行政违法责任人追究责任。

政府公共管理责任的确立是依法治国的必然要求，法治之下的政府必然是责任政府，必须对公民和社会负责，而不是凌驾于公民和社会之上的官僚机构。在法治国家，政府的行政权是人民赋予的，并通过法律予以明确规定，立法机关和司法机关有权依法对政府责任的履行情况进行监督。

;（三）政府公共管理责任的确立是政府廉洁的体现

政府公共管理责任的确立不仅是民主政治的必然要求，也是实现政府高效廉洁的基本前提。实现高效行政是实现政府公共管理责任的基本目标和应有之义。如果一个政府管理缺乏效率，不能为公民和社会提供优良的公共物品和公共服务，不能有效地推动社会经济和文化的发展，就是政府的失职。因此，政府履行职责也体现在效率上，体现在为公民和社会提供高效的组织管理和社会服务上，也体现为有效地利用各种公共资源造福人类，总之，体现在有效地推动社会生活的全面发展上。

同样，廉政也必然要求政府是负责任的政府。廉政意味着政府及其官员坚持公共利益高于一切的原则，如果政府官员为政不廉，政府中以权谋私的腐败现象泛滥，实质上是政府官员以渎职为前提谋取个人私利，将个人利益置于公共利益之上，这样的政府显然不会是负责任的政府。责任政府与行政效率具有内在的互动关系，一个政府有效率才能切实地履行政府责任，同时负责任的政府才能有效率。责任政府与廉政也是相辅相成的。政府公共管理责任的确立与廉政具有共同的制度基础和人格基础，贪污腐败官员在人格上的堕落表明已经失去了对公民、对社会的负责精神，一个不廉洁的政府不可能把公民的利益放在至高无上的位置，全心全意对公民负责。因此，公民对政府高效廉洁的诉求，最终转化为建构政府公共管理责任机制，只有负责任的政府才能实现高效廉洁。

（四）政府公共管理责任的确立是政府能力的体现

依据官僚层级制建立起来的政府，在实际管理和提供公共服务过程中存在着效率低下、相互推诿和争夺权力等多种不负责任的行为和现象。在公众合法权益不断受到侵害，国家资产也不断遭受损失的今天，人民呼吁责任政府的出现。如果不负责任的状况严重发展下去就会使公众对政府的信任度进一步下降，甚至会影响到政府的合法性，使政府的管理面临着严峻的挑战，因此必须建构责任政府。

确立政府在公共管理中的责任，可以提升政府的管理能力。一个不负责任的政府很难说是一个管理能力强、管理效能高的政府。政府只有时刻对自己的行为向公众负责，才有利于自身的发展，不断提高执政能力和管理水平。要实现全面建设小康社会的目标，也要求提高政府的管理能力和有效性。这种全面的小康社会是协调的、可持续发展的社会，要求政府对社会各领域的管理负起更加重要的责任，而不是仅仅关注经济增长和发展，更重要的还有社会公平发展。“只有权衡各方面利益的政策策略才能够同时实现经济持续增长、社会公平发展的目标。”［4］这对政府的管理能力和水平提出了很大的挑战。解决社会稳定和社会的可持续发展的重大问题迫切要求建立责任政府。

三、政府在公共管理过程中承担责任的方式

（一）让公众来评议政府

从制度设计上看，政府在公共管理过程中承担责任，应该有公众的广泛参与，因为公众是政府行政行为的直接对象，他们对于政府行为的好坏，最有权力作出判断。让公众来评议政府，更为有效和准确，并在正确评价的基础上，追究相关政府部门的责任。从实践上看，兴起于江浙一带的公众评议政府制度，得到了全国各地政府广泛的认同。让公众来评判政府的优劣，已成为让政府部门承担相关责任的重要手段，这一手段大大促进了行政机关依法行政、有效行政。

首先，要让公众评价政府行为的宪法责任。我国的宪法第五条规定：“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这一规定揭示了行政机关及其工作人员违反宪法也是应该承担违宪责任的。可以这样说，宪法责任是政府公共管理的最核心的责任，离开了宪法责任，其他任何责任都成了无本之木、无源之水。宪法是国家的母法，任何行为只要是与宪法相违背，就肯定是不合法的，是应该追究宪法责任的。所以，在现代民主国家，违宪行为是可诉的，有的国家甚至有专门的宪法法院，以审查公共管理过程中的政府的宪法责任。宪法权威的关键不在于公民是否服从，而在于政府自身是否服从。我们制订宪法的目的，不是为了以宪法来管制公民，而是以之规制国家的权力、配置国家的权力。宪法不是为无限制的最高国家权威辩护，而是为人权神圣与有限政府立言。因此，政府的任何行为（包括行政立法行为）都不能与宪法相抵触，宪法责任是公共管理过程的所应承担的最基本的也是最重要的责任。由于我国的法制建设还不够健全，还没有违宪责任追究机制，也没有宪法法院，因此，往往出现违反了具体的法律（如刑法）可以追究责任，但是违反了宪法却无法追究政府责任的局面。让公众来评判政府的宪法责任，这是维护人民主权所必需的；让公众对政府的行为从宪法的角度来评判，是保护政府行为不违宪的重要手段；让公众从宪法的角度来评价政府行为的责任，可以抓住要领，从最高层次的宪法精神上评判政府应承担的责任。

其次，要让公众评价政府行为的政治责任。在民主政治之下，政府的一切行为、政府官员的一切行为须以民意为归依，统治者的权力建筑在被统治者的同意基础上，这是民主政治的基础所在，民主政治与传统专制的最大区别之一在于政府要承担政治责任。政府的政治责任主要有两层含义：一是政府机关及其工作人员的所作所为必须合乎目的性，即合乎为人民服务的宗旨，而政府的决策必须依据人民的利益而制定，不可与人民的利益相违抗。如果政府决策失误或者行为有损国家和人民的利益，虽然政府不承担法律责任，但要承担公共管理过程中的政治责任；二是行政机关的首长要负责决策得到有效的执行。行政首长不一定非要亲自去执行不可，但他有责任拿出有效的措施，推动其下属按既定的目标行事，以确保决策得到有效的执行。如果行政首长所管辖的部门用人不当、管理不力、工作失察或在发现问题后又没有采取补救措施，从而造成重大损失，那就是失职，就要承担政治责任。追究政府的政治责任，要求我们应把评判政府政治责任的权力交给公众，因为政府的政治责任是围绕公众的利益进行的，公众对于政府是否执行了为人民的宗旨，最为关心。再次，要让公众评价政府行为的行政责任。政府是一个依据层级节制原则建立起来的组织，依据官僚层级制的要求，在政府体系内部，对上下级行政机关、领导及职务须任劳任怨地负行政责任和义务。政府机关一旦建立，经过合法程序进入行政体系的公职人员应当遵守法定的权限，不越权行事。政府是按官僚（层级）制构成的国家组织，政府官员们“个人是自由的，仅仅在事务上服从官职的义务”、“处于固定的职务等级制度之中”、“接受严格的、统一的职务纪律和监督”。

我国的政府行政组织具有严格的等级制，每一个公务员要严格地执行权力机关的决定和命令。在层级节制的体系中，对上有服从的责任和义务，对下有监督的义务。政府机关及其工作人员执行职务，除了司法人员依法审查的诉讼案件不受上级的干涉外，一切行政机关及其工作人员对上级的命令有忠实服从的义务和责任。在执行职务的过程中，有保守秘密的责任和义务，无论是否主管事务，均不得泄露；也不能以私人或代表机关的名义任意发表有关职务的谈话。行政机关及其工作人员的行为自当符合法定的目的，不滥用职权，不容假借权力，以图本身的利益或图利他人或加害于人；行政机关和公职人员自当合理行使裁量权，避免行政失当。上述内容都属于政府公共管理的行政责任。最后，要让公众评价政府行为的道德责任。如果政府行为明显与社会公德和公序良俗相背，就应承担相应的道德责任。政府机关及其工作人员的生活与行为若不能适合人民及社会要求的道德标准和规范，将会失去统治的合法性和正当性，一个口碑不好的官员的形象必然会影响政府的形象。所以，在现代社会对于官员首先要求他是一个合格的“公民”，然后在此基础上被选拔为担当公共事务管理者，并由法定程序任命，最终从法律上和道义上获得人们的认同。一个官员不仅要有娴熟的政策执行技术，更要有崇高的道德品质。公共管理的道德责任对于公共管理事务来说有着重要的作用。对于公共管理来说，法律责任是一种被动的责任，而道德责任则是主动的责任。道德责任具有主动性和自觉性，政府及其工作人员只有具有了充分的道德责任，才能在法律对于他的岗位责任存在空缺的时候，更充分地履行其岗位责任。把评判政府行为的道德责任交给公众，是促进政府行为具有合法性的重要手段。公众主要从如下几个方面评价政府的道德责任：一是为人民服务的公仆意识，这是社会主义公共管理道德责任的核心内容；二是必须遵守公务员行为规范和职业道德；三是必须有工作责任心和尽职尽责的思想意识。

（二）让政府回应公众

让公众评议政府只有追究政府责任的基础和前提，要实现政府因行政行为失范而承担责任，要求政府必须回应公众的评价和请求，否则政府责任承担就成了空话。

“从最广意义上来看，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。从这个意义上讲，政府的责任意味着政府的社会回应。”［6］政府必须是“市场”导向（marketingorientation）。从“市场”的观点来看，当一个政府回应并满足了“民众市场”的要求时，政府便是有责任的。在公共服务的生产和供给过程中，强调和树立“顾客”（clients）的观念和价值，倡导“顾客至上”（clientsfirst）、“顾客取向”（consumer-oriented）。

其目的是使政府回应社会的需要、公民（顾客）的需求，即要求政府具有“回应性”（responsiveness）的能力。政府回应公众的核心，是使实质正义与形式正义统一在一定的公共服务生产模式之中，通过减少中间环节和扩大社会参与，在保证公共产品和服务的正常供应的同时，努力去满足人们多样性的个性需求和价值期望。实现政府对公众的回应是现代行政的重要标志，它与传统公共行政的责任价值存在根本的区别：传统公共行政的责任在方向上更多的是向上的，是对中央机构、选举性官员负责任，责任对象是政治决策者和行政上级机关；推行政府向公众回应后，政府责任的方向是向下的，是对机构所要实现的目的和所要服务的社会群体即顾客负责。

政府回应公众是民主政治的重要体现，政府回应公众是以政府服务的对象为目的，政府回应公众可以避免政府行政过程中，因循守旧，脱离现实，只知执行，不知变通等弊病。政府回应公众反对形式主义和对结果的忽视，认为负责任是为了实现特定的目的，目的既是机构的使命所在，又是机构存身的根基，因而献身于规则不再足以保护官员免于批评和指责。负责任的政府是以公众为本的政府，政府行政的目的成为政府行为灵活性的一个主要源泉，利用目的来指导行政机构和行政官员，一方面可强化公共服务生产的针对性和适应性，满足社会中真正需要服务的那部分成员；另一方面通过扩大行政官员的自由裁量权，赋予其自主选择更有效率、更经济的供应公共服务的生产方式，在效率的基础上实现公众的需求。

（三）让公众追究政府责任

政府承担责任的方式有很多，其中让政府接受公众追究责任的方式最为有效和持久，因为，公众是政府施政的对象。政府如果没有承担起应有的责任，让政府自身纠偏，远没有让公众来纠偏更有动力。

政府的权力来源于公民的委托，要让政府恪守这一原则，需要公众督促政府及其工作人员“自觉”遵循。既然人非天使，绝大多数人在多数时候就得自愿遵守对其行为的众多约束。一般来说，政府管理人员之所以会自愿服从，是因为“出于从伦理标准、中立默认至自利的种种原因。出于对自利的默认，出于不同的原因和伦理，大多数人都会自愿遵守。或者，正如马克斯·韦伯强调的，他们之所以这样做，是因为他们深信权威系统的合法性。”［7］我国政府是按照社会主义制度来建立的，其工作人员必须以为人民服务为宗旨，我们从没有放弃过对于公务员政治思想上的教育。我们对于公务员的要求是非常严格的，公务员就是人民的公仆，这种公仆精神需要做到自愿地投身到为公众服务的行业中去，政府的公共权力就是为人民服务的权力，而绝不是相反。至于公务员是否真的为人民服务了，是否真的当好了“公仆”，政府及公务员自己说不能算数，公众说了才能算数。

让公众督促政府遵循公共责任，前提是要有明确的公共追究责任机制。这就需要政府及其工作人员至少明确个体哪种行为是合适的，哪些行为是不合适的，如果做了不合适的行为就要追究责任。有了这个“明确”，公众就能很方便地督促政府负责任。在政府管理过程中，有些标准是十分明确的，一个机构能正常运转往往就是依靠这些标准来进行的结果。如不可运用公车办私事、不准将办公用品带回家私用，这样一些标准往往不需要任何教育，工作人员都应该知晓。对于不需要教育就可尽知的标准，公众亦能知晓，因此，只要具备了公众追究政府及其工作人员责任的机制，就可以促使政府负起责任。当前，我们缺少这种机制，如公车改革难以彻底进行，就是因为公车私用不是公众不知晓，而是知晓后没有追究政府责任的机制。如果完备了追究的机制，让公众来追究政府及其工作人员的责任，无疑是最有效的责任追究机制。

因为在民主政治的社会里主要依靠外在的控权体系来约束政府权力，所以还要求将公众追究政府责任制度化。由于政府是按照官僚层级制建立起来的组织，这种组织的一个最大的特点是层级节制，在其组织系统内，上级对下级基于隶属关系，具有强烈的控制关系，以维系下级对上级的命令-服从关系，最终达到责任的目的。上级机关对于下级机关、上级领导对于下级就有很大的监督权，下级最怕上级的监督。这种监督往往是最有效最直接的，但是这种责任监督的机制有一定的缺陷。这一缺陷主要在于上级领导、上级机关是否有兴趣监督，是否会对腐败的人和事“拍案而起”。实践证明，由于上级与下级有千丝万缕的联系，或是认为监督出下级的问题等于自身管理有问题，或是由于监督与不监督一个样，或是多一事不如少一事，总之，上级对下级的监督往往不到位，因此，也就出现行政监督往往难以真正追究到违法乱纪的下级，最终使监督权力成为虚设。作为最有监督热情的公众，在追究政府责任方面往往处于弱势，因为，责任追究往往是一种行使权力的行为，虽然公众理论上是权力的拥有者，但是公众不能靠自己去行使权力，只能依靠自己的代议机构来行使。根据我国的政治体制，代行人民权力的人大，选择产生“一府两院”，政府责任得靠代议机关来监督落实。而在政党政治体制下，代议机关又是接受执政党领导的。这样一来，公众要行使监督政府、追究政府责任的权力，往往要绕上很多个圈子，公众权力落实的圈子越多，公众权力越流于形式。所以，我们必须重视创造一种政治技术，以便于公众最直接最简便地追究政府责任。

笔者认为，让公众问责政府就是一种简便的政治技术。现在政府问责制虽然在一定程度上迫使官员依法行政，但这种政府责任追究制仍然是内容追究责任制度，其制度性的缺陷是靠政府“自觉”来进行，而政府不可能永远或在每一件需要承担责任的事务上都自觉。只有公众追究政府责任才是最有动力和持久的，因此，需要制度化公众问责政府机制。公众问责政府机制可以通过在公众公正评价政府的基础上，“一票否决”政府。公众对政府部门不满意，就问责政府部门领导，建立“不满意就撤换”制度。政府是为公众服务的，服务的质量不够好，完全可以做到让能够提供良好服务的人员来提供服务。“随时撤换”政府部门的相关人员，这是马克思主义原则的群众路线，马克思在总结巴黎公社的经验时，就已告诉了我们这一原则。

参考文献：

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［5］［德］马克斯·韦伯.经济与社会：上卷［M］.林荣远，译.北京：商务印书馆，1997：246.

共管范文篇6

行政管理可以分为三个鲜明的发展阶段：前传统阶段、公共行政传统模式阶段和公共管理改革阶段。每个阶段都有自己的管理模式。从上一个阶段过渡到下一个阶段并非轻而易举，从传统的公共行政到公共管理的过渡至今尚未完成。但这只是时间的问题。因为新模式背后的理论基础非常强大。这场变革运动以“新公共管理”著称，尽管这个名称引起了争论，然而它不但在蓬勃发展着，而且是对大多数发达国家已经采取的管理模式的最佳表述。传统的行政模式相对于它所处的时代是一项伟大的改革，但是，那个时代已经过去了。

一、前传统模式

很显然，在19世纪末官僚体制理论尚未健全之前，已经存在着某种形式的行政管理。公共行政已经有很长的历史了，它与政府这一概念以及文明的兴起一样历史悠久。正如格拉登(Gladden)指出的那样，行政的某种模式自从政府出现之后就一直存在着。

首先是创始者或领导者赋予社会以可能，然后是组织者或行政者使之永恒。行政或事务管理是所有社会活动中的中间因素，虽然不是光彩夺目，但对社会的持续发展却是至关重要的。

公认的行政体制在古埃及就已经存在了，其管辖范围从每年的尼罗河泛滥引起的灌溉事务到金字塔的建造。中国在汉朝就采用了儒家规范，认为政府应当是民选的，不是根据出身，而是根据品德和能力，政府的主要目标是谋取人民的福利。在欧洲，各种帝国——希腊、罗马、神圣罗马、西班牙等首先是行政帝国，它们由中央通过各种规则和程序进行管理。韦伯认为，中世纪“现代”国家的发展同时伴随着“官僚治理结构的发展”。

尽管这些国家以不同的方式进行管理，但它们具有共同的特点，这可以称为前现代。也就是说，早期的行政体制本质上是人格化的，或者说是建立在韦伯所说的“裙带关系”的基础上，也就是说以效忠国王或大臣等某个特定的人为基础，而不是非人格化的；以效忠组织或国家为基础而不是以个人为基础。尽管存在着这么一种观点，即认为行政管理本身不为人赞许的特点仅仅来自于传统模式，但早期的做法常常导致谋求个人利益的贪污行为或滥用职权。在早期行政体制下，我们现在看来觉得很奇怪的做法曾是当时执政政府职能的普遍行为。那些一心走仕途的人往往依靠朋友或亲戚获取工作或买官，这就是说先以钱来收买海关官员或税收官员，然后再向客户伸手要钱，从而既回收了最初的买官投资成本，又可以大赚一笔。美国19世纪的“政党分肥制度”意味着在执政党发生了变化的同时，政府中的所有行政职位也发生了变化。

前现代官僚体制是“个人的、传统的、扩散的、同类的和特殊的”，而按照韦伯的论证，现代官僚体制应当是“非人格化的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的”。个人化政府往往是低效率的：裙带关系意味着无能的而不是能干的人被安排到领导岗位上；政党分肥制常常导致腐败，此外还存在着严重的低效率。传统行政模式的巨大成功使得早期做法看起来很奇怪。专业化、非政治化行政在我们看来是如此顺理成章，以至难以想像到会有别的制度存在。西方的行政制度即使简单到通过考试选拔官员的想法，也是直到1854年英国的诺思科特—屈维廉报告出台后才开始建立，尽管这种制度在中国早已通行很久了。

二、传统的公共行政模式

在19世纪末期，另外一种模式开始在全世界流行，这就是所谓的传统行政模式。它的主要理论基础来源于几个国家的学者，即，美国的伍德罗·威尔逊和德国的马克斯·韦伯，人们把他们和官僚制模式相联系；弗雷德里克·泰勒系统地阐述了科学管理理论，该理论也来源于对美国私营部门的运用，为公共行政提供了方法。与其他理论家不同，泰勒没有着力关注公共部门，可是他的理论却在该领域具有广泛影响。这三位理论家是传统公共行政模式的主要影响者。对于其他国家来说，还要加上诺思科特和屈维廉，他们对美国之外的国家的行政尤其是威尔逊的行政体制产生了重要影响。在19世纪中期，诺思科特和屈维廉最先提出了通过考试和品德来任命官员的主张，并提出了无偏见和行政中立的观点。

传统的行政模式有以下几个主要特点：

1.官僚制。政府应当根据等级、官僚原则进行组织。德国社会学家马克斯·韦伯对官僚制度有一个经典的、清晰的分析。虽然这种官僚制思想在商业组织和其他组织中采用过，但它在公共部门得到了更好和更长久的执行。

2.最好的工作方式和程序都在详尽全面的手册中加以规定，以供行政人员遵循。严格地遵守这些原则将会为组织运行提供最好的方式。

3.官僚服务。一旦政府涉足政策领域，它将成为通过官僚体制提供公共产品和服务的提供者。

4.在政治、行政二者的关系中，行政管理者一般认为政治与行政事务是可以分开的。行政就是贯彻执行指令，而任何事关政策或战略事务的决定都应当由政治领导者做出，这可以确保民主责任制。

5.公共利益被假定为公务员个人的惟一动机，为公众服务是无私的付出。

6.职业化官僚制。公共行政被看做是一种特殊活动，因而要求公务员保持中立、默默无闻、终身雇用以及平等地服务于任何一个政治领导人。

7.行政任务的书面含义是执行他人的指令而不承担由此而致的个人责任。

通过对比早期的行政模式，我们可以更好地理解韦伯体系的主要优点和不同点。韦伯制度和它以前的各种模式最重要的区别在于：以规则为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政管理制度。一个组织及其规则要比组织中的任何个人都重要。官僚制度就其运作以及如何对客户做出反应方面必须是非人格化的。正如韦伯所论证的那样：“将现代公职管理归并为各种规定深深地触及了它的本质。现代公共行政理论认为，以法令形式来命令执行某些事务的权威已被合法地授予了公共机关。这并没有授予某机构具体情况下通过指令实施某种事务的权力。它只能是抽象地管制某种事务。与此形成鲜明对比的是，通过个人特权和赋予特许权管制所有事务。后者的情况完全是由世袭制支配的，至少就这些事务不是不可被侵犯的传统而言是这种情况。”

这一点非常重要。早期的行政管理以人际关系为基础，个人要忠诚于亲戚、保护人、领导人或政党，而不是对体制负责。有时，早期行政管理在政治上是比较敏感的，因为行政机关的人员是任命的，他们更是政客的臂膀或主流阶级。但是，它也常常是专制的，专制的行政可能是不公平的，特别是对那些不能够或者不愿意投入个人政治游戏的人来说更是如此。一个以韦伯原则为基础的非人格化的制度可以完全消除专制——至少在理想情况下是如此。档案的存在、前例原则的参照和法律依据意味着在相同的环境中总是会做出相同的决策。在这种情况下不仅效率更高，而且公民和官僚等级制中的人员都知道自己所处的立场。

其他的差别均与此相联系。在各种规定和非人格化的基础上，会很自然地形成严格的等级制度。等级制度及其规定在个人离开组织后保持不变。虽然韦伯强调的是整个制度，但他也注意到了官僚制组织中的个人任期和条件。

传统行政模式获得了极大的成功，它为全世界各国政府所广泛采用。无论是从理论上还是从实践上看，它都显示出了优势。与以前腐败盛行的制度相比，它更具效率，而且职业化公务员的思想对个人以及业余服务都是一个巨大的进步。然而，该模式现在也暴露出了问题，这些问题表明该模式即使不能说已经过时了，也可以说即将过时。

传统官僚制度是在工业发展过程中的某个特定时间段发展起来的，它的制度和技术适用于更早的时期。如果政府工作人员被看做机器人，只需对简单的刺激做出反应，难以承担起做出决策的责任，而且在操作手册中都有了事无巨细的规定，那么传统的行政管理模式可能是合适的。然而在私营部门，正式的等级制度不再被认为是运行良好的了。

公共行政的理论支柱已经难以描述政府现实了。政治控制理论已经问题重重。行政意味着遵从他人的指令，因此要求有一个秩序井然的收发方法。指令的发出者与实施者之间有一个明确的划分。但是这并不现实，并且随着公共服务规模和领域的扩大而愈加不可能。传统模式的另一理论支柱——官僚制理论也不再被认为是组织的特别有效形式。正式的官僚体制可能有它的优势，但人们也认为它往往培养墨守成规者而不是创新者；鼓励行政人员规避风险而不是勇于冒险，鼓励他们浪费稀缺资源而不是有效利用。韦伯曾把官僚制看成是“理想类型”，但现在这种理想类型却培养了惰性、丧失进取心、导致平庸和低效率，这些被认为是公共部门的特有病。它也由此遭受批评。实际上，“官僚”这个词在今天更多地被看成是低效率的同义词。

传统模式的所有事实都已经受到了挑战，官僚制的确有威力，但不是在所有的情况下都适用，它会带来一些负面的结果。试图探求惟一的最佳方式是不切实际的，这会导致组织运作的僵化。私营部门中率先采用的灵活管理体制正在被政府部门所采用。政府直接提供公共服务并不是政府产品和服务供给的惟一形式。而且行使官僚权力并不意味着政府对公共产品的直接提供，政府实际上可以通过补贴、法规或合同间接地在这一领域起作用。政治和行政在现实中很长时间里都一直相互交错。公众要求在原先政府独立于民众而运作的领域中建立更好的责任机制。虽然公务员可能会受到公共利益的奖励，但现在看来政治游戏者有他们自身的利益这一点也是无可争辩的。他们也可能是为了自身的进步或所在部门的发展而工作，而不再是原来想像的那样时刻都是出于纯洁和无私的动机。现在公务员的不同寻常的雇用现象已经弱化多了，特别是考虑到私营部门在这方面的变化，私营部门雇用制已是非常少见了。最后，公共部门的任务现在被认为具有了更多的管理性质，这要求行政人员对于他们的工作绩效负起责任来，而不仅仅是行政命令和执行指令。

关键之处在于，传统模式在大约一百年里没有多少变化，而现在却发生了全面变化。诸多观点构成了一种范式——传统的公共行政模式，而现在由于传统模式本身的问题，范式已经发生了变化和转移。

传统模式是僵化的、官僚的，只是侧重于结构和过程。然而它确实比以前存在的模式要好得多。以功绩制为基础的任命制、正式的官僚制以及政治和行政能够并且应该分开的想法都足以构成一个行政体制的充分原则，尤其是对一个处于稳定阶段运行的制度。20世纪的大部分时期，传统的公共行政模式主导着公共服务理论和实践。尽管传统模式做出了多年的贡献，但它现在面临的主要批评是，其理论和实践都不足以适应公共部门管理的发展。传统模式在很长时间里都是一个很好的模式，但现在它的时代过去了。

传统的行政模式衰落的主要原因很简单，那就是它不再运作良好了。当理论和经济研究都表明政府直接提供公共产品具有内在低效率时，政治家们开始询问一些笨拙的问题就毫不奇怪了。为什么公务员是终身雇用的而别人却不是？为什么他们不是以合同形式雇用？如果有人受雇从事一份工作，确保该雇员做好这份工作有何过错？公务员制度至少在西方国家已经大失民心，政府进行相关改革时阻力极小。而这些改革以前曾一度被认为会破坏公务员制度。一旦变化开始发生，传统模式的各个方面也就随之分崩离析了。

三、新公共管理模式

20世纪八九十年代，在公共部门出现了一种针对传统行政模式的缺陷的新管理方法。这种方法可以缓解传统模式的某些问题，同时也意味着公共部门运转方面发生了引人注目的变化。这种新的管理方法有很多名称：“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念。

尽管新公共管理的名称众多，但对于公共部门管理发生的实际变化而言，人们还是有一种共识。第一，无论这种模式叫什么，它都代表着一种与传统公共行政不同的重大变化，它更为关注结果的实现和管理者的个人责任。第二，它明确表示要摆脱古典官僚制，从而使组织、人事、任期和条件更加灵活。第三，它明确规定了组织和人事目标，这就可以根据绩效指标测量工作任务的完成情况。同样，还可以对计划方案进行更为系统的评估，也可以比以前更为严格地确定政府计划是否实现了其预定目标。第四，高级行政管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派或中立的。第五，政府更有可能受到市场的检验，将公共服务的购买者与提供者区分开，即将“掌舵者与划桨者区分开”。政府介入并不一定总是指政府通过官僚手段行事。第六，出现了通过民营化和市场检验、签订合同等方式减少政府职能的趋势。在某种情况下，这是根本性的。一旦发生了从过程向结果转化的重要变革，所有与此相连的连续性步骤就都是必要的。

霍姆斯(Holmes)和尚德(Shand)对这次改革的特点作了一个特别有用的概括。他们把新公共管理视作范式，这种好的管理方法具有以下特点：(1)这是一种更加富有战略性或结构导向型的决策方法（强调效率、结果和服务质量）。(2)分权式管理环境取代了高度集中的等级组织结构。这使资源分配和服务派送更加接近供应本身，由此可以得到更多相关的信息和来自客户及其他利益团体的反馈。(3)可以更为灵活地探索代替直接供应公共产品的方法，从而提供成本节约的政策结果。(4)关注权威与责任的对应，以此作为提高绩效的关键环节，这包括强调明确的绩效合同的机制。(5)在公共部门之间和内部创造一个竞争性的环境。(6)加强中央战略决策能力，使其能够迅速、灵活和低成本地驾驭政府对外部变化和多元利益做出反应。(7)通过要求提供有关结果和全面成本的报告来提高责任度和透明度。(8)宽泛的服务预算和管理制度支持和鼓励着这些变化的发生。

新公共管理并没有认为实现某结果有一条最好的途径。管理者在被赋予责任之前并没有被告知如何获得结果。决定工作方式是管理者的一个职责，如果没有实现预定的目标，管理者对此应当承担责任。

新公共管理的改革浪潮由各种不同于传统行政模式的理论所支持。这包括：政府工作人员被假定为具有经济利益动机；私营部门的灵活管理为政府部门提供了经验；政治与行政不可分离。在从行政到管理的理论变化中，一个关键的区别是：行政是执行指令，而管理是获取结果并承担相应的责任新公共管理从经济学和私营部门获取了主要的理论支持。

从经济学的意义上讲，最有代表性的理论家是奥斯特罗姆。在20世纪70年代初，他就指出，组织有两种对立的形式：官僚制和市场。在奥斯特罗姆眼里，官僚组织相对于市场选择是低效率和低成效的。官僚行政模式缺乏竞争、消费者主权和低成本选择下的激励。他指出，许多当代政治经济学家以经济理论导出的一种范式为基础，“向传统行政理论的许多基本假设提出了挑战”。

新公共管理证实了奥斯特罗姆的观点，尽管这种观点经过一段时间才被采用。在奥斯特罗姆的著作中，我们能看到新公共管理的两个基本原则。第一，从经济学视角看，它是市场导向的。这运用的是经济学中的公共选择理论、委托理论和交易成本理论。第二，它否定以官僚制作为组织原则。

正如亚当·斯密所洞见的那样，如果允许个人追求最佳结果，那么市场就是更为有效的资源分配形式。

另一个理论变化是私营部门管理理论的变化，即打破了公共部门制度中曾被认为是基本要素但实际不是的东西。公务员在和客户打交道时必须公平和公正，但这并不意味着公务员需要保持政治中立或者终身雇用。衡量公共部门绩效可能确实困难，但这并不意味着就不需要努力去这样做。公共部门的政治本质确实有别于私营部门，但这并不意味着所有的行动都是政治性的，或者所有的政策都由政治家做出。以前被认为是公务员必须做的现在已经成为特例，人们很难理解公共产品和服务的提供会因为合同雇用制或业余工作制而遭受破坏。然而所有这些都有悖于曾被视为公共雇用的必要条件。公共部门和私营部门间除却最高层的管理外，许多工作都是一样的。所以我们很难认可公共部门的不同于一般的雇用方式。

也许，私营部门为我们提供了重视结果的经验。传统行政模式正是由于强调结构和过程而非结果才深受批评。另外，正如前面讨论过的，官僚组织并不自然就有效率。私营部门已经在实践其他的组织结构——利润中心、分权、雇员灵活性——所有这些也正在为公共部门所采用。

四、发展中国家的公共管理

尽管与传统的公共行政模式相比，新公共管理适合于发达国家，但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系，那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比，不发达国家在采用时就会受到限制。

发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式，因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇用。即使在最贫穷的国家，官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。

有人认为，新公共管理改革同样适用于发展中国家，这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张，“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信，基本原则对每一个国家都是适用的。”另一方面，米诺格认为，“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效。”然而，与把新公共管理排除在发展中国家之外相反，更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程。它包括国家作用的变化，在这种变化中，政府和私营部门进行合作，促进政府建立市场。在一些领域，政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效，通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。

任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候，都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。

五、对新公共管理的批评

毋庸置疑，人们会对这场改革有对立的评价。当然，这场变化还没有得到完善的运作，会出现一些错误，向新模式转变的过程也存在各种问题。这些不足似乎会导致政治上要求回到原来非党派、中立的行政制度，但这实际上极不可能。更为可能的是，要进一步完善改革中尚不完善的地方，然后逐步演进到另一种模式。传统模式以及它所坚持的主张已经结束了。

这种观点并没有得到普遍赞同。有意思的是，随着改革的不断推进，批评家也越来越多。他们的批评涉及了公共部门改革的方方面面。有人认为没有什么范式变化，也没有发生国际范围的变化。批评家们认为，公共管理的改革是对民主的攻击，是意识运动，是一种流行时尚，在已经尝试过的公务员变化中导致了士气低落。这些观点有些是有道理的，而另外一些则完全不着边际。确实，反对者和批评家难于就争论的焦点达成一致。有无范式变化问题是公共管理改革中最具争论性的问题之一。

（一）范式变化

人们就新公共管理展开的争论最有意思的一个方面在于，尽管最激烈的批评家也承认发生了变化，但这种变化是否足够大到可以构成一个范式变化却有待商榷。尽管有人仍然不太相信，但再次考察一下范式是什么，考察一下公共行政中的竞争性范式是否有效是有用的。我认为，无论是采用“范式”的通常意义，还是与库恩著作相关的用法，“范式”这个术语无论指代传统行政模式还是公共管理改革都是合适的（这些公共改革联系在一起就被称为新公共管理）。

除了强调结果并通过各种机制来实现结果外，关键的不同是其背后的经济学和私营部门管理理论基础。在这一点上，公共行政的基础是公共利益激励理论、官僚制理论和政治与行政二分理论。人们认为，有足够的差异可以说明存在不同的范式：官僚和市场是两个截然相反的组织运作方式；公务员的公共利益激励不同于市场理性行为假设；政治与行政分离被普遍认为是不切实际的；侧重于过程的传统模式与侧重于结果的新模式完全不同。

（二）一场国际运动

公共部门改革是否构成了一种国际现象也是争论的焦点之一。人们已经注意到，类似的改革运动已经在好几个国家发生了。汤普森认为新公共管理是一场世界性的变革，因为它几乎影响到了全世界的每个角落。对世界上最大的123个国家进行的一项调查表明，重要的政府改革正在全世界进行。在很大程度上，类似的改革也发生在各个不同的国家。凯特尔也认为：自20世纪80年代以来，公共管理改革运动如火如荼。这场运动从两个方面看是国际性的。首先，它已经扩展到了蒙古、瑞典、新西兰和美国等一系列国家。其次，改革范围很广，政府已经利用管理改革来重塑国家的作用及其与国民间的关系。

另一方面，胡德也提出反对全球化范式的思想。这有三个原因。首先，公共行政传统方法的部分撤退并不一定表明，新公共管理的单一模式会在全世界适用，也不意味着旧的模式就会彻底消失。其次，全球化范式的思想忽略了截然不同且路径依赖的国情，正是在这些不同的环境中发生了当代公共管理的变化。第三，公共管理在过去一二十年里是否足够稳定以至可以被视为一套单一的思想和做法。

按照胡德等批评家的逻辑，不同国家的改革内容、时间安排和战略的差别就意味着不存在全球化的运动。在批评家们看来，只要说改革具有相似性，似乎就意味着改革应该一模一样并同时发生。其实，改革范围和速度存在着不同。英格拉哈姆认为有三种改革模式：新英格兰模式摧毁了旧结构而代之以竞争性、市场导向组织，这代表出现的线段的一个端点。美国代表了线段的另一端，新兴政府建立在旧的官僚体制基础上，并没有发生会导致游戏规则改变的系统改革。线段的中点是阶段改革战略，这以澳大利亚和英国为代表。这种模式奉行变化的战略，它首先攻击旧体制的复杂和僵化之处，然后在此基础上逐步进行其他改革。不同的国家所受的制度约束不同，改革的不同之处也就在情理之中了。

目前，在公共管理改革运动中，存在理论趋同化以及公共部门改革者所使用的工具和战略的趋同化的情况。我们没有必要由于存在一场世界范围的公共部门改革运动，就说改革是不可抵制的、统一的、全球的。更为正确的观点是公共部门改革涉及了相似的政策工具，正如博斯托姆(Bostom)认为的那样：虽然全世界对改革的说法五花八门，但最近关于政府重组、重塑和更新的大部分努力都有近似的目标，即提高公共部门的效果和效率，提高公共部门对顾客的反应程度，减少公共开支，增强管理责任。这些努力所选择的工具也非常相似：商业化、公司化和企业化；责任下放；从投入控制转向产出和结果控制；更严格的绩效规定和更广泛的合同履行。

凯特尔也认为，“这场运动之所以如此引人注目，是因为很多国家在短时间内以相似的基本战略实施着改革。”他进而列举这些战略，包括：生产率——以更少的税收生产更多的公共服务；市场化——利用市场化进行激励；分权：政策——分离购买者与供给者；对结果承担责任的制度。

因此，各国改革之间存在着比批评家认可的更多的形似性。发生变化的是模式背后的理论基础而不是改革的细节。

（三）新公共管理运动会持续吗？

新公共管理的批评家认为这场运动将会消失，有的甚至认为它从没有发生过。林恩认为公共管理将逐渐消退。他认为，尽管新公共管理被其推崇者尊为范式，但只是昙花一现，很可能衰退。因为：(1)在政治过渡中，曾赋予其灵感的威斯敏斯特改革的初始模式将最终被破坏，党派人士和学者之流将看到新公共管理被推出历史舞台。(2)随着各国各部门间比较实践的积累，改革的基本不同之处将使其表面化的相似之处相形见绌。(3)术语“新”将会由于后面出现了更为新兴的事物，而被看做一个很麻烦的形容词。(4)政治争论将呼唤新的主题来吸引和支持下一轮行政改革思想。

上述论点值得商榷。关于第一点，政治变化当然能够先于任何改革。但林恩所指的威斯敏斯特制度中发生的变化是指政府的变化。在澳大利亚和新西兰，这表现为从左派过渡到右派，在一些地方是又回到左派。在英国则是从右派到左派。新公共管理或者变化依旧，或者像1996年的澳大利亚国民政府那样加速了变化。关于林恩所指的第二点，各国改革情况是不同的，但改革背后的理论是一样的。正如前面已经论述的那样，不同的国家不是处于不同的路径上，而是远近不同的路径。林恩所说的第三点和第四点有待进一步的考查。

林恩认为，“新”这个词变得越来越不合适确有几分道理。考虑到这个词首次引用以来已经有十多年了，那么什么时候这个“新”不再新了呢？在20世纪的美国有这么一件事情，60年代后期，美国开始“新公共行政”。针对旧官僚制发展起来的这种制度，更多地强调价值、平等和公共行政的定性方面。几年之后，当效率问题日益突出的时候，该制度也就萎缩了。同样，将来，“新公共管理”中的“新”也将不得不退缩，但不管怎样，关键的变化是从公共行政过渡到了公共管理。

林恩的第四点易于驳斥。将来当然会出现新的主题或模式以供讨论，如电子政府。本文把世界看做是范式的连续，某种范式最终肯定会消失。

对新管理模式的批评实际上大多来自学术界而不是实业界。这似乎是因为学术界出于职业和专业的特点，对某个事件吹毛求疵而不是欢呼成功。

六、结论

共管范文篇7

【关键词】：新公共管理理论；公共管理；第三部门

一、新公共管理理论的内涵

上世纪80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大的政府改革运动--新公共管理运动。这场运动对西方公共管理尤其是政府管理产生了重大影响。与传统的行政管理理论不同，新公共管理思想不强调集权、加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高公共服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向，重新调整国家、社会、市场三者的关系。而关键也是最具有质感的口号是用企业家精神的政府来代替受同志结构羁绊的官僚政府，以企业家精神的政府腿功服务提供者之间的竞争。

根据西方行政学者们的论述，新公共管理理论的新公共管理理论提倡以下主要观点：

第一，区分"掌舵"与"划桨"职能，实现管理主体多元化。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只是起到掌舵的作用而不是划桨的作用。这样可以形成小规模、成本低的有限政府。在公共管理事务中，除政府外，还有应有非政府组织、非盈利驻足、社区组织、公民自治组织等第三部门和私营机构。政府应该是多元管理主体的组织者、协调者，是多元管理主体的核心。

第二，政府应以顾客为导向。新公共管理提出顾客导向，要求政府在管理中把公民当作顾客，以顾客为中心，通过各种具体措施给公民提供"用脚投票"自由选择服务机构的机会，并定期广泛征求公民对公共服务的满意程度。政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的"企业家"，公民则是其"顾客"，政府根据顾客的需求向顾客提供服务。

第三，政府应广泛采用私营部门成功的管理方法。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理理论强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。通过采用私营部门的成功管理方法来提高政府工作效率，为公民、组织及社会提供更好的服务。

第四，在公共管理中引入竞争机制。新公共管理理论认为政府没有效率的主要原因在于政府独家提供公共服务，缺乏竞争机制。因此它主张用市场的力量来改造政府，让更多的私营部门参与与公共服务的供给。进而在公共部门与私营部门之间，公共部门机构之间展开竞争，以降低成本、提高服务水平和政府的工作效率。

第五，政府职能的调整和优化。传统公共行政模式下，政府职能不断扩张导致了政府面临机构臃肿、职能膨胀等困境。新公共管理对此作了反思，认为政府必须明确自身职能并调整和优化自身职能。即首先解决应该管什么不应该管什么的问题。

二、我国公共管理理念的实质

公共管理区别于我们通常所说的行政管理。行政管理即可以等同于政府进行管理，而公共管理则是指那些（追求）不以赢利为目的，旨在有效地增进与公平的分配社会公共利益的调控活动。陈庆云教授和他课题组的《公共管理理论研究：概念、视角与模式》一文中对其界定为：公共管理是由政府、非政府公共组织和民众组织组成的管理体系，共同管理社会公共事务的活动。他们认为，从政府、非政府公共组织和民众这三大主体间关系以及主体所承担的角色、作用看，可以把公共管理分为以政府为本位，民众和非政府公共组织依附于政府的三种政府管理模式。由此可见，公共管理的主体区别于行政管理主体唯一性。公共管理的主体通常由政府和第三部门组成。第三部门是市场经济发展背景下的产物，是指独立于第一部门（政府组织）和第二部门（市场组织）之外的、不以营利为目的的，向社会提供服务的志愿性很强的组织。这种组织既不是政府也不是企业的代言人，但他又不能脱离政府的方针政策而独立行为，也不能同企业一样以营利为目的而行为。

在我国，第三部门刚刚开始发育，无论是数量还是质量都难以与第一部门和第二部门相比。政府一直是社会公共事务管理的主角，广泛地介入社会各类公共事务的管理，在其中起着主导性作用。随着我国改革开放的推进，社会主义市场经济体制的建立，政府不断进行改革以规范自身管理，提高行政效率，实现公共行政管理的现代化。自改革开放以来，我国第三部门迅速发展，但相对第一部门和第二部门的成熟发展，第三部门发展仍相对滞后。第三部门在公共事务管理中所占地位，发挥的作用仍旧十分有限。

三、借鉴新公共管理理论，运用于我国公共管理实践

党的十七大的胜利召开，国务院最新颁布的对于政府机构改革的有关政策都指导我们，在公共管理领域，需要吸引更多的力量参与到国家、社会管理的主体中。新公共管理理论在这方面对我国的发展正好起到积极的借鉴作用。我们可以运用新公共管理理论，立足自身国情，结合实际，创造性地探索和实践我国公共管理活动。

第一，规范政府职能，建立"有限政府"、"服务政府"

新公共管理理论强调政府职能的调整和优化，对我国的公共管理有启示意义。我国原有的行政管理模式基本上是计划经济的管理模式，政府是"全能政府"。在这种行政模式下，政府职能渗透到社会的各个角落，政府对社会和公民进行着无所不及的控制。但随着社会的发展，我国市场经济体制的建立，政府无所不及的管理遇到许多新问题，政府出现"越位"、"错位"、"缺位"状况。

规范政府职能，关键就是要界定政府的角色和职能，来处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民个人之间的关系。主席曾指出："在社会主义市场经济的条件下，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务"。可见，政府并非无所不能的"全能政府"，而应为有所为、有所不为的"有限政府"。一方面，政府应避免"越位"、"错位"。对于不该由政府管的事务完全放手，交由市场组织和第三部门。另一方面，政府应积极做好"补位"。对于私人物品和公共物品中没有人管的事务做好补位。努力使政府从"管制型"政府转向"服务型"政府。

第二，大力培育第三部门，打破公共物品供给垄断局面

新公共管理理论主张公共管理主体的多元化。现代政府管理的一个重要特征就是治理结构主体的多元化。随着社会的不断发展，政府无法包揽所有公共事务，某些公共事务需要非政府组织的非营利组织承担。在市场体制中，除了"政府失灵"即通常所指的政府杂提供私人物品上的功能失灵，人们又提出了"第二种市场失灵"和"第二种政府失灵"。所谓第二种市场失灵指的是：市场不经在提供公共物品上存在着失灵，在提供私人物品时，市场也有一些功能缺陷。例如，由于市场经济条件下的信息不对称，消费者无法有效地识别商品品质，于是，消费者权益保护就成了仅靠市场交换不能解决的一个问题，需要"消费者协会"这类组织存在。另一方面，政府不仅在从事竞争性私人物品的生产中存在着失灵，在公共事务方面，政府也有失灵之处。例如，民主政府的社会政策往往是一种"多数取向"，他们往往体现大多数选民的利益，而不能很好的满足社会中那些诺是群体以及其它特殊群体的需要。

而相第三部门与政府相比，首先，第三部门具有更贴近基层的优势，它有明确的服务对象，提高了解决问题的效率。其次，第三部门比起市场机制具有维护社会公平的优势，它有鲜明的非营利、服务特性，有效维护社会公平。第三，第三部门在间接的宏观调控者即政府与市场中的自由竞争者即企业之间，进行沟通、承上启下，起到了政府功能的放大作用。显然，第三部门在公共事务管理和公共物品提供过程中发挥着政府和市场不可替代的作用。

第三，引入管理新方法，提高公共部门行政效率

私营部门一些先进的管理方法确实能够改进公共部门的管理，提高公共管理的效率，这已为西方新公共管理运动的实践所证明。因此，我国的公共管理工作中也要积极引入一些管理的新方法和好方法，以提高公共部门的行政效率。如企业管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，讲求投入和产出，讲求成本核算等精神，把这些管理的新方法和有效手段引入公共管理中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以科学地衡量管理热暖的工作业绩。除此，为了提高效率，政府管理人员应该树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共物品，提供更好的服务。

第四，强化服务意识，树立"以人为本"理念

新公共管理主张以顾客为导向，提高服务质量。而我国过去计划经济时代的管制型政府通常强化了政府管理职能，而弱化了政府服务职能。现代社会，政府应转变管理理念，强化服务意识，以社会和公民的满意程度为价值取向和评价标准。政府更多功能在于为社会和公民提供服务，而非限制社会和公民的行为。政府作为提供公共产品的"企业"，应遵照市场的规律，以购买公共产品的"顾客"的需求作为行动指南。

人本精神是公共管理的灵魂。归根到底，公共管理主体的落点是人，只有在充分尊重人，并且满足人的各项合理需求的前提下，才能激发人的积极性去从事公共管理活动。只有在坚持人本精神的前提下，体现公共管理的人文关怀，才能从根本上避免公共管理可能出现的本末倒置，防止公民各种合法权利受到各种理由的侵犯。

第五，加强法制建设，健全相关法律制度

共管范文篇8

今天我们要讲的题目是“当代公共管理与政府改革”。行政管理研究的是政府对自身及对社会的管理。行政改革是以政府为主，所以我们主要就讲政府改革的问题。这个题目很大，既有理论又有实践、既有中国又有外国，由于时间有限，因此我就讲一下国外公共管理的相关理论，举一些实例和说说国外公共管理的一些具体操作方法。具体包括三个方面的内容：当代国外行政体制改革的特点、动因；当代行政体制改革的主方向和指导理论；当代行政体制改革的措施、内容。

一、当代国外行政体制改革的特点、动因

当代有一个时间界线，就行政体制改革来说是指从70年代末、80年代初至今，其标志是79年撒切尔夫人上台执政，成了推动行政体制改革的先驱。82年里根在美国上台后也大力推行行政体制的市场化改革，使行政体制改革进一步深入扩展开来。

1、当代行政体制改革有四个特点：

（1）、当代行政体制改革具有普遍性、广泛性、激进性和前所未有性。普遍是指几乎所有的国家都卷入这个浪潮中，都在进行改革，这个改革是大刀阔斧进行的。即使行政管理体制运作很好的国家也在进行改革，如日本。广泛是指改革内容和改革的涉及面非常广泛。激进是指改革体现了根本的方向性调整，所以也有人把当代的行政体制改革称为“政府重组”或“政府再造”。

（2）、当代行政体制改革与以前的行政体制改革在改革的总方向上相反。以前的行政体制改革总方向是政府职能、责任的膨胀，随着这种膨胀政府规模也开始膨胀。而当代行政体制改革总方向却是政府的退缩和市场的回归。撒切尔称之为政府战线的全方位退却。里根在进行行政体制改革时有两句名言：“政府不能解决问题，反而它本身才是问题”，“让政府不再骑在我们头上，让政府的手远离我们的钱包”。

（3）、当代行政体制改革以市场化为取向，塑造企业型政府，具有超越意识形态的特征。即不论什么形态的国家，不论什么倾向的党派、不论什么经济水平都在进行世界范围内趋同的改革，所有改革的方向都有些雷同，所有政党都有向右倾的转制趋势。比如英国工党过去讲求信奉共产主义、公有制，现在的党章中已经没有了这一规定，布莱尔上台后撒切尔执政时期出售的国有企业全部都没有收回，而且还新卖了很多企业，目前正在研究邮政如何市场化，他的施政方针跟撒切尔没有多大的区别，所以现在有人把布莱尔称为布撒切尔。

（4）、当代行政体制改革处于特殊历史时期，因此意义非同一般。目前正处于社会转型期，即从工业社会向后工业社会转变。知识经济、全球化、一体化、信息化是转型的标志。所以当代行政体制改革肩负的使命与过去的改革不同。过去的改革只是调整；当代除了调整还要探讨适应未来的管理体制，具有划时代的意义。

2、当代行政体制改革的动因，也就是推动改革的力量。

（1）、当前的国际环境发生了很大的变化，如知识经济的出现、信息化社会的出现、全球化速度加剧，等等。各国为适应环境迎接挑战必须改变，必须使自己国家在各方面与国际接轨，必须相应的修改国内原有的法律、行为方式。一个国家的竞争力水平在很大程度上依赖于国内企业的竞争力水平，在国际竞争加剧的情况下，企业要有竞争力，政府的管理必须跟上，如果政府没有提供好的环境，企业不可能得到发展。大家都知道比尔·盖茨从大学中途退学后只用20年的时间就成为了世界上最富有的人，他成功的原因当然有很多了，但其中一个很重要的原因就在于美国社会给他提供了这个环境，如果换在我国的环境下他就不可能取得那样大的成功了。所以为了增强企业的竞争力，进而增强国家竞争力，政府管理的改革势在必行。此外在国际化的条件下，政府改革本身具有传播效应，所有的信息都实现了全球化，老百姓通过报纸、电视、广播、网络可以很及时、准确的了解外国政府的管理动向，会根据外国政府的行为向本国政府提出相应的改革要求，而政治家们为了获得老百姓的支持也会有相同的改革意向。这些力量都能推动改革的进行。

（2）、行政体制的国内环境已经发生了变化，老百姓对政府的期望、要求提高。用美国政府的话说：“老百姓希望政府工作得更好，花钱更少。”在这种情况下政府只有通过改革自身才能适应老百姓对政府日益提高的期望和要求。私营部门为了在高度竞争下求得生存，在管理和提供的服务上有非常大的改进，他们的改进与政府提供服务的不好形成对比，所以老百姓强烈要求政府进行改革。

大众传播媒介的普及形成的监督作用也迫使政府进行改革。电视、广播、报纸、网络的普及形成了一种“鱼缸效应”，政府官员像在鱼缸中的金鱼一样一直处于大众的监视之下。媒体为了吸引观众或读者总是力图报道政府的丑闻，批评政治家，对行政官员的低效以及由此造成的对资源的浪费也不断进行揭露。其中一个很有趣的例子就是美国政府办公室要换个灯泡时，虽然灯泡本身的价格只有四美元，但换灯泡得到批准却要经过17道程序，耗费240美元，极其无效率。媒体经常揭露这类事情，使政府处于诚恐诚惶之中，从而迫使政府进行改革。

（3）、政府自身面临的困境迫使它采取改革措施，这是改革内在的主要动因。当代政府面临了三大危机：财政危机、管理危机、信任危机。

财政危机是指每国政府都感到入不敷出。所以有学者称当代改革为财政驱动的政府改革。老百姓越来越抵制政府的收费，“让政府的手远离我们的钱包”，在财政收入有限，支出又很大的情况下，政府只有以改革内部管理，提高效率来降低成本。

管理危机本来可以通过强化对政府的管理来解决，但政府非常庞大，所以最难管理。全球最大的企业是通用公司，它的所有员工加起来才14万左右，可中国政府的工作人员有700万，要管理好这么庞大的人群是非常困难的。而且政府的目标也很多，公务员的身份具有两重性，既是领导者的下属也是他们的选民，领导者为了获得他们的支持以便在下次的选举中获胜，在对他们的管理上有时候会遇到两难境地。

由管理危机导致了老百姓对政府的不满、不信任，从而引发了信任危机。举例来说，58年－65年间美国进行了一项民意测验，其中的一个问题是“我相信政府大部分时间能秉公办事”，当时同意这个说法的人有78％，到了82年重新进行测验时同意的人下降到31％。80年代进行的测验中问“你认为你交的税联邦政府浪费了没有？”百分之七、八十的人回答说“有”。当被问到“你认为你每上交一块钱被政府浪费了多少”时，得到的答案是每上交一块钱被政府浪费了四毛八。虽然这只是人们的主观看法，但表明了政府在百姓心目中的形象已经下降到了很危险的地步。

克林顿曾经说过：美国政府不但面临预算危机、管理危机，而且由于联邦政府的业绩赤字导致百姓对政府的信任赤字，如果不加以解决，一切都无从谈起。因此政府必须采取行动以挽回自己在民众心中的形象。

二、当代行政体制改革的方向和指导理论

当代行政体制改革有2个方向。第一、市场化和社会化。改革着眼于处理政府与市场、政府与社会的关系，实现政府的退却。这个方向背后的逻辑很简单：政府目前面临困难的原因在于管理的事情太多了，所以要退却，集中力量抓好重要的事情。第二、政府内部管理改革，提高工作效率。

当代行政体制改革以公共选择及其相关理论和管理主义理论为指导理论。

1、公共选择及其相关理论。探讨了政府在与市场的关系上

应该怎么做，政府为什么应该退却。

理性经济人假设是公共选择理论的前提和出发点，这也是经济学中对人性的基本假设。用亚当·斯密的话说：人的本性是利己的，会根据对个人利益的算计来决定行为模式。自利不同于自私，它是人的本性，是指在不损害他人利益的情况下使自己的利益最大化，这是经济活动的源泉。没有自利，经济活动就没有办法展开，否认了自利原则就无法进行经济分析，也没有办法进行政策设计，要知道政策是不可能建立在“高尚”的基础上的。高尚有时是好事，有时会变成坏事，关键看你对人性的假设是什么。在这里我讲个故事来说明吧。战国时候鲁国曾经过一条通告，通告上说到其他国家游历的人如果遇见有鲁国人在其他国家沦为奴隶，那就把这些人买来后带回鲁国，鲁国政府会付给赎金并提供奖金，因为对一个大国来说有国人在其他国家做奴隶毕竟是很没面子的一件事。有一次颜回（可能是他吧，我记不清楚了）在别国遇到了一个沦为奴隶的鲁国人，于是把他带回了鲁国，而且没有去官府领钱。于是很多人就说颜回很高尚，是个脱离了低级趣味的人。颜回自己也这么认为，到孔子那里期望孔子表扬他。没想到孔子却把他大骂了一顿，说“你把鲁国人害了。”因为孔子认为颜回的做法会给其他人形成压力，使其他人花钱带回做奴隶的鲁国人后不好意思到官府去要钱。这样就无法形成激励，对一些家境并不十分好的人来说也就没有了这个能力，导致的结果就是当在外游历的人看到做奴隶的鲁国人时把眼睛一闭，当作没看见，所以实际上反而害了鲁国人。由此可见，孔子也承认自利行为的作用，承认理性经济人假设，中国传统的“性善”与理性经济人假设并不相矛盾。

公共选择理论将理性经济人假设用到政治领域。过去人们都认为“无商不奸”，搞经济活动的人是自私自利的，而政府官员是公职，所以不是理性经济人。但公共选择理论认为政府官员也是，并由此发展出了市场论和政治家行为动机理论。具体来说就是认为社会中存在两个市场，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场中进行服务、商品的交易，交易媒介是货币。在政治市场中交易的主体是政治家和选民，内容是权力和福利，媒介是选票。政治家通过管理国家给老百姓一些福利，以此获得老百姓的支持。在两个市场上主体的行为目标是不同的。在经济市场上，作为生产者追求利润最大化，消费者追求在有效约束下的效用最大化；在政治市场中，政治家追求权力最大化，老百姓追求福利最大化。这就产生了一个问题：如果一个政策有利于百姓福利最大化，不利于政治家自身权力最大化，政治家会采取什么措施呢？他会毫不犹豫的选择可以使他权力实现最大化的措施。举个例子来说吧。比如说维修马路问题。马路刚刚修好的时候质量较好，随着时间的流逝，质量会不断下降。根据工程师协会的研究我们可以知道马路质量下降的轨迹是一条曲线，不是一条直线，也就是说前几年下降的速度比较慢，如果不加以维护的话下降速度会不断加快，最后两年简直就是呈直线下降了。而马路修复的时机选择是一门学问，早期修复所花的费用很低，而且效果很好；如果这个时候不管它，再过两年修复的话就要花更多的钱了；如果再不动，那马路的修复成本会更高；到最后无法再修复时就只能重新修建了。修马路什么时候最好、成本最低我们不知道，但是什么时候最不好、成本最高我们却可以看出来，就是在重新修建那一点上。可实际上美国很多马路的修复都要等到最后一点才重建。原因在于对政治家来说重新修建比不明显的修复更能让他感到荣耀，他可以通过奠基仪式、剪彩、接受新闻访问等形式在民众中扩大他的知名度，通过修复马路这个表面的“政绩”来获得民众的支持。换句话说就是政治家以此来换取名声和荣誉，以名声、荣誉来换取选票，以选票来换取权力。总之，公共选择理论认为政治家也是人，也是理性经济人，以道德水平来讲与一般人相同。所以他们所作出的决策不一定科学，可能会失灵。

公共选择理论中包括官僚行为动机理论。它承认人都是一样的，所以政府部门的人不一定比我们更加自私，但由于政府设计有缺陷，如垄断、缺乏监督、投资的无效和资源的浪费、不承担决策失误的成本、决策权与责任分离加大了决策的风险等因素使官僚变成了预算最大化的人，他们的最大目的就是从国家取得尽可能多的预算，使预算最大化。由此出现了所谓的“帕金森定律”，包括在政府部门职能任务量和人数成反比，会议时间与议题的重要程度呈反比，等等。如英国议会开会讨论开发三叉核潜艇的计划，需要投资20亿，只花了40分钟就决定了；而对投资300万建立公共汽车站站亭的问题却讨论了4个小时没有结果。想想也可以理解，因为英国的议会是开放的，任何人都可以去旁听，很多与会的议员都不知道20亿是个什么概念、不知道三叉核潜艇是个什么东西，如果随便乱发表意见的话，很容易被旁听的记者抓住向大众报道，这样会显示出自己的无知，降低自己在民众中的支持率，最理智的办法就是保持沉默，尽快通过议案了。而公共汽车站站亭是很多人都知道的东西，所以有能力在这上面发表自己的各种观点，很多人争执的结果就是过了四个小时讨论还没有结果。

公共选择理论认为完全的民主决策也有局限性，重要问题由老百姓投票决定也不能避免政府的决策失误。因为政治家可通过操纵舆论、提供不完全信息来引导老百姓的投票行为。也可以通过控制程序来决定投票结果。在这里我想到一个例子，就是天津大邱庄俞作敏，他想让一个人入党，但是党委中的绝大多数成员都不同意。于是他就想了一个办法，就是在举手表决时叫“不同意的人举手”，当然大家都不愿意当第一个举手表示不同意的人，都不愿意跟他发生正面的直接冲突，所以决策就这样通过了。通过这个例子我想说的是即使是全民参加的决策，政治家也可以通过控制程序的办法来取得自己想要的结果。从个人角度看，完全正确合乎理性的个人选择对集体决策来说却是一个灾难。凯恩斯用“合成谬误”来描述这个现象。比如说很多人去看一个演唱会（大家都是站着的），前面三排的人会随便站着看，第四排的人为了看得更清楚一些就会踮起脚尖，对第四排的人来说这是理性选择，第五排的人为了看清楚也会这么做，这样第六排，甚至更后面的人就看不到了，最后造成的结果就是集体的无序，还不如大家都老老实实的站着看。所以公共选择理论认为即使采用民主决策，重要问题由老百姓投票决定也不能避免政府的决策失误。

除了上述原因，公共选择理论认为导致政府决策失误的原因还有决策能力的低下，造成决策带来的后果完全出乎政府的意料之外。说到这里我想到一个很有趣的例子，印尼政府为了减少国内老鼠的数量，规定每个要登记结婚的人都要交60条老鼠尾巴，可最后老鼠的数量没有减少，为了完成上交60条尾巴的任务养老鼠的人反而多了。这是印尼政府绝对没有想到的。

总的来说，由于政府会失灵，因此公共选择理论主张更多的依靠社会和市场，打破政府垄断，建立公、私机构的竞争机制，通过竞争迫使政府提高效率，即市场价值的回归和利用。

2、管理主义理论。在管理层次上，从管理角度看，公共部门与私营部门在本质上并无区别，二者的管理方法、管理原则可以通用。就目前来看私营部门比公共部门的管理更加优越，所以改进公共部门管理，提高公共部门管理效率的一个捷径就是全盘引进私营部门的管理理念、管理原则、管理方法、甚至是管理人员。

三、行政体制改革的措施、内容

共管范文篇9

关键词:公共管理研究；逻辑起点；公共利益；公共网络；经济

一、公共利益是公共管理研究的逻辑起点之一

(一)关于公共利益、公共管理、逻辑起点的简单介绍

公共利益是指能够满足大多数人的利益，公共管理在书上的含义是以政府为主导的公共组织，和以公共利益为指向的非政府组织为实现公共利益而向社会提供公共服务的活动。因此我认为公共利益是公共管理研究的又一逻辑起点。公共事务以及公共问题是逻辑起点本文不再论述。这一事物或事件的出现，可以为大多数人带来好处。只要有社会群体的存在，公共利益就一定会存在。随着全球经济、政治、文化等多方面的发展，几乎所有的国家尤其是发达国家对于公共利益的关注度越来越高。而公共管理则是是指公共利益管理部门或事业单位等组织以公共利益为管理对象而进行的一系列管理工作。在我国，进行公共管理工作的组织主要包括以政府为主体的公共利益管理组织以及不以盈利为目的的从事公共管理的组织。下面我们来说一说“逻辑起点”，要想了解“逻辑起点”这个词，首先我们要明确“逻辑”的含义，从普遍意义上讲，逻辑是指人脑在进行问题思考时所遵循的某种规律。再者就是要了解“起点”的意义，，对比“逻辑”而言，“起点”就十分容易理解了。起点就是事物、思想等从无到有，最开始的某一物体、事件、地点或时间点。“逻辑起点”是两者相结合所产生的合成名词，了解了“逻辑”、“起点”，逻辑起点这个专属名词就不难解释了。逻辑起点就是人脑在进行大量的、规律的思考后明确的某一事物或思想的起点，也就是说是逻辑意义上的起点。如何确定公共管理学这门学科所研究的逻辑起点，众说纷纭，有的说公共事务是逻辑起点，有的说公共问题是公共管理研究的逻辑起点。我个人认为，要确定逻辑起点，我们要从实际出发，实事求是，由马克思主义的现象与本质的关系确定。从经济的角度看，对自己有利的东西是利益，而人对自己有利的东西才会感兴趣，才会引起纠纷，因此也就需要公共管理的制衡。由于经济基础决定上层建筑，利益的纠纷一般是经济方面，因此经济方面也就是公共利益是公共管理的逻辑起点之一。

(二)公共利益、公共管理、公共管理研究之间的关系

公共利益是公共管理的管理对象，如果公共利益不存在，那么公共管理就没有了存在的意义。换而言之，公共利益的存在促使了公共管理的产生。公共利益是公共管理的逻辑起点公共管理又是公共管理研究的研究对象，公共管理研究因公共管理而存在，没有公共管理就没有公共管理研究。综上所述，从逻辑意义上看公共利益是公共管理研究的起点，即公共管理研究的逻辑起点是公共利益。

二、“公共管理研究的逻辑起点：公共利益”这一课题的研究意义

公共管理工作的好坏直接关系着广大人民的切身利益，关系着政治局面的稳定。公共管理研究作为一门以公共管理为研究对象的学科，对公共管理起着学术上的指导作用。由此可以看出，与公共管理研究相关的研究包括是十分必要的。以此可以看出本文选题的重要性，下面本文将从经济方面、公共网络发展方面讨论选题的研究意义。

(一)从经济方面看

“公共管理研究的逻辑起点：公共利益”这个选题之所以引起公共管理者及广大学者的高度重视很大程度上得益于两个方面，那就是当代社会经济水平大大提升所提供的背景条件和其自身对于经济社会公平公正的维系作用。然而关于这一问题的讨论必将对经济的进一步发展提供一定的指导作用。在经济全球化的今天，经济已经越来越离不开我们每一个人，“经济”是人类社会才有的，经济又反作用于人类社会。从经济方面来看，公共利益有一定的经济性，利益和经济息息相关，人类的各种生产活动形成和生产出了各种各样的经济利益。中国共产党是面向于最广大人民的利益而不断进行经济体制改革，提高经济实力，使经济实现稳步增长，公共的利益才能得到最大程度的保障。因此从经济方面看，公共利益是公共管理研究的逻辑上的起点。要研究公共管理，我们必须牢牢掌握公共利益这一逻辑起点。公共利益是公共管理中较为容易理解的概念，“公共管理研究的逻辑起点：公共利益”这个题目则是公共管理研究中较为基本的研究课题。对于解决一些公共管理所涉及到的经济问题这一基本课题的研究会起到一些指导作用。理论研究源于经济实践的同时一定会指导经济实践活动。在公共管理研究进行过程中只有搞清楚公共管理研究的逻辑起点、目的等基本问题，才能进一步研究更为深奥的问题，促使公共管理研究系统性的形成，得出有效的指导性研究成果。而研究成果则可以应用到对公共利益的处理中来，促进经济社会更加和谐的进步，以此为基础，经济的发展也会有条不紊的进行。综上所述，“公共管理研究的逻辑起点之一是公共利益”这一课题的研究对经济稳定的、持续的发展具有重要意义。

(二)从政治方面看

由上一章节的论证分析结论可知，这一选题的研究对经济发展起着至关重要的作用。经济基础决定上层建筑，国家政权是上层建筑的核心。政治方面来说，公共利益是公共管理研究的逻辑起点。思想家政治家马克思曾经说过“任何阶级矛盾和阶级之间的斗争归根结底都是利益的矛盾和冲突引起的。人们所奋斗的目标，都和他们的利益有关。”政治上的矛盾，归根结底就是利益之间的冲突。公共管理是为了实现公共利益，为全体社会提供公共服务的一种活动。古往今来，在人类社会政权在不断地更替着，国与国之间有着政治冲突，归根结底还是利益之间的冲突。公共利益就像是特别原始的东西，所有的政治经济方面的冲突都来源于利益之间的冲突。有了利益的不均才出现了管理，有了公共利益才衍生出了公共管理。近期在政治界发生的大事：韩国前总统朴槿惠，因为政治上的问题被迫下台，归根结底也是因为朴槿惠的某些行为触碰到了韩国民众的公共利益。国家的政权就是代表着大多数人的利益也就是公共利益，当国家政权不符合大多数人的利益，这样的政权这样的管理已经没有存在下去的必要了，那么这个政权就会被推翻。有人的地方就有利益，有利益的地方就有管理，管理规模化就形成了政治，因此从政治的角度看，公共管理的逻辑起点仍旧是公共利益。

(三)从公共网络角度看

如今的信息化时代，公共网络在悄无声息的入侵者我们的生活，也在改变着我们的日常。公共网络是共享的网络，是符合大多数人利益的网络，它以较低的价格提供较好的数据传输服务。在公共网络方面，网络的运行能为消费者和制造者带来利益，而这些网络需要系统维护和保障运行进行一系列的服务以及收费制度，因此又会产生管理。有公共利益的地方就会出现公共管理。因此公共利益是公共管理的源头。针对公共利益进行公共管理，研究公共管理，要先从公共利益这一逻辑起点出发。三、启发与建议通过对公共利益的维护和管理，才形成了经济管理。追求公共利益是公共管理研究的起点。公共利益是公共管理的本质，而公共管理的目的也就是让利益最大化，公平的分配现有的利益，符合大多数人的利益也就是公共利益，因此，公共利益才是公共管理的目的，公共利益也是公共管理所要研究的逻辑起点。

总结

这一论证也启发着我们：我国公共管理研究的起点应是中国最广大人民的根本利益，而中国最广大人民的最根本利益也就是每一个人的利益，就像中国梦一样。如何进行公共管理？我们首要考虑的是利益问题，经济利益，政治利益，每一个人的利益，最广大人民的利益。只有管理好这些，才能算上是好的公共管理。公共管理研究的重要逻辑起点是公共利益，解决起点上的问题，才能真正解决公共管理上的问题。本文论证了公共利益是公共管理研究的逻辑起点。

参考文献：

[1]宋世明.从公共行政迈向公共管理——当代西方行政改革的基本发展趋势[J].国家行政学院学报,2018(01):120-126+151-152.

[2]向俊杰,陈威.论环境基本公共服务供给侧结构性改革的逻辑起点与方向[J].生态经济,2018,34(02):209-215.

[3]苗红培.公共性:政府向社会组织购买公共服务的逻辑起点与价值追求[J].行政科学论坛,2018(03):34-39.

共管范文篇10

每个学科都有普遍而独特的大问题，无此不足以立学科［1］。哲学探讨的核心问题是本体论、价值论和认识论，即真、善、美之根本。数学的巅峰是破解世界级的猜想或难题，不断将人们对数学的认知边界向前推进。在自然科学，一个范式（paradigm）会确立本学科最重大的问题，所以常规科学都围绕这些问题展开。所以，大科学要回答大问题，比如物理学、化学、生物学、医学等。例如，物理学探究引力波等重大问题，以期追索宇宙的起源。在社会科学，不同学科也会探讨大“科学”问题，如经济学、政治学、社会学、心理学。在公共管理和公共政策这样的应用学科，同样需要回答大问题。比如在国际商务领域，学者们孜孜以求的大问题是：什么决定了企业的国际成败［2］？那么，公共管理与政策领域是否存在值得关注的大问题？在探讨公共管理（学）的大问题之前，我们需要明确的是公共管理的大问题还是公共管理学的大问题。从实务的角度而言，公共管理实践有亟待破解的重大问题。从学科的立场来说，公共管理学科也存在必须面对的重大问题。理论与实践并非并驾齐驱，二者也未必亦步亦趋。与此同时，本文未将公共管理与公共政策加以区分，也未特别区分公共行政与公共管理。虽然公共管理与公共政策开始逐渐分化为两个领域，但是一直以来二者的联系多于差别。公共管理关注公共组织及其运转，以及政治与行政的互动关系；公共政策涉及政策的设计、形成、执行与评估等环节，而其每个环节都同公共管理密不可分。因此，本文将二者互换使用，并认为至少目前我们可以探讨共同的大问题。我们生活在一个伟大的时代和伟大的国家，如果我们无法提出和尝试回答一些伟大的问题，那么我们的学科存在的意义是什么？我们作为这个学科的学者工作的价值何在？陈立齐指出，西方公共行政的实践和学术都狭隘地关注管理组织的技术问题，而同大问题和国家目标相脱节。如前所述，有关中国和西方公共行政的技术或科学方面，早已有了相当的共识。关于公共行政学科和职业的范围和目的，例如大问题，则还没有形成足够共识。的确，关于这些大问题会是什么，甚至可能都不会取得共识［3］。基于大问题对学科发展的深远意义，本文回顾了公共管理学科对大问题的求索与争论，并探讨了大问题的定义与标准。结合最近中国公共管理青年学者的努力与反思，本文提出了未来公共管理研究值得关注的大问题。

二、何谓公共管理领域的大问题

既然每个学科都在追求大问题，那么什么算是“大”问题？苹果手机有一个经典广告词，即“Biggerthanbigger”，直译为“比更大还更大”或“比逼格更有逼格”，意译则是“岂止于大”或“越来越大”。不管何种翻译，“大”和“更大”都是人们向往的状态。毕竟，埋头苦干前要先明确方向，否则就是南辕北辙。何谓大问题？什么称得上是大问题？对此，有学者总结了不同学科对大问题的求索，发现大问题至少具备三个核心特征。首先，大问题往往需要投入大量时间和资源才能解决，即大问题不是轻而易举就可以解决的难题；其次，大问题有潜力产生显著和持久的影响，即大问题有很强的联动性，可以对社会形成强大的影响力；最后，大问题能够促进一个领域的知识发展，使一个领域乃至多个领域都能够不断积累知识［1］。从上面三个标准来看，大问题是难以回答且有可能产生较大的学术贡献和社会影响的问题。那么，公共管理的大问题是什么？RobertD．Behn［4］较早提出了这个问题：什么是真正重要的问题？什么是公共管理研究应该聚焦的问题？我希望许多学者都可以发展他们自己的公共管理大问题清单。我们应该传播、论证、捍卫、修正和进一步论证这些问题。我们不仅应该认真思考数据和方法论，而且应该严肃思考问题———大问题。我们应该决定它们是什么，回答它们中的一些，并修订这个清单。我们应该总是将我们的注意力聚集到这些大问题上。然后，当公共管理学者们聚在一起时，我们也会讨论“公共管理的大问题”［4］。为此，Behn［4］提出了三大“候选”问题：微观管理、激励、绩效测量。（1）微观管理问题是公共管理者如何才能打破微观管理循环，避免繁文缛节导致的恶性循环。（2）激励问题是公共管理者如何激励公职人员以及政府以外的其他人员，使他们可以富有活力地完成公共目的。（3）绩效测量问题是公共管理者如何测量公共部门的绩效，以帮助组织实现目标。Behn［4］的提议一石激起千层浪，引发了《公共行政评论》（PAR）后续多篇论文的跟进。为此，PAR在1996年以来组织了多次大问题（BigQuestions／BigIssues）争鸣专栏，对公共管理领域的大问题进行持续探讨［5，6］。Kirlin［5］认为民主国家的公共行政（PublicAdministration）所关注的大问题，不同于Behn探讨的公共管理（PublicManagement）的大问题。对此，他提出了四个评判大问题的标准：实现民主政体、将单个公共组织层面的重要价值问题提升到社会层面、直面集体行动的工具复杂性、鼓励更有效的社会学习。他列出了七个可以探讨的大问题，包括：“什么是支持民主政体的集体行动工具？什么是非政府集体行动的合适角色？如何在基于功能的组织结构设计同基于地理的组织结构设计之间求得权衡？如何解决国家与地方的政治领域存在的张力？哪些决策可以脱离政治并服从理性？如何在中立胜任力、代表性、领导力之间求得平衡？如何提升社会学习？”Kirlin的探讨说明，在民主体制下的公共行政问题要超越微观的公共管理问题。Kirlin［6］还指出，在确定何谓大问题时，我们面临的最大挑战是，我们习惯于太过关注公共部门日复一日的运营问题，而忽略了公共管理置身其中的更大的社会。换言之，大问题不应狭隘地围绕公共组织管理，而要聚焦公共管理如何影响社会。Neumann［7］指出，从科学的角度而言，目前公共管理所关注的大问题“足够大”吗？他认为，作为公共管理的真正大问题，“它们必须是最基础层面的问题———它们必须解决这个学科在其最核心的要素所具备的最本质的实质和动态”［7］。比如，什么是一个“公共”组织的本质？公共组织如何与其环境联系在一起？管理公共组织意味着什么？Behn［4］提出的大问题都是实际应用的，而未能深入到更基本的层次，即对公共组织的理解。与此同时，大问题也要随着学科范式而变迁，如基于复杂性、非线性等理论进展去理解公共组织。还有学者认为，对于识别“大问题”本身要有一套方法论，而目前的探讨在这方面是缺失的［8］。Callahan［8］指出，与其非此即彼地纠缠于关注组织管理还是社会，不若将二者结合在一起。社会有多个层次，将这些不同层次联系在一起，可以说明为什么公共管理领域如此纷繁复杂却又相互勾连。为此，他提出了四个可以研究的问题，它们将组织与制度联系在一起。这些问题包括：“（1）什么把制度与公共组织联系在一起，从而促进集体问题解决所必需的合作？（2）什么是组织与制度层面的联系，它们促进了民主自治和有限授权的政府？（3）公共管理的什么特征促进了公众对公共组织和制度的信任？（4）什么通过公共部门的组织促进了制度适应？”显然，Callahan［8］试图弥合Behn［4］与Kirlin［5］之间的分歧，说明宏观制度和微观组织的问题都是大问题，但更大的问题是如何将二者整合为一体。与此同时，针对公共管理分领域的大问题也日益兴起，比如公共管理网络的大问题［9］、公共价值理论的大问题［10］、非营利组织管理的大问题［11，12］、行政伦理的大问题［13］、公共行政教育的大问题［14］、公共部门绩效管理的大问题［15］。这些探讨表明，公共管理学科日益分化，而不同子领域在追求各自的大问题，尽管它们同母学科有很大的关联。大问题的探讨和修正往往同学科发展的重大事件密不可分，比如明诺布鲁克会议在“大问题”的塑造方面就扮演重要角色［16］。明诺布鲁克会议是以美国锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心召开的三次公共管理会议命名的，该会每20年召开一次，代表了本学科走向的风向标。1968年首次召开时，明诺布鲁克会议由一批青年学者发起，逐步厘清了民主行政和社会公平的重要意涵。1988年，第二届明诺布鲁克会议召开，关注到市场化与管理主义的凸显意义。2008年，第三届明诺布鲁克会议召开，网络治理和协作公共管理日趋成为学者们关注的重点。与此同时，明诺布鲁克会议也从纯粹的美国公共管理走向全球公共管理，吸引大批国际学者的参与和争锋。明诺布鲁克会议意在为年轻学者提供一个同资深学者分庭抗礼的平台，使叛逆派、“造反派”“少壮派”可以站起来，引领本学科朝着新方向发展。所以，明诺布鲁克会议意味着学科研究走向的断裂与连续、间断与均衡、转换与承传，也是大问题不断凝练和更新的重要场域。就此意义而言，我们需要类似明诺布鲁克会议这样的平台，使学界可以就一个时期的大问题展开论辩，使大问题越辩越明。

三、中国公共管理领域的大问题

关于中国公共管理领域的大问题，一些学者进行了有益探讨［17－21］。张正军［21］回归了美国公共管理领域有关大问题的争论，并指出了中国在这方面的适用性。Mingus和Jing［17］认为，可以套用Behn［4］的框架去建构中国公共管理研究的大问题，并针对性地提出了类似的大问题清单。马骏［19］指出，我们要挣脱知识障碍的束缚，唤起和激发本学科的学术想象力。曹堂哲［18］提出公共管理问题的类型学，从价值和事实两个维度出发，提炼了五种问题，包括科学发现类问题、评估类问题、技术设计类问题、批判类问题和诠释类问题，它们分别对应五种研究方法论，包括实证主义、评估研究、技术设计、批判主义和诠释主义。最近，颜昌武［20］再次回顾了公共行政学的大问题之争，并探讨了中国公共行政学的大问题。上述学者的研究表明，有关中国公共管理研究的大问题之争是有意义的，尽管我们迄今尚无法达成共识。陈立齐［3］认为，与Behn提出的三个大问题相比，还有更大的问题等待我们去提出和回答。他指出，公共行政的大问题应该将公共行政同世界舞台上一个国家的期望联系在一起，包括：历史地看，公共行政在国家兴亡中扮演什么角色？公共行政在当下和未来可以做什么来帮助一个国家取得成功（或者预防一个国家走向失败）？对于所有国家而言，公共行政的普适价值（例如职业伦理）如果有的话，会是什么？如果可能，西方国家可以从中国学到什么，中国又可以从西方国家学到什么？因此，本文尝试探讨中国公共管理研究的“候选”大问题，以及其所应具备的特征。首先，大问题要不“跑偏”，要紧扣关乎学科生死存亡和荣辱与共的根本问题。对于本学科而言，什么是我们安身立命且不得不回答的问题？什么是我们孜孜以求且绕不开的问题？揭示了这些问题，或许就对本学科的大问题有了基本认识。比如，《公共行政的精神》一书就认为公共性、社会公平和公民精神是本学科的精神实质，也是值得关注的大问题［22］。由此可见，明确本学科可以一以贯之去持之以恒地求索的根本问题，才能说这是大问题。其次，大问题要大，但也要小，即要建立问题树并形成一个问题的丛林。比如，要坚持大视野、小切口，以小见大和见微知著。Behn在提出大问题时就是遵循这一原则，即每个大问题下应有若干小问题，它们为不断壮大的学者群体提供源源不断的问题源。与此同时，这也意味着学者之间的学术分工与合作也日益紧密，从属于某个大问题的小问题得以解决，则可以汇聚而解决更大的问题，以此类推而形成居于累积性的知识体系。最后，大问题要细，要考虑到公共管理学的多范式与多源流特征，不同细分领域要有不同的细分大问题。公共管理学科和其他学科一样，开始日益分化和细化，出现了明显的劳动分工趋势。一个明显的例子，就是不断丰富的学术研讨会的组织形式。过去的学术研讨会，你走进任何一个房间，都会找到共同话题和共同语言。但是，如今的学术研讨会动辄上千人，连续多日并安排上百场分论坛，而学者们也会分门别类地进入不同的分论坛，彼此之间的共同兴趣则让位于不同细分领域的专业方向。这意味着我们所谓的大问题，既要有宏大视野，也要有专业精深。整个学科要对大问题有共识，尽管同时要允许细分领域的分歧。此外，大问题要情境化（contextualiza－tion），即探讨植根于本土中国与全球视野的大问题。与此同时，大问题要持久，要历久弥新地屹立在学科前沿，使我们不仅关注眼前的问题，而且指引我们探讨一百年后的大问题乃至千年大计。如果是关于公共管理学科的大问题，我们首先需要回答的问题是，中国公共管理学科所面临的大问题，是否不同于其他国家或国际学术共同体。中国的社会文化、政治体制在很多根本方面同其他国家大相径庭，这使我们会认为中国的公共管理研究需要追求不同于其他国家的大问题。果如此，我们将会距离普适的大问题相去甚远，而只能回答中国学者所感兴趣的问题。由此可见，在大问题的立场上会反映我们是孤芳自赏、自我陶醉、自我欣赏，还是富有更广泛的责任感，致力于推进全人类的普适问题。比如，联合国千年发展目标这样的代表全人类的大问题，既是实务界面临的重大挑战，也是学术界需要回应和投入的大问题。这意味着情境化或本土化的问题从属于更具普适性的问题，只有后者才是更加值得求索的大问题。当然，公共管理学是一个多元方法论流派的领域［18］，既有实证主义，也有后实证主义和反实证主义；既有现代性，也有后现代主义和批判理论［23］。从后现代主义的视角而言，就是要解构和消弭科层、权威、主导等现代概念，而更加关注少数派、弱势群体和平等。就此而言，大问题固然至关重要，小问题也并非无足轻重。一个看似小的问题，对于其所涉及的群体而言却可能是天大的问题。“风起于青萍之末，浪成于微澜之间。”大问题也是在不断演化的，这意味着我们现在视为大问题的问题，在未来可能要让位于其他问题，而这些问题在现在或许只是我们忽视的小问题。因此，我们关注和求索大问题，并不意味着抹杀小问题的重要性。但是在资源和注意力都有限的情况下，我们需要有所取舍，而大问题则往往是我们的不二之选。

四、学科大问题的求索与争鸣

为了推动公共管理与政策研究者对“重大问题”的关注，凝聚共识，促进学科的研究进展，2018年6月15日，我们在第九届中美公共管理国际会议举办前夕，召开“公共管理与政策的重大问题”青年论坛，邀请几位青年学者共聚一堂，探讨我们学科的大问题。我们邀请国内公共管理学科“80后”的部分青年学者，希望他们可以带来新思维。复旦大学的朱春奎、《甘肃行政学院学报》的主编罗梁波、国家行政学院的何哲也参会，对与会学者的发言进行点评。这些青年学者从不同角度发表看法，探讨他们认为的一个最需要关注的重大问题。我作为主持人，穿针引线地烘托研讨，并记述和反思他们的观点。本期刊载张乾友和张平的论文，未来有高翔、李文钊、吕孝礼和王欢明的论文陆续刊出。每一个时代都会有自己的重大问题，一个学科的价值在于能否敏锐捕捉和回答这些大问题，为时代的秩序建构提供解释性框架和问题解决方案。在寻找解决方案和从事研究时，我们需要首先思考的问题是：大问题是什么？在新时代，公共管理与政策面临哪些重大问题呢？这是每一个公共管理与政策研究者都需要认真对待的问题，对其深思可以为学科发展指明方向。南京大学政府管理学院副教授张乾友认为，绩效合法性是公共管理领域值得关注的大问题。他认为，在社会深度转型的大背景下，行政国家的合法性关乎本学科的许多方面，是特别需要关注的大问题。复旦大学国际关系与公共事务学院副教授张平提出公共财政领域的大问题，认为要建立现代财政制度，包括预算、税制和政府间财政关系。对此，他提出要关注房地产税和遗产税的研究，涉足公共服务定价机制研究，探讨财政制度建设如何有益于居民的选择权与社会公平。浙江大学公共管理学院副教授高翔认为，我们对效率有诸多误解，而效率问题才是公共管理值得回答的大问题。她探讨了三种效率，包括资源配置、资金使用效率、职能管理效率。她借用西蒙的满意原则和效率准则，认为效率就是有限理性人在给定资源下实现目标的过程，而公共管理要加强对效率的正确认识和深入研究。中国人民大学公共管理学院教授李文钊提出因果推理的方法论，认为这是公共政策研究领域值得关注的大问题。他提出在学科发展中有四种驱动路径，包括问题、理论、方法和数据。他认为科学传统是为了知识而知识，而因果推理领域的方法创新有助于回答大问题。清华大学公共管理学院副教授吕孝礼认为，要处理好学科研究的存量与增量问题，即先回顾过去和现状，再去考虑未来。他认为，大问题一方面是与其他学科边界联系的问题，另一方面是超越学科边界的问题。为此要借鉴其他学科，探寻普适规律并巩固学科范式。他指出，学者要敢于和实践者对话，因为通过他们的双眼才能发现我们所看不到的问题和规律。他对2012—2016年的中国危机管理研究进行回顾与综述，认为可靠性（reliability）和韧性（resilience）的概念对公共管理有重要的启示和意义。大连理工大学公共管理系副教授王欢明提出，在政府与社会资本合作（PPP）领域值得关注的大问题是公共服务公私合作治理。中国许多PPP并非公私合作，而主要是公公合作，即政府与国有企业合作。对此，他认为需要从微观、中观和宏观层面去探究其背后的影响因素，而这是PPP领域特别需要予以考察的大问题。朱春奎在评论中指出，从张金鉴在1935年发表中国第一本公共管理教材算起，我们要关注百年以后2035年公共管理要干什么。他认为，首先是要研究财政问题，没有钱是办不了事的。其次，公共管理脱胎于政治学科，但是对政策过程的研究反而很少，这方面需要加强。最后，需要关注行为实验研究，尽可能地开展跨学科研究。他还认为，要拓宽学科的框架和视野，更有创意地涉猎更广泛的领域。何哲在评论中指出，我们如何区分本学科与其他学科，是我们需要关注的大问题。这就涉及划分学科所根据的视角，比如经济学是关注效用，政治学是聚焦权力，社会学是探讨关系，而管理学是追求效率。他指出，伟大的问题往往是简单的问题，是长期的问题，是面向未来的时代问题。对此，他提出在第四次工业革命的背景下，网络是公共管理的大问题。当然，公共管理的大问题与公共管理学的大问题是不同的，这就涉及理论与实践是契合还是背离的关系，以及学者与实践者的对话基础何在的问题。罗梁波在评论中指出，要关注公共管理的价值和精神问题，如非营利组织管理、网络治理等问题。他提出探讨大问题时，要区分不同的视角，注重探讨宏观问题的微观基础。许多话语和概念是舶来品，与中国实践难以对接。但是，大问题也不应过分情境化，也不应过多涉及价值观。比如，将美国理论套用中国现实往往似是而非或格格不入，需要关注中国的政治体系及其中的公共管理大问题。

五、结论