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一、概念定义不同

根据国务院2000年的《国家行政机关公文处理办法》规定，请示是“向上级机关请求指示、批准”，报告是“向上级机关汇报工作，反映情况，提出意见或者建议，答复上级机关的询问”。从请示与报告的概念定义可以看出，请示是下级在遇到本单位权限范围内无法决定的重大事项，如机构设置、人事安排、重要决定、重大决策、项目安排等问题以及在工作中遇到新问题、新情况或克服不了的困难时请求上级给予指点，说明处理的原则和方法，或下级为了搞好工作，打算进行某些活动和事项，而决定权又不在本单位，特拿出意见，报请上级给予批复；报告则多是下级在本单位权限范围内向上级机关汇报工作、反映情况、陈述问题，提出意见和建议、报送表册资料或物品以及回答上级的询问。

二、行文区别

请示与报告虽同为上行文，但在行文上却存在很大区别。

（一）行文目的不同

请示是请求性公文，重在呈请，行文宗旨是希望得到上级机关的支持或批复；报告是陈述性公文，重在呈报，行文宗旨是下情上达，使上级机关及时了解情况，掌握动态。

（二）行文作用不同

请示作为请求性公文，要求上级必须做出批复，体现了请示主旨的求答性与执行性的统一，这是请示所独有的；而报告只是陈述性公文，主要叙述事实，起备案作用，不需上级做出答复（呈转性报告除外）。

（三）行文时间不同

请示必须在事前行文，绝不允许先斩后奏；报告则比较灵活，尽量事前行文，但视情况需要也可事后报告或在事情进行过程中随时报告。

（四）主送机关不同

请示必须坚持主送一个机关（受双得领导的机关可同时抄送另一个领导机关），因为多头请示易造成意见不一或互相推诿，从而延误时间，贻误工作。而报告一般应坚持一个主送机关，但根据需要可同时报送两个或多个主送机关。

（五）行文内容不同

请示必须坚持“一文一事”原则，文字简洁，内容单一，主题明确，以免使原来分属不同机关部门负责的若干事情混到一起，以便于上级批答处理；报告可以是“一文一事”的专题性报告，也可以视情况将若干有关联的事情综合在一起陈述，形成综合性报告。还有一点必须注意的是，请示之中可以包含原本属于报告的内容，作为背景或缘由而使请示事项获得一种充足支持；但在报告中则不可以包含任何属于请示的内容，以免领导忽视对所请示问题的处理，从而影响工作。

（六）正文的格式不同

请示行文简单，开头写明请示理由，接着提出请示的具体事项和问题。对已决定拟办的事项则应提出处理意见或建议，最后用谦恭恰当的期复性语句作结。报告的正文，特别是汇报工作和反映情况的报告，一般涉及面广，篇幅长，写法多采用总述与分述相结合。正文开头部分进行总述，概括说明诸如有关工作的背景、总评价等，然后在主体部分分述，将报告的内容分条列项一一加以具体说明。

（七）结束语不同

请示与报告都要在结尾处提出希望和要求，但请示是向上级机关请求批准急需得到解决的问题，行文用语应恳切谦恭，一般用“当否，请批示”、“以上请示如无不妥，请批准”、“可否，请指示”等固定结语，且结语应单独成段；而报告是向上级汇报反映情况，无需批准，无固定用语，常用的有“特此报告”、“以上报告如有不妥，请指正”等结语，但绝不能使用类似“请批示、批准”等结语。

三、归档处理不同

作为收文机关，请示应该归于“批办类”，供有关领导及时批阅、审查，给予回答；报告则应归于“传阅类”，相对于请示来说，有关领导可以先办紧要事，后看报告一类的公文，主要了解下情，不用回答。

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【要害词】多级当局事权范畴职能布局

所谓多级当局间的事权分别，便是指把种种大众权利及当局职责在一国的各级当局之间举行分配，从而确定差异范例大众权利当局职责的统领主体。所谓财政付出职能布局，便是各级大众财政所包袱的职责、以及种种范例的大众财政付出在各级大众财政付出当中所处的职位地方等方面的大众财政付出布局状态。

一、重要西方发达国家各级当局间事权分别与财政付出职能布局

1．美国多级当局间事权范畴分别与各级大众财政付出的职能布局

美国事一个范例的联邦制国家。其当局体系包罗联邦当局、州和特区当局、地方当局（包罗县、市、镇、学区和分外劳务区，共计8万多个）三个层级。从财政付出的行政主体布局方面看，美国的联邦当局处于主导职位地方。1991年，联邦财政预算约占各级财政付出总额的历％；其次为地方财政，同年其所占比率为26％；州财政的职位地方最低，同年其所占比率仅为略高于18％。联邦当局、州当局与地方当局的财政付出项目既有配合之处，也存在显着的区别。1995年，美国联邦当局的财政付出总额为15140亿美元，此中社会保障付出约占22％，防务付出约占18％，收人保障付出约占14％，医疗付出约占11％，利息付出约占15％，保健付出约占8％，国际变乱等其他付出共约占12％。1991年美国州当局的通常付出（除当局公用奇迹、加油站和退休职工的基金付出以外的全部付出）总额为5549亿美元，此中教诲补贴金付出占20．9％，高中教诲付出占11．8％，其他补贴付出占12．4％，大众福利付出占阴叽，交通付出占7．3％，康健和医院付出占6．9％，修养占3．2％，债务利息付出占4．2％，行政付出占3．4％，其他付出占11．9％。同年、地方当局的通常付出总额为5420亿美元，此中教诲付出占39．9％，情况和住房付出占11．L％，交通付出占8．2％，康健和医院付出占7．9％，大众福利付出占5％，警员和消防付出占7．7％，债务利息付出占5．3％，行政付出占5．4％，其他付出占9．5％。字串1

2．加拿大多级当局间事权范畴分别与各级大众财政付出的职能布局

加拿大也是一个联邦制国家，天下共有10个省和两个省级区，省以下设市、县、社区等地方行政单元。关于联邦当局、省当局以及地方当局的事权范畴，加拿大联邦宪法举行了一些原则性的划定。与美国联邦宪法议决枚举重要变乱的要领划定联邦当局事权范畴的做法相反，加拿大联邦宪法重要划定了省当局的事权范畴，并划定没有明确分别归属的事极则由联邦当局掌管。大概说来，加拿大联邦当局的事权范畴重要包罗外交、国防、国际商业、钱币政策、邮电、航空运输与铁路运输、赋闲保险等。省级当局的事权范畴重要包罗医疗保健、社会福利房等教诲、情况掩护。高速公路等。地方当局的事权在很大的程度上依附于省级当局，在通常情况下，重要包罗警员与消防、中小学教诲、情况卫生、公园、地方公路等，虽然，三级当局间的事权范畴的分别并不是绝对的，比喻，在农业、产业、养老金、移民等众多范畴联邦当局与省级当局都配合地包袱着责任。

由于加拿大在多级当局间的事权范畴分别上，遵照了尽大概地举行职能下放的原则，所以其联邦财政付出在天下财政付出总额中所占的比重较低，仅为20％左右，州与地方财政所占的比重则高达80％左右。联邦当局财政最重要的付出项目包罗：一样平常当局服务、社会治安、社会福利、医疗保险、教诲、交通、通讯、产业开发、情况和资源掩护等。在门96－－1997财政年度加拿大联邦当局财政付出当中，对老年人的转移付出占13．7％，康健与社会生长付出占9．4％，雇佣保险付出占8．7％，国防付出占6．2％，均等化拨款占5．5％，对印第安人付出占2．7％，资助金和国际救济分别占财政总付出的1．3％和1．4％，科技付出与在建工程付出分别占0，6％和0．3％，对公司拨款占2．6％，送还公债付出占30％，尚有3．6％为其他转移付出付出。1996年省级当局的总体付出布局如下：保住付出项目占32．5％，公债付出占16．7％，社会和社会服务付出占14．3％，教诲和培训付出占料．L％，市级变乱和住房提供付出占3．7％。转移付出付出占1．3％，农业和墟落变乱办理付出占0．7％，办理委员会付出、文化与休闲娱乐步伐付出、经济生长付出所占的比例都很低，分别占0．6％、0．5％、0．4％，其他付出占12．1％。加拿大地方当局最重要的财政付出项目是市政工程和社会服务。以渥太华市为例，在该市1997年的通常性预算付出当中，用于市政工程配置的比例高达26．6％，送还债务付出占19．7％，消防和抢救服务付出占18％，社会服务付出占10．5％，公司服务、图书馆、经济生长筹划及住房提供三项付出分别占8％、5．6％、5．4％，其他付出占7．9％。在资本性预算付出当中，蹊径与下水道付出占55．8％，车辆与配置付出占12．3％，大众步伐维护付出占8．3％，对渥太华大众图书馆的付出占4．4％，其他付出占11．2％。

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College,Carlisle,P.A.U.S.A）召开。会议主办方为美国迪金森学院，与会代表主要包括中国、美国、澳大利亚的学者和专家共20余人，其中中国内地与会学者来自汉、藏、蒙古、回、朝鲜、彝、裕固族等不同民族身份代表。会议代表围绕中国少数民族教育优惠政策的理论与实践；国际视野下的美国“肯定性行动计划”及其个案研究；中美少数民族优惠（肯定性）政策比较研究；经济发展、资源分配和少数民族教育；中国的双语、三语教育与教学的理论与实践内容等问题，展开了热烈而深入的讨论。

笔者认为关于中美少数民族教育政策，二者既存在相似之处，也存在很大的差异。

中美少数民族教育肯定性政策存在的差异表现在：

实施的背景不同

中国少数民族教育的起点比较低。中华人民共和国成立初期，许多少数民族还未建立起现代教育制度，人口中文盲半文盲占较大的比重，有的少数民族还处在原始社会末期或由原始社会向阶级社会过渡的阶段。中华人民共和国成立以来，少数民族教育虽然有了很大的发展，但与全国平均水平相比还存在一定的差距。基于这种状况，国家规定少数民族考生在高校招生录取时享受降低分数的优惠政策；预科教育对提高少数民族学生的文化基础知识，使更多的少数民族学生升入高、中等专业学校学习起了很大的推动作用，成为主要为少数民族学生举办的独具特色的办学形式。

美国“肯定性行动计划”的实施背景是由于种族歧视使得黑人在教育、就业、经济、生活等方面处于十分不利的地位，严重的社会不平等造成种族矛盾不断激化，种族歧视和种族隔离的政策导致黑人奋起斗争，争取自身的权利和平等。为了缓和社会矛盾，美国政府重新审视和检讨其民族政策，为了减轻贫困，消除种族歧视和不平等，美国政府在20世纪60年代推出了保护少数群体的“肯定性行动计划”。

实施的主要内容不同

中国少数民族教育优惠政策主要包括对少数民族考生实行的降分政策和在高等院校设立民族预科班；美国的“肯定性行动计划”主要内容是为了消除少数民族和妇女等弱势群体在就业、教育等领域受歧视的多项政策和措施，后来逐渐变成一项补偿性政策，在升学、就业和晋升等方面给少数民族和妇女照顾和优先，以补偿少数民族和妇女在竞争能力上的不足。

实施的受惠对象不同

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金秋十月，硕果累累，在这秋高气爽的美好季节，我们欢聚一堂共同回忆20年前的战友之情，畅想今后的美好前程。此时此刻，看到分别20年每一位熟悉的战友，仿佛使我和您回到我们一起共同奋斗、共同生活的岁月。

“忆往昔、峥嵘岁月稠”。原创：八十年代初，我们风华正茂，血气方刚，全身上下展现了一个中国军人的伟大风彩。

八十年代末，我们相继回到了新的工作岗位，在人身的旅途上，我们开始了新的转折。虽然我们失去了在一起的欢乐，但是我们没有忘记昔日军人固有的传统和作风，在广阔的天地里，没忘老战友，结交新朋友。

已进入中年时代的各位战友，本色未改，雄心不减，斗志更高，大家还是那么执著，在改革开放的经济建设中，贡献出自己的力量和才华。在今后的日子里,我们要多联系多沟通、互相关心、互相照顾，不断增进战友情谊。

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与传统的4P营销组合相比，旅游体验营销更加注重产品策略和旅游体验设计，其中体验、氛围是旅游体验产品设计的基本构成要素。因此，旅游体验营销要以目标市场和相应的主题定位作为出发点，围绕体验、氛围、产品、价格、渠道、促销等6个要素展开，构建旅游体验营销组合模式。体验的核心要求是满足旅游者的情感需求，因此，旅游体验营销应以推广某种生活方式为主要方向，强调游客对旅游产品的情感诉求。在这一基础上，旅游体验必须主题化，即注重旅游产品主题和风格的塑造，以及游客利益的增加。旅游企业在设计旅游体验产品时，一方面从内涵角度，应加强对游客心理需求的分析和对企业产品心理属性的开发，根据游客情感需求设计相应旅游产品；另一方面从外延角度，还要重视旅游产品在品位、形象、个性、情调等方面的塑造，营造出与目标游客心理需求相一致的属性。旅游资源是游客活动核心空间的重要组成部分，因此依托旅游资源所营造出的旅游氛围则影响着游客的综合体验质量。旅游景区的主要资源与周边的自然及人文环境紧密相关，共同构成一处处旅游景观，融合为旅游景区的整体风貌，这种风貌与游客身心交流后就是游客感知的总体旅游氛围。旅游企业要想为游客提供高质量的旅游体验，必须创造条件营造良好的旅游氛围。根据旅游氛围具有即时性、持续时间较短、管理难度大等特点，旅游企业只有提高耐心和细致程度，才能真正给游客提供最优旅游体验。因此，成功的旅游体验营销应对旅游景区即时旅游氛围的构成因素、变化发展规律及相应管理对策进行深入研究。好的产品是营销成功的基础。体验经济时代，旅游体验营销的首要任务就是根据旅游者的体验需求，分析旅游企业所提供产品的个性与共性特征，制定相应的旅游目的地产品规划，并有针对性的重新组合和包装现有旅游产品，同时进行体验式产品的开发与创新。传统观念主要是站在旅游企业的角度来看待旅游产品，认为旅游产品是旅游企业提供给旅游者消费的各种要素的组合，忽略了旅游者的体验需求，通常表现为旅游线路。体验经济时代，旅游产品的开发、设计必须充分考虑旅游者的体验需求，将“体验”因素融入到旅游产品的设计与开发中。1.确立明确、独特的体验主题。体验主题，是产品设计的指导纲领。有了主题，各旅游产品或项目就有了明确的开发目的，且层次清晰，各旅游产品或项目之间就不会产生冲突，而是从不同方面突出和加深了主题。主题的选择必须与旅游者的现实生活和竞争对手产品相异，应该具有丰富的内涵，饱满且栩栩如生。旅游目的地内的一切活动都要依据、围绕主题开展，从而给旅游者留下强烈、美好的印象。2.丰富体验产品的类型在体验经济时代，旅游产业已经融入人类生活的各个方面，成为人类的全方面体验。因此，旅游产品生产者必须要不断丰富产品的类型，不断设计和开发多样的、个性化的、差异化的以及高参与性的，能够吸引旅游者的体验产品。体验产品类型越多，体验经历就越丰富，个性化旅游体验需求的满足程度也就越高，这样才能在激烈的市场竞争中处于不败之地。同时，加强旅游者的参与互动，消除旅游者与旅游产品之间的隔阂，增加亲近感与满足感，增加旅游产品的体验深度。旅游产品价格是旅游市场营销组合因素中敏感而又难控制的部分，它在一定程度上影响着市场对产品的接受程度，并关系到企业获得利润的多少。传统的定价模式不以旅游者为中心，通常采用的是成本定价法；在体验经济时代，影响旅游体验产品价格的因素不仅有产品成本，更多的则取决于其他因素，例如游客自身情绪状态、个性化程度、游客文化背景等。只要游客对体验过程满意，不管实际成本如何，其理解价值会远远高于实际成本，因而也愿意支付更高的价格。由于影响游客接受价格的因素与传统营销有很大的不同，以及游客进行旅游体验时表现出来的是等效用交换而非等价值交换，因此，在旅游产品体验营销过程中，要根据其具体特点制定出有效的价格。常用的定价方式有两种：一是以旅游者期望的价格提供超出或等于旅游者期望的价值，也就是说在旅游者期望价值不变的情况下，提高旅游者体验到的实际价值；二是以低于旅游者期望的价格提供旅游者期望得到的价值。

旅游营销渠道是指旅游产品从生产企业向游客转移过程中所经过的一切取得使用权或协助使用权转移的中介组织和个人，也就是旅游产品使用权转移过程中所经过的各个环节连接起来而形成的通道。按照是否使用中间商可将营销渠道分为直接营销渠道和间接营销渠道。营销渠道模式的选择直接影响到企业的营销速度和效率。旅游企业最终应该选择哪种渠道，需要符合下列两项标准：一是销出旅游产品的数量或销售额；二是旅游产品开发商为维护营销渠道所必须支付的营销费用。体验背景下的旅游营销渠道策略注重以下两种方式：1.网络营销目前我国旅游行业大部分旅游产品主要是通过旅行社渠道进行销售，旅行社是连接旅游者与旅游目的地的中间纽带和信息媒介，也是旅游者获取出行信息的主要来源。随着网络应用的普及，旅游企业应该借助网络渠道进行营销创新。改变过去仅仅利用网络做广告或预订房间等简单做法，积极开展旅游网络体验营销。网络营销的主要手段包括：第一，自建旅游网站；第二，与周边旅游目的地建立合作联盟，共同建立旅游网站；第三，和携程网、途牛网、驴妈妈等旅游网络商合作。2.旅游企业内部营销外部营销是旅游企业针对旅游者展开的营销活动，旅游者是旅游体验活动顺利完成的关键要素。内部营销则是与外部营销相对应的概念，主要指“成功地雇佣、训练和尽可能激励员工很好对客服务的工作”（PhilipKotler）。员工的工作与游客发生着直接或间接的关系，例如景区讲解员、参与型节目主持人等，他们在游客体验消费过程中起着传授知识、控制进程、角色扮演、危机管理等作用。旅游企业应将内部工作人员当做消费者，向其提供良好的服务、塑造紧密的互动关系，使其具有顾客导向观念，从而提高旅游者的满意度与忠诚度。同时，在旅游实践中，大多数旅游景区都牵涉到当地居民，处理好景区与当地居民的关系，成为旅游企业不容回避的问题。当地居民参与是营造良好人文环境、提升旅游景区形象的重要因素。旅游企业应从提升当地知名度、增加居民收入等方面加强对当地居民的营销力度。在体验经济时代，亲身消费体验最容易让消费者信服，从而引发其购买欲望。旅游体验促销是指旅游企业通过诱导游客消费和利用游客体验，推动游客认知产品，最终促进旅游产品消费的营销手段。旅游企业应通过建立和健全企业与游客的沟通渠道，突出游客参与，加强企业与游客的互动，从而实施体验促销策略。目前常用的旅游体验促销方式多种多样，除传统的广告宣传形式外，主要有口碑传播、事件营销、旅游商品开发等。其中，由于旅游产品具有无形性、生产和消费同步性等特点，游客的口碑传播是最关键性的促销要素。

1.口碑传播口碑传播是具有感知信息的非商业者与接受者之间的非正式信息交流，交流的信息包括产品、服务、品牌等。购买旅游产品的任何一位旅游者都可以成为传播者，传播者对旅游产品具有最真实和最直接的体验，他们对旅游产品的评价将对信息接受者的消费决策形成很大程度上的影响，而且传播者与信息接受者的爱好和需求具有很大程度上的相似性。2.事件营销事件营销是指旅游产品生产者通过策划、组织、举办和利用具有名人效应、新闻价值的活动，引起媒体、社会团体以及旅游者的兴趣与注意，从而提高旅游产品相关构成要素的知名度和美誉度，最终达到促进销售的目的。事件营销多见于旅游目的地活动中，通过开展一系列的主题节日活动，可以争取更多的旅游者参与到旅游活动中，同时活动的开展要集中展示当地的风俗习惯，避免同质化，例如草原那达慕大会、傣族泼水节等。3.旅游商品开发现代旅游企业联合旅游目的地越来越重视旅游商品的开发和设计。旅游商品可以丰富旅游产品内容，提高旅游目的地盈利能力。可以加深旅游者的旅游体验，刺激其重复体验消费。更重要的是旅游商品是旅游产品中唯一可以发生空间转移的有形产品，且具有广告价值。旅游者既可以通过购买的旅游商品向身边人讲述自己的旅游美好体验，也可以作为礼物赠送给他人，无形中对旅游商品和旅游目的地产生促销作用，从而带动更多潜在旅游者到旅游目的地进行体验消费。旅游商品的开发要在内容、样式、工艺等方面体现地方文化特色，且融入体验环节。

本文作者：李晓冬工作单位：内蒙古财经大学职业学院

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【论文摘要】如何衔接好行政程序与司法程序的双向互动，对于加强对逃税行为公法控制，规范税收管理秩序意义重大。

“对多次实施前两款行为，未经处理的，按照累计数额计算。”“有第一款行为，经税务机关依法下达追缴通知后，补缴应纳税款，缴纳滞纳金，己受行政处罚的，不予追究刑事责任；但是，5年内因逃避缴纳税款受过刑事处罚或者被税务机关给予二次以上行政处罚的除外。”对照修改前的规定，此次修改主要体现在几个方面：罪名由“偷税罪”改为“逃税罪”；逃税的手段不再作具体列举，而采用概括性的表述；数额标准不再在刑法中具体规定；对逃税罪的初犯规定了不予追究刑事责任的特别条款。[1]

一、逃税行为的双重性质

逃税的行政处罚与逃税的刑事处罚两者的关系，从本质上说，是关于行政违法行为与刑事违法行为之间的界限问题。逃税行为是具有刑罚后果的行政违法，属于刑事违法的领域，但就其本质而言，它首先违反的是行政秩序，具体而言，其一，逃税行为侵害的是国家税收征管秩序，进一步可以说是社会主义市场经济秩序。[2]逃税本质是行政违法行为，因此才能合理的解释将“受到行政处罚”作为不予追究刑事责任的一种可能途径。按照修正案的规定，符合以下几个条件，可以不予追究刑事责任：补缴应纳税款、缴纳滞纳金、己受行政处罚。其三，修正案对具体的构成犯罪的逃税数额不再在刑法层面作出规定，而是代之以“数额较大、数额巨大”的规定，体现了更加务实的立法理念。

由于刑法修正案逃税罪制裁的税收违法行为同时也是依据《税收征收管理法》（以下简称征管法）进行行政处罚的对象，而征管法的相关规定并没有随刑法修正案而改变，因此，在对逃税违法行为的行政处罚与刑事处罚这两者关系上，[3]就存在实体规定和程序操作两方面的区分与衔接的问题。

二、行政处罚与刑事处罚在实体规定上的区分与衔接

（一）在行为的客观方面

1．根据修正案，行为人因逃税行为而受到行政处罚的次数成为区分行政违法与刑事违法的一个重要标准。对于初犯，“逃税数额、比例”再高，只要能够接受行政处罚，一般可免于追究刑事责任，除非在五年内因逃税受到刑事处罚或者因逃税受过两次行政处罚的。

修正案将“已受行政处罚”作为不予追究刑事责任的条件之一，与原刑法关于偷税的规定相比较，其实际效果是将部分按照原刑法条款应当追究刑事责任的偷税行为转变为“行政违法行为”并接受行政处罚，以及在某些情况（即不接受行政处罚）下追究刑事责任这种法律待定状态。当然这不同于违反法律规定的“以罚代刑”现象，相反是给予逃税行为者改过自新的机会，体现宽严相济的刑事立法精神。因此修正案反映出立法者在逃税行为性质认识上的深刻转变：其本质上是一种行政违法行为，刑罚适用的补充性不仅应体现在逃税数额、比例的“量”上，而且应体现在违法行为本身的“质”上。

2.“逃税数额、比例”仍然是认定逃税属于行政违法行为或是刑事犯罪行为的重要界限。原刑法采用“具体数额加比例”定罪标准，尽管规定明确，但已经不能适应近年来我国经济社会高速发展的变化，也无法顾及东、中、西部各地区税源、税收分布不平衡的客观现实。修正案采用“不规定具体数额的情节加比例”标准，比如同样是10万元的逃税额，10％的比例作为入罪标准，则年纳税额在100万元以上的就不构成犯罪，100万元以下的就构成犯罪，因此，修正案在维护刑法权威性的同时，在经济社会时际发展、区际差异与刑事立法的有机结合等问题上体现了务实性和灵活性。

3．行为的手段。修正案一改原刑法条款叙明罪状而转而用简单罪状的表述方式将逃税的手段概括规定为“采用欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报”和“不申报”，而征管法仍然与原刑法条款保持一致，即采用列举式规定。在逃税手段方面，修正案的规定要比征管法更为周延。根据“法无明文规定不得罚”原则，实践中就可能出现一种情况：一种行为手段并没有包括在征管法规定的逃税当中，却符合修正案关于逃税的规定。

（二）行为的主观方面

主观状态的认定应当是区分行政违法与刑事违法一个重要标准。根据行政法理论通说，行政机关对于相对人违法行为的认定一般以客观的违法行为为准，在主观认定上采用过错推定。[5]因此，纳税人客观上实施了征管法第63条所指的四种行为即构成逃税行为，法律并未要求税务机关必须证明相对人实施逃税行为时的主观过错。行政处罚是以高效管理社会公共事务为权力运作的基本准则，实践中纳税人心理状态复杂，税务机关也不具有考察判断纳税人主观动机和故意的能力。

三、行政处罚与刑事处罚在程序上的区分与衔接

多数情况下，逃税首先由税务部门发现，当税务部门发现逃税行为触犯刑法时，就应将案件移交给司法部门。因此，如何衔接好行政程序与司法程序的双向互动，对于加强对逃税行为公法控制，规范税收管理秩序意义重大。

（一）行政处罚与刑事处罚证据标准的衔接问题

对逃税行为的行政处罚和对逃税罪行的刑事责任追究都离不开证据证明，而且举证责任在于税务机关和司法机关。但由于行政处罚与刑事处罚对违法行为者的影响具有质的差别，案件事实所要达到的证明程度，即证明标准相应地有很大差别。[6]通说认为，在刑事责任追究中证据必须达到“排除一切合理怀疑”的标准；而行政处罚的证据则应当达到“实质性的证据”或“清楚、令人明白、信服的标准”，这个标准低于“排除一切合理怀疑”的标准，但高于民事案件中的“占优势盖然性证据”标准。

（二）税务机关与公安机关分工方式以及行政处罚与刑事处罚的重新确定

修正案的最大亮点在于增加了对逃税罪不予追究刑事责任的特殊规定，根据第四款，纳税人是否补缴税款、缴纳滞纳金、接受税务机关行政处罚成为能否追究逃税初犯刑事责任的先决条件，这个规定将不可避免的对税务机关与公安机关在办理逃税案件上的分工合作方式带来变化。因为根据修正案以及其体现的刑事立法精神，对逃税行为是否追究刑事责任将根据违法者是否积极与税务机关配合，补缴税款、缴纳滞纳金、接受税务机关行政处罚为前提，因此，对于需要追究刑事责任的逃税案件，公安机关等待税务机关现行查处和移送就成为一个符合逻辑的必然选择。

修正案的这一逻辑结果，对于“涉嫌犯罪的逃税行为，税务机关在移送司法机关之前能否先行给予税务行政处罚，特别是能否罚款”的问题也有重大影响，此前，对于这个问题，存在争论。否定观点认为：税务机关应当在行政处罚之前将案件移交给司法机关，否则将违背“重罚吸收轻罚，刑事处罚吸收行政处罚”和“一事不二罚”原则。[8]而肯定的观点似乎更有说服力：构成逃税罪的行为同时也是税收行政法意义上的逃税行为，故对之处以行政处罚并追究刑事责任并不违反“吸收原则”。

（三）行政处罚追究时效与刑事处罚追诉时效差异情况下的衔接

征管法第86条规定税收违法行为的行政处罚追究时效为5年，逃税行为也包括在内。而根据刑法第87条的规定，结合修正案逃税罪最高法定刑的规定，逃税罪的刑事责任追诉时效为10年。逃税行为发生之日起（如连续或者继续状态的，从行为终了之日起，下同）不满5年的，按照上述先行政处罚，后刑事责任追究的次序办理，当无疑问；而在逃税行为发生日起超过5年但不满10年的情况下，对逃税行为将不进行行政处罚，但刑事责任仍应当追究，但如何衔接，特别是嫌疑人无法缴纳罚款，从而不能满足修正案规定的“接受行政处罚”从而不予追究刑事责任的条件。

这个问题如何妥善处理，目前没有权威定论，显然修正案的规定是针对在行政处罚追究期限内的逃税行为而言的，没有超过这一期限如何追究的规定。修正案的立法精神在于给予初次逃税行为者改过自新的机会，体现宽严相济的刑事立法精神。对超过行政处罚追究时效的违法行为者不进行行政处罚的原因在于法律的规定，而并非违法者主观拒绝接受处罚，因此，上述立法精神仍应当适用。因此，本文认为，税务机关仍可以下达补交税款和滞纳金的通知，违法行为者完全履行的，可不予刑事责任追究，如违法行为者履行瑕疵的，应当移交司法机关追究刑事责任。

【注释】

[1]黄太云：《偷税罪重大修改的背景及解读》，载《中国税务》2009年第4期，第20-22页。

[2]逃税罪属于我国刑法分则第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”下属罪名之一。

[3]本文中，根据不同的法律依据，在行政处罚语境中“偷税”行为，在刑事追究语境中为则称为“逃税”行为，而在两者关联的语境中则称为“偷、逃税”行为。

[4]冯江菊，上引文，第63-68页。

[5]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第315页。

[6]何家弘、刘品新：《证据法学》，法律出版社2004年版，340-342页。尽管行政处罚并不必然导致行政诉讼，但也可以触发行政诉讼，因此行政处罚的证据要求可等同于行政诉讼中行政机关负有的证据责任。

[7]徐继敏：《行政证据通论》，法律出版社2004年版，

[8]柯庆、张荣洪：“涉税犯罪案件不应先作行政处罚再移送司法机关”，载《人民公安报》2005年3月18日第六版。

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强调，实践是检验真理的唯一标准。坚持解放思想，就要在什么是社会主义，怎样建设社会主义这个重大理论和实践问题上勇于探索、不断创新、与时俱进，大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，走中国特色社会主义道路。

指出，改革开放是决定中国前途和命运的正确抉择。要坚持不懈地推进经济体制改革、政治体制改革，解放和发展生产力，实现社会公平正义。改革开放要贯穿于社会主义现代化建设的整个过程，只有真正地、持久地、全面地改革开放，中国才有光明的前途。

强调，贯彻科学发展观，促进和谐社会建设，最重要的是坚持以人为本、统筹兼顾和民主法制。以人为本，就是要始终把人民的长远利益和根本利益放在首位，作为制定一切政策的出发点和落脚点。统筹兼顾，就是要正确处理城乡关系、地区关系、经济与社会关系、人与自然的关系，实现经济社会的全面协调可持续发展，提高人民的物质文化生活水平。促进和谐，就是要充分发扬民主，完善法制，依法治国，保障人民群众的合法权益，促进人的全面发展。

他说，在一个十三亿人口的大国全面建设小康社会，进而实现现代化，不是一件轻而易举的事情，必须一代一代人长期奋斗下去，使社会主义制度逐步成熟和完善，巩固和发展。

还着重谈了政府改革。他提出，政府要依法行政、公开透明、务实高效、清正廉洁。依法行政，就是要遵守宪法、执行宪法、维护宪法，遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。公开透明，就是要保护人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，凡涉及人民群众利益的政策和工作都要公开。务实高效，就是要推进行政管理体制改革，转变政府职能，加强社会管理和公共服务职能，积极解决经济和社会发展中的重大问题。清正廉洁，关键在制度，要改变权力过分集中的现象，建立权力制约的机制，自觉接受群众的批评和监督。

新华社北京10月16日电（记者李斌）贾庆林同志16日上午在参加党的十七大北京代表团讨论时指出，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，充分调动各方面的积极性和创造性，广泛凝聚智慧和力量，为全面建设小康社会作出新贡献。

贾庆林在发言时指出，同志代表十六届中央委员会所作的报告，主题鲜明、思想深刻、总揽全局，是一个顺应全党全国各族人民心愿、符合中国特色社会主义发展要求的报告，为推动党和国家事业的发展指明了方向，我们要认真学习好、贯彻好。十六大以来，以同志为总书记的党中央，继承党的三代领导集体关于发展的重要思想，深刻总结我国发展实践，创造性地提出了科学发展观等重大战略思想，展现出了开拓马克思主义中国化新境界的巨大理论勇气；确立了社会主义经济、政治、文化、社会建设四位一体的中国特色社会主义事业的总体布局，展现出了开创新局面的巨大政治勇气；努力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，展现出了一切为了人民、一切依靠人民的马克思主义政党的鲜明政治立场；妥善应对复杂多变的国际局势，始终不渝地坚持走和平发展道路，展现出了统筹国内国际两个大局的宽广世界眼光；全面推进党的建设新的伟大工程，加强党的执政能力建设和先进性建设，展现出了马克思主义政党的卓越执政能力。实践充分证明，十六大和十六大以来中央作出的各项重大决策是完全正确的，在党中央的坚强领导下，我们一定能够夺取全面建设小康社会新胜利。

贾庆林指出，中国特色社会主义伟大旗帜，是当代中国发展进步的旗帜，是全党全国各族人民团结奋斗的旗帜。高举中国特色社会主义伟大旗帜，必须牢记社会主义初级阶段的基本国情，始终坚持“一个中心、两个基本点”的基本路线；必须深入贯彻落实科学发展观，把科学发展观贯彻落实到经济社会发展各个方面；必须按照实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，全面推进社会主义经济、政治、文化和社会建设；必须以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，使党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

贾庆林说，要进一步发挥统一战线和人民政协在促进经济社会发展方面的重要作用，加强与派、无党派人士的团结合作，推进统一战线和人民政协制度化、规范化、程序化建设，支持统一战线和人民政协加强自身建设，巩固和发展团结、稳定、开拓、活跃的局面。

刘淇参加了北京团讨论。

新华社北京10月16日电（记者张旭东）吴官正同志16日在党的十七大内蒙古代表团讨论党的十七大报告发言时说，我们要在以同志为总书记的党中央领导下，高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，惩防并举，注重预防，切实加强反腐倡廉建设。

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关键词:建设工程施工合同/承揽合同/区别

2008年10月，日照仲裁委员会受理了一起合同纠纷案件，案情大致是：申请人某钢厂委托被申请人某起重机制造公司制造一个悬梁起重机，包括起重机的制作和安装。合同约定竣工日期为2007年5月1日，每延误一天，需支付合同价款万分之5的延期违约金；合同履行中发生的一切纠纷，由合同履行地的仲裁委员会解决等。合同签订后，申请人按约支付工程款，被申请人未能按期交工，直到2007年9月14日才将起重机调试合格后交付申请人使用。工程交付后，由于双方当事人对工期延误违约金的计算发生争议，申请人向日照仲裁委员会（起重机的安装地）申请仲裁：要求裁决被申请人支付工程延期违约金40余万元。被申请人则以“双方当事人签订的合同实质内容是被申请人按照申请人的要求完成一个起重机的制作，而起重机的制作是在被申请人所在地进行的，因此该合同是承揽合同，被申请人住所地才是合同履行地”为由，提出管辖权异议，认为该仲裁委员会没有管辖权。

根据最高人民法院现行的法律规定，建设工程施工合同纠纷以施工行为地为合同履行地，而承揽合同纠纷通常以加工行为地为合同履行地。因此，界定该合同的性质，决定了该仲裁委员会对该案是否享有管辖权。对此，该仲裁委员会内部有两种不同的观点，由此引起笔者的注意，特撰此小文。

《合同法》第251条规定：“承揽合同是承揽人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人给付报酬的合同。”第269条规定：“建设工程合同是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。”建设工程合同，实际上是承揽合同的一种特殊类型。因此，《合同法》第287条规定：“法律对建设工程合同没有特别规定的，适用法律对承揽合同的有关规定。”根据《合同法》的规定，建设工程合同包括工程勘察合同、工程设计合同和工程施工合同。由于工程勘察合同和工程设计合同与承揽合同较易区分，因此本文重点阐述工程施工合同与承揽合同的区别。现实中，建设工程施工合同又可分为土木建筑工程合同、装饰装修工程合同和安装工程合同三类。

建设工程施工合同与承揽合同都具有以下相同的法律属性：

1、均以完成一定的工作并交付工作成果为标的。在承揽合同中，承揽人必须按照定作人的要求，完成一定的工作，但定作人的目的不是工作过程，而是工作成果。建设工程施工合同中，承包人也必须按照发包人的要求，或根据发包人提供的图纸资料，完成一项工程，发包人的目的，也不是工作过程，而是按期得到一项完整的、合格的工程。

2、合同的标的物具有特定性。承揽合同是为了满足定作人的特殊要求而订立的，因而定作人对标的物质量、数量、规格、形状等的要求使承揽标的物特定化，使它同市场上的物品有所区别，以满足定作人的特殊需要，这是与买卖合同的最大区别之处。建设工程施工合同，同样也是根据发包人提供的与众不同的图纸，为满足发包人建设一项与其他建筑物不一样的建筑物订立的。

3、承揽人或施工人的工作均具有独立性。两类合同中，承揽人和承包人都是以自己的设备、技术、劳力等完成工作任务，不受合同对方的指挥，独立完成合同约定的质量、期限等责任，在工作成果和工程交付前，对标的物的灭失或工作条件恶化风险所造成的损失承担责任。

4、均具有一定的人身性质。承揽人或承包人一般必须以自己的设备、技术、劳力完成工作或工程，并承担风险，不得擅自将承揽的工作或工程交给第三人完成，且对完成工作、工程过程中遭受的意外风险负责。

5、均是双务、有偿合同。承揽合同中，承揽人负有完成工作并支付工作成果的义务，而定作人则负有支付报酬的义务，两者的义务是相互的、对流的、有偿的。建设工程施工合同中，承包人负有按期保质完成工程并交付工程的义务，发包人负有支付工程款的义务，两者的义务也是相互、有偿的。

对以上建设工程施工合同与承揽合同的共同法律属性，大家的意见是一致的，但对两类合同的不同之处，可谓“仁者见仁、智者见智”，从网上搜到的以下两个案例，也反映出两种不同的观点。

1、上海市浦东新区人民法院（以下简称浦东法院）2000年在审理上海东方上市企业博览中心有限公司（以下简称上海东方公司）破产案时（见上海市浦东新区人民法院网），就债权人上海市建筑设计研究所有限公司（以下简称建筑研究所）申请优先受偿工程欠款一案，依据《建设工程质量管理办法》认定：建设工程合同的标的是特指基本建设工程，如果是为完成不能构成基本建设的一般工程的建设项目而订立的合同，不属于建设工程合同，而属于承揽合同的范畴，因此破产申请人与债权人签订的合同应属于建设装潢工程施工合同，而非《合同法》286条所指的建设工程合同。浦东法院最终以建设装潢工程施工合同不是建设工程施工合同、而是承揽合同为由，裁决债权人不得按照《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》的规定行使工程价款优先受偿权。

2、乙方为甲方承建一块大型户外显示屏，一审法院从合同名称入手，认为该合同属于建设工程施工合同。而二审法院采纳了被告的上诉意见认为：当事人双方标明为“定制人”、“承揽人”，合同标的为可拆分物，主要依赖承揽人之技术特点进行施工，最终之安装仅是制作过程之延续，并最终认定该案为“承揽合同纠纷”。

笔者认为，建设工程施工合同和承揽合同的最大不同之处，主要体现在以下三个方面：

1、合同标的物的区别。建设工程施工合同完成的工作构成不动产，即合同标的物是不动产物，包括民法意义上的完全不动产物和大部分类不动产物，而承揽合同完成的工作则不构成不动产的，即标的物一般是指动产。

国务院制定的《建设工程质量管理条例》第2条第2款规定：“本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。”《建设工程安全生产管理条例》第2条第2款规定：“本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。”《建筑业企业资质管理规定》第2条第2款规定：“本规定所称建筑业企业，是指从事土木工程、建筑工程、线路管道设备安装工程、装修工程的新建、扩建、改建等活动的企业。”从上述规定可以看出：建设工程包括土木建筑工程、安装工程和装修工程三类工程，三类工程的共同点就是：工程施工完成后，均构成了不动产物，包括完全不动产物和类不动产物。

（1）完全不动产物是指在物理上固定在土地上、不能随便移动的构筑物。不动产物一般是指比较大而复杂、建设工程的要求比较高的土木建筑物和基础建设项目，如办公楼、厂房、码头、公路等，但也包括投资额小、工程技术要求比较简单的建设项目，如民宅、垃圾站、传达室等。

不动产物的建设，通常要涉及对土地利用的强制性规范的限制，当事人不得违反规定自行约定。例如，发包人拟投资建设一座厂房，必须经过有关部门的审批，办理土地使用、占用手续，符合有关规划要求，办理开工许可证等。国家建设主管部门制定的工程类别及等级中，把工程类别分为房屋建筑工程、冶炼工程、矿山工程、化工石油工程、水利水电工程、电力工程、林业及生态工程、铁路工程、公路工程、港口与航道工程、航天航空工程、通信工程、市政公用工程和机电安装工程十四类，从中可以看到，上述工程的共同点是，工程完成后均成为了完全不动产物。因此，凡是为施工完全不动产物而签订的合同，均是建设工程施工合同。

那么在不动产物上的施工行为，是否是建设工程施工合同的内容呢？笔者认为：在不动产物上的施工行为，如果行为的后果添附在不动产物上，并最终形成了与不动产物一体的、不可分割、不可拆分的部分，由此签订的合同，笔者认为也应当定为建设工程施工合同，而不能认定为承揽合同。例如室内装修活动。该类工程虽然可能技术要求比较低、投资较小，但装修行为的后果，通常成为了不动产物上不可分割的部分，因此也是建设工程施工合同的内容，而不是承揽合同的内容。

实践中对建设工程施工合同的标的物有个误区，即有人认为：建设工程合同的标的限于比较大而复杂的土木建筑等工程，建设工程的要求较高，因此为完成一般建设项目而订立的合同不属于建设工程合同，而应属于承揽合同，如为个人建造住房与建筑队订立的合同就是承揽合同，而不是建设施工工程合同。笔者对此持不同看法：个人建造的住房，也构成不动产；个人住房虽然工程较小、难度比较小，建设要求不高，但也是房屋建筑，《建筑法》中已将建筑活动范围明确界定为“各类房屋建筑及其附属设施的建造”。应当包括个人住房在内的各类建筑。另外，个人建造住房，同样需要取得有关部门的许可，施工中同样具有一定的危险性，同样需要具有一定资质的人员进行施工，因此，为完成一般建设项目而签订的合同也应当定为建设工程施工合同。

（2）部分类不动产物，包括铁塔、管道、室外超大型显示屏、平面及立体广告牌以及或简单拆除之钢板车间等。有人认为：室外超大型显示屏、平面及立体广告牌以及或简单拆除之钢板车间等属于类不动产物，不构成民法意义上的不动产物，归属于可拆分物，因此，该类合同主要是依据加工方的技术而签订，应当认定为加工承揽合同，方符合立法之精神。笔者认为：施工上述类不动产物时，不能孤立的只从物的分类来分析，还要结合下面第2个不同之处，即对合同主体的要求来分析。

2、合同主体的区别。建设工程施工合同的承包人为特殊主体，法律对承包人有特殊要求，即承包人必须是经国家认可的具有一定建设资质的法人。而一般承揽合同在法律没有明确规定的情况下，合同双方为一般主体。

（1）《建设工程安全生产管理条例》第3条规定：“建设工程安全生产管理，坚持安全第一、预防为主的方针”；《建筑业企业资质管理规定》第1条规定：“为了加强对建筑活动的监督管理，维护公共利益和建筑市场秩序，保证建设工程质量安全，根据《建筑法》、《行政许可法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等法律、行政法规，制定本规定”。由于建设工程施工过程一般较长，施工中需要一定的技术，过程存在一定的危险性，建设工程体现国家利益和社会公共利益、事关人民群众生命财产安全，因此需要由有技术、有能力的队伍来建设，另外建设工程的质量的好坏，可能会涉及到社会公众的人身安全和财产利益，国家对施工单位实行资质管理是十分必要的。因此，为了加强建设工程安全生产监督管理，保障人民群众生命和财产安全，国家对建筑业企业实行资质管理，以加强对建筑市场的管理。

（2）《建筑法》第26条规定：“承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工企业的名义承揽工程。禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程。”第29条规定：“建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位；……禁止总承包单位将工程分包给不具有相应资质条件的单位”；《招标投标法》第26条规定：“投标人应当具备承担招标项目的能力；国家有关规定对投标人资格条件或者招标文件对投标人资格条件有规定的，投标人应当具备规定的资格条件”；《建筑业企业资质管理规定》第2条规定：“在中华人民共和国境内申请建筑业企业资质，实施对建筑业企业资质监督管理，适用本规定”；第3条规定：“建筑业企业应当按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等条件申请资质，经审查合格，取得建筑业企业资质证书后，方可在资质许可的范围内从事建筑施工活动”。此外法律对建筑从业技术人员也有相应的条件限制。以上都是法律法规的强制性规定，违反上述规定的建设工程施工合同依法无效。

由此可见，建设工程合同对承包人不但有要求，而且对承包人的要求是十分严格的。企业承揽工程，必须依法取得相应等级的资质证书，并在资质等级许可的范围内承揽工程。反过来讲，凡是需要取得建筑业资质证书才能施工的项目，都是工程的范畴，围绕工程签订的合同都是建设工程施工合同。

（3）建设部会同铁道部、交通部、水利部、信息产业部、民航总局等有关部门组织制定的《建筑业企业资质等级标准》将企业资质分为施工总承包企业资质、专业承包企业资质和专业承包企业资质三大部分。其中施工总承包企业资质包括房屋建筑工程、公路工程、铁路工程、港口与航道工程、水利水电工程、电力工程、矿山工程、冶炼工程、化工石油工程、市政公用工程、通信工程和机电安装工程等12个专业资质。专业承包资质包括地基与基础工程、土石方工程、建筑装修装饰工程等60个专业资质；劳务分包工程包括木工作业、砌筑等13各专业资质。从上述资质分类看，国家对从事上述工程的企业，包括施工总承包、专业分包和劳务分包，均实行资质管理，企业均需办理相应的资质证书，否则，不能承揽工程，也不能承担工程施工任务。建设工程施工合同中的承包人，必须具备相应的施工资质，才能承揽工程，否则，双方当事人签订的建设工程施工合同会因为承包人没有施工资质而无效。因此也可以说：凡是必须具备上述资质才能施工的项目，就是建设工程，为此签订的合同，就是建设工程施工合同。

现实中，当事人对建设工程施工合同中的安装工程合同和承揽合同最容易混淆。从国家对建设工程施工合同承包人的特殊要求可以看出：安装工程合同与承揽合同的最明显的区别就在于国家对合同中的承包人有无资质的要求。如果无资质的要求，就是承揽合同；反之就是建设工程施工合同中的安装工程合同。

还要注意的一个问题就是：有的建设工程施工合同的承包人没有资质或超越资质订立的合同，只能认定合同为无效合同，而不能因为承包人没有资质就认定合同是承揽合同。

3、结算方式的区别。通常情况下，建设工程施工合同签订时，合同价款是不确定的、暂定的，需要双方当事人根据合同履行情况，通过专门的工程造价咨询单位，依据国家或地方编制的结算定额，计算出合同的最终价款。而承揽合同往往在签订合同时就约定了明确的价款或价款的计算方式，双方当事人根据合同的约定，不需要通过专门的审计机关结算就能轻易计算出合同的最终价款。

建设工程施工合同需要进行工程结算才能确定最终价款。所谓工程结算是指承包人在工程实施过程中，依据承包合同中关于付款条款的规定和已经完成的工程量，并按照规定的程序向建设单位收取工程价款的一项经济活动。工程结算关系到建设单位和施工单位的直接经济利益，它是建设单位控制建设投资的最终环节和关键环节，同时也是施工单位实现经营收益的最终环节和关键环节。国家为此出台了一系列关于工程结算的规定：如《建设工程价款结算暂行办法》第2条规定：“凡在中华人民共和国境内的建设工程价款结算活动，均适用本办法。”《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》第2条规定：“在中华人民共和国境内的建筑工程施工发包与承包计价管理，适用本办法。”为了统一工程造价的结算标准，国家建设部和各地建设行政主管部门，还制定了《全国统一建筑工程基础定额》《全国统一安装工程预算定额》《全国统一装饰工程定额》《全国统一建筑消耗量定额》等计价依据。另外，国家对工程造价咨询单位和人员也进行资质管理。

由于建设工程的结算比较复杂，而建设单位一般没有专门的工程造价咨询人员，所以建设单位一般要委托有资质的工程造价咨询单位审核承包人编制的结算书。审核结果经双方当事人认可后，才具有效力。通常情况下，如果依据约定不能直接计算出最终价款的合同，是建设工程施工合同，反之就是承揽合同。

以上三个方面，就是建设工程施工合同和承揽合同的最大不同之处。一般情况下，只要对照上述三个方面，就能很容易的区别两种合同。现在再看前文提到的两个案例。第1个案例中，（1）浦东法院既然认定债权人建筑研究所与上海东方公司之间签订的合同是建设装潢工程施工合同，又否定建设装潢工程施工合同不是建设工程施工合同，显然是前后矛盾；（2）国务院制定的《建设工程质量管理条例》和《建设工程安全生产管理条例》，以及建设部《建筑业企业资质管理规定》均明确规定建设工程包括装修工程，而浦东法院引用失效的《建设工程质量管理办法》认定“建设工程合同的标的是特指基本建设工程，如果是为完成不能构成基本建设的一般工程的建设项目而订立的合同，不属于建设工程合同”，显然与现行的法律法规相冲突；（3）根据现行的法律法规要求，从事装修（包括装潢）工程的企业必须具备相应资质，也说明装修工程就是建设工程的一个分类。由此看出，浦东法院的认定和裁判是值得商榷的。

第2个案例中，乙方为甲方承建户外显示屏的合同，既包括了制作显示屏的内容，也包括了安装显示屏的内容。户外显示屏的制作，可能对制作主体并无特殊的要求，但是户外显示屏的安装，不是任何单位都可以施工的，也需要有相应资质的企业来进行，但二审法院忽视了这个关键，由此作出的裁判也值得商榷。对此，其实最高人民法院早于2003年3月26日《关于山东省青岛东方铁塔集团有限公司与河南省延津县广播电视局建设工程施工合同纠纷一案指定管辖的通知》中，就作出了相应的规定。该《通知》中的案例与上述案件案情基本一致，但最高人民法院的意见是：发射塔大部分零部件的加工行为是为履行施工合同而做的部分准备工作，因此双方所签合同不是承揽合同，应为建设工程施工合同纠纷，案件应由工程所在地人民法院管辖。

笔者认为，最高人民法院的意见无疑是正确的，但却没有从根本上指出区别两种合同的办法，导致下级法院在审理该类案件时仍无明确的依据，不能不说是个遗憾。

建设工程施工合同和承揽合同除了从上述三个最明显的不同之处外，还可以从以下几个方面区分：

1、合同形式上的差异。承揽合同既可以是书面的也可以是口头形式，而且在定作人为自然人时多采用口头形式。而建设工程施工合同属要式合同，应当以书面方式订立。这是国家对基本建设进行监督管理的需要，也是由建设工程合同履行的特点决定的。《合同法》第270条明确规定：“建设工程合同应当采用书面形式。”但法律对承揽合同并无规定。

2、订立合同方式上的差异。一般承揽合同在订立时经合同双方协商达成一致即可成立。而根据《建筑法》和《招标投标法》的规定，建设工程施工合同的订立一般应当经过招标投标程序，还应接受有关行政监督部门依法对招标投标活动的监督。《建筑法》第19条规定“建筑工程依法实行招标发包”；《合同法》第273条规定：“国家重大建设工程合同，应当按照国家规定的程序和国家批准的投资计划、可行性研究报告等文件订立”；《招标投标法》第3条规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：……”；第7条规定：“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督”。因此，无论是订立合同的前提，还是订立合同的方式，建设工程合同都比一般承揽合同严格许多。从意思自治方面来说，建设工程合同所受的限制比一般承揽合同要多得多，很多合同条款都由国家法律和法规，甚至规章都规定好了的。建设部、国家工商总局制定的《建设工程施工合同》和《建筑装饰工程施工合同》示范文本，就是根据《建筑法》等法律法规规定，并结合我国建设工程实际以及相关国际惯例制定，现在已广泛应用到建筑工程领域。

3、合同内容上的差异。建设工程施工合同的内容比承揽合同的内容范围更窄，专业性更强。前者是进行工程建设，从狭义上讲只包括土木建筑工程、安装工程和装饰装修工程三类合同，但无论是土木建筑工程、安装工程，还是装饰装修工程，均需交由有相关资质的单位进行。而后者是加工、定作、修理、复制、测试、检验，其外延更为广阔。承揽合同中，国家对承揽人的资质并无强制性的要求。

4、监理制度的差异。在合同的履行过程中，建设工程施工根据《建筑法》第30条规定，“国家推行建筑工程监理制度”的规定强制推行监理制度，而承揽合同不强制性推行监理制度。

5、标的物的质量标准要求的差异。承揽合同的双方可以自行约定标的物质量，但作为建设工程施工合同来说，标的物的质量必须符合国家有关建设工程标准的要求。如《建筑法》第58、59、60、61条规定：建筑施工单位对工程的施工质量负责；建筑物在合理使用寿命内，必须确保地基基础工程和主体结构的质量；建筑工程竣工时，屋顶、墙面不得有渗漏、开裂等质量缺陷；对已发现的质量缺陷，建筑施工企业应当修复；建筑工程经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格，不得交付使用等等。

6、标的物保修的差异。承揽合同法律没有明确规定保修问题，由合同双方自行约定是否保修，以及保修期限，而国家对建设工程保修，包括保修范围和保修年限，都有明确的规定。如《建筑法》第62条规定的建筑工程的保修范围应当包括地基基础工程、主体结构工程、屋面防水工程和其他土建工程，以及电气管线、上下水管线的安装工程，供热、供冷系统工程等项目。国务院《建设工程质量管理条例》第40条规定：在正常使用条件下，建设工程的最低保修期限为：基础设施工程、房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程，为设计文件规定的该工程的合理使用年限；屋面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗漏，为5年；供热与供冷系统，为2个采暖期、供冷期；电气管线、给排水管道、设备安装和装修工程，为2年等。

7、一方违约时的救济方式不同。在承揽合同中，定作人解除合同后，承揽只能要求定作人赔偿损失，而不能要求继续履行；而在建设工程合同中，除特定情形外，一方违约时，对方当事人都可以要求其继续履行。

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1、关于权力的定义

“权力”是一个古老的概念，不管是在中国还是西方国家，很早就对“权力”这个概念进行过探讨。在中国“权”的概念有三种基本的含义:一是指衡量审度之义,如孔子说：“谨权量,审法度,修废官,四方之政行焉。

”二是制约或控制别人的能力。如早期法家人物慎到认为,“贤而屈于不肖者,权轻也。”又如《庄子?天运》说：“亲权者不能与人柄。”三是指平均或平衡，如清代学者刘大??在《井田》一书中说：“取天下之田，与天下之民，合计其数而权之，而民各分其可得之田。”在西方，具有代表性的美国学者彼德?布劳认为：“权力是个人或群体将意志强加于其他人的能力,尽管有反抗,这些个人或群体也可以通过威慑这样做。”德国马克斯?韦伯认为：“权力就是一个行动者所拥有的不顾反对而贯彻自己意志的可能性,不管这种可能性所依据的基础是什么。”迈克乐?罗斯金认为：“权力是人与人之间的一种关系，是一个人让另一个人按其吩咐做事的能力”。权力是一种社会关系，只有在人的活动涉及他人的时候才存在权力，权力总是具有人指向性的，意味着权力主体对他人实施控制以贯彻自己意志的能力。

2、公共权力的定义

恩格斯认为:原始形态的公共权力就是人们所共同掌控的、协调和管理社会共同生活的权力；原始形态的公共权力产生于人类共同生活的需要,其基本功能是调解和处理人们共同生活过程中所可能出现的争端和纠纷；原始形态的公共权力以确认和保障自然共同体全体成员的平等地位、民主权利为前提和基础。[3]近代社会中早期的资产阶级思想家们对权力的公共性做出了充分的理论证明,形成了主权在民的思想共识,比较典型的理论化、系统化的观点有“君权神授论”“天赋人权论”“人民主权论”等。

3、政治权力的定义

有关政治权力的定义具有代表性的主要有:（1）政治权力实际上是在特定的力量对比关系中,政治权力主体为了实现和维护自身的利益而拥有的对政治权力客体的制约能力。（2）政治权力就是在政治关系中,权力主体依靠一定的政治强制力,为实现某种利益而作用于权力客体的一种政治力量。（3）国家权力(政治权力)是指反映统治阶级意志的、并作为社会整体代表的、以强制力保障实施的、管理社会公共事务的权力。马克思主义则认为：“政治权力是在社会经济发展到一定历史阶段的产物，是当人类社会产生阶级以后才有的一种独特现象。”

综上所述我们可以发现:公共权力这一概念突出的是权力主体与客体间“公”的关系,即这一权力是众人赋予的,权力必须为众人服务,也必须受众人的监督,这样,公共权力的行使就不可能是单向的,而必须与权力的授权者即社会公众形成相互制约的关系。政治权力这一概念突出的是权力主体对客体“治”的关系,即对众人的管理权,是一种由上而下的单向权力,这种管理权很容易演变为专制、统治甚至压迫,产生权力的滥用。政治权力是历史的产物，它具有历史性。

二、公共权力与政治权力的不同点

1、公共权力与政治权力的本质不同,公共权力是建立在公共利益的基础之上的，而政治权力是建立在阶级利益之上的

公民、权力机构与官员之间的关系是:公民将公共权力委托给权力机构,权力机构由具体的官员负责实施,对公民负责,受公民监督。在这种多层委托关系中公民是公共权力的最终所有者。在人类政治思想史上有代表性的观点“有君权神授论”、“暴力说”、“社会契约说”等。政治权力的行使是高度集权的和单向的,权力的运作脱离公民的监督,处在政治的黑幕之后，成为统治阶级的统治工具。

2、公共权力与政治权力的合法性基础不同

合法性有两方面的理解：一是指合乎法律规范和原则；二是指被社会成员所共同认可的价值。马克斯?韦伯认为：“合法性与建立在物质动机、情绪动机或价值合理性动机上的服从愿望不一样，后者不是构成统治的可靠基础，任何统治要巩固它的持久存在，都要唤起对合法性的信仰”。公共权力的合法性基础是指被社会成员所共同认可的价值。社会成员把自己的公民权交到得到社会成员所认可和信任的权力机构，由权力机构和行使，成员可以监督其权力的运作，一旦权力机构在行使权力时出现重大失误，社会成员可以重新选择他们的权力人，公共权力起作用是社会成员普遍认可的价值。

而政治权力的合法性基础是合乎法律规范和原则。合法性与法律规范并不存在必然的联系，政治权力的合法性是在国家出现后，有了法律法规等相关原则和规范之后才真正形成和得到保障的，政治权力起作用是看它是否符合国家相关的法律法规。

3、公共权力与政治权力的价值取向不同

公共权力是全体社会成员的权力，维护的是全体社会成员普遍的基本利益，权力机构所行使的是全体社会成员所交出的权力，它只是社会成员的人，公共权力的价值取向是全体社会成员的一个基本的价值取向，它代表了全体社会成员在面对和处理各种矛盾、冲突、关系时所持的基本价值立场、价值态度以及所表现出来的基本倾向。政治权力是由部分利益集团或阶级精英所行使的统治其客体的权力，它代表的是其主体的基本利益，其表现出来的价值取向是部分统治精英的价值取向。

4、公共权力与政治权力追求的目标不同

公共权力所追求的目标是保障全体社会成员的公共利益且让其得到最大限度的保障和提高，促进人类社会文明的进步。而政治权力为一定的统治集团所有，它所追求的目标是在保证社会成员最基本的利益基础上维护社会最基本的稳定，以此最大限度的维护和追求统治集团自身利益的最大化。

5、公共权力与政治权力的运行机制不同

公共权力的动力机制来自社会公众，政治权力的动力机制来自统治集团内的上级；在运行方式上,公共权力必须采取开放运行，政治权力是封闭运行的；公共权力的运作透明度远要高于政治权力运作的透明度。在公共权力下，公民的利益是公共权力机构运作的核心，公民对其满意度评价决定它的命运。在政治权力下,行政科层的等级晋升是政治运行的轴心,赢得上级的满意与欢欣决定着官员的政治前途,这种动力机制典型地表现在高度集权的封建政体中。

6、公共权力与政治权力的约束机制不同

分别范文篇10

20世纪50年代以前，经济理论研究中一般把经济增长与经济发展视为同一概念。之后，经济学开始把二者区别开来:将经济增长定义为产出的增加，并认为这是发达国家经济学的研究课题;将经济发展定义为结构的改变，并认为这是发展中国家经济学的研究课题。其实二者是不可以完全割裂开的，它们既相互联系，又有所区别。经济增长方式侧重于经济数量的增加，经济发展方式侧重于经济质量的提高和经济结构的改善，二者构成经济增长数量与质量、总量与结构的统一。经济发展方式包含经济增长方式，追求集约型、效益型增长，即又好又快地经济增长方式;经济增长方式更有效、更持续地进行，也就转变成了经济发展方式。经济增长是经济发展必不可少的基础，经济发展是经济增长的结果，没有一定幅度的经济增长，也就不会有经济发展。对于我国的经济现状，已不能简单地只求经济增长，而是要更加注重经济协调发展。

1经济发展方式与经济增长方式在概念上的差别

经济增长偏重于数量的概念，主要指由投入变化导致产出数量的增加，它的核算常采用GDP(国内生产总值)总量、GDP增长率和人均GDP三个指标。经济增长方式是指通过生产要素投入的变化(包括生产要素数量增加、质量改善和组合优化)来实现经济增长的方法和模式。按照要素投入方式划分，经济增长方式大体分为两种:一种是通过增加生产要素占用和消耗来实现经济增长，即粗放型增长方式;另一种是通过提高生产要素质量、优化生产要素配置和提高利用效率来实现经济增长，即集约型增长方式。转变经济增长方式，就是从粗放型增长方式转变为集约型增长方式。经济发展的内涵比经济增长更广泛、更深刻，它强调经济系统由小到大、由简单到复杂、由低级到高级的变化，是一个量变和质变相统一的概念，不仅包含生产要素投入变化，而且包括发展的动力、结构、质量、效率、就业、分配、消费、生态和环境等因素，涵盖生产力和生产关系、经济基础与上层建筑各个方面。经济发展包含经济增长，但经济增长不一定包含经济发展。经济发展不仅重视经济规模扩大和效率提高，更强调经济系统的协调性、经济发展的可持续性和发展成果的共享性。转变经济发展方式是指按照科学发展观的要求，调整经济发展诸因素的配置方式和利用方法，把经济发展方式转变到科学发展的轨道上。所以，从经济增长方式到经济发展方式的概念转换，不仅仅是从“增长”到“发展”两个字的简单调整，更重要的是体现了科学发展观的要求，反映了我们党对经济发展规律认识的又一次飞跃，将对我国经济发展方式产生重大导向作用。

2经济发展方式与经济增长方式的渊源、产生条件不同

不同国家和同一国家的不同发展阶段面临不同约束，要求采取与之相适应的经济方式。新中国成立到改革开放初期，我国经济总量较小，资本、技术、制度等要素比较稀缺，土地、矿产、水、环境等要素的稀缺问题还不突出。当时的经济发展主要是以尽可能少的资本和技术与尽可能多的自然资源相组合，注重经济增长方式。但随着经济总量的扩大，生产要素的稀缺格局发生重大变化，资源环境对经济发展的制约作用越来越突出，这就要求对经济发展进行调整，强调经济发展方式，实现经济又好又快发展。

3经济发展方式与经济增长方式在指导思想、推动力上的不同

经济增长方式以经济总量的增长为指导思想，注重经济增长的速度与总量的扩张，它的推动力是引进技术、提高资源投入的数量与利用。经济发展方式的指导思想是发展观，注重经济质量的提高与经济结构的改善。科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。又好又快增长、以人为本、“五个统筹”、环境友好、资源节约、构建和谐社会等均是科学发展观的体现，也都是经济发展方式转变的内在要求。经济发展方式的推动力是制度创新、知识自主创新、扩大公众福利、循环经济、经济结构优化等。在制度创新上，要界定政府干预的经济领域，明晰产权，制定有效率的法规与政策，提供高效的公共服务，制止腐败;在知识自主创新上，要明确自主创新的路线与定位，加强创新型人才培养，提高创新回报的社会环境，建立知识创新体系;在扩大公众福利上，要确立经济增长与扩大就业并重互动的发展思路，强化公共财政意识，加大社会保障的财政支出，不断提升公众社会福利水平;在发展循环经济上，经济活动要严格执行资源利用减量化，再使用、再循环、再生、再开发和多种模式发展循环经济，实现三次产业间循环、工业园区循环、社会循环;在经济结构优化上，要不断优化产业结构、城乡结构、区域结构、收入分配结构等。

4经济发展方式与经济增长方式在理论基础、侧重点上的不同

经济增长方式的理论依据主要是马克思的扩大再生产理论，侧重于以物为本的单一线性的生产要素研究;经济发展方式的理论依据是全面发展理论、均衡发展理论、可持续发展理论，强调以人为本的学科多元化(政治学、经济学、社会学、人口学、资源环境学等)和立体性地研究经济(生产、流通、分配、消费)。

5经济发展方式与经济增长方式衡量指标、实现路径上的不同

经济增长方式的衡量指标主要是要素投入的数量及配备比例、经济增长速度、经济总量实现翻番的时间、人均GDP的数量。它是在增长中求发展，增长以快、多为先为重，发展为后为轻。经济发展方式的衡量指标除经济增长方式的指标外，还包括社会公平与稳定指标、发展指标、环境指标等。它是在发展中求增长，发展为先为重，增长为后为轻，认为单纯的经济增长并不能使社会结构得到改善，相反，会出现高增长下的“有增长无发展”和增长不可持续等问题。所以，必须从发展中求增长，即经济发展方式。