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非政府范文10篇

时间：2023-04-03 22:29:34

非政府范文篇1

非政府组织：在中国进入大发展时期

（一）非政府组织产生的必然性及大发展的特定历史条件。非政府组织或非营利组织以民间性、非营利性、公益性、自愿性与组织性为特征，与政府及企业相比有其独特优势，它最初产生于19世纪中叶的西方资本主义国家。人类社会与政治经济条件发展到一定阶段，由于仅靠政府与企业所无法解决的社会问题大量涌现，所以非政府组织就应运而生，它是时代的产物，是推动公民社会发展为相对独立于国家与市场之外的第三部门。当今非政府组织的大发展则是以政治民主化、经济市场化、社会现代化、全球化为特定背景。

自20世纪90年代开始至今的全球化阶段中，非政府组织蓬勃发展：一是各国产业结构与社会形态发生重大转变，政府改革与私有化导致非政府组织大发展；二是发展中国家非政府组织开始成为重要力量；三是发达国家非政府组织大量介入国际事务。至此，以非政府组织为代表的公民社会出现了欲与国家、市场“三分天下有其一”的发展势头。美国约翰·霍普金斯大学萨拉蒙教授通过对35个代表型国家长期跟踪研究指出，到20世纪90年代末期，这35国的非政府组织部门支出总和构成了全球第7大经济体，达1．3万亿美元。而发达国家更是普遍存在庞大的非政府组织部门，其经济规模平均占各国GDP4．5％，雇佣人员占非农业人口5％、服务业人口10％、政府公共部门就业人口27％。有学者指出，非政府组织在当代世界的蓬勃发展，其“具有的社会和政治意义有可能同17世纪民族国家的崛起相媲美”。

研究证明，当一国人均国内生产总值处于1000到3000美元之间时，由于社会经济与政治条件开始具备，社会土壤与政策环境有利于非政府组织的发展，该国非政府组织将因此出现爆炸式增长。1000到3000美元阶段既是一国“黄金发展期”，也是其“矛盾凸显期”。而不少国家的成功经验则是在此期间普遍重视对非政府组织的培育与管理，发挥其独特作用，从而有效疏缓社会矛盾与保持社会稳定。

(二）中国非政府组织大发展的条件已初步具备。经过长达27年的经济持续高增长，中国综合国力大幅增强，人民生活水平显著提高。2004年，国内生产总值（GDP）达13．65万亿元，财政收入2．63万亿元，进出口贸易总额1．15万亿美元，城镇居民人均可支配收入9422元，农村居民人均纯收入2936元。2003年，中国电话普及率为每百人42．16部，其中手机普及率为每百人21．02部，出国旅游人数高达2000万。中国现有1亿网民，位居世界第二。中国加入世界贸易组织已届三年，并从2005年开始进入“后过渡期”。

在此大改革、大开放、高增长的时代背景下，中国原来工人、农民阶级与知识分子阶层的“两个阶级、一个阶层”简单社会结构现已被新的复杂结构所取代。社会阶层结构的深刻变化，导致中国原先高度集中统一的利益格局不复存在，各阶层之间利益日趋多元化与分化重组，各自需要不同的利益代言人，以非政府组织为首、政府与企业之外的第三部门与公民社会开始在中国形成。

大致上，中国非政府组织发展经历了四个阶段：1、从1949年到1966年的初始发展期；2、从1966年到1978年的停滞期；3、从1978年到1995年，因改革开放导致社会团体大量涌现；4、从1995年中国举办世妇会至今，中国非政府组织自主性有所增强，整体能力和社会影响日益扩大，数量激增。

尤其重要的是，从2004年起，中国社会发展开始进入到人均GDP1000－3000美元的关键历史时期，非政府组织爆炸式大发展的经济社会条件已经满足。

(三）中国非政府组织开始进入大发展时期。据民政部2004年统计，1989年中国非政府组织只有4446个，而截止到2003年年底，中国民政部门共登记各类非政府组织26．66万个，年均增长34％；其中社会团体与基金会合计14．2万个，基金会1300多家；民办非企12．4万个，年均增长23％。如把卫生、教育类民办非企纳入登记范围，则中国民办非企总量最少应在30万至40万家；外国商会15个。另据国内专家学者的研究，中国各类非政府组织实际数目约300万家，其中经民政部门登记注册的仅26万多；经工商部门注册的20万－30万；城市社区公益性民间组织10万－20万；农村各类非政府组织200万左右，包括合法注册的专业技术协会、公益性组织与农村互助组织三种。除民政部门注册的外，其他几类非政府组织又被形象地称作“草根组织”。而造成民政部与学者统计数据相差悬殊的原因，主要是中国现行法律规定的非政府组织登记门槛过高，致使大量非政府组织处于游离状态，数量庞大，难以监督管理。另外，在中国加入世贸组织后，大批国外非政府组织纷纷涌入，仅注册在案的就有500多家，另有逾千家外国商会和行业协会进入中国。

尽管如此，但与国外相比，中国非政府组织数量偏少、质量较低、活力不强、作用发挥不明显，总体上仍处于发展初级阶段。如中国每万人拥有非政府组织数量仅2．1个，不仅远少于发达国家，而且与一些发展中国家相比也差距较大。

另外，中国境内各种非政府组织种类繁多、良莠不齐，一方面本土非政府组织大量涌现，另一方面国外非政府组织大举涌入，加之相关体制陈旧、管理不善、问题长期积累，致使非政府组织大发展给中国经济社会政治稳定乃至国家安全带来一系列冲击与挑战。

非政府组织：给中国带来一系列挑战

非政府组织大发展是中国改革开放、市场经济与民主法制建设的必然产物，非政府组织在中国全面建设小康、构建和谐社会中可起很大积极作用，如有助于解决中国转型期面临的一系列紧迫而严重的社会问题，包括缓解就业压力等；有助于协调各方利益与维护社会稳定；有助于开展社会互助、发展公益事业、分担政府忧愁；特别是能够以此提高群众公民意识与政治觉悟，培养自主与独立精神，有助于中国政治民主化与政治文明建设。但由于中国已开始进入人均GDP1000－3000美元的非政府组织大发展期，加之非政府组织兼具两重性，如对其管理不善、处置不当，则会给中国带来一系列严重后果。

（一）非政府组织本身是双刃剑，其消极影响不可低估。冷战结束以来，西方国家并未放弃冷战思维，一方面强调西方民主、人权等意识形态与价值观，一方面以军事干涉与政治渗透追求霸权、推行强权政治。例如，《2004－2005年度美国支持人权和民主的记录》就公然声称：“美国支持人权与民主的政策以最终铲除暴政为目标。美国以促进民主为对外政策的基石。美国政策以增进自由为目标。美国促进民主与人权的政策来源于美国的理念和美国的国家利益。美国奉行这项政策是因为这么做是正确的，也因为这项政策有助于消除可导致不公正、恐怖主义、暴力及动荡的恐惧、仇恨及不平等状态。为了实施美国促进人权与民主的战略，美国广泛采取外交、信息和经济手段，促进各项对外政策目标的实现。美国官员与全球各国政府、多边机构、国际组织、非政府组织和有关个人进行合作，鼓励改善人权和向民主过渡。”为此，美国等西方国家普遍利用非政府组织，通过对外援助与推广民主，从事干涉他国内政、制造动乱乃至颠覆所在国政权的活动。中国对此不可不防。

（二）中国国情复杂，传统包袱重，非政府组织大发展有可能加剧这一情形。中国是尚未完全统一的多民族国家，人口已经超过13亿，各地经济发展水平不一、自然条件与文化差异都很大。在中国，任何微小的问题如果乘上13亿都将变成天大的问题。如果对非政府组织放任不管，滥用结社自由，任其泛滥成灾，势必严重削弱中国党和政府权威，导致民族凝聚力丧失，社会陷入动荡，国家四分五裂。特别是在中国人均GDP已跨入1000美元门槛，正向3000美元挺进，面临非政府组织大发展的紧要关头，非政府组织的发展很容易失控。

总之，当前中国已进入非政府组织大发展的历史阶段，非政府组织将在中国政治经济生活扮演越来越重要的角色。如中国对其管理利用得当，则可起到四两拨千斤的功效；而如处理不好乃至失控，则会给中国经济建设与社会稳定造成难以估量的恶果。

非政府组织：在中国应如何进行管理

我们应在思想上高度重视非政府组织大发展问题，将其置于加强党和政府执政能力建设、维护国家安全的战略高度，妥善处理政府、企业、非政府组织三者关系。

（一）明确管理非政府组织的指导思想与基本原则。首先，应正确认识非政府组织现象，坚持一分为二与两点论，不应将其一味视为洪水猛兽。应看到非政府组织大发展的世界趋势与时代潮流，应认识到它是中国改革开放、民主法制建设与公民社会发展的必然产物。其次，对非政府组织应顺势而为，因势利导，促使非政府组织成为中国建设和谐社会与保障战略机遇期的积极因素。再次，非政府组织属于公共管理科学范畴，应在多学科结合基础上，充分运用公共管理的专业知识与专业手段加以研究解决。第四，方法上坚持古为今用与洋为中用。批判继承中国古代治国理政思想，弘扬传统文化中的中和哲学与中庸之道；结合中国国情，对国外先进经验认真学习借鉴，消化利用。

（二）加快相应法制建设，对非政府组织依法管理。应尽快填补法律盲区，统一健全相关法律体系，大力改善非政府组织的法律与政策环境，同时防止行政部门借立法强化本部门权力。改变长期以来对非政府组织“重登记、轻管理”，“重行政管理、轻依法管理”的局面。

非政府范文篇2

关键词:公共危机治理;政府;非政府组织

非政府组织作为日渐崛起的重要社会力量,在多次公共危机事件中已凸显其独特优势。因此,加强对非政府组织参与公共危机治理的探讨研究,具有重要的现实意义。

一、非政府组织参与公共危机治理的依据

(一)非政府组织参与公共危机治理的社会必要性

非政府组织作为介于政府与企业之间的第三部门,具有非营利性、公益性等特点。这与政府公共机构的公共价值目标相同。两者在为社会提供高质量、多样化、高水平的公共服务方面,是不冲突的。突发公共事件的管理,具有非常明显的非排他性和非竞争性,属于典型的公共产品。市场在提供公共产品时会出现“市场失灵”的问题,因此,公共产品主要提供者应该是政府。但是政府也存在“政府失灵”,政府在提供公共产品时可能出现低效与寻租的情况。所以,在公共危机治理的过程中,政府、市场与公民社会可以进行互动合作,实现政府危机治理能力的提高。非政府组织的生存空间正是以市场缺陷和政府失灵的存在为前提。在应对重大自然灾害和重大突发事件过程中,非政府组织能在一定程度上弥补市场失灵和政府失灵,同时还能极大减轻社会管理的成本。

(二)非政府组织参与公共危机治理的特有优势

1.行动灵活。当出现公共危机时,政府组织往往由于严格的层级体系或某些政治原因、价值因素使得其反应缓慢。与政府体系相比,非政府组织作为一种社会自治机制,决策是分散而独立的,它可以即时作出反应,迅速渗入事件的各个环节,并根据各种既定的条件来确定自己的战略、策略和计划,灵活调整工作内容和工作方式。

2.专业性。虽然中国的非政府组织现在专业性还很不足,但是非政府组织的专业性是它的一个特点。大多数非政府组织在成立之初就将自己的目标定得非常具体明确。例如,关注某类社会问题或救助某些弱势群体,然后根据自己的目标设定标准来吸纳组织成员,最后形成了专业特色鲜明的人员组合,并长期从事社会或科研最前沿的工作。

3.民间性。政府在处置一些危机事件时,往往是从自上而下的角度作为外部角色去对待,而非政府组织是以水平的角度、平等的眼光在与群众的交融中去对待,其工作手法特别注重通过有效沟通来引导社会公众的参与,与社会成员打成一片从而为问题的解决做好铺垫。它们上接政府,下联基层群众,社会触角和成员基础十分广泛,具有很强的民间性[1]。

二、非政府组织参与公共危机治理的现实困境

(一)非政府组织官办色彩较浓

现实中,中国大多数的非政府组织是由政府的职能部门转变过来的,或者是由政府部门直接建立的,它们在组织、职能、人事、活动方式和管理体制等多方面严重依赖政府,甚至仍然作为政府的附属机构发挥作用。非政府组织对政府的过分依赖,一方面助长了政府对非政府组织的直接干预,削弱了组织的自主性,另一方面也严重束缚了非政府组织的活力,妨碍了非政府组织在公共危机治理中优势的发挥。

(二)有关非政府组织的法律体系不健全

一是有关非政府组织的法律法规不健全。目前中国还没有一部统一的、完整的有关非政府组织的法律,非政府组织在社会上的地位和作用缺乏明确法律规定。二是非政府组织参与公共危机治理的权利和途径尚未以法律的形式加以确定。据统计,中国目前已经制定涉及突发危机事件主要是针对整个国家应急管理方面存在的一些问题,逐步对应急管理体系进行了完善。但是在现行的法律、法规和各级应急预案中对突发事件中非政府组织权责的规定并不明确,缺乏可操作性的配套规定。

(三)非政府组织的社会公信力不够

据统计,目前中国非政府组织中的职员主要包括三个部分:一是专职工作人员;二是兼职工作人员;三是志愿者。其中,专职工作人员的规模一般都不是很大,相当多的组织雇佣兼职人员,较少使用志愿人员。缺乏志愿者大概是中国非政府组织与发达国家非政府组织在人力资源方面的最大差异。这从一个侧面反映出中国的非政府组织缺乏广泛、深层次的社会认同,社会公信力不够。这就使得非政府组织在组织群众应对危机时,很多工作都无法顺利进行。

(四)非政府组织与政府缺乏沟通协调机制

长期以来,“全能政府”的管理理念使政府几乎包揽公共危机事件所有阶段的全部工作,表现在公共危机事件发生时主要依靠的力量还是政府部门及事业单位、部队和相关的组织工作人员,在整个应对过程中与非政府组织的沟通协调机制基本没有建立起来。一方面,在公共危机事件应对过程中,政府部门与非政府组织之间或是疏于联系,或是政府部门仅以传统行政命令的方式传达其决策,彼此之间缺乏互动沟通;另一方面,在公共危机事件治理中,政府和非政府组织分别应该承担哪些职责、具体负责哪部分工作,或是政府和非政府组织一起又应该承担哪部分工作等情况,在中国的公共危机治理体系中都没有明确的规定。

(五)非政府组织自身发展受限

一是资金不足。现阶段的非政府组织正处于一种从政府领域向公众领域的过渡时期,一方面政府提供的拨款数量大幅下降,另一方面政府也鼓励非政府组织财政上争取独立和自负盈亏。物质资源和财政资源是危机管理的基础,而目前非政府组织在资金筹措和运作能力上普遍能力不足,以至公共危机事件发生后的救助捉襟见肘。二是人才不足。这使得中国非政府组织在应对突发公共事件时所应该具备的技术和专业能力,包括应对公共危机事件中的组织架构的设定,管理机制、运行机制的确立,社会资源的整合,专业资源的挖掘,自身形象的塑造等各方面,还有在善后处理中对非政府组织自身的监督,绩效的自我评估等能力,都显得明显不足。

三、充分发挥非政府组织在公共危机治理中作用的建议

(一)从政府层次,应重视和加强非政府组织的发展

第一,政府要积极培育和发展非政府组织。不能简单地把非政府组织作为其管理和执政的助手,要充分认识到与非政府组织合作的重要性和长远意义。要将培育和促进非政府组织的发展作为中国行政管理体制改革和政府职能转变的一项重要任务,尊重非政府组织,努力在平等的基础上同非政府组织进行沟通、协调和合作。第二,要健全对非政府组织管理的法律法规。一是根据中国社会的发展情况,适时制定《非政府组织法》,完善非政府组织管理模式,同时要在非政府组织法律框架中明确规定非政府组织的法律地位,为其活动的开展提供便利条件。二是要在有关公共危机管理法规中明确非政府组织的责任,同时对非政府组织的运营实行必要的法律规制,在法律上对非政府组织处理危机事件的行为加以保障和规范。第三,要加大对非政府组织的资金支持力度。我国非政府组织在公共危机治理中普遍资金匮乏,尽管有些非政府组织有一定的收入,但经费的来源通常是其成员交纳的会费或提供的服务性收入。针对这种情况,政府应当拨付一定的款项作为资金支持,并通过制定优惠的税收政策或是项目引导等方式创造条件,为非政府组织提供资金和物质基础。第四,构建政府与非政府组织合作互助的公共危机应对机制。首先要成立政府与非政府组织的组织协调机构,由政府部门官员和非政府组织的领导、骨干组成,工作人员以兼职方式任职,平时不在位,危机时刻则立即组合到位,具体负责统一调度指挥分散的非政府组织和其他社会力量,为危机解决提供组织保障。其次,要搭建两者之间强有力的危机沟通平台,充分利用互联网等现代信息技术,推进电子政务建设,通过应急平台等方式,建立二者之间实时联动的危机信息沟通渠道。再次,政府在常态管理中要加强对非政府组织危机管理工作的指导、协调,使它们的工作安排与政府的各级应急计划相互衔接,避免出现脱节漏洞或职责不清[2]。

(二)从自身角度,非政府组织应加强自身能力建设

首先要加强理念建设。对于一个非政府组织,理念或使命是其存在和发展的灵魂,代表组织的目标和方向,也是它取得社会资源的基本依据。确立非政府组织的使命,实际上就是确立它的社会理想和社会责任,为它的未来发展定位。其次,要提高专业素质。一方面要借鉴国外的经验,开展科学化、规范化的组织操作,建立“决策机构、执行机构、监督机构”三位一体的管理体制;另一方面要引进专家和学者,积极开展有关非政府组织在应对公共危机时的运行模式、发挥作用的程度、与政府的关系以及绩效评估等公共危机理论与政策的研究,从而不断提高非政府组织的专业化素质[3]。再次,要完善管理制度。包括制定危机处理的基本程序,明确相关人员的责权范围,利用各种手段来完善自身的运行机制等内容,对其微观行为进行规范。

(三)从社会层次讲,提高非政府组织的社会认同度

从社会层次上推进非政府组织在公共危机管理中作用的完善主要是加强公民文化建设,提升非政府组织参与公共危机管理的外在合法性。可以从以下几方面入手:第一,培养公民的参与意识。公民应具备良好的参与意识,积极行使自己的政治权利。作为公民社会的主体,公民还必须充分明了自己的权利与责任,知道如何行使自己的政治权利,积极地承担监督和参政的责任。第二,培养公民的志愿精神。非政府组织“志愿性为公”的性质,决定了人们参与其中的激励依靠是人们对社会的责任感和使命感。由于应对公共危机具有一定的危险性,这种超然物外的激励与权力、金钱相比就显得较为脆弱。所以,培养社会的独立性、自主性的同时培养社会的公德心、使命感就显得格外必要。

参考文献:

[1]沈荣华.非政府组织在应急管理中的作用[J].新视野,2005,(5).

非政府范文篇3

论文关键词：非政府组织；社团：民办非企业单位

论文摘要：在改革浪潮和经济体制变化的推动下，非政府组织在我国社会中占据着越来越重要的角色。非政府组织自身也在发展过程中不断成长、日渐成熟，但我们也应该看到它存在的一些不足和问题。以下我们将以宜昌市为例，对宜昌非政府组织现状调查研究分析其发展趋势。

随着我国经济体制改革、政府职能转换以及单位人向社会人转化等．非政府组织在我国基层社会发挥着越来越大的作用。非政府组织依靠自身的力量，本着以公益需求发展和自己的问题自己解决的目的，形成了各种非营利性的非政府组织。在这种大背景下，宜昌也积极发展非政府组织事业，并取得了一定成效。

一、宜昌非政府组织的现状

(一)宜昌非政府组织的发展状况

我国经济体制、社会结构的变化带来了不少新的社会问题，为适应这种新形势，宜昌社团围绕党和国家的中心工作，积极为社会服务。在数量上．截止到2005年宜昌的非政府组织已增长到155个。随着科学教育事业的发展．宜昌已经有140个学术性社团．这无疑为宜昌的学术发展提供了一个更广阔的空间。在市场经济体制的推动下人们对专业性知识的渴求趋于完善化．专业性社团也由最初的100多个发展到300多个．联合性社团的数量更由2001年的65个已增长到2005年的102个。还有一些社团正处在探索发展阶段，《社会团体登记管理条例》已正式颁布实施，使社团逐步走向程序化、规范化。

除社团外民办，非企业单位也是重要的非政府组织。到目前为止，宜昌民办非企业单位已经涉及到社会、经济、科技、文化发展等诸多领域，除了国家举办的还出现了集体、联营、合资等类型，越来越多的公民、组织和其他社会力量投身到教育事业、科技事业、文化事业等社会公共事业之中，打破了传统的政府垄断教育、科技、文化等事业的局面宜昌卫生类民办非企业单位数量呈倍数增长．到2005年宜昌有53家卫生类民办非企业单位。民政类民办非企业单位．由于目前社会压力大，政府无力很好解决．这类单位为宜昌更和谐的发展提供了强有力的后盾。此外还有教育类、劳动类、文化类、科技类、体育类、社会中介类、法律服务类等民办非企业单位。

(二)宜昌非政府组织目前所发挥的作用及其特点

非政府组织的本质是为社会的进步和发展服务，为社会各不同主体政府、非政府组织成员、政治建设、经济建设以及文化、教育和科学等事业提供服务。同时，非政府组织在社会工作及构建和谐社会中也发挥着巨大的作用：一方面，通过社会工作帮助人们解决问题，维持社会秩序：另一方面，缓解社会问题引发的矛盾．利于推动社会公平正义．激发社会活力此外，随着改革开放的不断深化．境外非政府组织在我国活动日益增多．宜昌非政府组织积极开展对外交往与合作，促进当地的对外交流和经济社会发展。

宜昌的非政府组织和各地非政府组织类似，主要有以下特点：1．社会性。宜昌非政府组织．从其设立到运行无不具有明显和独特的社会性，体现了社会大众的意识。2．非盈利性。非政府组织在一定程度上为社会各主体服务．并且这种服务既不同于一般企业通过服务取得利润．也不同于政府把服务作为一种管理职能，完全无偿服务。而非政府组织的服务应该既是非盈利性的．同时也应该是有偿的他们不以盈利为存在的根本目标．但是他们通常要将公众福利和服务作为主要奋斗目标。3．独立性。他们有自己组织和管理上的机制以及资金渠道，在政治、管理和财政方面较之政府是独立的。

(三)宜昌非政府组织目前的经费来源

非政府组织的经费来源主要有五项：政府补助、民间捐赠、会费收入、提供服务收入和其他收入。在被调查的100家宜昌市社会团体收入结构中，这五项分别占总收入的33．6％、8．3％、29．3％、15．1％、13．9％。

(四)宜昌非政府组织目前的监督管理和培育发展情况

1．非政府组织登记

从历年数据统计资料来看，宜昌市各类非政府组织数量都呈增加趋势，种类不断丰富，登记管理工作逐步完善。经认真调查，反复核对，宜昌市非政府组织的登记达到了上级不留“真空”地带的要求。

2．非政府组织监督管理

强化监督管理，就是要依法实施监督管理．保证各类非政府组织的良好发展。宜昌市从以下方面作出了努力：一是认真贯彻执行新颁布的条例，完善其管理工作的法律法规政策体系，使其管理工作逐步法制化、规范化。二是落实各项体制，建立健全行政管理体系。各部门各司其职、密切配合、形成合力。同时加强对部门间的协调督促，严格依法管理。三是探索建立社会监督体系，逐步建立非政府组织发展指标体系、评估体系和监督管理系统。使其活动接受社会舆论、新闻舆论的监督四是依法查处非法组织，打击违法活动。在开展工作中防范于未然，认真研究敌对分子的图谋，及时采取相应对策，不给敌对分子可乘之机。正确区别和处理了各种矛盾。五是对财务实施有效监督。宜昌市一方面根据经费的来源，督促其接受相应的监督．另一方面建立健全财务管理制度，并加大检查、查处力度。

3．非政府组织培育发展

在非政府组织的培育发展方面．宜昌市主要从多方面人手：一是根据各地国民经济和社会发展情况统筹规划各类非政府组织．使其在数量、种类、结构、布局等方面符合当地社会经济发展的要求．避免盲目发展二是对各类非政府组织进行分类指导、因地制宜的培育。通过适时发展与当地经济建设和人民群众生活密切相关的公益性、福利性非政府组织，不断完善和充实社会化服务体系。三是注意解决影响非政府组织发展的问题．制定相关的管理办法，给予有力的政策扶持，为其健康持续发展创造良好的外部环境四是建立健全以章程为核心的内部管理制度进行内部改革以更好地适应社会主义市场经济体制的要求。

通过以上措施．近几年宜昌市在非政府组织工作方面取得了卓越成绩，但管理机关仍在加大培育发展力度。

二、宜昌非政府组织发展存在的问题和制约因素及采取的应对措施

改革开放以来．宜昌非政府组织有了很大发展．发挥了重要作用．但总体上还处于发展的初级阶段。其发展和管理工作仍存在不少问题。主要体现在：

(一)有些地方和部门的领导对非政府组织管理工作没有引起足够重视，登记管理机关和业务主管单位未能得到有效落实。

(二)行政管理力量严重不足，没有普遍建立党的组织，有关法律法规尚不健全，各类非政府组织结构尚不合理，非政府组织的自律机制尚来普遍建立。

(三)总体数量偏少，规模较小，在公共服务部门所占比例较低。

(四)整体质量不高，作用发挥不到位

存在上述问题的主要原因一是个别地方领导思想认识不到位，缺乏对非政府组织工作的足够重视和支持．二是法律体系不健全．尤其缺乏培育扶持非政府组织发展的有效政策和措施，三是监管服务体系不完善，缺乏对非政府组织实施有效的监管和服务。

针对这些问题，应该从以下几方面人手：首先要统一思想，切实加强领导，保证非政府组织正确的政治方向然后要认真落实双重负责的管理体制，进一步加大管理力度同时要加快法制建设，完善非政府组织管理的法律法规体系。另外要规范非政府组织涉外交往活动。除此之外强化非政府组织的自律机制，提高我国非政府组织的整体素质也很有必要。

三.宜昌非政府组织的发展趋势

为巩固和发展非政府组织．关于非政府组织发展的政策建议也纷纷出台，主要有以下几点：

(一)夯实基础，加大基层自治建设和非政府组织发展力度要高度重视自治组织和非政府组织建设，更好地发挥其在物质、精神、政治文明协调发展中的作用，建设和谐宜昌。

(二)发展非政府组织。以培育发展、监督管理、发挥作用为重点．着力抓好非政府组织能力建设．完善政府监管和社会监督方式．坚决依法查处违法违纪的非政府组织．确保民间组织在法律规定的范围内自主开展活动．加强非政府组织自律和诚信建设．为非政府组织的发展创造良好环境。

(三)加强领导，完善科学管理机制。非政府组织主要管理人员应切实承担负责人的职责．切实抓好工作落实。将非政府组织事业的发展列人本地国民经济和社会发展总体规划动员社会力量发挥部门优势，整合社会资源。联手推进工作，形成党政领导、民政主管、部门配合、社会参与、职责明确、资源共享、齐抓共管的领导体制和工作机制

(四)密切配合，健全综合协调机制。发展非政府组织是一项社会系统工程，需要相关部门的密切配合．社会各界的积极参与和支持。非政府组织各部门要切实履行好各部门职责，在把握好大局的同时，要健全考评制度．紧紧围绕省委、省政府确定的非政府组织工作重大事项和人民群众反映的热点问题，加强督办检查与考评工作，严格奖惩兑现．确保各项工作落到实处。

非政府范文篇4

关键词：非政府组织；政治参与；市民社会；政治文化

Abstract：Non—GovernmentOrganizations（NGO)cameintoexistenceat1950s,sprungupat1970s,andhasachievedhugeprogresssincethepast20years.Nowadays,NGOhaspenetratedintoeveryaspectofthesociallife,andhasmoreandmoreeffect.Alongwiththedemocratictidespreadingovertheworld,thepoliticalparticipationbecomesthesignificantpartofthemodernpoliticallife.Butbecauseofvariousreasons,forChinesecitizen,boththescopeandthedepthofthepoliticalparticipationareonthelowlevel.Whowillbetheleadertoguidethecitizens?TheNGOisundoubtedlythebest.

Keyword：NonGovernmentOrganizations；Politicalparticipation；CivilSociety；Politicalculture

非政府组织(Non—GovernmentOrganizations,缩写为NGO)，出现于50年代，兴起于70年代，在过去20年有了飞跃性的发展。如今非政府组织已经渗透到社会生活的方方面面，并且发挥着越来越大的作用。虽然非政府组织已经存在了半个世纪，但是人们对于到底什么是非政府组织却还是模棱两可。虽然很多学者都从不同的方面阐述了非政府组织的某些特征，但是如果要是给非政府组织下个准确的定义真是难于上青天。当前国际上比较流行的就是莱斯特•萨拉蒙教授所给出的定义。他给出了非政府组织的七个特点或者是属性，认为只要符合这些属性的就是非政府组织。“组织性，就是有正式的组织机构，有成文的规章制度和固定工作人员；民间性，就是在组织上是独立的，不隶属于政府部门，也不受政府支配；非营利性，就是不以营利为目的，即使有了利润，也不能分配，而只能用于组织的正常运作；自治性，就是有独立的决策和执行能力，能进行自我管理；志愿性，成员的加入或者组织资源的集中不是强制性的，而是自愿性的；非政治性，不是政党，也不以政治权力为诉求，也不参加竞选等政治活动；非宗教性,不是宗教组织,不开展传教、礼拜等宗教活动。”［1］

一、非政府组织领导公民政治参与的必要性

1.中国从政府治理社会向市民自治社会转变的需要

市民社会(CivilSociety)，又常被译为“公民社会”，是近年来社会转型的主要目的诉求。就学术界对市民社会达成共识的观点来看,市民社会的结构性要素及其特征主要包括个人私域、非政府组织、非官方的公共领域和社会运动四个方面［2］。由此看出非政府组织已经被认为是市民社会的核心因素。在一个社会中，政府是最强势的集团，中国也不例外。政府手中掌握着别的组织难以望其项背的强制力，政府凭借这种强制力对社会进行治理。但是随着政府的组织结构的扩大，工作人员的膨胀，原来运行自如的政府现在已经蜕化成一个行动迟缓的“怪物”，对社会的治理呈现出力不从心的状态。这就说明政府治理社会必须要向市民自治社会过渡。既然是市民自治社会，肯定离不开公民对于社会事务的治理，但是如果每个市民都想直接按照自己的意志来治理，后果可想而知。因此，必须通过非政府组织对公民进行引导，使之按照国家规定的法定程序来参与政治，明确自己对社会承担的责任以及在市民社会中的权限。只有这样才能使得公民政治参与合法，合理，高效，有序。

2.由于历史原因，中国公民的政治文化普遍偏低，必须通过非政府组织来提高公民的政治文化，使之具备治理国家，建立市民社会的基本政治素养

政治文化概念是阿尔蒙德首先提出来的。他认为“政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。这种政治文化是在该民族的历史和现在社会经济、政治活动进程中形成的。”［3］因此中国经历了两千多年的封建社会，人们已经习惯了“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。几千年的文化积淀，消磨了人民自我治理的诉求，好像治理国家理应成为统治者的事情，与自己无关，因而，公民的政治参与几乎处于瘫痪的状态。这种状态使得迫切提高人民的政治文化成为当务之急。只有提高公民的政治文化，才能使其“对政治体系、政治活动过程、政治产品等各种政治现象以及自身在政治体系和政治活动中所处的地位和作用”［4］有更清晰的认识，这样才能让公民参与政治内化到每个公民的心里。而非政府组织可以义无反顾地承担起这个责任，来提高公民的政治文化水平，使之积极参与国家的政治生活，从而使之适应市民社会的要求。

3.现代高科技的发展也为非政府组织领导公民参与政治提供了便利条件

电脑科技的普及，让偌大的地球成为了一个“地球村”。通过网络，可以将整个世界连接起来。非政府组织可以通过网络方式比如“网上大课堂”来对公民进行政治文化的教育，同时可以通过网上问卷调查的方式来收集公民对于国家政治体系、政治活动的看法和意见，及时地根据民意的变化，进行相应的调整，并且通过网络反馈给公众，这样使得非政府组织与公众之间的交流和沟通简单易行，从而更能为公民政治参与服务。

二、非政府组织相比政府组织来说，在引导公民政治参与上的优点

1.非政府组织善于沟通，使得公众不排斥，更能代表民意。公民的政治参与必须符合自己的利益和诉求。非政府组织就是依法建立的、非政府的、非营利性的、自主管理的,并且具有一定志愿性质的、致力于解决各种社会性问题的社会组织。因此非政府组织既能深入到社会基层的民众中间,又能同政府保持较密切的关系。它们可以宣传和普及国家的法律和政策,教育和动员民众,使他们认识自己的权利和义务;同时,又可作为传达民情的渠道,反映民众的愿望和意见,去影响政府政策和计划以使其更适合民众的需要。公众是自觉自愿加入非政府组织的，因此他们能够毫无保留地把自己对于政治制度、政治活动以及各种政治进程的看法、意见和要求呈现出来，从而希望通过非政府组织来使得自己的要求和利益得到满足。而政府则通过其工作人员或者某种制度来了解民意，鉴于政府的特殊性，民众与政府之间可能会产生“隔膜”，民众可能会隐瞒自己对于政治现象和政治进程的真实想法，使得政府得到的所谓的“民意”与真正的民意出现偏差，从而偏离了民众真正的诉求。

2.非政府组织具有能够灵活调整的优势，在引导公众政治参与过程中出现问题能调整。既然非政府组织是一种民间组织，在组织上是独立的，不隶属于政府部门，也不受政府支配，因此只要在遵守国家有关法律法规的前提下，能够对公众需求做出及时的反应。能够依据在不同地区、不同领域、不同部门的条件变化，制定相应的决策，具有开拓性和创新性，更根据公众的需求变化来有效地引导公民政治参与，使之实现自己的利益和要求。

3.非政府组织可以深入社会基层、贴近贫穷民众，与群众打成一片，真正是“从群众中来，到群众中去”。非政府组织能够接近社会最基层的群体,促使这些社会成员参与同他们切身利益有关的决策和资源分配。既然非政府组织有能力让公众合法公开地表达自己的利益要求，能代表公众表达自己的政治愿望，这就使得非政府组织具备了领导公民政治参与的最重要的条件，使其能真正地想民众之所想，急民众之所急，使得非政府组织与民众的利益休戚相关，从而更好地实现了非政府组织的领导责任。

参考文献：

［1］莱斯特•萨拉蒙.非营利部门崛起［J］.马克思主义与现实,2002,(3).

［2］何增科.公民社会与第三部门［M］.北京：北京社会科学文献出版社,2000.

非政府范文篇5

内容提要：当今全球化愈演愈烈，世界贸易组织(WTO)作为全球化的产物，也应该适应这一趋势。全球化向WTO提出了加强透明度、提高国民社会参与度的要求。非政府组织(Non-GovernmentalOrganization,简称NGO)对于加强世贸组织的民主性和参与性具有重要意义。WTO制度中已经有了关于非政府组织的相关规定和实践。但是相对于国际社会的要求来说，这还远远不够。值得注意的是，WTO中有相当一部分人依旧对非政府组织的介入持有怀疑态度，这是有着深刻的原因的。本文作者建议WTO借鉴其他政府间组织针对非政府组织所采取的措施，切实改善与非政府组织之间的关系。中国刚刚复关，中国领域内的非政府组织的成长与发展有利于维护我国政府和人民的切身利益。关键词：非政府组织WTO透明度关系一，非政府组织对于

论文分类

国际经济国际贸易行业经济新经济学中国经济国债研究发展战略税收理论税务研讨财政税收财政政策财税法规财政研究金融研究证券金融证券投资债务市场地方战略银行管理公司研究经济学理论保险学西方经济经济贸易保险信托计量经济财务分析期货市场

关键词：非政府组织WTO透明度关系

一，非政府组织对于WTO的价值和意义。

近年来，非政府组织的兴盛发展与其在国际事务上越来越多的参与是与全球化分不开的。全球化被视为是一种“国家内部政治、经济和社会活动的外化”，①——诸如环境污染的全球性的问题更多的需要在国际上得以解决，从而削弱了主权国家在其领土范围内对这些活动的控制能力。对这些全球性问题的承认，带来了更多的国际层面上的谈判与协商，这样也就为国际非政府组织提供了更大的活动空间。

与此同时，WTO也在全球化进程中完成了对GATT的继承，并成功的过渡为迄今为止人类历史上最为完整的一套世界贸易规则体系。当然，非政府组织不可能放弃WTO这个展现其能力的大舞台。正如一位环境问题专家所指出的：“GATT/WTO争端解决机制是迄今为止最为常用来解决国家间有关环境问题争端的机制”。②因此，他们认为如果撇开了WTO就无法实现他们所要达到的目标和利益。

可以说，非政府组织对于WTO体制的完善具有重要意义：

首先，非政府组织的参与有利于强化WTO的决策能力。当WTO的机构面临一些诸如贸易与环境等非其所长的专业知识时，从非政府组织获取的可利用资料、信息将有利于拓宽WTO对有关问题的分析基础，从而降低WTO决策机构发现事实和推理分析过程中的错误，提高相关机构报告的质量。

其次，非政府组织是由一国或数国的公民或公民的联合发起的并谋求某种公共利益的独立于国家的具有私人性质的组织。③可以说，非政府组织代表的是某一个或几个地区公民（团体）的意见。在全球化的态势下，这一公民或团体的意见已经无法通过国家意志的形式来表达。于是，非政府组织便成为这一部分公民的代言人。而与非政府组织的联系对于缺乏透明度的WTO来说，无疑是加强其为公众所认知的最佳途径。

最后，WTO协议中的仅允许缔约国方提供信息的规定无疑造成了一种形式上的垄断。④如何打破成员国方提供信息的垄断并创造竞争环境以寻求建立最佳的政策制定机制成为WTO亟需解决的问题。非政府组织的介入提供了一种最佳方案：在WTO中，非政府组织可以扮演一个政府缔约方的情报提供竞争者的角色，这样就能利用其在某一专业领域的智力资源优势，发挥了非政府组织迅速发现问题并能及时做出反应的特长。从而在WTO体系内构架政府和非政府组织的平行竞争机制，以期能更好的发挥各方面优势、集思广益，制定出最适宜的世界贸易政策。

二，现行WTO制度中有关非政府组织的规定。

WTO各缔约方早已认识到非政府组织的重要意义，因此各方在达成《建立世界贸易组

织的协定》中，已经包含有关于非政府组织的内容。该协定的第五条第二款规定：“总理事会应做出适当安排，以便与在职责范围上与WTO有关的各非政府组织进行磋商与合作。”另外，在1996年6月18日，总理事会通过了《与非政府组织关系安排的指导方针》（WT/L/162）①，建立了一整套WTO与非政府组织的关系框架。这一系列的指导方针包括：1，遵循《建立世界贸易组织的协定》第五条第二款所确立的基本原则；2，各成员方认识到非政府组织能起到增进公众对WTO相关活动的认知程度的作用，因而各成员方愿意提高WTO的透明度并发展同非政府组织的关系；3，为了达到更具透明度的目的，必须保证非政府组织获得更多有关WTO活动的信息，特别是比过去更快地取消对获取有关这些活动的文件限制。为此，秘书处将使相关资料（包括已经取消限制的文件）在互联网上公布；4，WTO秘书处应积极地采用各种方式，发展同非政府组织的直接联系；5,如果WTO各理事会或委员会的主席参加同非政府组织的讨论会或其他会议，他只应代表其本人。除非该理事会或委员会做出其他的特别决定；6，各成员方重申WTO是一个对其成员方的有关权利和义务具有法定拘束力的政府间组织。因此，各成员方认为非政府组织不可能直接参与WTO的工作或其会议。

自1996年以来，WT

O秘书处和各成员方以各种方式积极地保持与非政府组织之间的对话，而以上这些方针则起到了指导作用。WTO在发展同非政府组织的关系中进行了如下几种尝试：

第一，允许非政府组织参加部长级会议。在通过了《与非政府组织关系安排的指导方针》后不久，WTO各成员方就非政府组织参加新加坡第一次部长级会议的程序达成了一致意见：1，非政府组织将被允许参加大会的全体会议；2，登记的非政府组织必须符合《建立世界贸易组织的协定》第五条第二款的规定，即必须证明他们的活动与WTO的工作是由联系的。②

1996年12月的新加坡会议是WTO历史上第一次由非政府组织参加的主要会议。总共有159个非政府组织登记并参加了会议，其中的108个非政府组织（235名个人）代表环境、发展、消费者、商业和农民等各方面利益。另外，设在新加坡大会会场的非政府组织中心为与会的非政府组织及其代表提供了会议场所、电脑设施和会议的官方文件等便利措施。

第二次部长级会议于1997年在日内瓦召开，这次会议共有128个非政府组织（362名个人）。在为期三天的会议期间，非政府组织除了参加非正式的工作会议外，还参加了由秘书处主持的日常简报会——这是第二次部长级会议的一个特色，并被非政府组织视为一个WTO保证其透明度的真正的信号。③

多哈部长级会议期间，WTO秘书处安排了非政府组织的活动计划。这些计划将由感兴趣的成员方和非政府组织代表协商后达成一致意见。其中正在考虑的有非政府组织参加一些活动包括：1，日常非政府组织简报会。秘书处会为已经登记的非政府组织举行一天一次或两次的有关大会会议进程的工作简报会。这些简报会将由一些想同非政府组织交流的成员方的部长或官员来主持；2，特定问题的非政府组织简报会。有关一些特定问题的简报也将由总干事或秘书处官员集中向登记的非政府组织。相关问题的确定取决于大会的主持国和非政府组织的兴趣所在；3，由秘书处组织的讨论会。WTO秘书处将就非政府组织感兴趣的问题组织讨论会。这些讨论会将在非政府组织中心举行，同时面向所有多哈会议的与会者开放。①

第二，为非政府组织举行讨论会。自1996年以来，秘书处为非政府组织安排了许多讨论会。这些讨论会往往针对一些有关市民社会(civilsociety)切身利益的特定问题，如其中的三个讨论会是关于贸易和环境问题、一个关于贸易和发展问题等等。这就反映了WTO认识到了市民社会作为一个实体，其本身的权利应受到重视。另一方面，这些讨论会在一个非正式的场合为非政府组织提供了一个同WTO成员方的代表讨论相关特定问题的机会。

第三，同非政府组织保持日常联系。WTO秘书处每天都会从全世界收到大量的非政府组织的询问信函。同时，WTO秘书处的工作人员会定期与非政府组织的代表举行会议——这些会议既是独立的，也是作为秘书处组织非政府组织参加WTO活动的一部分。

第四，一些新的举措。在1998年7月的总理事会上，总干事通知各成员方，秘书处将采取一些新的步骤来增进同市民社会的对话。这些步骤有：从1998年秋开始，WTO秘书处将为非政府组织提供日常工作简报；在WTO官方网站上增加有关非政府组织的相关内容。另外，秘书处还会将其每月收到的由非政府组织提交的论文的目录汇编成册并散发给各成员方。②

值得注意的是，WTO争端解决机构在其报告中也对非政府组织的地位予以确认。在沸沸扬扬的海龟案中，专家小组和上诉机构前后对非政府组织提供的来文的态度明显不同。在本案中，专家小组认为：“…根据DSU第13条，专家小组掌握着寻找信息和选择信息来源的主动权。在任何场合，只允许争端当事双方和的三方直接向专家小组提供信息。在我们看来，接受从非政府组织途径来的未经征询的信息同DSU的现行规定是不符的。因此我们通知各当事方我们对于这些文件（来自非政府组织的）将不予考虑…”③

而在上诉机构的报告中，尽管肯定了专家小组评判非政府组织提出的报告的行为是在DSU第12条和第13条授予他的职责范围之内的。但上诉机构着重指出了专家小组在有关是否应该接受未作要求而收到的由非政府组织提供的信息的问题上对DSU相关条款所作的法律解释是错误的。上诉机构回顾了“荷尔蒙案”（WT/DS26），认为根据DSU第13条第2款，专家小组可以从任何相关途径寻找关于案件的信息，也可以咨询任何专家以得到他们关于案件特定方面问题的意见。在这里，上诉机构强调专家小组可以向“任何个人或团体”或“从任何来源”寻找“资料或技术信息”。同时上诉机构也强调了DSU第12条第2款，即“专家小组程序应有充分的灵活性以保证提供高水平报告，而又不会不适当的延误专家小组审案进程”。上诉机构在其报告中指出了本案专家小组在解读“寻找（seek）"时，不

必要的太过于注重正式性和技术性而以至于要求“任何个人或团体”首先必须得到专家小组的允许才能提交报告。上诉机构进一步指出：“在本案的情况下，基于实用或其他相关的目的，‘经要求得到的资料’与‘未经要求得到的资料’之间的区别实际上是不存在的。”④因此，DSU授予专家小组寻找资料的权利并不意味着专家小组可以禁止接受那些事先未经专家小组要求而提供的意见。

在本案中，上诉机构的报告直接肯定了非政府组织所提供的信息对于专家小组、上诉机构及当事方的法律上的意义，这就从侧面肯定了非政府组织在WTO争端解决机制中的地位。同时这也意味着非政府组织在WTO体系中的活动范围得以拓宽。另外，本案对今后WTO争端解决机构在处理涉及有非政府组织提供信息的案件也具有垂范作用。

三，评价。

总的来说，非政府组织在WTO体系中的地位有所提高、作用有所增强。正如WTO官方网站上所说的，“WTO自其成立以来的运作历程生动地表明了世界贸易体制从未像现在这样备受公众舆论的关注和审视”。①

然而，WTO各方对非政府组织的介入仍持怀疑态度。因此，非政府组织在WTO中的作用依然有限。有意思的是，持将非政府组织排除在WTO政策制定过程之外的观点的大多是成员国的政府官员（而非专家或学者）。他们认为非政府组织的加入只会扭曲而不是改善WTO的决策机制。综合起来，现在反对者持有以下几种意见，下面我来一一评述：

第一，担心非政府组织代表的是特殊集团的利益。即认为当一个政策决定机构允许游说集团介入后，将存在着某一特殊的利益集团施加不平衡影响的可能性。有一些分析家认为，代表特定利益集团的非政府组织的加入会减缓决议制定的进程进而导致工作效率的降低。②还有一些贸易专家认为许多非政府组织不赞成贸易自由化，因而担心它们的加入会阻挠贸易自由化的发展。

实际上这种担心是多余的。由于代表商业实体（通常是一些贸易保护主义者）利益的代表在WTO中已经存在。因此，纳入非政府组织的代表会产生各种利益集团相互监督、相互牵制的效果。从而抵消WTO中现存利益集团的影响，进而只会是降低而不是增加有特殊利益集团操纵的政策的产生的可能性。

第二，担心非政府组织的加入会影响WTO作为一个多边政府机构的性质。这种观点认为WTO作为一个调整政府间关系的机构，只应保证成员国政府在贸易政策的制定中起主导作用。而非政府组织代表的是一个或数个成员国国内公民的利益。这些公民的利益和他们所在国家的利益如何在WTO体系内得以调和将是一个很大的难题。因此，非政府组织的加入会冲击主权国家在WTO中的地位，会使WTO中国家之间的关系变得更为复杂。③

然而，非政府组织在本质上就具有跨国性的特征，它也有独立参加某些国际事务的能力，这一点早已在联合国体系中得以确认。给予非政府组织在WTO中发言和观摩争端解决程序的机会，并不排除各成员国依然可以闭门议事。由于全球化的影响，一些涉及政治的经济问题愈发需要在国际层面上得以解决。因此，WTO不需要以一个纯粹的处理国与国之间关系的机构的形式存在。可以预见，非政府组织的加入能够强化WTO作为一个国际贸易规则的制定者和监督者的地位。

第三，认为非政府组织不具代表性。此观点认为很难确定非政府组织究竟代表的是哪些人或是多少人的利益。这样就引起了一系列的问题，如怎样来保证非政府组织提供的信息的准确性？非政府组织应采用何种方式来保证它们的代表性和它们对其代表所负的责任？

我认为，非政府组织的代表性问题在WTO对其开放后将更易于解决。所以，不应过多地考虑这个问题。相应的，在国际领域内，对非政府组织地位的重视程度应取决于该组织过去在增进其所参与的国际机构和其所代表的公众之间的联系所作的贡献。

第四，还有一些人提出了非政府组织参与WTO的可操作性问题，即担心控制非政府组织在世界贸易体制内的活动的难度过大。另外有一些观察家认为非政府组织在WTO会议上的出现会使一些成员国由于担心受其国内的指责而不愿暴露其真实的想法。这样反而有违吸纳非政府组织加入WTO以增加透明度这一做法的初衷了。①

有关非政府组织在WTO中活动的具体操作的确还存在着问题。目前WTO可以参照其他国际性经济组织的做法，如世界银行早已建立起一套允许非政府组织参加它的会议和决策过程的程序。同样的，经合发展组织（OECD）近年来也拓展了与非政府组织接触的领域和范围。总之，要让非政府组织高效、更好的参与WTO的有关活动，实际中要克服的困难是有很多的，但过多地担心确实是不必要的。

谈到这里，我们有必要回顾一下历史。

众所周知，1999年11月30日至12月3日在美国西雅图召开的WTO第三次部长级会议由于会场外众多民众的示威游行而草草结束，预先拟发动的新一轮多边谈判也淹没在一片反全球化的口号声中。②

尽管西雅图会议以失败告终，尽管其失败的原因有很多，但它给人们最大的警示就是：向WTO发出了其贸易政策制定过程和争端解决程序应更具透明度的讯号。WTO处于正在浮现的全球经济治理结构的核心，世界贸易体制的规则和程序正日益被视为协调好全球范围内经济相互依赖性的关键因素。因此，我们可以肯定的说，WTO无论如何也不能再处于一种“幕后运作”的状态了。

其实早在战后酝酿成立“国际贸易组织”（ITO）时，创立者们已经清楚的预见到了非政府组织将扮演的重要角色。后来，GATT的第一任行政首长，EricWyndhamWhite先生，提出了一项非政府组织议程。他建议ITO：1，起草一份给与磋商地位的非政府组织的名单；2，邀请非政府组织观察员出席ITO大会并允许他们提出议案和自由发言；3，就ITO活动领域内的问题向非政府组织提出咨询；4，任命一个由非政府组织代表组成的顾问委员会。③这一方案可以看出ITO的创始者们对非政府组织作用的充分认识。只可惜ITO由于种种原因未能如愿成立，而以临时协议的形式出现的各方妥协的产物——GATT对这一问题没有充分重视，从而失去了与非政府组织握手的良机。

与此同时，其他国际性组织却在与非政府组织的关系上走在了GATT的前面。最典型的当属联合国。1945年的《联合国宪章》第71条规定了联合国处理与非政府组织关系的原则，即经社理事会（ECOSOC）可以就与非政府组织有关并属于经社理事会职权范围内的事项征询非政府组织的意见。根据这一原则，经社理事会通过了第1296号决议及其附件——“理事会与非政府组织之咨询办法”，具体规定了非政府组织享有咨商地位的条件与程序，并为处理和协商与非政府组织的关系成立了专门的辅助机关——非政府组织委员会。④

取得联合国经社理事会咨商地位的非政府组织按其活动性质与范围，以及经社理事会或其辅助机关对其所能提供协助的预期程度而分为以下三种类型：1，一般咨商地位；2，特别咨商地位；3，列入名册。上述三种咨商地位不同的非政府组织参与咨商活动的范围与能力不同：这三类组织都可以参与经社理事会召集的国际会议的咨商活动；都可以向所出席的会议书面陈述意见；但都无表决权，原则上也都不参与联合国其他主要机构的工作；第一、二类组织可以派出全权代表，作为观察员参与经社理事会及其下属机构的公开会议。但只有第一类组织可对经社理事会及其辅助机关的议程提出建议，并在会上发言。

WTO可以参照以上国际组织的做法，提出一套非政府组织参与其制定贸易政策和争端解决机制的程序，以便具体操作。从而加强同市民社会的联系，提高WTO活动为公众所认知的程度，以更切实的贯彻WTO的宗旨和原则。

四，反思非政府组织对我国入世的启迪和意义。

中国领域内具有真正意义上的非政府组织的数量还不多，也就是说，非政府组织的活动在我国还处于一个刚起步的阶段。由于我国刚刚加入WTO，民主法治化的进程也正在加快，鼓励非政府组织在我国的发展对于进入新世纪的中国无疑具有重大意义：

其一，建立和发展各种非政府组织将有利于充分反映我国领域内某些区域或某些行业的公民的利益，从而能够在国际层面上表达这些利益集团的想法，以减少全球化给我国带来的负面影响；

其二，非政府组织可以为我国政府制定对外贸易政策和参与多边谈判提供信息和资料，从而奠定相关政策的民意基础；

其三，非政府组织可以监督我国各级政府的行为，使这些政府行为与WTO的相关规定保持一致，进而避免出现我政府被诉的不利局面；

其四，非政府组织还可以向我国政府提供有关别的成员国违背其WTO各项协议下对我国义务的证明资料，以便于我国政府及时起诉或应诉，从而减少损失或不利影响。

①KarstenNowrot:LegalConsequenceofGlobalization:TheStatusofNon-GovernmentOrganizationunderInternationalLaw,IndianaJournalofGlobalLegalStudies,1999(6),P583

②JeffreyL.Dunoff:TheMisguidedDebateoverNGOParticipationatthe

WTO,JournalofInternationalEconomicLaw,1998(3),P439

非政府范文篇6

关键词：非政府组织（NGO）；中国特色；成因。

自20世纪80年代以来，非政府组织（NGO）在世界许多国家都实现了前所未有的巨大发展。

进入21世纪，转型国家非政府组织的发展，更成为国际学术界关注的焦点。与我国在这方面理论研究的滞后相比，近些年来中国的非政府组织却呈现出猛烈的发展势头：从扶贫、民主选举到保护生态、救死扶伤，非政府组织活跃的领域越来越广泛；在面对诸如下岗、震后救援与重建等突出社会问题的时候，非政府组织发挥的作用越来越突出。

与此同时，非政府组织发展过程中产生的诸多问题也使人们日益认识到简单地套用西方的理论与管理模式是不适用于中国的。对于中国非政府组织与国情相契合的独特之处应该有明确的认识，这将有助于我国对于非政府组织的管理与引导。

一、非政府组织的基本概念。

（一）国际学界对非政府组织的界定。

非政府组织，英文为“Non-GovernmentalOrga-nization”，缩写为“NGO”。非政府组织并非某一个特定组织，而是一个介于政府体系和市场体系之外的庞大的社会组织体系，又称为第三体系或第三部门（相对于第一部门的政府和第二部门的营利部门而言）。按照《联合国宪章》第71条的规定推定的含义，非政府组织是指在国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组织，包括慈善机构、援助机构、青年团体、宗教组织、工会、合作协会、经营者协会等等。这一含义仅是联合国对在国际范围内活动的非政府组织所使用的，不能适用于普遍意义上的第三体系或第三部门。[1]（P3）有学者指出它属于非营利组织（Non-profitorganiza-tion），它的收入用于它所关注的公益事业，是“志愿者组织”（Voluntaryorganization）、慈善组织（Phi-lanthropyorganization）、免税组织（Tax-exemptsec-tor）。实际上，非政府组织这一社会体系，在不同国家和地区，甚至在同一国家内，有着不同的称谓。

对此有学者指出，“非政府组织”作为一个概念确有其含混之处，它以否定性或排斥性表述指代一个包容性极大的组织空间；但学界在使用这一概念时，除强调其与政府的相对关系以外，又暗涵着一些特定的判断，因而使得这一概念在研究中具有了可操作性。这些判断基本是针对“非政府组织”的某一方面特征而言的，因而在不同的研究者那里，“非政府组织”概念又与另一些相关概念具有连带性和替代性的关系。[2]一般来说，在研究中，学者是将这些概念不加区分地使用的。如非营利组织（NPO）、非政府公共部门、非政府公共组织、非营利部门、第三部门、独立部门、民间组织、社团、非国家部门等等；有的学者甚至将这一体系称为“公民社会”（civilsociety）[3]（P3），这其中很少有或根本没有明确的理由。有学者甚至认为，虽然每一个词汇都是从一定的文化中产生的，其使用可以追溯到特定的社会、经济和政治环境，但是关于非政府组织的词汇却错综复杂，找不到简明的分辨办法。[4]

（二）我国非政府组织及其相近概念。

在我国，人们习惯于将社会团体、民营非企业组织、基金会、慈善团体等看成是非政府组织的组成部分。现在（民政部民间组织管理局成立以后）官方一般将非政府组织称为民间组织。下面是非政府组织与几组相近概念的比较。

非政府组织（NGO）与非营利组织（Non－Prof-itOrganization简称NPO）：NGO和NPO是从两个角度来说明这类组织的性质，这两个概念都是中国近年从西方引进的，对他们的内涵和外延以及概念的解释目前还没有形成共识性的看法。从概念运用的历史沿革来看，NGO主要是指发展中国家里以促进国家经济和社会发展为己任的组织，因此是一个比NPO窄得多的概念。从主办的角度看，中国的NPO可分为政府举办与民办两类，所以它比NGO的范围要宽泛些。[5]（P16）NGO和NPO这两个概念是从不同的角度对民间社会组织所做的称谓，这两个概念之间没有严格的界限。NPO的概念要比NGO概念包括的范围更广泛，如果要强调某一类民间组织与政治性组织的区别，我们就可以用NGO这一概念；如果要强调某一类民间组织与营利性的企业的区别，我们就可以用NPO这一概念，但这也要视不同国家的情况与人们的习惯而定。这两个概念和社会团体经常交替使用，业内人士认为没有本质区别，只是稍有差别。[6]

NGO与社会中介组织：有的时候人们也用“社会中介组织”来称呼非政府组织，不过非政府组织跟中介组织不能划等号。因为虽然非政府组织也是中介组织，但有些中介组织如市场中介组织严格来说仍属于营利性组织的范畴，而非政府组织必须是非营利性的中介组织。所以，用“社会中介组织”来区别。[7]

NGO与人民团体：我国长期以来所有的工会、合作社、妇联、共青团、工商联等被称为人民团体和群众组织。人民团体通常被认为是亚类型的非政府组织，在某种程度上已经具有了官方性质或成为权力机关。本文研究的非政府组织不把它们包括在内。

在本文中，如不特别指出，非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、民间组织、社会团体将交替使用，不做区分。

二、我国非政府组织的本土特点。

中国非政府组织虽然是在西方文明的影响下发展起来的，但是每个国家都有自己的特殊国情，不同民族文化背景、不同社会制度下衍生出的必然是不同特色的非政府组织。在我国，非政府组织政治参与的非政治化、共产党在非政府组织中的特殊地位、与政府以合作为主的关系以及公民意识与非政府组织相错位的二元结构都是根植于中国土壤的独有特点。

（一）政治参与的非政治化。

政治性非政府组织的数量和规模被认为是社会制约国家能力的一个重要标志，也是衡量一个国家市民社会发展状况及其特征的重要方面。至于中国目前到底有没有真正的政治性非政府组织，还没有定论。①有的学者认为，目前中国存在三类政治性非政府组织，即具有鲜明的政府代言人特征的非政府组织、工会和妇联等与政府相对分离的非营利组织、民间“思想库”。[8]（P133）但是这些组织基本都是由政府建立，反映的是政府的观点和态度，因而是党政体系中一个非常特殊的组成部分。虽然这些组织越来越注重反映各自所代表的群体的意见和愿望，互益性色彩有所增强，但还是难以称得上是真正意义上的政治性非政府组织。

而且中国的各类非政府组织在进行政治参与的时候也呈现出非政治化的特点。所谓政治参与的非政治化，就是指这些组织在进行政治参与活动的时候，其主要目的还是为了成员和社会公众的经济、社会或文化生活方面的利益，并不是为了达到某个政治目的。在我国，非政府组织一般严格遵守不参与政治性活动的原则，尽量避免宏大政治议题、避免争议，也不动员公众向政府施压，它们力求不给现存的政治规范和政治秩序制造麻烦，而将自己定位在“政府的辅助和补充力量”的位置上，与政府达成合作。总之，不直接干涉政治是我国非政府组织的一个重要特点。这一方面是出于其取得“政治合法性”的需要，另一方面是由于我国当前政治发展水平的限制。因为政治参与固然可以推进民主的进程，但是对民主的追求要和一国当时当地的情况相结合才行，民主是一个渐进的过程，不是一蹴而就的。社会稳定与民主政治是相互促进的关系，但是民主的成长状况应与社会转型的实际进程相协调，民主成长的滞后会带来政治的不稳定，但是民主发展的超前，同样会招致政治不稳定。中国的改革是一个长期的和渐进的发展过程，在经济领域进行突破性改革之后，继之则应在社会领域进行突破性改革，政治领域的突破性改革则是其后的事情。中国非政府组织的非政治性，可以使它们集中力量解决社会经济问题，同时可以避免使问题复杂化，扰乱中国改革总的战略部署和进程。

但是也应该认识到，非政府组织除了在经济生活和社会生活中发挥作用之外，在它发展到一定阶段之后是必然会在政治参与方面发挥重要作用的。这其中经济领域中的非政府组织（比如行业协会）将最先进入政治参与，因为这类组织不但利益表达的意识强，而且也最可能生长出足以对政府施加影响的力量。因此对于非政府组织成长起来并逐步进入到政治参与系统中来，必须有充分的认识和准备。

（二）党在非政府组织发展中的特殊地位。

共产党在我国非政府组织的建设发展中占有重要地位，对于其原因，谢遐龄提到：“现代中国社会的组建，是由中国共产党领导一支军队，在农村基层开展社区重建，而后以党组织把各个社区串接为一个整体。农村社区重建的方法是，通过没收地主富农土地房屋财物打碎原有的社会结构占了更大的比重。”因此，在今天我们预测中国非政府组织发展前景时，决不能忽视非政府组织与党的关系。非政府组织与党的关系是非政府组织发展的决定性因素。其理由是，“既然非政府组织发展是社会发展之主题，而党组织是社会主干，所以认为非政府组织发展与党组织无关就是错误的。”他指出，在一般概念中，整个社会总共划分为这三个领域。但是在以为领袖的中国共产党打碎旧中国社会结构而重建中国社会、开展中国社会现代化的初期建立的社会，是党领导一切并且实行党的一元化领导的结构。邓小平领导改革开放以来，实施“党政分开”、“政企分开”。社区建设，现在开展的从政府中分出行业协会、中介机构，属于“政社（即行政和社会）分开”。都是“分开”，都不是“去除”，仍然以党领导一切为原则。改变的是结构，把过去党政不分、政企不分、政社不分的结构改变为政、企、社划分清楚并各司其职的结构。结构改变才能真正调动和发挥各方面的创造性和积极性，才能有政治、法制、经济、文化、社会各方面健全而完整的发展。不变的是党领导一切原则、党组织整合社会。中国社会不是三个领域，而是有四个领域。与西方社会对比，西方社会的三个领域之外的第四领域是精神领域。西方社会属基督教文明。中国社会属中国文明，第四领域必须是物质性实体———党组织。因此中国NGO的发展是两个过程之交织：一是政社分开（内含建立新兴的NGO），一是党组织探索领导社会事业的新方式。[9]（P257）对于这一观点，笔者认为这是一个崭新的认识，但确切地说，党组织与政府、市场、社会这三个领域并非并列关系，党组织要高于这三个领域。

（三）与政府以“支持和配合”为原则的关系。

与西方国家一些以反政府为荣的非政府组织不同，中国的非政府组织是以支持和配合政府为原则的。正如中国人民对外友好协会副会长李小林所说：“中国的非政府组织有必要也应该替政府分忧，成为政府的伙伴，帮助制定和实施政策。”[10]（P17）以环保NGO为例，调查显示，95%以上的环保NGO遵循“帮忙不添乱、参与不干预、监督不替代、办事不违法”的原则，寻求与政府合作；61.9%的环保NGO认为拥有与政府直接沟通的正常渠道；选择与政府合作的环保NGO为64.6%，选择既非合作亦非对抗的有32.1%。[11]西方NGO虽然在反对政府的过程中也在抵制错误决策，促进世界和平，爱护地球环境等方面发挥了巨大的作用，但是作为一股强大的社会力量，这些组织也会激化社会中不稳定的因素。而我国政府一直强调社会稳定的重要性，因此，对本国NGO的管理非常严格。当然，由于先前计划经济的影响，我国的政治、经济、社会活动基本上都是政府行为，所以我国的NGO具有“先天性”的行政色彩，NGO内部的组织构成与政府机关类似，由于几乎所有重要的社团组织领导都由从现职领导职位退下来的或由机构改革分流出来的原政府党政官员担任，很强的行政色彩导致NGO并不能很好地代表其应代表人群的利益。这是我国非政府组织与政府关系需要改进的一方面。

但是不能据此就要求政府卸除社会保障和就业的责任，以发展社区服务和其他社会工作来取而代之。这些行业固然应该得到发展，就像其他非国有经济也应当大发展一样。但以此为理由减轻政府责任则是失当的。因为与西方国家相比，我国的市场机制发展还不够充分，应由国家承担的社会保障还远远达不到起码的要求，目前中国占人口80%之多的“农民”仍缺乏社会保障。在这种情况下，简单地说中国的政府权力“太大”并不确切，实际上是政府的权力太大（因此公民自由不足）而责任又太小（因此社会保障不足）。现在要做的并不是要非政府组织承担政府的责任，而是要使其与政府充分合作，帮助政府负起应负的责任。正如一位NGO官员在评价我国NGO转型问题时所说，“NGO都认识到了与政府保持一致，取得政府的认可，是活动成功必不可少的前提条件。在与政府进行互动的过程中，NGO采取的策略是先积极主动地和政府沟通，取得政府的信任和认可，在此基础上，再推进进一步活动。”[11]这也是中国非政府组织不同于西方的“特色”之一。

（四）公民意识与非政府组织相错位的二元结构所谓二元结构即是指出现了具有公民意识的但还不能称为真正的非政府组织的组织和不具备公民意识的非政府组织。前者是由于改革开放时代兴起的公民意识与现代价值对大城市中体制边缘的一些组织产生强大的影响，推动其走向公民社团，但由于体制的因素它们还不可能成为真正的“非政府组织”；后者则是由于改革时代大共同体本位的消解与社会的多元化，一些地区（主要是富裕的农村）传统的民间公益组织出现了“复兴”，这些草根组织是符合非政府组织的标准的，但是其传统小共同体色彩浓厚，公民意识不足。这种“有公民意识的（但未必是非政府的）组织”与“（未必有公民意识的）非政府组织”在一定程度上分离的现象，可谓是当代中国非政府组织有别于西方的最突出的“特色”。[12]（P106）三、与西方非政府组织区别的根本原因。

我国与西方非政府组织产生与发展的路径及历史使命的不同决定了我国非政府组织的中国特色。

（一）产生与发展的路径不同（社会背景不同）。

西方社会源远流长的宗教文化和大量宗教派别、宗教分歧的存在，使得任何一种宗教作为国教都会引起其他教徒的强烈反感，从而使国家统一成为泡影。法国16世纪血腥的宗教战争（又称胡格诺战争）即是明证。经过宗教改革运动，政教得以分离，资本主义由此兴起。而美国的非营利组织，最早可追溯到殖民时代的宗教组织。伴随着大规模的移民潮，大量宗教组织进入了美国的土地。

由于民族众多、宗教各异，为了避免冲突，维护统一，美国于1791年颁布了《宪法第一修正案》，明确规定政府不得干涉宗教活动和限制宗教自由。

这就将政府与宗教严格区分，划出了一块政府力量不可介入的领域，实现了政教的分离。该法案对宗教、言论、集会和自由的强调使大量移民不断涌入。到移民末期天主教徒约占到15%。为了在与罗马新教的较量中赢得优势，天主教建立了许多学校、神学院、医院、社会福利机构以及宗教互助组织，而这些成为了美国非营利组织体系的雏形。其他宗教如犹太教、罗马新教等也相继建立了一些慈善性质的组织来扩大自己的影响，传播宗教信条，使美国的非营利组织得到了进一步的发展[13]（P24-39），也由此决定了美国的非政府组织有较好的民间性。

而中国非政府组织的发展则走了一条非常不同的道路。从历史的角度看，我国并不缺乏民间公益组织发展的文化传统。在宋朝，各种“合会”、“善会”等互助与救助型民间组织就开始盛行。近代以来，在民族危机与社会动荡的背景下涌现了大量行业协会，慈善组织，学术性、社群性、文艺性的团体，成为中国革命的一支生力军。以鸦片战争为起点，直到新中国成立，中国的非政府组织对推动革命进程起到了重要作用。从起，由中国共产党领导的人民民主统一战线的社团及其所影响的社团组织成为这一时期社团的主体，社团的发展呈现正规化的趋势。新中国成立后，经过大量的清理、整顿，中国共产党对各级各类社团的领导和统一战线地位得以巩固。这段历史同样决定了中国的NGO与中国共产党及中国政府不可分割的联系。

中美非政府组织发展历程的不同所产生的特殊属性，充分反映在了组织的进一步完善中。美国非政府组织在诞生伊始就与政府划清了界限，为政府力量过多干预设立了一道无形的防线。中国非政府组织长期作为党统一战线的重要力量，作为政府实现政治目标的工具，对政府有很大的依赖性。[14]（P80）通过中美非政府组织发展路径的历史对比，我们可以看到，与西方非政府组织生成于自下而上的动力机制不同，中国非政府组织的产生是自上而下与自下而上双重动力相互作用的结果。中国非政府组织形成的路径主要有三条：第一，自下而上的自主化道路；第二，自上而下的自治化道路；第三条路径是合作型，即政府顺应市场的趋势，引导社会自治模式的形成，如温州模式。我国的非政府组织是政府和社会共同为建设“小政府、大社会”的目标而进行的制度尝试的结果，在其产生和发展的过程中，政治、经济和文化等资源由政府逐步流向民间，为公民社会的形成奠定了基础。

（二）历史使命不同。

非政府范文篇7

从九二一震灾之殷鑑，民间社会已渐渐觉悟，也开始强烈地针对政府无力回应社会要求的现象，提出批判。政府一再採用一些时髦的口号，却忽视了应由下而上地结合民众力量，政府应以团队合作方式，具体地解决民众生活实际问题，而不是一味以形式主义及官僚作风来徒增民众反感。

此种反省，对正面临政治、经济和社会剧变冲击下的我国政府，实深具启示作用，吾人应针对当前如何整合政府与民间资源，以实现公共服务使命加以深入探讨，实际面对变动中社会，针对问题，共同提出问题解决方案。

基本上，当前面对国内外政治、经济、社会与文化等各方面空前未有之变化，学术研究及其实践工作，将愈来愈显得必要和重要。而且，也应加强公民社会的自我反省能力，针对如下之课题，加以考量。

首先，政府不仅应着重管理效率的达成，更应重政治民主、经济平等与社会伦理的考量。而且，政府应将其使命和价值，定位在促进民主政治、保障人权，和实现公共利益之上。另外，民主理念之落实，端视政府措施是否具有及时回应性？是否能促使民众有心和有力去参与？是否在分配国家资源时，符合公平及正义的社会价值？最后，也是相当重要的，政府不仅应积极地谋求社会福祉的增进，同时更应致力於解除人民的痛苦，如贫困、疾病等问题。

为了国家之长治久安，我国政府应採取各种「公民参与」和公私部门资源整合的策略，亦宜促使公共部门与民间社会力量结合时，主动寻求与「非营利组织／非政府组织」（即第三部门）及自发性「公民社区／社群」合作，期能一方面增进行政绩效和民主，另方面，亦有助於我国「社区组织」和「公民社会」之创发，以重建国家与社会之美好未来。祈愿二十一世纪的台湾社会是充满爱、和平及公义，且让我们虔诚祷之。

面对新的情势，民间也好、政府也好，均应有新的思惟方式、理念与做法。喜玛拉雅研究发展基金会自从创立以来，观察其理念与做法，似已实际朝所谓「伞状」、或「高峰」或「保母」型的基金会发展，相对比较起近来常「出事」的政客主导的「基金会」而言，其公益性已为许多人肯定和重视，所设立的「台湾公益资讯中心」对许多研究者和莘莘学子而言，更深觉倍感方便。喜玛拉雅基金会用心良好的指出：「台湾的公益部门，最近几十年来呈蓬勃发展，深受政府与社会的重视。但政府在非营利组织的立法方面，由於主管官署众多，短时间之内难以迅速修法规范。因此，目前法规不是失之过於宽松或无法可管，让不肖者利用此一弱点为非作歹，使整个非营利组织蒙羞，受到误解。另一方面，行之多年对於公益部门的法律规范，基於管理与防弊的观点，实施种种不合理或者不必要的限制，阻碍了台湾非营利组织健全的发展」实值得吾人深思。

诚然，如何营造一对台湾非营利组织发展有利的环境（包括政策、法律、管理等面向），更是吾人取法他山之石的动机所在。「非政府组织法的立法原则」一书所将发挥的效用亦应在此。就以行政管理的角度而言，大致上有下列几点原则，似可加以检视：

一、非政府组织∕非营利组织的相关立法，应与营利组织的立法一样简便可行，并宜以鼓励为原则，而尽量不宜有太多限制，以免伤害基本人权及公民社会自然成长的条件。

二、非政府组织∕非营利组织的行政管理越少越好，不要因防弊而致有害民间公益之串连和兴利行动。而且要以简便为本，不宜烦琐，如能解除管制更佳，更要符合「行政程序法」所明定之公正、公开的规范。

非政府范文篇8

一、**非政府组织的产生、作用与发展趋势的简介

**是一个实行分权制的联邦国家，生产力极其发达，在世界经济舞台上起着主导的作用。但是，尽管**的经济极其发达，政府并没有包揽一切社会事务管理，恰恰相反，是通过积极培育和推动非政府组织的发展，来承担许多具体的社会服务和社会管理的工作。在**的舞台上，主要由三大部门在唱主角，即政府、营利部门（企业公司）和非营利部门，其中非营利部门又称为非政府组织，非政府组织主要致力于社会服务和管理，政府是在这两者之间，站在更高层次上，通过政策调节、法律制定和财政支持，来实施宏观调控和宏观管理。**的这种政府管理模式，用我们当今中国改革的话来讲，就是既体现政企分离、又体现了政事、政社分离的双重要求。这对我们的经济与社会管理的改革，是很有启发和借鉴意义的。

（一）产生动因

**的非政府组织的诞生渊于社区的发展，其基本宗旨就是满足社区居民的需求。它从十八世纪开始出现，十九世纪后逐步走向繁荣。目前，**非政府组织共有100万个左右，遍布**大小城市的社区内。促使非政府组织发展的原因是非常的多，但概括起来主要有三大因素：

首先，**的市场经济发展起步很早，人们共同生活所形成的一定区域内的社区理念也就较早地产生；同时由于家庭功能的局限而产生一系列人们的生活等问题，就转变为社区管理的问题，人们迫切希望在社区的范围内，有专门从事社区服务与管理的运作机构，来满足人们的生活需求。这是非政府组织产生的最主要动因。

其次，由于社区服务的内容，是随着经济发展、生活方式的变化而丰富多样，因此，光靠政府管理机构来专职行使社区的服务，必然会带来成本增大、效率不高和服务机制难以适应的弊端。因此，政府也力求寻找能够胜任这一角色的机构。这是非政府组织产生的另一个重要因素。

再次，由于**是一个移民国家，有着不同的宗教信仰，因此社区之间需要的服务内容，也有很大的差别性，而政府提供的社区服务具有统一性和单一性的局限，很难为不同社区生活的人们所接受。因此，不少社区为了某些共同的社会问题或者同一的利益，自发组织一些非政府机构，替代政府的服务机构，并愈来愈被人们所普遍接受。这是非政府组织产生的一个重要的社会基础。

非政府组织的普遍产生和蓬勃发展，使**政府的管理模式逐步走向了“小政府、大社会”的境界，政府的职能是宏观管理，非政府组织是具体的组织者和运作者，两者之间是合作伙伴关系。

（二）作用体现

**的非政府组织从其产生到发展，已经历了二百多年的历史。它伴随着社区的产生而产生，伴随着社区的发展而发展；反过来，非政府组织通过其功能的发挥，又对社区建设的推进，对社区服务体系的完善和健全，对沟通政府与居民之间的关系等，起了至关重要的作用。

第一、非政府组织对社区服务功能的开拓、服务体系的建立，起到了组织、管理和推动的积极作用。现代意义的社区是居民生活在一定空间内的共同体，随着人们生活水平和生活质量的不断提高，居民对社区的依赖愈来愈强烈，对社区服务功能的要求和内容，都在不断提高和增加。非政府组织按照其基本宗旨的要求，始终将满足社区居民的要求放在首位，不断开拓社区服务功能。在**社区内，非政府组织似乎正朝致力于一种无所不包的服务体系方向在努力，涉及的服务范围十分宽广，力求使社区服务达到“老有所养、幼有所托、孤有所扶、残有所助、贫有所济、难有所帮、学有所教、需有所供”的全方位的新境界。正是非政府组织在社区内的积极组织、管理和促进，使**的社区服务给居民生活带来了极大的方便和保障。

第二、非政府组织对政府摆脱社会事务的具体服务，实现“小政府、大社会”的管理格局，起到了不可替代的促进作用。在**社会里，特别是在居民生活的社区内，政府管理是处于一个相对比较超脱的状态，它主要实行宏观管理，制定有利于社区建设发展的政策，制定基本规范的运作法规，采取财政支持和投入，并对非政府组织进行管理和考核，而大量的、具体的社区服务的内容、项目的开展，都由非政府组织去承担和组织实施。实行这种“小政府、大社会”的管理模式，既能克服政府直接去操办社区服务具体事务中的官僚弊端、低效率弊端和服务不到位的弊端，又能通过政策的调控和奖励，来增强非政府组织的责任感和使命感，形成十分强烈的信誉感和竞争感。由于非政府组织既是居民生活区的者，又是政府管理社区的合作者，因此它可以起到政府与居民之间沟通和桥梁的作用。同时，又正因为非政府组织处于中介状态，因此它又受到居民与政府两边的制约和考核要求，所以，非政府组织的工作，一般总是兢兢业业的，总是致力于社区服务的不断发展。

第三、非政府组织的蓬勃发展以及由此带动的社区各类服务业的全面发展，为提供充分就业，保持社会稳定，起到了不可低估的能动作用。由于**非政府组织非常庞大，在开拓社区服务过程中，带来了许多服务业的就业岗位，据统计，目前**大约有800万人在社区从事各类服务工作，占全国就业人数的10%。此外每年还有9000万人次的志愿者，从事社区服务工作。**社区服务每年约有5000亿美元的收入，其中70%左右是政府财政投入的，30%左右是通过服务和社会捐赠取得的。社区服务业的全面发展，为社会的持续稳定，起到了十分积极的作用：一是开拓了充分就业的机会，减轻了政府和社会的压力；二是全方位的社区服务，包括温馨家庭、心理咨询、犯罪预防、提高教育程度和质量等，都对缓解一系列社会矛盾，起了重要的平衡作用。

（三）运作模式

**非政府组织经历了二百多年的发展史，已经形成了一套独特的运作模式和政府管理扶持的模式：

首先，非政府组织成立要向政府提出书面申请，包括写明机构性质、运作计划、服务宗旨，以及用什么方式实施项目开发，并要明确非政府组织基金会成员的构成。政府通过严格审核认定后，发给非政府组织资格表，再予以批准成立。

其次，非政府组织运作机构一般分三个层次，第一层次是董事会，它由出资人、社区居民代表、政治家和社会工作者组成。董事会的职责主要是制定方案、确立目标、招聘成员等。第二层次是执行总裁，它由董事会任免，其工作职责是执行董事会所制定的方案，管理组织资源，开发服务项目，拓展外界联络，争取社会募捐，考核和评估雇佣人员。第三层次是带薪工作的职员，主要是协助总裁工作，研究日常工作，开展人员培训与提高，对各方面服务雇员进行评估和监督。

第三，非政府组织在组织社区服务时，始终不满足现状，他们以寻找和发现新的社会需求为内在动力机制，不断创新开拓。如发现一项新的社会需求时，首先自己筹资来开拓这一服务项目，并力求成功，以增强政府对它们的信任；而政府发现这些项目的开拓，确实对社区居民带来了受益，又会加大投入力度，给予支持。所以，**的非政府组织的运作机制，确实在**社会的发展历史上，起到了先导效应。

第四，政府对非政府组织在进行严格审核批准成立后，从财税政策上给予极大的支持。一是对非政府组织在从事社区服务过程中，每年提供10%-80%不等的财政资金，但大部分非政府组织都可获得60%-70%的财政投入；二是给予非政府组织特定的免税政策，既服务所获得的各项收入不需上税，同时非政府组织从事社区服务时所购买的商品，也不需交税，因为**零售各类商品是实行价外税的，所以从事公益性服务的组织，就可以享受到这一政策；三是规定非政府组织从事社区服务所形成的盈利或利润，不得用于个人利益，必须用于社区发展的再投入，为大众服务。

（四）发展趋势

从**社会目前的现状看，非政府组织已经承担了很多的社会事务和社区服务工作，对社会稳定起了很大的作用。但是，从政府管理角度看，还想把更多的事情交给非政府组织去做，甚至设想让非政府组织去办监狱，去管理监狱，因为非政府组织办监狱和管理监狱，更富有人情感化效应。所以，从发展趋势分析，政府与非政府组织的关系将越来越密切，它们之间的合作伙伴关系将随着发展而更富有建设性。

但是，鉴于经济因素的影响和社区建设投入的逐步增加，政府在对非政府组织的资助有所下降的同时，调整和采取一些新的政策措施，以充分满足社区发展的要求。首先，是鼓励建立工商业组织和非政府组织之间的合作关系，使非政府组织能够充分利用前者的财力、物力和人力的资源，开展社区服务业；其次，要求非政府组织不要完全依赖于政府拨款和社会捐款，而要寻求和形成一定的自立机制，政府允许非政府组织可以提供有偿服务，但要求收费标准要与服务质量、服务对象支付能力相联系；第三，政府允许非政府组织在直接从事有偿服务的基础上，开办营利性公司，逐步形成非营利性服务和营利性服务的相互渗透，并以营利性的收入来弥补非营利性服务的需求，同时要求非政府组织把行政经费压缩到最低程度，保证服务效率，把钱用到真正需要的方面。总之，随着时代的发展，非政府组织在从事社区服务的过程中，还将面临着一系列新的发展变化。

二、培养社会中介组织是**社区建设的一个至关重要的问题

社区建设的概念，在我国只有十几年的历史，因此社区的建设和发展，确实是任重而道远。**是我国市场化、国际化程度最高的经济中心，社区建设理应走在全国的前列，以起到示范与辐射效应；同时，也是**自身处于经济结构大调整、社会生活结构和方式快速变化的现实要求。但是，由于我们社区发展的历史短暂，缺乏一套完整的发展模式，为此通过借鉴国外发达国家的成功做法和有益经验，这对加快**社区建设步伐，无疑是有着积极的现实意义。

（一）缺乏社会中介组织，必将成为**社区建设的一个深层次的障碍

**社区建设最早渊源于八十年代初期，主要是民政部门承担一些社会事务的服务；进入九十年代后，**社区建设是处于一个大发展时期，市政府将社区服务工作连续六年列为实事项目工程，社区建设和社区服务正面临着前所未有的发展机遇和改革重任。

从改革角度看，**社区建设下一步面临着三大改革任务，一是如何理顺和确立社区管理体制，即在社区建设这个大舞台上，政府主管部门究竟是哪一家，这关系到今后政府对社区发展的一系列宏观管理、登记审批、监督考核等；二是如何建立起适应社区发展的可持续运行的财力机制；三是如何培育和促进一大批社会中介组织的产生和发展，这是当前社区建设中考虑得最少、最滞后的一个问题，但又是今后发展中不能回避的问题，必须要予以超前的研究和寻找推进方案。

首先，没有一大批社会中介组织的产生和具体运作，就不可能做到政事分离、政社分离，就难形成“小政府，大社会”的管理格局。

我国经济改革经历了二十年的历史，已经从过去“大政府，小市场”的管理模式，转变成依托市场、企业运作、政府宏观调控的“小政府，大市场”的管理模式。这一转变，使政府变“小”了，但它更精简高效，处于更高层次的调控管理，对释放企业的积极性，对市场经济的全面推进，起着不可估量的作用。同样，在社会管理领域内，政府职能也面临着转轨变型，也面临着如何从摆脱具体事务操办，转变到注重宏观管理，法规制定和政策引导的境界。社区服务是一项崭新的开拓领域，又是一项内容十分丰富，需求变化层出不穷的新体系，如果没有一大批专职、专业相适应的社会中介组织来具体承担和实施政事分离、政社分离，政府职能转变就相当困难，其结果往往是政府具体操办社区服务业，既难以适应居民生活不同类型、不同层次的需求，也使政府行政管理机构越搞越大，使大社区的发展，变成大政府的管理，这不是我们发展的方向。

其次，没有一大批社会中介组织的产生和具体运作，极容易使社区建设和社区服务由政府推动走向政府包办的运作格局。

社区建设在起步发展时，由政府大力引导和推动，是非常必要，也是社区发展的必经阶段。但是，社区服务是一个需求内容、需求层次十分广阔的领域，具有非市场或准市场意义的供需关系。而组织、协调和满足社区服务供需关系的重任，只能是依赖社会中介组织的培育，即由一大批非营利性社会组织去运作和操办。我们现在依托政府体系中的“三级管理、四级网络”的管理功能，去引导和推动社区服务的发展，其意义和作用是功不可没。但社区服务的进一步大发展，社区服务业的供需关系愈益突出，如何构造适应现代城市居民生活水平、生活质量和生活方式变化的各种需求服务体系，客观上已经越出街道和居委会的管理功能，需要注入新的运行机制，否则把社区服务的建设，就等同于街道、居委会的管理职能，只能使社区发展走入误区。政事分离、政社分离如同政企分离的意义一样，在市场需求领域内，由政府直接办企业、直接管企业，只能带来低效益、资源配置不合理和不能满足需求的弊端，在社区服务需求领域内，面临着相似的一面。

再次，没有一大批社会中介组织的产生和具体运作，就不易形成社会工作的专业化与社会化相结合的运行格局。

社区服务业在国外被统称为社会工作者专业，其影响力是非常广阔的，在高等院校内，社会工作专业也占有相当重要的地位和分量。所以，不少发达国家的社区工作和社区服务，专业化程度和社会化程度都是十分高的，其中社会中介组织的蓬勃发展和具体运作，起了至关重要的推动作用。**社区建设和社区服务工作，在国内比较是领先的，在国际比较是落后的，关键之一是缺乏社会中介组织的运行。这导致两方面的问题存在：一是社区工作长期处于街道、居委会的半行政半封闭的运作状态，显得规模较小，社会影响较小的局面，专业化程度更无从谈起。二是阻碍了高等院校社会工作专业的设置和培养对象的出路，因为大学毕业分配到街道机关工作，总体上是属于国家行政管理专业的对象，分配到具体福利院等单位，又主要强调护理专业，而面对今后需要大发展的社区建设与服务管理，又是恰恰缺乏实体运作部门。所以，培育和造就社会中介组织，已成为社区建设朝着专业化和社会化方向发展的“重中之重”的任务。

（二）培育社会中介组织，需要认真思考的几个问题

第一，要全面更新观念，充分认识社会中介组织在社区建设这个大舞台上的地位和作用。

党的十五的文献中，再一次强调提出，要大力培育中介组织机构。现在问题是，我们要准确而完整地理解中介组织机构的涵义。中介组织机构主要包括经济领域中介组织和社会领域中介组织两大类，前者我们按照市场经济发展要求，已经在大力发展，如财务投资咨询公司、会计、审计事务所、资产评估事务所等，但现在恰恰缺乏的是社会中介组织，几乎处于空白状态。究其原因，主要还是受传统的管理模式的影响和束缚。在对待社会领域内，我们一直是强调意识形态的重要性，而对培育社会中介组织，从事社会服务工作，分担政府管理的具体事务，以及把社会服务工作向专业化、社会化方向去引导等，缺乏足够的认识。事实上，社会中介组织是承担政府管理社会特别是社区服务的具体组织者和运作者，这是今后实现“小政府，大社会”管理的基本前提。一大批社会中介组织的产生和运作，可以使政府处于更高层次上实行宏观管理，使政府管理更加精简高效，同时我们还可以通过社会中介组织中的党建工作的开展，加强党对社会工作的领导和社区建设的领导。所以，现在的关键是，我们要解放思想，转变观念，对社会中介组织有一个正确的认识。

第二，要切实调整政策，为培育社会中介组织创造条件。

目前严格意义上社会中介组织，尤其是进入社区服务运作的几乎是空白，但作为可以转变成社会中介组织的社会团体，不但存在，而且数量是十分庞大的。在社会团体中大致有两大类，一类是学术性团体，一类是专业性团体，而在专业性团体中，有相当一部分与社区建设和社区服务是密切相联的，如社会工作者协会，街道工作者协会等，只要我们按照政事分离、政社分离的原则，重新界定政府管理职能，是可以让出很多事务性的管理工作，下移到各种协会去发挥。但目前问题是，社会团体虽然是具有独立法人资格的地位，但社团在实际工作中，却不能享受一系列政府政策，如不能享受政府定编政策，不能享受用工政策，不能单独纳入养老、医疗保险政策范围等，由于政策限制，目前的社团实际上只是各级政府部门的附属物，它的职能也不能得到应用的发挥。所以，从实际情况看，目前的社团况且受到如此大的政策限制，要培育一系列社会中介组织的产生，困难也就更大。因此，要培育和发展社会中介组织，首先在社会团体政策上率先进行改革和调整，使社团在原有独立法人资格的基础上，有定编政策，有用工政策，有纳入社会保险网络的权利，并有重点的选择几个社团组织进入社区实行改革试点，这样从政策上，从运作试点上，为社会中介组织的培育，创造一定的条件和铺平道路。

非政府范文篇9

迄今为止，中国的非政府小额信贷机构和项目达到300家左右。比较大的机构和项目的覆盖面达到5000左右的农户，小的不到1000户。在这300家左右的小额信贷机构和项目中，能正常运行的不到五分之一。目前真正能达到操作可持续性的机构（即剔除补贴后，利息和其他收入可以补偿操作成本，呆账损失和带有补贴性的资金成本）屈指可数，能达到财务可持续性的机构（即剔除补贴后，利息和其他收入可以补偿操作成本，呆账损失和按市场利息率计算的资金成本）更是微乎其微。不少小额信贷机构面临严重的挑战，贷款资本金在不断缩小。可以不夸张地说，如果没有进一步的外来的资金支持，没有小额信贷机构自身动筋伤骨的改革，在未来三到四年内，现有的绝大多数非政府小额信贷机构和项目会陷入困境，停止运行。

中国非政府小额信贷发展不顺利的原因是多重的，主要有以下几点：

第一是缺乏发展小额信贷的政策环境。小额信贷发展比较好的国家，政府都有一定的支持小额信贷长远发展的制度框架。其框架主要包括以下两点：一是给予小额信贷机构明确的法律地位，并在小额信贷机构发展到一定阶段后，允许其扩大金融业务，直至可以吸收存款；二是对小额信贷有一个监管的框架，不吸收存款时采用非审慎监管的办法，或注册登记的办法，可以依法进行小额信贷业务。在吸收存款时转为正规的小额信贷银行，银监部门采用审慎监管的办法。由于小额信贷机构不同于一般金融的特点，对小额信贷的监管可以是现有监管机构中新成立的独立的部门，或独立于现有监管机构以外。此外，政府还对经营良好的小额信贷机构给予支持，如提供批发资金。而在中国，迄今为止，小额信贷机构的法律地位仍不明确。非政府小额信贷机构注册成社会团体或民办非企业单位，不能依法从事贷款和其他金融活动，也难以转成小额贷款公司或金融机构。正式从人民银行和扶贫办取得试点文件的只有社科院的扶贫社和UNDP的小额信贷项目。尽管已经经过十四年的试点，非政府小额信贷仍然处于试点阶段。试点也没有一定的评价标准，仍在黑暗中摸索。政策对小额贷款机构的贷款利率也有一定的的影响,包括商业银行现行的利率水平和基准利率的四倍限制对小额信贷的影响。

第二是与小额信贷机构及其人员有关。在国外，非政府的小额信贷机构也有项目进行得非常成功的（如孟加拉的ASA组织）。也不是非政府的小额信贷机构一定需要转变成商业性的小额信贷公司或小额信贷银行。但与国外成功的非政府的小额信贷机构相比，中国的小额信贷机构和项目有很大的不同。在我们调查的67家小额信贷项目和机构中，41家成立了独立的机构，但成立民间社团的只有31家，其他仍然是项目办公室的形式。成立了民间社团的，其独立性一般要高于没有成立的，因为理事会里会有其他方面的成员。成立民间社团本身也说明这些项目在把可持续性发展作为目标。

就是已经成立了机构的那些非政府小额信贷机构，也与国外的非政府小额信贷机构有很大的不同。中国大多数的小额信贷机构并不是真正独立于地方政府的，而是在实质上从属于或受制于地方政府，这主要是指县级和地区级的政府部门，如政府办公室、农业局、扶贫办、妇联等机构。小额信贷机构受制于地方政府部门主要是因为中国的非政府组织必须要有一个挂靠单位，这个单位必须是当地的政府单位。更为重要的是，县级及地区级非政府小额信贷机构的管理人员大多是当地政府正式的工作人员。他们在非政府小额信贷机构任职是当地政府及其部门委派的，他们仍享受政府工作人员的工资和福利待遇。他们一般也不愿意放弃这样的位置，专门从事小额信贷。也就是说，如果小额信贷不成功的话，一般而言，管理人员会有后路。他们主要是对政府负责，而不是对非政府的小额信贷机构负责。在这种情况下，也无法建立对管理人员的激励机制，而这对小额信贷的机构发展是至关重要的。最后，小额信贷机构受制于地方政府部门是由于在名义上理事会是非政府小额信贷机构的决策者，而大多数理事会的理事长是由当地政府的副县长，或妇联主席，或其他政府官员担任的。此外，小额信贷机构不能独立于地方政府还与小额信贷资金的所有权密切相关。在中国，到目前为止，非政府小额信贷机构的资金主要来自于国际机构的赠款，而国际机构的赠款是赠与中国政府，或是赠与当地的贫困农民的（这仍然是一个没有完全搞清楚的问题）。在项目结束以后，地方政府可以代表中国政府或当地贫困农户实际控制这部分资金的所有权。也就是说，地方政府可以通过对资金所有权、小额信贷机构的管理人员和对小额信贷机构理事会的控制来控制非政府小额信贷机构。

而在实际上，我们的非政府小额信贷机构也需要依靠政府。因为大多数的小额信贷机构不可持续，工作人员的工资大多靠政府的工资，办公室的费用在不少情况下也靠政府拨款。非政府小额信贷机构与当地政府这种互相依存的关系导致小额信贷经营状况的好坏与当地政府部门有非常直接的关系。而当地政府及其部门的目标与小额信贷可持续发展的目标不一定一致。政府部门领导人及其非政府小额信贷机构经理人员的调动也会对小额信贷机构造成很大的影响。有时，当地政府部门甚至会干预小额信贷机构的贷款。

据笔者的调查，目前受县、地区二级政府及其部门影响较少的非政府小额信贷机构主要有扶贫社在河南、河北四个县的试点（总部设在北京，主要受总部控制），四川省乡村发展基金会（总部设在成都，主要受总部控制），中国扶贫基金会在县一级的分支。经过最近的改革，扶贫基金会在北京的小额信贷总部已经能比较有效地控制其县级机构。

到现在为止，很多小额信贷机构仍然没有电子计算机化的信息管理系统，透明度也不高。

发展不顺利的第三个原因是由于小额信贷实行的贷款模式比较单一，主要是乡村银行模式,没有根据不同地区的情况采取不同的机构和贷款模式。而中国各地自然条件、经济发展水平以及社会宗教文化等千差万别，照搬一种模式难免出现水土不服，事实上，孟加拉与中国情况相差很大。不少小额信贷机构和项目在选点时也没有考虑财务可持续性的要求。模式确定后，很少进行改变。在乡村银行模式下，在中国执行的一般是在县级设办公室，在乡设分支，下有信贷员的三级的操作模式。这就形成机构的固定成本高。加上每个县的资金规模小，形成单笔贷款的成本高，直接影响到机构的财务可持续性。另外，中国的小额信贷机构把小组贷款转为个人贷款,以及小组担保并不太成功,使小额信贷项目和机构不能把一部分成本转移给贷款户,也加大了贷款的成本,。当然，信贷员低的工资水平部分减少了成本，但也导致激励不足。

发展不顺利的第四个原因与资金来源有关。以扶贫为目的的非政府机构，资金基本上完全依赖国内外捐赠，以国际捐赠为主；贷款本金、运作费用、技术支持费用基本靠捐赠和部分地方政府投入。这就使小额信贷机构和项目的管理、运行和模式均收到捐赠机构和当地政府的影响。在九十年代中期，当时捐赠机构捐赠目标主要是扶贫和社会发展的目标，采取在最贫困地区撒糊椒面的方式，没有将小额信贷机构的可持续发展作为项目的重点。另外大多数的项目没有后续资金安排，在不可持续的情况下，也难以争取进一步的投资。

中国非政府的小额信贷发展不顺利还与我国的正规金融行业有关。由于多种原因现有农村金融机构是难以可持续发展的。在相当长一段时间，其贷款利率不足以抵补其融资的市场成本、运作费用、呆账准备和可用于发展的利润空间，农村金融机构扭曲的贷款利率也影响了小额贷款机构的生存空间和可持续发展。在贫困地区的低利率扶贫贷款和信用社的小额信贷对经营良好的小额信贷机构也形成了冲击。另外，经营不好的农村金融机构缺乏有效的市场退出机制，也使监管机构不愿开放农村金融市场。

最后，是小额信贷的中介服务行业缺位。目前在中国，既没有行业评级机构和公布其经营业绩增加透明度的平台，也没有小额信贷咨询和培训的专业公司，更没有经过注册的小额信贷行业协会和像孟加拉PKSF用于批发的资金和机构。小额信贷的中介服务行业缺位也与小额信贷没有法律地位和缺少商业可持续发展的零售小额信贷机构密切相关。

需要指出的是，我们不应该把非政府小额信贷存在的问题主要归罪于这些机构的经理、信贷员和其他操作人员。绝大多数非政府小额信贷机构的经理和其他工作人员为在中国发展小额信贷事业付出了辛勤的劳动和艰辛的努力，有很多因素是他们不可控制的。他们是不可持续的小额信贷项目和机构的受害者。有很多项目和机构的操作人员和招聘的信贷员因为操作小额信贷失去了很多其他的机会。在我们今天重新发展小额信贷的时候，不应该再重复过去的错误了。

现有的扶贫性的非政府小额信贷机构首先要自救。这包括改善现有的治理结构和经营管理，发展和改善电子计算机管理信息系统，实现财务报表、贷款质量和业务发展情况的透明化；这还包括小额信贷机构能够根据变化了的情况，不断改进他们的小额信贷产品和服务。要实现小额信贷机构管理人员的专业化，不留后路。现有的非政府小额信贷机构还需要更好地宣传自己，使社会和捐赠机构对其有更好的了解，从而动员更多的资源用于对贫困人口的金融服务。

目前把这些机构转化为完全独立机构的可能性不大，主要原因是资金所有权不明确，实际为当地政府所控制，人员也主要是政府工作人员。理事会难以真正地发挥作用。当地政府对改善非政府小额信贷机构的治理结构可以起到关键的作用。政府对小额信贷机构要多支持，少干预，使他们能够独立地运行。当地政府应帮助明确这些机构现有资金的产权，对那些愿意并能够实现转型的机构帮助他们转型。

扶贫性的非政府小额信贷协会、网络和其他的中介组织在支持和发展扶贫性的非政府小额信贷机构方面大有可为。这类组织可以帮助小额信贷机构发展电子计算机管理信息系统，实现报表和财务状况的透明化；帮助这些小额信贷机构发展和改善他们的小额贷款和其他金融产品；帮助他们建立与国内外捐赠机构的联系，争取资金和其他方面的支持；向各级政府宣传鼓动，为小额信贷机构争取合法的地位。这类组织还可以帮助政府部门和捐赠者建立专门用于支持小额信贷机构的批发资金。

中央政府也可以考虑给专门从事扶贫事业的非政府小额信贷机构以明确的法律地位，使他们能够依法向贫困人口和微型企业提供贷款和其他金融服务。

二、小额信贷在中国的发展和创新

1993年，中国社会科学院农村发展研究所首先将与国际规范接轨的孟加拉“乡村银行”模式的小额信贷引入了中国，成立了“扶贫经济合作社”，首先在河北省的易县，河南省的虞城县和南召县和陕西省的丹凤县建立了以孟加拉乡村银行的小额信贷为贷款模式的小额信贷扶贫社。1995年开始，联合国开发计划署（UNDP）和中国国际经济技术交流中心在全国17个省的48个县（市）推行以扶贫等为目标的小额信贷项目。开发计划署后来在天津和河南的部分城市开展了针对下岗职工的城市小额信贷项目。随后，还有一些国际组织相继在我国开展了一些小额信贷项目。我国非政府小额信贷的机构和项目发展的情况见表一。

表1中国小额信贷发展情况一览表

从表一可以看出，在中国国内较早开展和资助小额信贷项目和机构的包括多边捐赠机构，如联合国的机构，世界银行，国际农发基金，欧盟等；双边援助机构，如加拿大发展援助署，澳大利亚发展援助署，荷兰政府等；国际非政府组织和国内的非政府组织，如中国扶贫基金会和社科院在县级成立的扶贫社。需要说明的是，扶贫社和中国扶贫基金会也是收到国内外捐赠者资助的。以上的项目和机构，都或多或少地采用了国际上成功的小额信贷所采用的一些贷款方式，如小组担保、分期还款、贷给妇女、动态激励等。从项目覆盖的县数和资金投入总量来看，在国际多边和双边捐赠机构中，国际农发基金，UNDP，联合国儿基会，联合国人口基金组织和澳发署是最重要的捐赠机构。需要说明的是，我们一般把国际农发基金在中国的项目看做是农业发展项目，而非小额信贷项目。主要原因是国际农发基金的项目由县级政府机构执行和负责偿还，一般是通过县、乡、村级政府机构发放与回收，对农户贷款的利率低，期限长，和一般的小额信贷不一样。

中国的小额信贷以国际机构资助的项目为主,基本是属于引进的,而非本土成长起来的。以联合国发展署、联合国儿基会所占项目的比例最高,对至今中国小额信贷项目/机构整体的影响也很大。即使是列入国内项目的,其中部分资金也是外来的。

经过十多年的发展，中国目前最主要的非政府的小额信贷机构包括商务部交流中心管理的由UNDP资助的小额信贷机构，社科院的扶贫社，中国扶贫基金会的小额信贷和四川省乡村发展协会。

为了更清楚地了解中国小额信贷发展的情况，笔者在2005年对中国的非政府小额信贷机构和项目进行了一次全国性的调查。调查的抽样情况见表二。这次调查基本上能反映中国非政府小额信贷机构和项目的现状。对主要的非政府小额信贷机构的抽样比例，UNDP资助的小额信贷机构达64%，社科院的扶贫社100%，中国扶贫基金会83%，全部样本数达到67个。

从表二还可以看出，在我们的样本中，已经注册成非政府小额信贷机构的有：UNDP资助的16家机构，中国扶贫基金会六家机构，社科院扶贫社4家机构，世行资助的二家机构，当地政府一家机构（四川省乡村发展协会）和儿基会一家机构。这些机构或者注册成社会团体，或者注册成民办非企业单位，都是非赢利性的机构。一般而言，从项目转变为机构后，其财务和机构可持续的目标更加明确。我们的样本包括了绝大多数的已成立的小额信贷机构。样本中小额信贷机构的执行和资助机构的情况见表三，样本的地区分布见表四。调查样本基本能反映中国小额信贷的地区分布:西南最多,其次西北,再次华中、华北，体现了小额信贷机构和项目的扶贫目标。

表二2005年小额信贷机构抽样调查情况报告

表三样本中主要小额信贷机构（项目）

的项目执行和捐助机构

表四样本的地区分布

通过对调查数据的分析，我们发现，中国的小额信贷项目和机构主要以扶贫、妇女、儿童发展为目标。80%以上的项目位于国定贫困县，不少在交通不便的山沟里。选择的项目乡镇：在我们整理出的44个县中，21个县选择最贫困的乡镇，16个县选择出经济水平较差，七个县选择出经济水平一般的乡镇，也就是说，几乎所有的项目都没有通常意义上的基于可持续发展的市场调查，大多数项目在设计时只考虑扶贫，没有考虑可持续发展，也没有考虑项目能持续多少年。在项目开始时，42个项目县要求借款户必须是贫困户，2个项目县未明确要求借款户必须是贫困户。到调查时(2005年)，未明确要求借款户必须是贫困户的县增加到8个，其中，6个县明确要求借款户不要贫困户。除个别县外，项目都要求借款户必须有劳动能力。每个贷款户的平均贷款额度小也说明项目明确的扶贫目标。

我们发现，中国运行比较好的非政府的小额信贷机构大多采取了如下的小额信贷模式：

●贷款条件:最基层的单位是小组和中心，一般五人自愿组成一小组，五到六个小组成为一个中心。小组长和中心主任由民主选举产生。参加小组、出席中心会及小组贷款联保是获得贷款的条件，贷款不需抵押、担保。

●贷款的发放:一般按2-2-1顺序,先贷给两个组员,两周后再贷给另外两名组员，最后贷给小组长。在发放贷款时,扣除应收利息的一半。

●小组基金和强制存款:在发放贷款时,农户需将5%的贷款作为小组基金交由项目保管，另外，借款人每周须向项目存一元钱，借款人将本息还清后,可以要回小组基金。

●贷款的期限、金额及利息率：贷款期一般为一年。每周或每两周还一次款。第一次贷款的上限不超过1000元人民币。归还后再借,并增至1500元、2000元等。名义利息率8%,实际利息率达到16%左右。

以上的做法与孟加拉乡村银行不完全相同。首先，孟加拉乡村银行贷款是贷给小组，而我们是贷给小组内的单个农户。其次，乡村银行的小组基金年底不归还给贷款户。再次，乡村银行每周一次中心会，而我们有些项目已延长至10天至二周开一次中心会，也有的实际上很少开中心会。

从控制信贷风险和瞄准贫困户来讲，主要起作用的机制首先是小组联保，小组成员之间有互相担保的责任，形成自身内部的约束机制。其次是正向动态激励，即连续贷款的方式。小组全体成员在按时还清所有借款本金和利息之后，可以获得更大额度的后续贷款。再次是小组基金和强制存款的风险金作用，如果一个贷款户不能还款，小额信贷机构可以扣下它的小组基金和强制存款。最后是分期还款，即每周，或每二周还一次款。中心会议的主要作用是保证放款和还款的透明度，使贷款户之间，使贷款户对信贷员能够有效地发挥监督作用。

总的来讲，中国非政府的小额信贷机构主要是摹仿乡村银行模式的小额信贷，在金融产品的创新上还有待努力。

参考文献：

［1］ChengEnjiang(1998).Micro-finance,ChinaReview,Spring1998

［2］ChengEnjiang,C.Findlay,A.Watson(2003).inFindlay,etaledited,RuralFinanceinChina.AsiaPacificPress,Australia

［3］ChengEnjiang(2003).MicrofinanceinRuralChina.inFindlay,etaledited,RuralFinanceinChina,AsiaPacificPress,Canberra,Australia

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