非政府组织范文10篇
时间：2023-03-25 14:53:32
非政府组织范文篇1
内容提要：当今全球化愈演愈烈，世界贸易组织(WTO)作为全球化的产物，也应该适应这一趋势。全球化向WTO提出了加强透明度、提高国民社会参与度的要求。非政府组织(Non-GovernmentalOrganization,简称NGO)对于加强世贸组织的民主性和参与性具有重要意义。WTO制度中已经有了关于非政府组织的相关规定和实践。但是相对于国际社会的要求来说，这还远远不够。值得注意的是，WTO中有相当一部分人依旧对非政府组织的介入持有怀疑态度，这是有着深刻的原因的。本文作者建议WTO借鉴其他政府间组织针对非政府组织所采取的措施，切实改善与非政府组织之间的关系。中国刚刚复关，中国领域内的非政府组织的成长与发展有利于维护我国政府和人民的切身利益。关键词：非政府组织WTO透明度关系一，非政府组织对于
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内容提要：当今全球化愈演愈烈，世界贸易组织(WTO)作为全球化的产物，也应该适应这一趋势。全球化向WTO提出了加强透明度、提高国民社会参与度的要求。非政府组织(Non-GovernmentalOrganization,简称NGO)对于加强世贸组织的民主性和参与性具有重要意义。WTO制度中已经有了关于非政府组织的相关规定和实践。但是相对于国际社会的要求来说，这还远远不够。值得注意的是，WTO中有相当一部分人依旧对非政府组织的介入持有怀疑态度，这是有着深刻的原因的。本文作者建议WTO借鉴其他政府间组织针对非政府组织所采取的措施，切实改善与非政府组织之间的关系。中国刚刚复关，中国领域内的非政府组织的成长与发展有利于维护我国政府和人民的切身利益。
关键词：非政府组织WTO透明度关系
一，非政府组织对于WTO的价值和意义。
近年来，非政府组织的兴盛发展与其在国际事务上越来越多的参与是与全球化分不开的。全球化被视为是一种“国家内部政治、经济和社会活动的外化”，①——诸如环境污染的全球性的问题更多的需要在国际上得以解决，从而削弱了主权国家在其领土范围内对这些活动的控制能力。对这些全球性问题的承认，带来了更多的国际层面上的谈判与协商，这样也就为国际非政府组织提供了更大的活动空间。
与此同时，WTO也在全球化进程中完成了对GATT的继承，并成功的过渡为迄今为止人类历史上最为完整的一套世界贸易规则体系。当然，非政府组织不可能放弃WTO这个展现其能力的大舞台。正如一位环境问题专家所指出的：“GATT/WTO争端解决机制是迄今为止最为常用来解决国家间有关环境问题争端的机制”。②因此，他们认为如果撇开了WTO就无法实现他们所要达到的目标和利益。
可以说，非政府组织对于WTO体制的完善具有重要意义：
首先，非政府组织的参与有利于强化WTO的决策能力。当WTO的机构面临一些诸如贸易与环境等非其所长的专业知识时，从非政府组织获取的可利用资料、信息将有利于拓宽WTO对有关问题的分析基础，从而降低WTO决策机构发现事实和推理分析过程中的错误，提高相关机构报告的质量。
其次，非政府组织是由一国或数国的公民或公民的联合发起的并谋求某种公共利益的独立于国家的具有私人性质的组织。③可以说，非政府组织代表的是某一个或几个地区公民（团体）的意见。在全球化的态势下，这一公民或团体的意见已经无法通过国家意志的形式来表达。于是，非政府组织便成为这一部分公民的代言人。而与非政府组织的联系对于缺乏透明度的WTO来说，无疑是加强其为公众所认知的最佳途径。
最后，WTO协议中的仅允许缔约国方提供信息的规定无疑造成了一种形式上的垄断。④如何打破成员国方提供信息的垄断并创造竞争环境以寻求建立最佳的政策制定机制成为WTO亟需解决的问题。非政府组织的介入提供了一种最佳方案：在WTO中，非政府组织可以扮演一个政府缔约方的情报提供竞争者的角色，这样就能利用其在某一专业领域的智力资源优势，发挥了非政府组织迅速发现问题并能及时做出反应的特长。从而在WTO体系内构架政府和非政府组织的平行竞争机制，以期能更好的发挥各方面优势、集思广益，制定出最适宜的世界贸易政策。
二，现行WTO制度中有关非政府组织的规定。
WTO各缔约方早已认识到非政府组织的重要意义，因此各方在达成《建立世界贸易组
织的协定》中，已经包含有关于非政府组织的内容。该协定的第五条第二款规定：“总理事会应做出适当安排，以便与在职责范围上与WTO有关的各非政府组织进行磋商与合作。”另外，在1996年6月18日，总理事会通过了《与非政府组织关系安排的指导方针》（WT/L/162）①，建立了一整套WTO与非政府组织的关系框架。这一系列的指导方针包括：1，遵循《建立世界贸易组织的协定》第五条第二款所确立的基本原则；2，各成员方认识到非政府组织能起到增进公众对WTO相关活动的认知程度的作用，因而各成员方愿意提高WTO的透明度并发展同非政府组织的关系；3，为了达到更具透明度的目的，必须保证非政府组织获得更多有关WTO活动的信息，特别是比过去更快地取消对获取有关这些活动的文件限制。为此，秘书处将使相关资料（包括已经取消限制的文件）在互联网上公布；4，WTO秘书处应积极地采用各种方式，发展同非政府组织的直接联系；5,如果WTO各理事会或委员会的主席参加同非政府组织的讨论会或其他会议，他只应代表其本人。除非该理事会或委员会做出其他的特别决定；6，各成员方重申WTO是一个对其成员方的有关权利和义务具有法定拘束力的政府间组织。因此，各成员方认为非政府组织不可能直接参与WTO的工作或其会议。
自1996年以来，WT
O秘书处和各成员方以各种方式积极地保持与非政府组织之间的对话，而以上这些方针则起到了指导作用。WTO在发展同非政府组织的关系中进行了如下几种尝试：
第一，允许非政府组织参加部长级会议。在通过了《与非政府组织关系安排的指导方针》后不久，WTO各成员方就非政府组织参加新加坡第一次部长级会议的程序达成了一致意见：1，非政府组织将被允许参加大会的全体会议；2，登记的非政府组织必须符合《建立世界贸易组织的协定》第五条第二款的规定，即必须证明他们的活动与WTO的工作是由联系的。②
1996年12月的新加坡会议是WTO历史上第一次由非政府组织参加的主要会议。总共有159个非政府组织登记并参加了会议，其中的108个非政府组织（235名个人）代表环境、发展、消费者、商业和农民等各方面利益。另外，设在新加坡大会会场的非政府组织中心为与会的非政府组织及其代表提供了会议场所、电脑设施和会议的官方文件等便利措施。
第二次部长级会议于1997年在日内瓦召开，这次会议共有128个非政府组织（362名个人）。在为期三天的会议期间，非政府组织除了参加非正式的工作会议外，还参加了由秘书处主持的日常简报会——这是第二次部长级会议的一个特色，并被非政府组织视为一个WTO保证其透明度的真正的信号。③
多哈部长级会议期间，WTO秘书处安排了非政府组织的活动计划。这些计划将由感兴趣的成员方和非政府组织代表协商后达成一致意见。其中正在考虑的有非政府组织参加一些活动包括：1，日常非政府组织简报会。秘书处会为已经登记的非政府组织举行一天一次或两次的有关大会会议进程的工作简报会。这些简报会将由一些想同非政府组织交流的成员方的部长或官员来主持；2，特定问题的非政府组织简报会。有关一些特定问题的简报也将由总干事或秘书处官员集中向登记的非政府组织。相关问题的确定取决于大会的主持国和非政府组织的兴趣所在；3，由秘书处组织的讨论会。WTO秘书处将就非政府组织感兴趣的问题组织讨论会。这些讨论会将在非政府组织中心举行，同时面向所有多哈会议的与会者开放。①
第二，为非政府组织举行讨论会。自1996年以来，秘书处为非政府组织安排了许多讨论会。这些讨论会往往针对一些有关市民社会(civilsociety)切身利益的特定问题，如其中的三个讨论会是关于贸易和环境问题、一个关于贸易和发展问题等等。这就反映了WTO认识到了市民社会作为一个实体，其本身的权利应受到重视。另一方面，这些讨论会在一个非正式的场合为非政府组织提供了一个同WTO成员方的代表讨论相关特定问题的机会。
第三，同非政府组织保持日常联系。WTO秘书处每天都会从全世界收到大量的非政府组织的询问信函。同时，WTO秘书处的工作人员会定期与非政府组织的代表举行会议——这些会议既是独立的，也是作为秘书处组织非政府组织参加WTO活动的一部分。
第四，一些新的举措。在1998年7月的总理事会上，总干事通知各成员方，秘书处将采取一些新的步骤来增进同市民社会的对话。这些步骤有：从1998年秋开始，WTO秘书处将为非政府组织提供日常工作简报；在WTO官方网站上增加有关非政府组织的相关内容。另外，秘书处还会将其每月收到的由非政府组织提交的论文的目录汇编成册并散发给各成员方。②
值得注意的是，WTO争端解决机构在其报告中也对非政府组织的地位予以确认。在沸沸扬扬的海龟案中，专家小组和上诉机构前后对非政府组织提供的来文的态度明显不同。在本案中，专家小组认为：“…根据DSU第13条，专家小组掌握着寻找信息和选择信息来源的主动权。在任何场合，只允许争端当事双方和的三方直接向专家小组提供信息。在我们看来，接受从非政府组织途径来的未经征询的信息同DSU的现行规定是不符的。因此我们通知各当事方我们对于这些文件（来自非政府组织的）将不予考虑…”③
而在上诉机构的报告中，尽管肯定了专家小组评判非政府组织提出的报告的行为是在DSU第12条和第13条授予他的职责范围之内的。但上诉机构着重指出了专家小组在有关是否应该接受未作要求而收到的由非政府组织提供的信息的问题上对DSU相关条款所作的法律解释是错误的。上诉机构回顾了“荷尔蒙案”（WT/DS26），认为根据DSU第13条第2款，专家小组可以从任何相关途径寻找关于案件的信息，也可以咨询任何专家以得到他们关于案件特定方面问题的意见。在这里，上诉机构强调专家小组可以向“任何个人或团体”或“从任何来源”寻找“资料或技术信息”。同时上诉机构也强调了DSU第12条第2款，即“专家小组程序应有充分的灵活性以保证提供高水平报告，而又不会不适当的延误专家小组审案进程”。上诉机构在其报告中指出了本案专家小组在解读“寻找（seek）"时，不
必要的太过于注重正式性和技术性而以至于要求“任何个人或团体”首先必须得到专家小组的允许才能提交报告。上诉机构进一步指出：“在本案的情况下，基于实用或其他相关的目的，‘经要求得到的资料’与‘未经要求得到的资料’之间的区别实际上是不存在的。”④因此，DSU授予专家小组寻找资料的权利并不意味着专家小组可以禁止接受那些事先未经专家小组要求而提供的意见。
在本案中，上诉机构的报告直接肯定了非政府组织所提供的信息对于专家小组、上诉机构及当事方的法律上的意义，这就从侧面肯定了非政府组织在WTO争端解决机制中的地位。同时这也意味着非政府组织在WTO体系中的活动范围得以拓宽。另外，本案对今后WTO争端解决机构在处理涉及有非政府组织提供信息的案件也具有垂范作用。
三，评价。
总的来说，非政府组织在WTO体系中的地位有所提高、作用有所增强。正如WTO官方网站上所说的，“WTO自其成立以来的运作历程生动地表明了世界贸易体制从未像现在这样备受公众舆论的关注和审视”。①
然而，WTO各方对非政府组织的介入仍持怀疑态度。因此，非政府组织在WTO中的作用依然有限。有意思的是，持将非政府组织排除在WTO政策制定过程之外的观点的大多是成员国的政府官员（而非专家或学者）。他们认为非政府组织的加入只会扭曲而不是改善WTO的决策机制。综合起来，现在反对者持有以下几种意见，下面我来一一评述：
第一，担心非政府组织代表的是特殊集团的利益。即认为当一个政策决定机构允许游说集团介入后，将存在着某一特殊的利益集团施加不平衡影响的可能性。有一些分析家认为，代表特定利益集团的非政府组织的加入会减缓决议制定的进程进而导致工作效率的降低。②还有一些贸易专家认为许多非政府组织不赞成贸易自由化，因而担心它们的加入会阻挠贸易自由化的发展。
实际上这种担心是多余的。由于代表商业实体（通常是一些贸易保护主义者）利益的代表在WTO中已经存在。因此，纳入非政府组织的代表会产生各种利益集团相互监督、相互牵制的效果。从而抵消WTO中现存利益集团的影响，进而只会是降低而不是增加有特殊利益集团操纵的政策的产生的可能性。
第二，担心非政府组织的加入会影响WTO作为一个多边政府机构的性质。这种观点认为WTO作为一个调整政府间关系的机构，只应保证成员国政府在贸易政策的制定中起主导作用。而非政府组织代表的是一个或数个成员国国内公民的利益。这些公民的利益和他们所在国家的利益如何在WTO体系内得以调和将是一个很大的难题。因此，非政府组织的加入会冲击主权国家在WTO中的地位，会使WTO中国家之间的关系变得更为复杂。③
然而，非政府组织在本质上就具有跨国性的特征，它也有独立参加某些国际事务的能力，这一点早已在联合国体系中得以确认。给予非政府组织在WTO中发言和观摩争端解决程序的机会，并不排除各成员国依然可以闭门议事。由于全球化的影响，一些涉及政治的经济问题愈发需要在国际层面上得以解决。因此，WTO不需要以一个纯粹的处理国与国之间关系的机构的形式存在。可以预见，非政府组织的加入能够强化WTO作为一个国际贸易规则的制定者和监督者的地位。
第三，认为非政府组织不具代表性。此观点认为很难确定非政府组织究竟代表的是哪些人或是多少人的利益。这样就引起了一系列的问题，如怎样来保证非政府组织提供的信息的准确性？非政府组织应采用何种方式来保证它们的代表性和它们对其代表所负的责任？
我认为，非政府组织的代表性问题在WTO对其开放后将更易于解决。所以，不应过多地考虑这个问题。相应的，在国际领域内，对非政府组织地位的重视程度应取决于该组织过去在增进其所参与的国际机构和其所代表的公众之间的联系所作的贡献。
第四，还有一些人提出了非政府组织参与WTO的可操作性问题，即担心控制非政府组织在世界贸易体制内的活动的难度过大。另外有一些观察家认为非政府组织在WTO会议上的出现会使一些成员国由于担心受其国内的指责而不愿暴露其真实的想法。这样反而有违吸纳非政府组织加入WTO以增加透明度这一做法的初衷了。①
有关非政府组织在WTO中活动的具体操作的确还存在着问题。目前WTO可以参照其他国际性经济组织的做法，如世界银行早已建立起一套允许非政府组织参加它的会议和决策过程的程序。同样的，经合发展组织（OECD）近年来也拓展了与非政府组织接触的领域和范围。总之，要让非政府组织高效、更好的参与WTO的有关活动，实际中要克服的困难是有很多的，但过多地担心确实是不必要的。
谈到这里，我们有必要回顾一下历史。
众所周知，1999年11月30日至12月3日在美国西雅图召开的WTO第三次部长级会议由于会场外众多民众的示威游行而草草结束，预先拟发动的新一轮多边谈判也淹没在一片反全球化的口号声中。②
尽管西雅图会议以失败告终，尽管其失败的原因有很多，但它给人们最大的警示就是：向WTO发出了其贸易政策制定过程和争端解决程序应更具透明度的讯号。WTO处于正在浮现的全球经济治理结构的核心，世界贸易体制的规则和程序正日益被视为协调好全球范围内经济相互依赖性的关键因素。因此，我们可以肯定的说，WTO无论如何也不能再处于一种“幕后运作”的状态了。
其实早在战后酝酿成立“国际贸易组织”（ITO）时，创立者们已经清楚的预见到了非政府组织将扮演的重要角色。后来，GATT的第一任行政首长，EricWyndhamWhite先生，提出了一项非政府组织议程。他建议ITO：1，起草一份给与磋商地位的非政府组织的名单；2，邀请非政府组织观察员出席ITO大会并允许他们提出议案和自由发言；3，就ITO活动领域内的问题向非政府组织提出咨询；4，任命一个由非政府组织代表组成的顾问委员会。③这一方案可以看出ITO的创始者们对非政府组织作用的充分认识。只可惜ITO由于种种原因未能如愿成立，而以临时协议的形式出现的各方妥协的产物——GATT对这一问题没有充分重视，从而失去了与非政府组织握手的良机。
与此同时，其他国际性组织却在与非政府组织的关系上走在了GATT的前面。最典型的当属联合国。1945年的《联合国宪章》第71条规定了联合国处理与非政府组织关系的原则，即经社理事会（ECOSOC）可以就与非政府组织有关并属于经社理事会职权范围内的事项征询非政府组织的意见。根据这一原则，经社理事会通过了第1296号决议及其附件——“理事会与非政府组织之咨询办法”，具体规定了非政府组织享有咨商地位的条件与程序，并为处理和协商与非政府组织的关系成立了专门的辅助机关——非政府组织委员会。④
取得联合国经社理事会咨商地位的非政府组织按其活动性质与范围，以及经社理事会或其辅助机关对其所能提供协助的预期程度而分为以下三种类型：1，一般咨商地位；2，特别咨商地位；3，列入名册。上述三种咨商地位不同的非政府组织参与咨商活动的范围与能力不同：这三类组织都可以参与经社理事会召集的国际会议的咨商活动；都可以向所出席的会议书面陈述意见；但都无表决权，原则上也都不参与联合国其他主要机构的工作；第一、二类组织可以派出全权代表，作为观察员参与经社理事会及其下属机构的公开会议。但只有第一类组织可对经社理事会及其辅助机关的议程提出建议，并在会上发言。
WTO可以参照以上国际组织的做法，提出一套非政府组织参与其制定贸易政策和争端解决机制的程序，以便具体操作。从而加强同市民社会的联系，提高WTO活动为公众所认知的程度，以更切实的贯彻WTO的宗旨和原则。
四，反思非政府组织对我国入世的启迪和意义。
中国领域内具有真正意义上的非政府组织的数量还不多，也就是说，非政府组织的活动在我国还处于一个刚起步的阶段。由于我国刚刚加入WTO，民主法治化的进程也正在加快，鼓励非政府组织在我国的发展对于进入新世纪的中国无疑具有重大意义：
其一，建立和发展各种非政府组织将有利于充分反映我国领域内某些区域或某些行业的公民的利益，从而能够在国际层面上表达这些利益集团的想法，以减少全球化给我国带来的负面影响；
其二，非政府组织可以为我国政府制定对外贸易政策和参与多边谈判提供信息和资料，从而奠定相关政策的民意基础；
其三，非政府组织可以监督我国各级政府的行为，使这些政府行为与WTO的相关规定保持一致，进而避免出现我政府被诉的不利局面；
其四，非政府组织还可以向我国政府提供有关别的成员国违背其WTO各项协议下对我国义务的证明资料，以便于我国政府及时起诉或应诉，从而减少损失或不利影响。
①KarstenNowrot:LegalConsequenceofGlobalization:TheStatusofNon-GovernmentOrganizationunderInternationalLaw,IndianaJournalofGlobalLegalStudies,1999(6),P583
②JeffreyL.Dunoff:TheMisguidedDebateoverNGOParticipationatthe
WTO,JournalofInternationalEconomicLaw,1998(3),P439
非政府组织范文篇2
关键词：非政府组织；政治参与；市民社会；政治文化
Abstract：Non—GovernmentOrganizations（NGO)cameintoexistenceat1950s,sprungupat1970s,andhasachievedhugeprogresssincethepast20years.Nowadays,NGOhaspenetratedintoeveryaspectofthesociallife,andhasmoreandmoreeffect.Alongwiththedemocratictidespreadingovertheworld,thepoliticalparticipationbecomesthesignificantpartofthemodernpoliticallife.Butbecauseofvariousreasons,forChinesecitizen,boththescopeandthedepthofthepoliticalparticipationareonthelowlevel.Whowillbetheleadertoguidethecitizens?TheNGOisundoubtedlythebest.
Keyword：NonGovernmentOrganizations；Politicalparticipation；CivilSociety；Politicalculture
非政府组织(Non—GovernmentOrganizations,缩写为NGO)，出现于50年代，兴起于70年代，在过去20年有了飞跃性的发展。如今非政府组织已经渗透到社会生活的方方面面，并且发挥着越来越大的作用。虽然非政府组织已经存在了半个世纪，但是人们对于到底什么是非政府组织却还是模棱两可。虽然很多学者都从不同的方面阐述了非政府组织的某些特征，但是如果要是给非政府组织下个准确的定义真是难于上青天。当前国际上比较流行的就是莱斯特•萨拉蒙教授所给出的定义。他给出了非政府组织的七个特点或者是属性，认为只要符合这些属性的就是非政府组织。“组织性，就是有正式的组织机构，有成文的规章制度和固定工作人员；民间性，就是在组织上是独立的，不隶属于政府部门，也不受政府支配；非营利性，就是不以营利为目的，即使有了利润，也不能分配，而只能用于组织的正常运作；自治性，就是有独立的决策和执行能力，能进行自我管理；志愿性，成员的加入或者组织资源的集中不是强制性的，而是自愿性的；非政治性，不是政党，也不以政治权力为诉求，也不参加竞选等政治活动；非宗教性,不是宗教组织,不开展传教、礼拜等宗教活动。”［1］
一、非政府组织领导公民政治参与的必要性
1.中国从政府治理社会向市民自治社会转变的需要
市民社会(CivilSociety)，又常被译为“公民社会”，是近年来社会转型的主要目的诉求。就学术界对市民社会达成共识的观点来看,市民社会的结构性要素及其特征主要包括个人私域、非政府组织、非官方的公共领域和社会运动四个方面［2］。由此看出非政府组织已经被认为是市民社会的核心因素。在一个社会中，政府是最强势的集团，中国也不例外。政府手中掌握着别的组织难以望其项背的强制力，政府凭借这种强制力对社会进行治理。但是随着政府的组织结构的扩大，工作人员的膨胀，原来运行自如的政府现在已经蜕化成一个行动迟缓的“怪物”，对社会的治理呈现出力不从心的状态。这就说明政府治理社会必须要向市民自治社会过渡。既然是市民自治社会，肯定离不开公民对于社会事务的治理，但是如果每个市民都想直接按照自己的意志来治理，后果可想而知。因此，必须通过非政府组织对公民进行引导，使之按照国家规定的法定程序来参与政治，明确自己对社会承担的责任以及在市民社会中的权限。只有这样才能使得公民政治参与合法，合理，高效，有序。
2.由于历史原因，中国公民的政治文化普遍偏低，必须通过非政府组织来提高公民的政治文化，使之具备治理国家，建立市民社会的基本政治素养
政治文化概念是阿尔蒙德首先提出来的。他认为“政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。这种政治文化是在该民族的历史和现在社会经济、政治活动进程中形成的。”［3］因此中国经历了两千多年的封建社会，人们已经习惯了“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。几千年的文化积淀，消磨了人民自我治理的诉求，好像治理国家理应成为统治者的事情，与自己无关，因而，公民的政治参与几乎处于瘫痪的状态。这种状态使得迫切提高人民的政治文化成为当务之急。只有提高公民的政治文化，才能使其“对政治体系、政治活动过程、政治产品等各种政治现象以及自身在政治体系和政治活动中所处的地位和作用”［4］有更清晰的认识，这样才能让公民参与政治内化到每个公民的心里。而非政府组织可以义无反顾地承担起这个责任，来提高公民的政治文化水平，使之积极参与国家的政治生活，从而使之适应市民社会的要求。
3.现代高科技的发展也为非政府组织领导公民参与政治提供了便利条件
电脑科技的普及，让偌大的地球成为了一个“地球村”。通过网络，可以将整个世界连接起来。非政府组织可以通过网络方式比如“网上大课堂”来对公民进行政治文化的教育，同时可以通过网上问卷调查的方式来收集公民对于国家政治体系、政治活动的看法和意见，及时地根据民意的变化，进行相应的调整，并且通过网络反馈给公众，这样使得非政府组织与公众之间的交流和沟通简单易行，从而更能为公民政治参与服务。
二、非政府组织相比政府组织来说，在引导公民政治参与上的优点
1.非政府组织善于沟通，使得公众不排斥，更能代表民意。公民的政治参与必须符合自己的利益和诉求。非政府组织就是依法建立的、非政府的、非营利性的、自主管理的,并且具有一定志愿性质的、致力于解决各种社会性问题的社会组织。因此非政府组织既能深入到社会基层的民众中间,又能同政府保持较密切的关系。它们可以宣传和普及国家的法律和政策,教育和动员民众,使他们认识自己的权利和义务;同时,又可作为传达民情的渠道,反映民众的愿望和意见,去影响政府政策和计划以使其更适合民众的需要。公众是自觉自愿加入非政府组织的，因此他们能够毫无保留地把自己对于政治制度、政治活动以及各种政治进程的看法、意见和要求呈现出来，从而希望通过非政府组织来使得自己的要求和利益得到满足。而政府则通过其工作人员或者某种制度来了解民意，鉴于政府的特殊性，民众与政府之间可能会产生“隔膜”，民众可能会隐瞒自己对于政治现象和政治进程的真实想法，使得政府得到的所谓的“民意”与真正的民意出现偏差，从而偏离了民众真正的诉求。
2.非政府组织具有能够灵活调整的优势，在引导公众政治参与过程中出现问题能调整。既然非政府组织是一种民间组织，在组织上是独立的，不隶属于政府部门，也不受政府支配，因此只要在遵守国家有关法律法规的前提下，能够对公众需求做出及时的反应。能够依据在不同地区、不同领域、不同部门的条件变化，制定相应的决策，具有开拓性和创新性，更根据公众的需求变化来有效地引导公民政治参与，使之实现自己的利益和要求。
3.非政府组织可以深入社会基层、贴近贫穷民众，与群众打成一片，真正是“从群众中来，到群众中去”。非政府组织能够接近社会最基层的群体,促使这些社会成员参与同他们切身利益有关的决策和资源分配。既然非政府组织有能力让公众合法公开地表达自己的利益要求，能代表公众表达自己的政治愿望，这就使得非政府组织具备了领导公民政治参与的最重要的条件，使其能真正地想民众之所想，急民众之所急，使得非政府组织与民众的利益休戚相关，从而更好地实现了非政府组织的领导责任。
参考文献：
［1］莱斯特•萨拉蒙.非营利部门崛起［J］.马克思主义与现实,2002,(3).
［2］何增科.公民社会与第三部门［M］.北京：北京社会科学文献出版社,2000.
非政府组织范文篇3
关键词：非政府组织（NGO）；中国特色；成因。
自20世纪80年代以来，非政府组织（NGO）在世界许多国家都实现了前所未有的巨大发展。
进入21世纪，转型国家非政府组织的发展，更成为国际学术界关注的焦点。与我国在这方面理论研究的滞后相比，近些年来中国的非政府组织却呈现出猛烈的发展势头：从扶贫、民主选举到保护生态、救死扶伤，非政府组织活跃的领域越来越广泛；在面对诸如下岗、震后救援与重建等突出社会问题的时候，非政府组织发挥的作用越来越突出。
与此同时，非政府组织发展过程中产生的诸多问题也使人们日益认识到简单地套用西方的理论与管理模式是不适用于中国的。对于中国非政府组织与国情相契合的独特之处应该有明确的认识，这将有助于我国对于非政府组织的管理与引导。
一、非政府组织的基本概念。
（一）国际学界对非政府组织的界定。
非政府组织，英文为“Non-GovernmentalOrga-nization”，缩写为“NGO”。非政府组织并非某一个特定组织，而是一个介于政府体系和市场体系之外的庞大的社会组织体系，又称为第三体系或第三部门（相对于第一部门的政府和第二部门的营利部门而言）。按照《联合国宪章》第71条的规定推定的含义，非政府组织是指在国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组织，包括慈善机构、援助机构、青年团体、宗教组织、工会、合作协会、经营者协会等等。这一含义仅是联合国对在国际范围内活动的非政府组织所使用的，不能适用于普遍意义上的第三体系或第三部门。[1]（P3）有学者指出它属于非营利组织（Non-profitorganiza-tion），它的收入用于它所关注的公益事业，是“志愿者组织”（Voluntaryorganization）、慈善组织（Phi-lanthropyorganization）、免税组织（Tax-exemptsec-tor）。实际上，非政府组织这一社会体系，在不同国家和地区，甚至在同一国家内，有着不同的称谓。
对此有学者指出，“非政府组织”作为一个概念确有其含混之处，它以否定性或排斥性表述指代一个包容性极大的组织空间；但学界在使用这一概念时，除强调其与政府的相对关系以外，又暗涵着一些特定的判断，因而使得这一概念在研究中具有了可操作性。这些判断基本是针对“非政府组织”的某一方面特征而言的，因而在不同的研究者那里，“非政府组织”概念又与另一些相关概念具有连带性和替代性的关系。[2]一般来说，在研究中，学者是将这些概念不加区分地使用的。如非营利组织（NPO）、非政府公共部门、非政府公共组织、非营利部门、第三部门、独立部门、民间组织、社团、非国家部门等等；有的学者甚至将这一体系称为“公民社会”（civilsociety）[3]（P3），这其中很少有或根本没有明确的理由。有学者甚至认为，虽然每一个词汇都是从一定的文化中产生的，其使用可以追溯到特定的社会、经济和政治环境，但是关于非政府组织的词汇却错综复杂，找不到简明的分辨办法。[4]
（二）我国非政府组织及其相近概念。
在我国，人们习惯于将社会团体、民营非企业组织、基金会、慈善团体等看成是非政府组织的组成部分。现在（民政部民间组织管理局成立以后）官方一般将非政府组织称为民间组织。下面是非政府组织与几组相近概念的比较。
非政府组织（NGO）与非营利组织（Non－Prof-itOrganization简称NPO）：NGO和NPO是从两个角度来说明这类组织的性质，这两个概念都是中国近年从西方引进的，对他们的内涵和外延以及概念的解释目前还没有形成共识性的看法。从概念运用的历史沿革来看，NGO主要是指发展中国家里以促进国家经济和社会发展为己任的组织，因此是一个比NPO窄得多的概念。从主办的角度看，中国的NPO可分为政府举办与民办两类，所以它比NGO的范围要宽泛些。[5]（P16）NGO和NPO这两个概念是从不同的角度对民间社会组织所做的称谓，这两个概念之间没有严格的界限。NPO的概念要比NGO概念包括的范围更广泛，如果要强调某一类民间组织与政治性组织的区别，我们就可以用NGO这一概念；如果要强调某一类民间组织与营利性的企业的区别，我们就可以用NPO这一概念，但这也要视不同国家的情况与人们的习惯而定。这两个概念和社会团体经常交替使用，业内人士认为没有本质区别，只是稍有差别。[6]
NGO与社会中介组织：有的时候人们也用“社会中介组织”来称呼非政府组织，不过非政府组织跟中介组织不能划等号。因为虽然非政府组织也是中介组织，但有些中介组织如市场中介组织严格来说仍属于营利性组织的范畴，而非政府组织必须是非营利性的中介组织。所以，用“社会中介组织”来区别。[7]
NGO与人民团体：我国长期以来所有的工会、合作社、妇联、共青团、工商联等被称为人民团体和群众组织。人民团体通常被认为是亚类型的非政府组织，在某种程度上已经具有了官方性质或成为权力机关。本文研究的非政府组织不把它们包括在内。
在本文中，如不特别指出，非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、民间组织、社会团体将交替使用，不做区分。
二、我国非政府组织的本土特点。
中国非政府组织虽然是在西方文明的影响下发展起来的，但是每个国家都有自己的特殊国情，不同民族文化背景、不同社会制度下衍生出的必然是不同特色的非政府组织。在我国，非政府组织政治参与的非政治化、共产党在非政府组织中的特殊地位、与政府以合作为主的关系以及公民意识与非政府组织相错位的二元结构都是根植于中国土壤的独有特点。
（一）政治参与的非政治化。
政治性非政府组织的数量和规模被认为是社会制约国家能力的一个重要标志，也是衡量一个国家市民社会发展状况及其特征的重要方面。至于中国目前到底有没有真正的政治性非政府组织，还没有定论。①有的学者认为，目前中国存在三类政治性非政府组织，即具有鲜明的政府代言人特征的非政府组织、工会和妇联等与政府相对分离的非营利组织、民间“思想库”。[8]（P133）但是这些组织基本都是由政府建立，反映的是政府的观点和态度，因而是党政体系中一个非常特殊的组成部分。虽然这些组织越来越注重反映各自所代表的群体的意见和愿望，互益性色彩有所增强，但还是难以称得上是真正意义上的政治性非政府组织。
而且中国的各类非政府组织在进行政治参与的时候也呈现出非政治化的特点。所谓政治参与的非政治化，就是指这些组织在进行政治参与活动的时候，其主要目的还是为了成员和社会公众的经济、社会或文化生活方面的利益，并不是为了达到某个政治目的。在我国，非政府组织一般严格遵守不参与政治性活动的原则，尽量避免宏大政治议题、避免争议，也不动员公众向政府施压，它们力求不给现存的政治规范和政治秩序制造麻烦，而将自己定位在“政府的辅助和补充力量”的位置上，与政府达成合作。总之，不直接干涉政治是我国非政府组织的一个重要特点。这一方面是出于其取得“政治合法性”的需要，另一方面是由于我国当前政治发展水平的限制。因为政治参与固然可以推进民主的进程，但是对民主的追求要和一国当时当地的情况相结合才行，民主是一个渐进的过程，不是一蹴而就的。社会稳定与民主政治是相互促进的关系，但是民主的成长状况应与社会转型的实际进程相协调，民主成长的滞后会带来政治的不稳定，但是民主发展的超前，同样会招致政治不稳定。中国的改革是一个长期的和渐进的发展过程，在经济领域进行突破性改革之后，继之则应在社会领域进行突破性改革，政治领域的突破性改革则是其后的事情。中国非政府组织的非政治性，可以使它们集中力量解决社会经济问题，同时可以避免使问题复杂化，扰乱中国改革总的战略部署和进程。
但是也应该认识到，非政府组织除了在经济生活和社会生活中发挥作用之外，在它发展到一定阶段之后是必然会在政治参与方面发挥重要作用的。这其中经济领域中的非政府组织（比如行业协会）将最先进入政治参与，因为这类组织不但利益表达的意识强，而且也最可能生长出足以对政府施加影响的力量。因此对于非政府组织成长起来并逐步进入到政治参与系统中来，必须有充分的认识和准备。
（二）党在非政府组织发展中的特殊地位。
共产党在我国非政府组织的建设发展中占有重要地位，对于其原因，谢遐龄提到：“现代中国社会的组建，是由中国共产党领导一支军队，在农村基层开展社区重建，而后以党组织把各个社区串接为一个整体。农村社区重建的方法是，通过没收地主富农土地房屋财物打碎原有的社会结构占了更大的比重。”因此，在今天我们预测中国非政府组织发展前景时，决不能忽视非政府组织与党的关系。非政府组织与党的关系是非政府组织发展的决定性因素。其理由是，“既然非政府组织发展是社会发展之主题，而党组织是社会主干，所以认为非政府组织发展与党组织无关就是错误的。”他指出，在一般概念中，整个社会总共划分为这三个领域。但是在以为领袖的中国共产党打碎旧中国社会结构而重建中国社会、开展中国社会现代化的初期建立的社会，是党领导一切并且实行党的一元化领导的结构。邓小平领导改革开放以来，实施“党政分开”、“政企分开”。社区建设，现在开展的从政府中分出行业协会、中介机构，属于“政社（即行政和社会）分开”。都是“分开”，都不是“去除”，仍然以党领导一切为原则。改变的是结构，把过去党政不分、政企不分、政社不分的结构改变为政、企、社划分清楚并各司其职的结构。结构改变才能真正调动和发挥各方面的创造性和积极性，才能有政治、法制、经济、文化、社会各方面健全而完整的发展。不变的是党领导一切原则、党组织整合社会。中国社会不是三个领域，而是有四个领域。与西方社会对比，西方社会的三个领域之外的第四领域是精神领域。西方社会属基督教文明。中国社会属中国文明，第四领域必须是物质性实体———党组织。因此中国NGO的发展是两个过程之交织：一是政社分开（内含建立新兴的NGO），一是党组织探索领导社会事业的新方式。[9]（P257）对于这一观点，笔者认为这是一个崭新的认识，但确切地说，党组织与政府、市场、社会这三个领域并非并列关系，党组织要高于这三个领域。
（三）与政府以“支持和配合”为原则的关系。
与西方国家一些以反政府为荣的非政府组织不同，中国的非政府组织是以支持和配合政府为原则的。正如中国人民对外友好协会副会长李小林所说：“中国的非政府组织有必要也应该替政府分忧，成为政府的伙伴，帮助制定和实施政策。”[10]（P17）以环保NGO为例，调查显示，95%以上的环保NGO遵循“帮忙不添乱、参与不干预、监督不替代、办事不违法”的原则，寻求与政府合作；61.9%的环保NGO认为拥有与政府直接沟通的正常渠道；选择与政府合作的环保NGO为64.6%，选择既非合作亦非对抗的有32.1%。[11]西方NGO虽然在反对政府的过程中也在抵制错误决策，促进世界和平，爱护地球环境等方面发挥了巨大的作用，但是作为一股强大的社会力量，这些组织也会激化社会中不稳定的因素。而我国政府一直强调社会稳定的重要性，因此，对本国NGO的管理非常严格。当然，由于先前计划经济的影响，我国的政治、经济、社会活动基本上都是政府行为，所以我国的NGO具有“先天性”的行政色彩，NGO内部的组织构成与政府机关类似，由于几乎所有重要的社团组织领导都由从现职领导职位退下来的或由机构改革分流出来的原政府党政官员担任，很强的行政色彩导致NGO并不能很好地代表其应代表人群的利益。这是我国非政府组织与政府关系需要改进的一方面。
但是不能据此就要求政府卸除社会保障和就业的责任，以发展社区服务和其他社会工作来取而代之。这些行业固然应该得到发展，就像其他非国有经济也应当大发展一样。但以此为理由减轻政府责任则是失当的。因为与西方国家相比，我国的市场机制发展还不够充分，应由国家承担的社会保障还远远达不到起码的要求，目前中国占人口80%之多的“农民”仍缺乏社会保障。在这种情况下，简单地说中国的政府权力“太大”并不确切，实际上是政府的权力太大（因此公民自由不足）而责任又太小（因此社会保障不足）。现在要做的并不是要非政府组织承担政府的责任，而是要使其与政府充分合作，帮助政府负起应负的责任。正如一位NGO官员在评价我国NGO转型问题时所说，“NGO都认识到了与政府保持一致，取得政府的认可，是活动成功必不可少的前提条件。在与政府进行互动的过程中，NGO采取的策略是先积极主动地和政府沟通，取得政府的信任和认可，在此基础上，再推进进一步活动。”[11]这也是中国非政府组织不同于西方的“特色”之一。
（四）公民意识与非政府组织相错位的二元结构所谓二元结构即是指出现了具有公民意识的但还不能称为真正的非政府组织的组织和不具备公民意识的非政府组织。前者是由于改革开放时代兴起的公民意识与现代价值对大城市中体制边缘的一些组织产生强大的影响，推动其走向公民社团，但由于体制的因素它们还不可能成为真正的“非政府组织”；后者则是由于改革时代大共同体本位的消解与社会的多元化，一些地区（主要是富裕的农村）传统的民间公益组织出现了“复兴”，这些草根组织是符合非政府组织的标准的，但是其传统小共同体色彩浓厚，公民意识不足。这种“有公民意识的（但未必是非政府的）组织”与“（未必有公民意识的）非政府组织”在一定程度上分离的现象，可谓是当代中国非政府组织有别于西方的最突出的“特色”。[12]（P106）三、与西方非政府组织区别的根本原因。
我国与西方非政府组织产生与发展的路径及历史使命的不同决定了我国非政府组织的中国特色。
（一）产生与发展的路径不同（社会背景不同）。
西方社会源远流长的宗教文化和大量宗教派别、宗教分歧的存在，使得任何一种宗教作为国教都会引起其他教徒的强烈反感，从而使国家统一成为泡影。法国16世纪血腥的宗教战争（又称胡格诺战争）即是明证。经过宗教改革运动，政教得以分离，资本主义由此兴起。而美国的非营利组织，最早可追溯到殖民时代的宗教组织。伴随着大规模的移民潮，大量宗教组织进入了美国的土地。
由于民族众多、宗教各异，为了避免冲突，维护统一，美国于1791年颁布了《宪法第一修正案》，明确规定政府不得干涉宗教活动和限制宗教自由。
这就将政府与宗教严格区分，划出了一块政府力量不可介入的领域，实现了政教的分离。该法案对宗教、言论、集会和自由的强调使大量移民不断涌入。到移民末期天主教徒约占到15%。为了在与罗马新教的较量中赢得优势，天主教建立了许多学校、神学院、医院、社会福利机构以及宗教互助组织，而这些成为了美国非营利组织体系的雏形。其他宗教如犹太教、罗马新教等也相继建立了一些慈善性质的组织来扩大自己的影响，传播宗教信条，使美国的非营利组织得到了进一步的发展[13]（P24-39），也由此决定了美国的非政府组织有较好的民间性。
而中国非政府组织的发展则走了一条非常不同的道路。从历史的角度看，我国并不缺乏民间公益组织发展的文化传统。在宋朝，各种“合会”、“善会”等互助与救助型民间组织就开始盛行。近代以来，在民族危机与社会动荡的背景下涌现了大量行业协会，慈善组织，学术性、社群性、文艺性的团体，成为中国革命的一支生力军。以鸦片战争为起点，直到新中国成立，中国的非政府组织对推动革命进程起到了重要作用。从起，由中国共产党领导的人民民主统一战线的社团及其所影响的社团组织成为这一时期社团的主体，社团的发展呈现正规化的趋势。新中国成立后，经过大量的清理、整顿，中国共产党对各级各类社团的领导和统一战线地位得以巩固。这段历史同样决定了中国的NGO与中国共产党及中国政府不可分割的联系。
中美非政府组织发展历程的不同所产生的特殊属性，充分反映在了组织的进一步完善中。美国非政府组织在诞生伊始就与政府划清了界限，为政府力量过多干预设立了一道无形的防线。中国非政府组织长期作为党统一战线的重要力量，作为政府实现政治目标的工具，对政府有很大的依赖性。[14]（P80）通过中美非政府组织发展路径的历史对比，我们可以看到，与西方非政府组织生成于自下而上的动力机制不同，中国非政府组织的产生是自上而下与自下而上双重动力相互作用的结果。中国非政府组织形成的路径主要有三条：第一，自下而上的自主化道路；第二，自上而下的自治化道路；第三条路径是合作型，即政府顺应市场的趋势，引导社会自治模式的形成，如温州模式。我国的非政府组织是政府和社会共同为建设“小政府、大社会”的目标而进行的制度尝试的结果，在其产生和发展的过程中，政治、经济和文化等资源由政府逐步流向民间，为公民社会的形成奠定了基础。
（二）历史使命不同。
非政府组织范文篇4
一、**非政府组织的产生、作用与发展趋势的简介
**是一个实行分权制的联邦国家，生产力极其发达，在世界经济舞台上起着主导的作用。但是，尽管**的经济极其发达，政府并没有包揽一切社会事务管理，恰恰相反，是通过积极培育和推动非政府组织的发展，来承担许多具体的社会服务和社会管理的工作。在**的舞台上，主要由三大部门在唱主角，即政府、营利部门（企业公司）和非营利部门，其中非营利部门又称为非政府组织，非政府组织主要致力于社会服务和管理，政府是在这两者之间，站在更高层次上，通过政策调节、法律制定和财政支持，来实施宏观调控和宏观管理。**的这种政府管理模式，用我们当今中国改革的话来讲，就是既体现政企分离、又体现了政事、政社分离的双重要求。这对我们的经济与社会管理的改革，是很有启发和借鉴意义的。
（一）产生动因
**的非政府组织的诞生渊于社区的发展，其基本宗旨就是满足社区居民的需求。它从十八世纪开始出现，十九世纪后逐步走向繁荣。目前，**非政府组织共有100万个左右，遍布**大小城市的社区内。促使非政府组织发展的原因是非常的多，但概括起来主要有三大因素：
首先，**的市场经济发展起步很早，人们共同生活所形成的一定区域内的社区理念也就较早地产生；同时由于家庭功能的局限而产生一系列人们的生活等问题，就转变为社区管理的问题，人们迫切希望在社区的范围内，有专门从事社区服务与管理的运作机构，来满足人们的生活需求。这是非政府组织产生的最主要动因。
其次，由于社区服务的内容，是随着经济发展、生活方式的变化而丰富多样，因此，光靠政府管理机构来专职行使社区的服务，必然会带来成本增大、效率不高和服务机制难以适应的弊端。因此，政府也力求寻找能够胜任这一角色的机构。这是非政府组织产生的另一个重要因素。
再次，由于**是一个移民国家，有着不同的宗教信仰，因此社区之间需要的服务内容，也有很大的差别性，而政府提供的社区服务具有统一性和单一性的局限，很难为不同社区生活的人们所接受。因此，不少社区为了某些共同的社会问题或者同一的利益，自发组织一些非政府机构，替代政府的服务机构，并愈来愈被人们所普遍接受。这是非政府组织产生的一个重要的社会基础。
非政府组织的普遍产生和蓬勃发展，使**政府的管理模式逐步走向了“小政府、大社会”的境界，政府的职能是宏观管理，非政府组织是具体的组织者和运作者，两者之间是合作伙伴关系。
（二）作用体现
**的非政府组织从其产生到发展，已经历了二百多年的历史。它伴随着社区的产生而产生，伴随着社区的发展而发展；反过来，非政府组织通过其功能的发挥，又对社区建设的推进，对社区服务体系的完善和健全，对沟通政府与居民之间的关系等，起了至关重要的作用。
第一、非政府组织对社区服务功能的开拓、服务体系的建立，起到了组织、管理和推动的积极作用。现代意义的社区是居民生活在一定空间内的共同体，随着人们生活水平和生活质量的不断提高，居民对社区的依赖愈来愈强烈，对社区服务功能的要求和内容，都在不断提高和增加。非政府组织按照其基本宗旨的要求，始终将满足社区居民的要求放在首位，不断开拓社区服务功能。在**社区内，非政府组织似乎正朝致力于一种无所不包的服务体系方向在努力，涉及的服务范围十分宽广，力求使社区服务达到“老有所养、幼有所托、孤有所扶、残有所助、贫有所济、难有所帮、学有所教、需有所供”的全方位的新境界。正是非政府组织在社区内的积极组织、管理和促进，使**的社区服务给居民生活带来了极大的方便和保障。
第二、非政府组织对政府摆脱社会事务的具体服务，实现“小政府、大社会”的管理格局，起到了不可替代的促进作用。在**社会里，特别是在居民生活的社区内，政府管理是处于一个相对比较超脱的状态，它主要实行宏观管理，制定有利于社区建设发展的政策，制定基本规范的运作法规，采取财政支持和投入，并对非政府组织进行管理和考核，而大量的、具体的社区服务的内容、项目的开展，都由非政府组织去承担和组织实施。实行这种“小政府、大社会”的管理模式，既能克服政府直接去操办社区服务具体事务中的官僚弊端、低效率弊端和服务不到位的弊端，又能通过政策的调控和奖励，来增强非政府组织的责任感和使命感，形成十分强烈的信誉感和竞争感。由于非政府组织既是居民生活区的者，又是政府管理社区的合作者，因此它可以起到政府与居民之间沟通和桥梁的作用。同时，又正因为非政府组织处于中介状态，因此它又受到居民与政府两边的制约和考核要求，所以，非政府组织的工作，一般总是兢兢业业的，总是致力于社区服务的不断发展。
第三、非政府组织的蓬勃发展以及由此带动的社区各类服务业的全面发展，为提供充分就业，保持社会稳定，起到了不可低估的能动作用。由于**非政府组织非常庞大，在开拓社区服务过程中，带来了许多服务业的就业岗位，据统计，目前**大约有800万人在社区从事各类服务工作，占全国就业人数的10%。此外每年还有9000万人次的志愿者，从事社区服务工作。**社区服务每年约有5000亿美元的收入，其中70%左右是政府财政投入的，30%左右是通过服务和社会捐赠取得的。社区服务业的全面发展，为社会的持续稳定，起到了十分积极的作用：一是开拓了充分就业的机会，减轻了政府和社会的压力；二是全方位的社区服务，包括温馨家庭、心理咨询、犯罪预防、提高教育程度和质量等，都对缓解一系列社会矛盾，起了重要的平衡作用。
（三）运作模式
**非政府组织经历了二百多年的发展史，已经形成了一套独特的运作模式和政府管理扶持的模式：
首先，非政府组织成立要向政府提出书面申请，包括写明机构性质、运作计划、服务宗旨，以及用什么方式实施项目开发，并要明确非政府组织基金会成员的构成。政府通过严格审核认定后，发给非政府组织资格表，再予以批准成立。
其次，非政府组织运作机构一般分三个层次，第一层次是董事会，它由出资人、社区居民代表、政治家和社会工作者组成。董事会的职责主要是制定方案、确立目标、招聘成员等。第二层次是执行总裁，它由董事会任免，其工作职责是执行董事会所制定的方案，管理组织资源，开发服务项目，拓展外界联络，争取社会募捐，考核和评估雇佣人员。第三层次是带薪工作的职员，主要是协助总裁工作，研究日常工作，开展人员培训与提高，对各方面服务雇员进行评估和监督。
第三，非政府组织在组织社区服务时，始终不满足现状，他们以寻找和发现新的社会需求为内在动力机制，不断创新开拓。如发现一项新的社会需求时，首先自己筹资来开拓这一服务项目，并力求成功，以增强政府对它们的信任；而政府发现这些项目的开拓，确实对社区居民带来了受益，又会加大投入力度，给予支持。所以，**的非政府组织的运作机制，确实在**社会的发展历史上，起到了先导效应。
第四，政府对非政府组织在进行严格审核批准成立后，从财税政策上给予极大的支持。一是对非政府组织在从事社区服务过程中，每年提供10%-80%不等的财政资金，但大部分非政府组织都可获得60%-70%的财政投入；二是给予非政府组织特定的免税政策，既服务所获得的各项收入不需上税，同时非政府组织从事社区服务时所购买的商品，也不需交税，因为**零售各类商品是实行价外税的，所以从事公益性服务的组织，就可以享受到这一政策；三是规定非政府组织从事社区服务所形成的盈利或利润，不得用于个人利益，必须用于社区发展的再投入，为大众服务。
（四）发展趋势
从**社会目前的现状看，非政府组织已经承担了很多的社会事务和社区服务工作，对社会稳定起了很大的作用。但是，从政府管理角度看，还想把更多的事情交给非政府组织去做，甚至设想让非政府组织去办监狱，去管理监狱，因为非政府组织办监狱和管理监狱，更富有人情感化效应。所以，从发展趋势分析，政府与非政府组织的关系将越来越密切，它们之间的合作伙伴关系将随着发展而更富有建设性。
但是，鉴于经济因素的影响和社区建设投入的逐步增加，政府在对非政府组织的资助有所下降的同时，调整和采取一些新的政策措施，以充分满足社区发展的要求。首先，是鼓励建立工商业组织和非政府组织之间的合作关系，使非政府组织能够充分利用前者的财力、物力和人力的资源，开展社区服务业；其次，要求非政府组织不要完全依赖于政府拨款和社会捐款，而要寻求和形成一定的自立机制，政府允许非政府组织可以提供有偿服务，但要求收费标准要与服务质量、服务对象支付能力相联系；第三，政府允许非政府组织在直接从事有偿服务的基础上，开办营利性公司，逐步形成非营利性服务和营利性服务的相互渗透，并以营利性的收入来弥补非营利性服务的需求，同时要求非政府组织把行政经费压缩到最低程度，保证服务效率，把钱用到真正需要的方面。总之，随着时代的发展，非政府组织在从事社区服务的过程中，还将面临着一系列新的发展变化。
二、培养社会中介组织是**社区建设的一个至关重要的问题
社区建设的概念，在我国只有十几年的历史，因此社区的建设和发展，确实是任重而道远。**是我国市场化、国际化程度最高的经济中心，社区建设理应走在全国的前列，以起到示范与辐射效应；同时，也是**自身处于经济结构大调整、社会生活结构和方式快速变化的现实要求。但是，由于我们社区发展的历史短暂，缺乏一套完整的发展模式，为此通过借鉴国外发达国家的成功做法和有益经验，这对加快**社区建设步伐，无疑是有着积极的现实意义。
（一）缺乏社会中介组织，必将成为**社区建设的一个深层次的障碍
**社区建设最早渊源于八十年代初期，主要是民政部门承担一些社会事务的服务；进入九十年代后，**社区建设是处于一个大发展时期，市政府将社区服务工作连续六年列为实事项目工程，社区建设和社区服务正面临着前所未有的发展机遇和改革重任。
从改革角度看，**社区建设下一步面临着三大改革任务，一是如何理顺和确立社区管理体制，即在社区建设这个大舞台上，政府主管部门究竟是哪一家，这关系到今后政府对社区发展的一系列宏观管理、登记审批、监督考核等；二是如何建立起适应社区发展的可持续运行的财力机制；三是如何培育和促进一大批社会中介组织的产生和发展，这是当前社区建设中考虑得最少、最滞后的一个问题，但又是今后发展中不能回避的问题，必须要予以超前的研究和寻找推进方案。
首先，没有一大批社会中介组织的产生和具体运作，就不可能做到政事分离、政社分离，就难形成“小政府，大社会”的管理格局。
我国经济改革经历了二十年的历史，已经从过去“大政府，小市场”的管理模式，转变成依托市场、企业运作、政府宏观调控的“小政府，大市场”的管理模式。这一转变，使政府变“小”了，但它更精简高效，处于更高层次的调控管理，对释放企业的积极性，对市场经济的全面推进，起着不可估量的作用。同样，在社会管理领域内，政府职能也面临着转轨变型，也面临着如何从摆脱具体事务操办，转变到注重宏观管理，法规制定和政策引导的境界。社区服务是一项崭新的开拓领域，又是一项内容十分丰富，需求变化层出不穷的新体系，如果没有一大批专职、专业相适应的社会中介组织来具体承担和实施政事分离、政社分离，政府职能转变就相当困难，其结果往往是政府具体操办社区服务业，既难以适应居民生活不同类型、不同层次的需求，也使政府行政管理机构越搞越大，使大社区的发展，变成大政府的管理，这不是我们发展的方向。
其次，没有一大批社会中介组织的产生和具体运作，极容易使社区建设和社区服务由政府推动走向政府包办的运作格局。
社区建设在起步发展时，由政府大力引导和推动，是非常必要，也是社区发展的必经阶段。但是，社区服务是一个需求内容、需求层次十分广阔的领域，具有非市场或准市场意义的供需关系。而组织、协调和满足社区服务供需关系的重任，只能是依赖社会中介组织的培育，即由一大批非营利性社会组织去运作和操办。我们现在依托政府体系中的“三级管理、四级网络”的管理功能，去引导和推动社区服务的发展，其意义和作用是功不可没。但社区服务的进一步大发展，社区服务业的供需关系愈益突出，如何构造适应现代城市居民生活水平、生活质量和生活方式变化的各种需求服务体系，客观上已经越出街道和居委会的管理功能，需要注入新的运行机制，否则把社区服务的建设，就等同于街道、居委会的管理职能，只能使社区发展走入误区。政事分离、政社分离如同政企分离的意义一样，在市场需求领域内，由政府直接办企业、直接管企业，只能带来低效益、资源配置不合理和不能满足需求的弊端，在社区服务需求领域内，面临着相似的一面。
再次，没有一大批社会中介组织的产生和具体运作，就不易形成社会工作的专业化与社会化相结合的运行格局。
社区服务业在国外被统称为社会工作者专业，其影响力是非常广阔的，在高等院校内，社会工作专业也占有相当重要的地位和分量。所以，不少发达国家的社区工作和社区服务，专业化程度和社会化程度都是十分高的，其中社会中介组织的蓬勃发展和具体运作，起了至关重要的推动作用。**社区建设和社区服务工作，在国内比较是领先的，在国际比较是落后的，关键之一是缺乏社会中介组织的运行。这导致两方面的问题存在：一是社区工作长期处于街道、居委会的半行政半封闭的运作状态，显得规模较小，社会影响较小的局面，专业化程度更无从谈起。二是阻碍了高等院校社会工作专业的设置和培养对象的出路，因为大学毕业分配到街道机关工作，总体上是属于国家行政管理专业的对象，分配到具体福利院等单位，又主要强调护理专业，而面对今后需要大发展的社区建设与服务管理，又是恰恰缺乏实体运作部门。所以，培育和造就社会中介组织，已成为社区建设朝着专业化和社会化方向发展的“重中之重”的任务。
（二）培育社会中介组织，需要认真思考的几个问题
第一，要全面更新观念，充分认识社会中介组织在社区建设这个大舞台上的地位和作用。
党的十五的文献中，再一次强调提出，要大力培育中介组织机构。现在问题是，我们要准确而完整地理解中介组织机构的涵义。中介组织机构主要包括经济领域中介组织和社会领域中介组织两大类，前者我们按照市场经济发展要求，已经在大力发展，如财务投资咨询公司、会计、审计事务所、资产评估事务所等，但现在恰恰缺乏的是社会中介组织，几乎处于空白状态。究其原因，主要还是受传统的管理模式的影响和束缚。在对待社会领域内，我们一直是强调意识形态的重要性，而对培育社会中介组织，从事社会服务工作，分担政府管理的具体事务，以及把社会服务工作向专业化、社会化方向去引导等，缺乏足够的认识。事实上，社会中介组织是承担政府管理社会特别是社区服务的具体组织者和运作者，这是今后实现“小政府，大社会”管理的基本前提。一大批社会中介组织的产生和运作，可以使政府处于更高层次上实行宏观管理，使政府管理更加精简高效，同时我们还可以通过社会中介组织中的党建工作的开展，加强党对社会工作的领导和社区建设的领导。所以，现在的关键是，我们要解放思想，转变观念，对社会中介组织有一个正确的认识。
第二，要切实调整政策，为培育社会中介组织创造条件。
目前严格意义上社会中介组织，尤其是进入社区服务运作的几乎是空白，但作为可以转变成社会中介组织的社会团体，不但存在，而且数量是十分庞大的。在社会团体中大致有两大类，一类是学术性团体，一类是专业性团体，而在专业性团体中，有相当一部分与社区建设和社区服务是密切相联的，如社会工作者协会，街道工作者协会等，只要我们按照政事分离、政社分离的原则，重新界定政府管理职能，是可以让出很多事务性的管理工作，下移到各种协会去发挥。但目前问题是，社会团体虽然是具有独立法人资格的地位，但社团在实际工作中，却不能享受一系列政府政策，如不能享受政府定编政策，不能享受用工政策，不能单独纳入养老、医疗保险政策范围等，由于政策限制，目前的社团实际上只是各级政府部门的附属物，它的职能也不能得到应用的发挥。所以，从实际情况看，目前的社团况且受到如此大的政策限制，要培育一系列社会中介组织的产生，困难也就更大。因此，要培育和发展社会中介组织，首先在社会团体政策上率先进行改革和调整，使社团在原有独立法人资格的基础上，有定编政策，有用工政策，有纳入社会保险网络的权利，并有重点的选择几个社团组织进入社区实行改革试点，这样从政策上，从运作试点上，为社会中介组织的培育，创造一定的条件和铺平道路。
非政府组织范文篇5
迄今为止，中国的非政府小额信贷机构和项目达到300家左右。比较大的机构和项目的覆盖面达到5000左右的农户，小的不到1000户。在这300家左右的小额信贷机构和项目中，能正常运行的不到五分之一。目前真正能达到操作可持续性的机构（即剔除补贴后，利息和其他收入可以补偿操作成本，呆账损失和带有补贴性的资金成本）屈指可数，能达到财务可持续性的机构（即剔除补贴后，利息和其他收入可以补偿操作成本，呆账损失和按市场利息率计算的资金成本）更是微乎其微。不少小额信贷机构面临严重的挑战，贷款资本金在不断缩小。可以不夸张地说，如果没有进一步的外来的资金支持，没有小额信贷机构自身动筋伤骨的改革，在未来三到四年内，现有的绝大多数非政府小额信贷机构和项目会陷入困境，停止运行。
中国非政府小额信贷发展不顺利的原因是多重的，主要有以下几点：
第一是缺乏发展小额信贷的政策环境。小额信贷发展比较好的国家，政府都有一定的支持小额信贷长远发展的制度框架。其框架主要包括以下两点：一是给予小额信贷机构明确的法律地位，并在小额信贷机构发展到一定阶段后，允许其扩大金融业务，直至可以吸收存款；二是对小额信贷有一个监管的框架，不吸收存款时采用非审慎监管的办法，或注册登记的办法，可以依法进行小额信贷业务。在吸收存款时转为正规的小额信贷银行，银监部门采用审慎监管的办法。由于小额信贷机构不同于一般金融的特点，对小额信贷的监管可以是现有监管机构中新成立的独立的部门，或独立于现有监管机构以外。此外，政府还对经营良好的小额信贷机构给予支持，如提供批发资金。而在中国，迄今为止，小额信贷机构的法律地位仍不明确。非政府小额信贷机构注册成社会团体或民办非企业单位，不能依法从事贷款和其他金融活动，也难以转成小额贷款公司或金融机构。正式从人民银行和扶贫办取得试点文件的只有社科院的扶贫社和UNDP的小额信贷项目。尽管已经经过十四年的试点，非政府小额信贷仍然处于试点阶段。试点也没有一定的评价标准，仍在黑暗中摸索。政策对小额贷款机构的贷款利率也有一定的的影响,包括商业银行现行的利率水平和基准利率的四倍限制对小额信贷的影响。
第二是与小额信贷机构及其人员有关。在国外，非政府的小额信贷机构也有项目进行得非常成功的（如孟加拉的ASA组织）。也不是非政府的小额信贷机构一定需要转变成商业性的小额信贷公司或小额信贷银行。但与国外成功的非政府的小额信贷机构相比，中国的小额信贷机构和项目有很大的不同。在我们调查的67家小额信贷项目和机构中，41家成立了独立的机构，但成立民间社团的只有31家，其他仍然是项目办公室的形式。成立了民间社团的，其独立性一般要高于没有成立的，因为理事会里会有其他方面的成员。成立民间社团本身也说明这些项目在把可持续性发展作为目标。
就是已经成立了机构的那些非政府小额信贷机构，也与国外的非政府小额信贷机构有很大的不同。中国大多数的小额信贷机构并不是真正独立于地方政府的，而是在实质上从属于或受制于地方政府，这主要是指县级和地区级的政府部门，如政府办公室、农业局、扶贫办、妇联等机构。小额信贷机构受制于地方政府部门主要是因为中国的非政府组织必须要有一个挂靠单位，这个单位必须是当地的政府单位。更为重要的是，县级及地区级非政府小额信贷机构的管理人员大多是当地政府正式的工作人员。他们在非政府小额信贷机构任职是当地政府及其部门委派的，他们仍享受政府工作人员的工资和福利待遇。他们一般也不愿意放弃这样的位置，专门从事小额信贷。也就是说，如果小额信贷不成功的话，一般而言，管理人员会有后路。他们主要是对政府负责，而不是对非政府的小额信贷机构负责。在这种情况下，也无法建立对管理人员的激励机制，而这对小额信贷的机构发展是至关重要的。最后，小额信贷机构受制于地方政府部门是由于在名义上理事会是非政府小额信贷机构的决策者，而大多数理事会的理事长是由当地政府的副县长，或妇联主席，或其他政府官员担任的。此外，小额信贷机构不能独立于地方政府还与小额信贷资金的所有权密切相关。在中国，到目前为止，非政府小额信贷机构的资金主要来自于国际机构的赠款，而国际机构的赠款是赠与中国政府，或是赠与当地的贫困农民的（这仍然是一个没有完全搞清楚的问题）。在项目结束以后，地方政府可以代表中国政府或当地贫困农户实际控制这部分资金的所有权。也就是说，地方政府可以通过对资金所有权、小额信贷机构的管理人员和对小额信贷机构理事会的控制来控制非政府小额信贷机构。
而在实际上，我们的非政府小额信贷机构也需要依靠政府。因为大多数的小额信贷机构不可持续，工作人员的工资大多靠政府的工资，办公室的费用在不少情况下也靠政府拨款。非政府小额信贷机构与当地政府这种互相依存的关系导致小额信贷经营状况的好坏与当地政府部门有非常直接的关系。而当地政府及其部门的目标与小额信贷可持续发展的目标不一定一致。政府部门领导人及其非政府小额信贷机构经理人员的调动也会对小额信贷机构造成很大的影响。有时，当地政府部门甚至会干预小额信贷机构的贷款。
据笔者的调查，目前受县、地区二级政府及其部门影响较少的非政府小额信贷机构主要有扶贫社在河南、河北四个县的试点（总部设在北京，主要受总部控制），四川省乡村发展基金会（总部设在成都，主要受总部控制），中国扶贫基金会在县一级的分支。经过最近的改革，扶贫基金会在北京的小额信贷总部已经能比较有效地控制其县级机构。
到现在为止，很多小额信贷机构仍然没有电子计算机化的信息管理系统，透明度也不高。
发展不顺利的第三个原因是由于小额信贷实行的贷款模式比较单一，主要是乡村银行模式,没有根据不同地区的情况采取不同的机构和贷款模式。而中国各地自然条件、经济发展水平以及社会宗教文化等千差万别，照搬一种模式难免出现水土不服，事实上，孟加拉与中国情况相差很大。不少小额信贷机构和项目在选点时也没有考虑财务可持续性的要求。模式确定后，很少进行改变。在乡村银行模式下，在中国执行的一般是在县级设办公室，在乡设分支，下有信贷员的三级的操作模式。这就形成机构的固定成本高。加上每个县的资金规模小，形成单笔贷款的成本高，直接影响到机构的财务可持续性。另外，中国的小额信贷机构把小组贷款转为个人贷款,以及小组担保并不太成功,使小额信贷项目和机构不能把一部分成本转移给贷款户,也加大了贷款的成本,。当然，信贷员低的工资水平部分减少了成本，但也导致激励不足。
发展不顺利的第四个原因与资金来源有关。以扶贫为目的的非政府机构，资金基本上完全依赖国内外捐赠，以国际捐赠为主；贷款本金、运作费用、技术支持费用基本靠捐赠和部分地方政府投入。这就使小额信贷机构和项目的管理、运行和模式均收到捐赠机构和当地政府的影响。在九十年代中期，当时捐赠机构捐赠目标主要是扶贫和社会发展的目标，采取在最贫困地区撒糊椒面的方式，没有将小额信贷机构的可持续发展作为项目的重点。另外大多数的项目没有后续资金安排，在不可持续的情况下，也难以争取进一步的投资。
中国非政府的小额信贷发展不顺利还与我国的正规金融行业有关。由于多种原因现有农村金融机构是难以可持续发展的。在相当长一段时间，其贷款利率不足以抵补其融资的市场成本、运作费用、呆账准备和可用于发展的利润空间，农村金融机构扭曲的贷款利率也影响了小额贷款机构的生存空间和可持续发展。在贫困地区的低利率扶贫贷款和信用社的小额信贷对经营良好的小额信贷机构也形成了冲击。另外，经营不好的农村金融机构缺乏有效的市场退出机制，也使监管机构不愿开放农村金融市场。
最后，是小额信贷的中介服务行业缺位。目前在中国，既没有行业评级机构和公布其经营业绩增加透明度的平台，也没有小额信贷咨询和培训的专业公司，更没有经过注册的小额信贷行业协会和像孟加拉PKSF用于批发的资金和机构。小额信贷的中介服务行业缺位也与小额信贷没有法律地位和缺少商业可持续发展的零售小额信贷机构密切相关。
需要指出的是，我们不应该把非政府小额信贷存在的问题主要归罪于这些机构的经理、信贷员和其他操作人员。绝大多数非政府小额信贷机构的经理和其他工作人员为在中国发展小额信贷事业付出了辛勤的劳动和艰辛的努力，有很多因素是他们不可控制的。他们是不可持续的小额信贷项目和机构的受害者。有很多项目和机构的操作人员和招聘的信贷员因为操作小额信贷失去了很多其他的机会。在我们今天重新发展小额信贷的时候，不应该再重复过去的错误了。
现有的扶贫性的非政府小额信贷机构首先要自救。这包括改善现有的治理结构和经营管理，发展和改善电子计算机管理信息系统，实现财务报表、贷款质量和业务发展情况的透明化；这还包括小额信贷机构能够根据变化了的情况，不断改进他们的小额信贷产品和服务。要实现小额信贷机构管理人员的专业化，不留后路。现有的非政府小额信贷机构还需要更好地宣传自己，使社会和捐赠机构对其有更好的了解，从而动员更多的资源用于对贫困人口的金融服务。
目前把这些机构转化为完全独立机构的可能性不大，主要原因是资金所有权不明确，实际为当地政府所控制，人员也主要是政府工作人员。理事会难以真正地发挥作用。当地政府对改善非政府小额信贷机构的治理结构可以起到关键的作用。政府对小额信贷机构要多支持，少干预，使他们能够独立地运行。当地政府应帮助明确这些机构现有资金的产权，对那些愿意并能够实现转型的机构帮助他们转型。
扶贫性的非政府小额信贷协会、网络和其他的中介组织在支持和发展扶贫性的非政府小额信贷机构方面大有可为。这类组织可以帮助小额信贷机构发展电子计算机管理信息系统，实现报表和财务状况的透明化；帮助这些小额信贷机构发展和改善他们的小额贷款和其他金融产品；帮助他们建立与国内外捐赠机构的联系，争取资金和其他方面的支持；向各级政府宣传鼓动，为小额信贷机构争取合法的地位。这类组织还可以帮助政府部门和捐赠者建立专门用于支持小额信贷机构的批发资金。
中央政府也可以考虑给专门从事扶贫事业的非政府小额信贷机构以明确的法律地位，使他们能够依法向贫困人口和微型企业提供贷款和其他金融服务。
二、小额信贷在中国的发展和创新
1993年，中国社会科学院农村发展研究所首先将与国际规范接轨的孟加拉“乡村银行”模式的小额信贷引入了中国，成立了“扶贫经济合作社”，首先在河北省的易县，河南省的虞城县和南召县和陕西省的丹凤县建立了以孟加拉乡村银行的小额信贷为贷款模式的小额信贷扶贫社。1995年开始，联合国开发计划署（UNDP）和中国国际经济技术交流中心在全国17个省的48个县（市）推行以扶贫等为目标的小额信贷项目。开发计划署后来在天津和河南的部分城市开展了针对下岗职工的城市小额信贷项目。随后，还有一些国际组织相继在我国开展了一些小额信贷项目。我国非政府小额信贷的机构和项目发展的情况见表一。
表1中国小额信贷发展情况一览表
从表一可以看出，在中国国内较早开展和资助小额信贷项目和机构的包括多边捐赠机构，如联合国的机构，世界银行，国际农发基金，欧盟等；双边援助机构，如加拿大发展援助署，澳大利亚发展援助署，荷兰政府等；国际非政府组织和国内的非政府组织，如中国扶贫基金会和社科院在县级成立的扶贫社。需要说明的是，扶贫社和中国扶贫基金会也是收到国内外捐赠者资助的。以上的项目和机构，都或多或少地采用了国际上成功的小额信贷所采用的一些贷款方式，如小组担保、分期还款、贷给妇女、动态激励等。从项目覆盖的县数和资金投入总量来看，在国际多边和双边捐赠机构中，国际农发基金，UNDP，联合国儿基会，联合国人口基金组织和澳发署是最重要的捐赠机构。需要说明的是，我们一般把国际农发基金在中国的项目看做是农业发展项目，而非小额信贷项目。主要原因是国际农发基金的项目由县级政府机构执行和负责偿还，一般是通过县、乡、村级政府机构发放与回收，对农户贷款的利率低，期限长，和一般的小额信贷不一样。
中国的小额信贷以国际机构资助的项目为主,基本是属于引进的,而非本土成长起来的。以联合国发展署、联合国儿基会所占项目的比例最高,对至今中国小额信贷项目/机构整体的影响也很大。即使是列入国内项目的,其中部分资金也是外来的。
经过十多年的发展，中国目前最主要的非政府的小额信贷机构包括商务部交流中心管理的由UNDP资助的小额信贷机构，社科院的扶贫社，中国扶贫基金会的小额信贷和四川省乡村发展协会。
为了更清楚地了解中国小额信贷发展的情况，笔者在2005年对中国的非政府小额信贷机构和项目进行了一次全国性的调查。调查的抽样情况见表二。这次调查基本上能反映中国非政府小额信贷机构和项目的现状。对主要的非政府小额信贷机构的抽样比例，UNDP资助的小额信贷机构达64%，社科院的扶贫社100%，中国扶贫基金会83%，全部样本数达到67个。
从表二还可以看出，在我们的样本中，已经注册成非政府小额信贷机构的有：UNDP资助的16家机构，中国扶贫基金会六家机构，社科院扶贫社4家机构，世行资助的二家机构，当地政府一家机构（四川省乡村发展协会）和儿基会一家机构。这些机构或者注册成社会团体，或者注册成民办非企业单位，都是非赢利性的机构。一般而言，从项目转变为机构后，其财务和机构可持续的目标更加明确。我们的样本包括了绝大多数的已成立的小额信贷机构。样本中小额信贷机构的执行和资助机构的情况见表三，样本的地区分布见表四。调查样本基本能反映中国小额信贷的地区分布:西南最多,其次西北,再次华中、华北，体现了小额信贷机构和项目的扶贫目标。
表二2005年小额信贷机构抽样调查情况报告
表三样本中主要小额信贷机构（项目）
的项目执行和捐助机构
表四样本的地区分布
通过对调查数据的分析，我们发现，中国的小额信贷项目和机构主要以扶贫、妇女、儿童发展为目标。80%以上的项目位于国定贫困县，不少在交通不便的山沟里。选择的项目乡镇：在我们整理出的44个县中，21个县选择最贫困的乡镇，16个县选择出经济水平较差，七个县选择出经济水平一般的乡镇，也就是说，几乎所有的项目都没有通常意义上的基于可持续发展的市场调查，大多数项目在设计时只考虑扶贫，没有考虑可持续发展，也没有考虑项目能持续多少年。在项目开始时，42个项目县要求借款户必须是贫困户，2个项目县未明确要求借款户必须是贫困户。到调查时(2005年)，未明确要求借款户必须是贫困户的县增加到8个，其中，6个县明确要求借款户不要贫困户。除个别县外，项目都要求借款户必须有劳动能力。每个贷款户的平均贷款额度小也说明项目明确的扶贫目标。
我们发现，中国运行比较好的非政府的小额信贷机构大多采取了如下的小额信贷模式：
●贷款条件:最基层的单位是小组和中心，一般五人自愿组成一小组，五到六个小组成为一个中心。小组长和中心主任由民主选举产生。参加小组、出席中心会及小组贷款联保是获得贷款的条件，贷款不需抵押、担保。
●贷款的发放:一般按2-2-1顺序,先贷给两个组员,两周后再贷给另外两名组员，最后贷给小组长。在发放贷款时,扣除应收利息的一半。
●小组基金和强制存款:在发放贷款时,农户需将5%的贷款作为小组基金交由项目保管，另外，借款人每周须向项目存一元钱，借款人将本息还清后,可以要回小组基金。
●贷款的期限、金额及利息率：贷款期一般为一年。每周或每两周还一次款。第一次贷款的上限不超过1000元人民币。归还后再借,并增至1500元、2000元等。名义利息率8%,实际利息率达到16%左右。
以上的做法与孟加拉乡村银行不完全相同。首先，孟加拉乡村银行贷款是贷给小组，而我们是贷给小组内的单个农户。其次，乡村银行的小组基金年底不归还给贷款户。再次，乡村银行每周一次中心会，而我们有些项目已延长至10天至二周开一次中心会，也有的实际上很少开中心会。
从控制信贷风险和瞄准贫困户来讲，主要起作用的机制首先是小组联保，小组成员之间有互相担保的责任，形成自身内部的约束机制。其次是正向动态激励，即连续贷款的方式。小组全体成员在按时还清所有借款本金和利息之后，可以获得更大额度的后续贷款。再次是小组基金和强制存款的风险金作用，如果一个贷款户不能还款，小额信贷机构可以扣下它的小组基金和强制存款。最后是分期还款，即每周，或每二周还一次款。中心会议的主要作用是保证放款和还款的透明度，使贷款户之间，使贷款户对信贷员能够有效地发挥监督作用。
总的来讲，中国非政府的小额信贷机构主要是摹仿乡村银行模式的小额信贷，在金融产品的创新上还有待努力。
参考文献：
［1］ChengEnjiang(1998).Micro-finance,ChinaReview,Spring1998
［2］ChengEnjiang,C.Findlay,A.Watson(2003).inFindlay,etaledited,RuralFinanceinChina.AsiaPacificPress,Australia
［3］ChengEnjiang(2003).MicrofinanceinRuralChina.inFindlay,etaledited,RuralFinanceinChina,AsiaPacificPress,Canberra,Australia
非政府组织范文篇6
1993年，中国社会科学院农村发展研究所首先将与国际规范接轨的孟加拉“乡村银行”模式的小额信贷引入了中国，成立了“扶贫经济合作社”，首先在河北省的易县，河南省的虞城县和南召县和陕西省的丹凤县建立了以孟加拉乡村银行的小额信贷为贷款模式的小额信贷扶贫社。1995年开始，联合国开发计划署（UNDP）和中国国际经济技术交流中心在全国17个省的48个县（市）推行以扶贫等为目标的小额信贷项目。开发计划署后来在天津和河南的部分城市开展了针对下岗职工的城市小额信贷项目。随后，还有一些国际组织相继在我国开展了一些小额信贷项目。我国非政府小额信贷的机构和项目发展的情况见表一。
表1中国小额信贷发展情况一览表
从表一可以看出，在中国国内较早开展和资助小额信贷项目和机构的包括多边捐赠机构，如联合国的机构，世界银行，国际农发基金，欧盟等；双边援助机构，如加拿大发展援助署，澳大利亚发展援助署，荷兰政府等；国际非政府组织和国内的非政府组织，如中国扶贫基金会和社科院在县级成立的扶贫社。需要说明的是，扶贫社和中国扶贫基金会也是收到国内外捐赠者资助的。以上的项目和机构，都或多或少地采用了国际上成功的小额信贷所采用的一些贷款方式，如小组担保、分期还款、贷给妇女、动态激励等。从项目覆盖的县数和资金投入总量来看，在国际多边和双边捐赠机构中，国际农发基金，UNDP，联合国儿基会，联合国人口基金组织和澳发署是最重要的捐赠机构。需要说明的是，我们一般把国际农发基金在中国的项目看做是农业发展项目，而非小额信贷项目。主要原因是国际农发基金的项目由县级政府机构执行和负责偿还，一般是通过县、乡、村级政府机构发放与回收，对农户贷款的利率低，期限长，和一般的小额信贷不一样。
中国的小额信贷以国际机构资助的项目为主,基本是属于引进的,而非本土成长起来的。以联合国发展署、联合国儿基会所占项目的比例最高,对至今中国小额信贷项目/机构整体的影响也很大。即使是列入国内项目的,其中部分资金也是外来的。
经过十多年的发展，中国目前最主要的非政府的小额信贷机构包括商务部交流中心管理的由UNDP资助的小额信贷机构，社科院的扶贫社，中国扶贫基金会的小额信贷和四川省乡村发展协会。
为了更清楚地了解中国小额信贷发展的情况，笔者在2005年对中国的非政府小额信贷机构和项目进行了一次全国性的调查。调查的抽样情况见表二。这次调查基本上能反映中国非政府小额信贷机构和项目的现状。对主要的非政府小额信贷机构的抽样比例，UNDP资助的小额信贷机构达64%，社科院的扶贫社100%，中国扶贫基金会83%，全部样本数达到67个。
从表二还可以看出，在我们的样本中，已经注册成非政府小额信贷机构的有：UNDP资助的16家机构，中国扶贫基金会六家机构，社科院扶贫社4家机构，世行资助的二家机构，当地政府一家机构（四川省乡村发展协会）和儿基会一家机构。这些机构或者注册成社会团体，或者注册成民办非企业单位，都是非赢利性的机构。一般而言，从项目转变为机构后，其财务和机构可持续的目标更加明确。我们的样本包括了绝大多数的已成立的小额信贷机构。样本中小额信贷机构的执行和资助机构的情况见表三，样本的地区分布见表四。调查样本基本能反映中国小额信贷的地区分布:西南最多,其次西北,再次华中、华北，体现了小额信贷机构和项目的扶贫目标。
表二2005年小额信贷机构抽样调查情况报告
表三样本中主要小额信贷机构（项目）
的项目执行和捐助机构
表四样本的地区分布
通过对调查数据的分析，我们发现，中国的小额信贷项目和机构主要以扶贫、妇女、儿童发展为目标。80%以上的项目位于国定贫困县，不少在交通不便的山沟里。选择的项目乡镇：在我们整理出的44个县中，21个县选择最贫困的乡镇，16个县选择出经济水平较差，七个县选择出经济水平一般的乡镇，也就是说，几乎所有的项目都没有通常意义上的基于可持续发展的市场调查，大多数项目在设计时只考虑扶贫，没有考虑可持续发展，也没有考虑项目能持续多少年。在项目开始时，42个项目县要求借款户必须是贫困户，2个项目县未明确要求借款户必须是贫困户。到调查时(2005年)，未明确要求借款户必须是贫困户的县增加到8个，其中，6个县明确要求借款户不要贫困户。除个别县外，项目都要求借款户必须有劳动能力。每个贷款户的平均贷款额度小也说明项目明确的扶贫目标。
我们发现，中国运行比较好的非政府的小额信贷机构大多采取了如下的小额信贷模式：
●贷款条件:最基层的单位是小组和中心，一般五人自愿组成一小组，五到六个小组成为一个中心。小组长和中心主任由民主选举产生。参加小组、出席中心会及小组贷款联保是获得贷款的条件，贷款不需抵押、担保。
●贷款的发放:一般按2-2-1顺序,先贷给两个组员,两周后再贷给另外两名组员，最后贷给小组长。在发放贷款时,扣除应收利息的一半。
●小组基金和强制存款:在发放贷款时,农户需将5%的贷款作为小组基金交由项目保管，另外，借款人每周须向项目存一元钱，借款人将本息还清后,可以要回小组基金。
●贷款的期限、金额及利息率：贷款期一般为一年。每周或每两周还一次款。第一次贷款的上限不超过1000元人民币。归还后再借,并增至1500元、2000元等。名义利息率8%,实际利息率达到16%左右。
以上的做法与孟加拉乡村银行不完全相同。首先，孟加拉乡村银行贷款是贷给小组，而我们是贷给小组内的单个农户。其次，乡村银行的小组基金年底不归还给贷款户。再次，乡村银行每周一次中心会，而我们有些项目已延长至10天至二周开一次中心会，也有的实际上很少开中心会。
从控制信贷风险和瞄准贫困户来讲，主要起作用的机制首先是小组联保，小组成员之间有互相担保的责任，形成自身内部的约束机制。其次是正向动态激励，即连续贷款的方式。小组全体成员在按时还清所有借款本金和利息之后，可以获得更大额度的后续贷款。再次是小组基金和强制存款的风险金作用，如果一个贷款户不能还款，小额信贷机构可以扣下它的小组基金和强制存款。最后是分期还款，即每周，或每二周还一次款。中心会议的主要作用是保证放款和还款的透明度，使贷款户之间，使贷款户对信贷员能够有效地发挥监督作用。
总的来讲，中国非政府的小额信贷机构主要是摹仿乡村银行模式的小额信贷，在金融产品的创新上还有待努力。
二、小额信贷在中国发展缓慢的原因
迄今为止，中国的非政府小额信贷机构和项目达到300家左右。比较大的机构和项目的覆盖面达到5000左右的农户，小的不到1000户。在这300家左右的小额信贷机构和项目中，能正常运行的不到五分之一。目前真正能达到操作可持续性的机构（即剔除补贴后，利息和其他收入可以补偿操作成本，呆账损失和带有补贴性的资金成本）屈指可数，能达到财务可持续性的机构（即剔除补贴后，利息和其他收入可以补偿操作成本，呆账损失和按市场利息率计算的资金成本）更是微乎其微。不少小额信贷机构面临严重的挑战，贷款资本金在不断缩小。可以不夸张地说，如果没有进一步的外来的资金支持，没有小额信贷机构自身动筋伤骨的改革，在未来三到四年内，现有的绝大多数非政府小额信贷机构和项目会陷入困境，停止运行。
中国非政府小额信贷发展不顺利的原因是多重的，主要有以下几点：
第一是缺乏发展小额信贷的政策环境。小额信贷发展比较好的国家，政府都有一定的支持小额信贷长远发展的制度框架。其框架主要包括以下两点：一是给予小额信贷机构明确的法律地位，并在小额信贷机构发展到一定阶段后，允许其扩大金融业务，直至可以吸收存款；二是对小额信贷有一个监管的框架，不吸收存款时采用非审慎监管的办法，或注册登记的办法，可以依法进行小额信贷业务。在吸收存款时转为正规的小额信贷银行，银监部门采用审慎监管的办法。由于小额信贷机构不同于一般金融的特点，对小额信贷的监管可以是现有监管机构中新成立的独立的部门，或独立于现有监管机构以外。此外，政府还对经营良好的小额信贷机构给予支持，如提供批发资金。而在中国，迄今为止，小额信贷机构的法律地位仍不明确。非政府小额信贷机构注册成社会团体或民办非企业单位，不能依法从事贷款和其他金融活动，也难以转成小额贷款公司或金融机构。正式从人民银行和扶贫办取得试点文件的只有社科院的扶贫社和UNDP的小额信贷项目。尽管已经经过十四年的试点，非政府小额信贷仍然处于试点阶段。试点也没有一定的评价标准，仍在黑暗中摸索。政策对小额贷款机构的贷款利率也有一定的的影响,包括商业银行现行的利率水平和基准利率的四倍限制对小额信贷的影响。
第二是与小额信贷机构及其人员有关。在国外，非政府的小额信贷机构也有项目进行得非常成功的（如孟加拉的ASA组织）。也不是非政府的小额信贷机构一定需要转变成商业性的小额信贷公司或小额信贷银行。但与国外成功的非政府的小额信贷机构相比，中国的小额信贷机构和项目有很大的不同。在我们调查的67家小额信贷项目和机构中，41家成立了独立的机构，但成立民间社团的只有31家，其他仍然是项目办公室的形式。成立了民间社团的，其独立性一般要高于没有成立的，因为理事会里会有其他方面的成员。成立民间社团本身也说明这些项目在把可持续性发展作为目标。
就是已经成立了机构的那些非政府小额信贷机构，也与国外的非政府小额信贷机构有很大的不同。中国大多数的小额信贷机构并不是真正独立于地方政府的，而是在实质上从属于或受制于地方政府，这主要是指县级和地区级的政府部门，如政府办公室、农业局、扶贫办、妇联等机构。小额信贷机构受制于地方政府部门主要是因为中国的非政府组织必须要有一个挂靠单位，这个单位必须是当地的政府单位。更为重要的是，县级及地区级非政府小额信贷机构的管理人员大多是当地政府正式的工作人员。他们在非政府小额信贷机构任职是当地政府及其部门委派的，他们仍享受政府工作人员的工资和福利待遇。他们一般也不愿意放弃这样的位置，专门从事小额信贷。也就是说，如果小额信贷不成功的话，一般而言，管理人员会有后路。他们主要是对政府负责，而不是对非政府的小额信贷机构负责。在这种情况下，也无法建立对管理人员的激励机制，而这对小额信贷的机构发展是至关重要的。最后，小额信贷机构受制于地方政府部门是由于在名义上理事会是非政府小额信贷机构的决策者，而大多数理事会的理事长是由当地政府的副县长，或妇联主席，或其他政府官员担任的。此外，小额信贷机构不能独立于地方政府还与小额信贷资金的所有权密切相关。在中国，到目前为止，非政府小额信贷机构的资金主要来自于国际机构的赠款，而国际机构的赠款是赠与中国政府，或是赠与当地的贫困农民的（这仍然是一个没有完全搞清楚的问题）。在项目结束以后，地方政府可以代表中国政府或当地贫困农户实际控制这部分资金的所有权。也就是说，地方政府可以通过对资金所有权、小额信贷机构的管理人员和对小额信贷机构理事会的控制来控制非政府小额信贷机构。
而在实际上，我们的非政府小额信贷机构也需要依靠政府。因为大多数的小额信贷机构不可持续，工作人员的工资大多靠政府的工资，办公室的费用在不少情况下也靠政府拨款。非政府小额信贷机构与当地政府这种互相依存的关系导致小额信贷经营状况的好坏与当地政府部门有非常直接的关系。而当地政府及其部门的目标与小额信贷可持续发展的目标不一定一致。政府部门领导人及其非政府小额信贷机构经理人员的调动也会对小额信贷机构造成很大的影响。有时，当地政府部门甚至会干预小额信贷机构的贷款。
据笔者的调查，目前受县、地区二级政府及其部门影响较少的非政府小额信贷机构主要有扶贫社在河南、河北四个县的试点（总部设在北京，主要受总部控制），四川省乡村发展基金会（总部设在成都，主要受总部控制），中国扶贫基金会在县一级的分支。经过最近的改革，扶贫基金会在北京的小额信贷总部已经能比较有效地控制其县级机构。
到现在为止，很多小额信贷机构仍然没有电子计算机化的信息管理系统，透明度也不高。
发展不顺利的第三个原因是由于小额信贷实行的贷款模式比较单一，主要是乡村银行模式,没有根据不同地区的情况采取不同的机构和贷款模式。而中国各地自然条件、经济发展水平以及社会宗教文化等千差万别，照搬一种模式难免出现水土不服，事实上，孟加拉与中国情况相差很大。不少小额信贷机构和项目在选点时也没有考虑财务可持续性的要求。模式确定后，很少进行改变。在乡村银行模式下，在中国执行的一般是在县级设办公室，在乡设分支，下有信贷员的三级的操作模式。这就形成机构的固定成本高。加上每个县的资金规模小，形成单笔贷款的成本高，直接影响到机构的财务可持续性。另外，中国的小额信贷机构把小组贷款转为个人贷款,以及小组担保并不太成功,使小额信贷项目和机构不能把一部分成本转移给贷款户,也加大了贷款的成本,。当然，信贷员低的工资水平部分减少了成本，但也导致激励不足。
发展不顺利的第四个原因与资金来源有关。以扶贫为目的的非政府机构，资金基本上完全依赖国内外捐赠，以国际捐赠为主；贷款本金、运作费用、技术支持费用基本靠捐赠和部分地方政府投入。这就使小额信贷机构和项目的管理、运行和模式均收到捐赠机构和当地政府的影响。在九十年代中期，当时捐赠机构捐赠目标主要是扶贫和社会发展的目标，采取在最贫困地区撒糊椒面的方式，没有将小额信贷机构的可持续发展作为项目的重点。另外大多数的项目没有后续资金安排，在不可持续的情况下，也难以争取进一步的投资。
中国非政府的小额信贷发展不顺利还与我国的正规金融行业有关。由于多种原因现有农村金融机构是难以可持续发展的。在相当长一段时间，其贷款利率不足以抵补其融资的市场成本、运作费用、呆账准备和可用于发展的利润空间，农村金融机构扭曲的贷款利率也影响了小额贷款机构的生存空间和可持续发展。在贫困地区的低利率扶贫贷款和信用社的小额信贷对经营良好的小额信贷机构也形成了冲击。另外，经营不好的农村金融机构缺乏有效的市场退出机制，也使监管机构不愿开放农村金融市场。
最后，是小额信贷的中介服务行业缺位。目前在中国，既没有行业评级机构和公布其经营业绩增加透明度的平台，也没有小额信贷咨询和培训的专业公司，更没有经过注册的小额信贷行业协会和像孟加拉PKSF用于批发的资金和机构。小额信贷的中介服务行业缺位也与小额信贷没有法律地位和缺少商业可持续发展的零售小额信贷机构密切相关。
需要指出的是，我们不应该把非政府小额信贷存在的问题主要归罪于这些机构的经理、信贷员和其他操作人员。绝大多数非政府小额信贷机构的经理和其他工作人员为在中国发展小额信贷事业付出了辛勤的劳动和艰辛的努力，有很多因素是他们不可控制的。他们是不可持续的小额信贷项目和机构的受害者。有很多项目和机构的操作人员和招聘的信贷员因为操作小额信贷失去了很多其他的机会。在我们今天重新发展小额信贷的时候，不应该再重复过去的错误了。
现有的扶贫性的非政府小额信贷机构首先要自救。这包括改善现有的治理结构和经营管理，发展和改善电子计算机管理信息系统，实现财务报表、贷款质量和业务发展情况的透明化；这还包括小额信贷机构能够根据变化了的情况，不断改进他们的小额信贷产品和服务。要实现小额信贷机构管理人员的专业化，不留后路。现有的非政府小额信贷机构还需要更好地宣传自己，使社会和捐赠机构对其有更好的了解，从而动员更多的资源用于对贫困人口的金融服务。
目前把这些机构转化为完全独立机构的可能性不大，主要原因是资金所有权不明确，实际为当地政府所控制，人员也主要是政府工作人员。理事会难以真正地发挥作用。当地政府对改善非政府小额信贷机构的治理结构可以起到关键的作用。政府对小额信贷机构要多支持，少干预，使他们能够独立地运行。当地政府应帮助明确这些机构现有资金的产权，对那些愿意并能够实现转型的机构帮助他们转型。
扶贫性的非政府小额信贷协会、网络和其他的中介组织在支持和发展扶贫性的非政府小额信贷机构方面大有可为。这类组织可以帮助小额信贷机构发展电子计算机管理信息系统，实现报表和财务状况的透明化；帮助这些小额信贷机构发展和改善他们的小额贷款和其他金融产品；帮助他们建立与国内外捐赠机构的联系，争取资金和其他方面的支持；向各级政府宣传鼓动，为小额信贷机构争取合法的地位。这类组织还可以帮助政府部门和捐赠者建立专门用于支持小额信贷机构的批发资金。
中央政府也可以考虑给专门从事扶贫事业的非政府小额信贷机构以明确的法律地位，使他们能够依法向贫困人口和微型企业提供贷款和其他金融服务。
参考文献：
［1］ChengEnjiang(1998).Micro-finance,ChinaReview,Spring1998
［2］ChengEnjiang,C.Findlay,A.Watson(2003).inFindlay,etaledited,RuralFinanceinChina.AsiaPacificPress,Australia
［3］ChengEnjiang(2003).MicrofinanceinRuralChina.inFindlay,etaledited,RuralFinanceinChina,AsiaPacificPress,Canberra,Australia
非政府组织范文篇7
本文拟探索一条理解世界传播的新思路。首先，本文引入帝国这一概念作为理解我们这个快速变化的全球政治经济结构的新的分析框架。其次，本文提供对世界传播舞台中四个主要参与者，即超国家机构、国家、资本和非政府组织的角色变化和运作逻辑的概述，并在此基础上试图描述帝国时代世界传播的混杂建构状态。之后，本文简要讨论9•11之后世界传播领域中的新发展，尤其是美国国家对自己作为帝国的首要传播者的地位的强化以及国家与资本间更加紧密的关系。在最后的结论中，本文将简短归纳现行世界传播秩序中的矛盾与张力。
一、帝国和新型统治制度的建构
冷战结束、跨国公司与超国家机构如世贸组织、国际货币基金会、世界银行的力量增长，以及市场关系在全球范围内的胜利导致了民族国家统治权力的削弱，尽管这是一个极端不平衡的过程。今天，在确定的区域内管制经济和文化交流已经变得越来越困难了。然而，帝国主义“就是欧洲民族国家把主权扩展到自己的边界以外”2这一传统观念已经不再能够恰当描述世界现行秩序了。许多学者就此提出一系列的新的理论表述，从右翼的福山的“历史的终结”和亨廷顿“文明的冲突”，到左翼的哈维的（DavidHarvey）“后现代状况”和卡斯泰尔（ManuelCastells）的“网络社会”。最近，哈特（MichaelHardt）和内戈雷(AntonioNegri)关于帝国的理论在西方知识界引起了强烈的反响。在他们合著的《帝国》一书中，作者用帝国这一概念来描述一种在全球范围内操作的新的统治形式。就象他们所说：
我们最基本的假设是统治采取了一种新的形式，这种形式由一系列国家和超国家机构在一个单一的逻辑规则下联合组成。这种新的全球统治形式我们称之为帝国……与帝国主义相反，帝国并不建立地域权力中心，也不依赖固定的边界和障碍。它是一个分权和去地域化的统治机器，不断地将整个全球领域包括在其开放和扩展的前沿。帝国通过调整其命令网络控制着混合的身份，可变的等级制度，以及多元的交流系统。在帝国主义时代世界地图上清晰可辨的代表不同国家的色彩条块已融化混合成为帝国时代的全球彩虹。3
因此，帝国是与世界市场的实现相对应的一个新的全球政治秩序。就像哈特和内戈雷所定义，帝国的概念“假定一个有效地囊括了空间全部的制度，或者规则凌驾于整个文明世界的现实”。4全球化，从这个观点看来，不是侵蚀了单个国家的主权，而是将其转化为一个由扩散的国家和超国家机构组成的新的系统。这产生了新的裁判机构和新的管制及社会控制形式，这些新的机制既依赖于国家又依赖于资本全球化。这种新的统治形式并不导致统治的终结，而是将其自身建构为全新的形式--“一个单一的逻辑规则”。5这一形式一方面凌驾于现有民族国家形式和国际体系之上，一方面又依存于现代国家与国际体系，并把这一体系与资本的全球扩张紧密联结起来.因此虽然民族国家之间的竞争依然存在,这种竞争已被一种单一的权力秩序和权力观念所决定。6作为一种新的全球政治秩序，帝国是一个“混杂的结构”--其组成不仅包括民族国家和国际体系，还包括跨国机构和非政府组织。
具体地说，哈特和内戈雷将由不同组织和机构组成的新的全球权力形态描绘成包括三个层次的金字塔形式的轮廓，每个层次又包括几个层次的内容。帝国权力的第一层包括三方面内容。占据第一层，或者说是帝国权力等级最尖端的是美国。作为唯一的超级大国,美国可以在国际上单独行动,但作者认为它更偏好联合行动。这已经是冷战以后美国主要的海外军事干涉行动的例行做法。在第二层是一个有关民族国家，即世界七大工业国，的组合体.他们控制着全球主要货币工具，因此具有管制国际交换的能力。在第三层则是一系列成分复杂的超国家联合体，如世贸组织、世界银行、国际货币基金会、北约等,它们有在全球范围内行使军事、金融以及其他方式的权力的能力。
帝国权力的第二层包括在第一层中心权力的庇护和保证下运作的跨国公司，这一层还包括一部分具有地方和区域组织功能的主权民族国家，其功能旨在与第一层的全球权力进行政治斡旋，与国际组织协作，并在其自身有限的地域范围内重新分配收入。这种民族国家往往在国际合作中在一定程度上屈从于跨国公司的权力。
第三层，这是金字塔中最宽的底层，由在全球权力秩序中代表普遍利益的群体构成。这在理论上包括所有名义上代表了全球民众的民族国家。事实上，强势的国家已经在第一层占据了位置，权力稍逊的国家也在第二层占据了位置，剩下的正是附属的、弱小的国家。他们在联大会议上数量巨大而权力微小。但是这些国家很重要，因为他们至少具备抑制世界强国并给予其在国际上的行为的合法性的象征功能。这个第三层也包括数量众多、成分复杂的非政府组织，它们在过去的几十年里发展迅速，宣称代表民众并为他们的利益而工作。在制度安排上，它们与正式国家机构分开，有些跟国家处于对立地位。
虽然帝国不把自己呈现为一种历史政体，而是自我表现为“一种有效地中断了历史而把现实固定为永恒的秩序”，7对哈特和内戈雷而言，帝国不仅是深奥的历史积淀体，还是满载冲突和危机的一种统治形式。冲突和危机并不意味着资本的终结，“而是其趋势和运作的自然状况”。8此外，在帝国内部包含着其自身的毁灭力量--有着巨大的建设性和生产性力量的芸芸众生，借用斯宾诺沙(BaruchSpinoza)的话，他们将之称为“大众”(Multitude,另译为“弱势群体”)。也就是说，尽管从一方面说帝国代表了对大众的统治，使之服从于其贯穿一切的权力，另一方面，大众是我们社会中真正的生产性力量，而帝国仅仅是一个依存于大众活力的捕获装置，作者借用马克思的话，把它描述为“一个只有依赖吸吮活劳动的鲜血才能生存的累积了死劳动的吸血鬼体制。”9正如他们所说：
我们所面对的帝国操纵着巨大的压迫性和破坏性力量，但这个事实不应该从任何角度唤起我们对于已往统治形式的怀旧情绪。通向帝国的过渡和全球化的过程为解放性的力量提供了新的可能性。当然，全球化不只是一件事情。我们视为全球化的这个多元复杂的过程也并非是统一的和普遍的……支撑帝国的大众的创造能力同样能够自治地建构一个反帝国，即全球化潮流和交流中的另一种可供选择的政治体制。争夺和颠覆帝国的抗争，以及为建构真正的另类秩序所进行的奋斗，将因此发生在帝国的版图上。这种新的抗争已经开始出现了。通过这些奋斗以及更多的类似的行为，大众将创造新的民主形式和新的权力安排,并以此带领我们穿过和超越帝国。10
由于篇幅限制，本文不可能对哈特和内戈雷的理论作更详细的描述和评价。虽然把帝国看成一种既成实现也许还为时过早，一些学者会就作者对”大众”的理想主义情怀与新的民主形式的必然性提出挑战,而民族国家力量削弱的程度是不是象作者所说的那么大也值得探讨，帝国这个概念依然为我们提出了一条思考快速变化中的全球秩序的新途径。首先，这一概念提供了一个真正的全球视角，并从根本上动摇了以民族国家为中心分析单位的理论取向--当布莱尔说出赞同在别的主权国家搞“政权更迭”之时，他不仅作为另一个民族国家的领导，而且是代表了显现中的帝国在发言。第二，帝国的概念超越了把权力局限在政治领域的狭窄范畴，而承认了经济权力，尤其是资本逻辑和跨国资本力量在全球权力秩序中的中心地位。11如果说，政治和经济曾经被认为是两个尽管相关，但相互分离的力量与结构体，全球化的过程使这两种力量相互融化，加速整合成在一个单一的框架中。从这一点看来，帝国的理论表述在社会分析时与最新的政治经济学表述是一致的。象莫斯可（VincentMosco）所言，虽然政治和经济之间的概念上的区分在分析上有令人明晰的一面，这种区别更多的时候起到了混淆和掩盖真相的作用。12第三，此概念突出变革的过程。尽管跨国公司以及全球性的生产和流通网络已经逐渐侵蚀了民族国家的权力，国家功能并没有简单消失，而是被置换到别的层次和领域。第四，本概念把混杂性和多样性看成是帝国的内在本质和存在状态。在以往关于“文化帝国主义”的争论中双方的许多作者均倾向于把同化与区别相对立，把全球化看成是要不就是同质化，要不就是异质化或杂交化的非此即彼的选择，而争论的一方进一步认为多元化受到文化帝国主义的威胁。与此相反，哈特与内戈雷认为，差异的生产正是帝国力量再生产的决定性机制。最后，这一理论在意识到帝国压倒性的力量的同时，强调了大众的创造力和他们从压迫性权力结构中取得自治的能力。
二、帝国传播的结构
世界传播在过去的几十年中发生了一系列重要变革。从以上的理论框架的角度，这些相互关联的变革标志着从国际传播到帝国传播的转变。让我们首先粗略地回顾一下这些变革。
1、国际传播中的治理体制的变迁
在过去的二十多年里，世界传播的全球治理机制发生了重大的变迁。从二战结束到80年代末，联合国是对国际传播问题展开辩论和讨价还价的主要国际论坛。尽管在具体运作中起决定作用的是世界强国，但联合国毕竟是一国一票的代表性组织。新独立出来的第三世界国家成为数量意义上的大多数，起来挑战西方强国在国际传播中的权威，通过联合国教科文组织（UNESCO）和负责分配国际无线电波，包括国际卫星广播频道的国际电信联盟（ITU）要求世界信息和传播新秩序。诚然，世界信息传播新秩序运动有许多局限。其中重要一点是很多第三世界国家政府的局限性与矛盾性，它们一方面垄断国内的传播秩序，一方面又抗议外部传播被西方强国所控制。13但这些局限并不会抵消这次运动对世界传播的双重批判：即世界传播处于西方权力和资本增殖逻辑的控制之中。正如阿芒•马特拉(ArmandMattelart)所指出的，围绕世界信息传播新秩序所提出的论战“是对不平等的影像和信息交流所发出的第一声惊呼”，而这场争论还提出了关于“民主和发展之间、传播与公民直接参与其自身发展之间的关系”的问题。14隐含在这场对世界传播秩序的批评中的是一个比西方式的自由民主更广义的民主概念，这个概念与作为社会经济体系的资本主义制度之间并不能简单划等号。15这一特定的民主概念强调了平等的重要性和资本主义与社会公平之间的基本矛盾。此外，这次运动不应该被理解为仅仅是一场第三世界的运动。与今天的新自由主义的“自由市场”是世界贫困解决方案的说辞以及英国首相为使用武力改变外国政权而自豪的宣称形成鲜明的对比，正是一位法国总统在这个年代说出了这样的话：“自由市场不容许跨国公司以外的实体有任何的增长，而跨国公司在第三世界制造了财富的细流的同时也制造了贫困的海洋”。16
出于种种原因，世界信息传播新秩序运动在80年代式微。无疑，美国政府和美国传媒集团在压制瓦解这一运动中起了重大的作用。前者对这一运动进行系统的政治上和意识形态上的攻击，并于1985年退出联合国教科文组织；而对后者来说，任何代表世界其它利益的对世界传播秩序的重组都会损害到它们的既得利益。因此，它们利用自己控制的媒介诋毁这场运动。17此后，国际传播的控制原则和结构已经更多地依据跨国公司的利益和商业规则进行重构。信息传播问题已经在很大部分上被认定为是贸易事宜,不折不扣地按照商业逻辑来操作。世贸组织和其他贸易组织取代了联合国成为管理世界传播的主要机制。在美国和少数发达国家的压力下，国际电信联盟的控制和组织结构进行了根本上的重建。除了民族国家外，私营部门成员，主要是跨国电信公司不仅加入了这一组织，还获得了一系列与民族国家成员相同的权利。毫不奇怪，国际电信联盟这个70年代曾使美国在诸如直播卫星广播等问题上十分孤立的国际组织（美国曾是一次有关直播卫星广播的议案的唯一投票支持者）已为促进跨国公司利益而被重新建构了。瑟苏（DayaThussu）对此评述道，今天，国际电信联盟“游说各国废除禁止交叉拥有广播、有线电视，以及电信公司的结构性条例……还跟在世界上最有权势的国家和电信企业依据自身的利益而设定的议程后面亦步亦趋。”18
诚然，在1997年世贸组织关于基础电信服务的协议中，在电信被明确定义为和其他商品一样对待的可交易的服务的同时，大众媒介和视听产品则依据“文化例外”原则被排除在世贸组织管理范围之外。这主要是由于其他有实力的西方国家，即北美的加拿大和通过欧盟组织起来的西欧国家，主要是法国在起作用。例如，加拿大在1989年加拿大-美国自由贸易协定和1993年的北美自由贸易协定中都获得了保护自己的文化工业的许可。然而，墨西哥就没有在北美自由贸易协定中寻求对文化的豁免，而且修改了宪法容许外资进入其媒介公司。从另一方面看，美国因为能够从开放了的传播产品贸易中获益最大，就希望确保“文化例外”条例不被用作一种普遍原则在世界是推广，尤其是在和其他国家的谈判中。事实上，美国有一系列破坏视听领域的“文化例外”原则的系统政策。这一政策旨在“阻止这一因被欧盟而决定的视听政策的扩散，更重要的是，阻止其成为被前苏联加盟国家在与之谈判时所采纳的模式，因为在这些国家里美国投资者在视听领域占统治优势”。19到最后，甚至加拿大的国家保护民族文化的能力在1999年也遭到痛击。在这一年的涉及美加杂志业的争议中，世贸组织作出了有利于美国的裁决，认为加拿大对本国杂志业的保护措施度违背了全球贸易规则。20
2、本国控制和公共服务原则的侵蚀
与此同时，民族国家作为既是传播提供者又是管理者的传统角色也被显著地削弱了。象席勒(DanSchiller)和莫斯柯讨论的那样，本国控制(也即以民族国家为轴心来组织经济，社会，政治和文化生活)和公共服务(也即“在公共决策中公民权、平等、民主参与的原则等同或高于市场和私有财产权这种观点”)一向是国家传播政策制定中的两个决定性因素。21从历史上看，这两个因素是传播领域资本逻辑得以充分表达的政治障碍。在西方，它们曾是发展国家资助的公共广播系统的基石，甚至连市场关系最不受限制的美国都不例外。尽管美国媒介在国外积极扩展，美国本国还是建立了一个国内控制的传播系统。比如说，它曾长期不允许外资染指电信和广播领域。美国媒介系统中也并非完全没有公共服务的原则。除公共广播之外，商业广播也被要求履行公共服务责任，如对公众关心的问题提供公平和平衡的报道以及提供地方节目等。虽然有不同的定义，公众利益概念意味着对资本增殖目标和社会目标之间的非一致性的承认和社会目标优先于资本增殖目标的普遍政策定位。这一理念在美国传播领域的管理中扮演过历史性的重要角色。22
80年代新自由主义的崛起在世界范围内开始了私有化、商业化、自由化和大规模对国内传播体系放松政府管制的过程。23作为全球资本主义体系的领导国家，美国理所当然地处在这一过程的前列。24一方面，经过私有化和各国对公共广播连续不断的削减补贴，国家作为国内媒介服务直接提供者的角色在缩小和削弱。另一方面，国家放松了对国内和国外资本对媒介所有权的限制，放宽了对广告的限制，减轻了广播电视公司的公共利益责任，使媒介的商业化更加剧烈。这里值得强调的是，在本文中，“放松管制”并不意味着管制自身的结束。就像管制学派（RegulationSchool）所认为的那样，如果某一社会领域受产业决定的程度大于国家干预的影响，这可以理解为一种市场管制的形式，这和国家管制相反，因为后者意味着国家扮演更重要的管制角色。因此，莫斯可写到，关于解除管制的政策争论至少是不真诚的，因为解除管制本身并非一种选择。说穿了，这是一场对突出市场、国家，或者二者之外的利益的各种复合管制形式的选择。放宽政府管制并非就是解除管制，而最可能拓展市场管制。25类似地，商业化也不意味着对媒体补贴本身的终结。这是一个补贴形式的转换，即从国家补贴到通过广告的商业补贴。随之而来的是媒体的责任对象的转换。当然，当这一切发生的时候，传播系统不可避免地在一定程度上变成兜售一般消费品甚至政治候选人的商业销售机器，26并倾向于迎合富有的中产阶级消费者的兴趣和利益，因为这是广告主们最青睐的受众群体。因此，一个广告支持的媒介系统，象美国学者贝克（EdwinBaker）已经清楚指出的那样，在根本上是与真正的有平等意义的民主的媒介系统不一致的。27
作为这个转变的一部分，传播法律和规则的角色也从根本上被重新定义了。在全球影响深远的1996年美国电信法案（TelecommunicationsAct）在市场化和偏护商业利益方面的倾向性已是众所周知。与此同时，美国联邦通讯委员会已把自身角色进行了“从产业管理者到市场促进者”的调整，其主要任务是促进国内和国际传播市场的竞争。28公司利益超越公众利益成为传播政策制定中至关重要的考虑。里根时代的联邦通讯委员会主席福勒(MarkFowler)曾把“公众利益”(publicinterest)一词当文字游戏玩，把它等同于公众所感兴趣的东西。而现任主席、美国国务卿柯林.鲍威尔的儿子迈克尔.鲍威尔（MichaelPowell）更是有过之无不及，把“公众利益”的概念当成公开的嘲弄对象：“当我宣誓进入联邦通讯委员会(成为联邦通讯委员会委员)的那天夜晚，我等待着代表公众利益的天使前来拜访。我等了整整一夜，但是她却没有降临。”29市场规则在较轻的程度上和通过更复杂的路径，同样也经由欧盟改变了整个欧洲的传播规则.30这种向资本统治的转向在最根本的宪法领域得到了巩固。在美国，如麦克切斯尼（RobertMcChesney）指出，美国宪法第一修正案已经在一定程度上被商业化，其阐释也被特殊利益所左右。31当第一修正案在历史上首次颁布的时候，国家的确是自由表达的唯一敌人，而出版是个人编辑/印刷者和言论者的领地。今天，这些为第一修正案历史上所保护的主要以个人为单位的对象，已经演变成了跨国公司。这些公司主导着公共传播的渠道，拥有巨大的不仅对公众，而且对政府的力量。正如何伯特.席勒指出，在美国，虽然国家还没有放弃“控制个人表达的爱好”，“对自由表达的主要威胁已经从政府转变成私人公司”。32在这种背景下，麦克切斯尼指出,被美国主流势力所阐释的第一修正案正变成使资本控制之下的公共传播渠道免于成为政治讨论和公共政策管制对象的挡箭牌。
3、集团化，融合及跨国媒介集团的崛起
对媒介国家控制和公众利益束缚的解除释放了资本的力量，导致了一个世界性的以市场为导向的媒介体系的形成。一浪又一浪的媒体合并冲击波促进了如美国在线-时代华纳，迪斯尼，新闻集团，维亚康母，贝塔斯曼这样的传媒巨无霸的产生。这些公司在超国家和国家力量的支持下，通过形式多样的技术和组织形式反过来飞快地扩张到世界其它区域。由此产生的传媒系统是真正全球化的——这不仅体现在所有权结构、生产、分销方面，也包括消费领域。尽管美国的信息和娱乐公司仍然在全球媒介系统中占据重要位置，所有权结构已经趋向于多元化——在美国本土的媒介公司向国外扩张的同时，国外公司也进入了美国市场。比如，日本的索尼拥有哥伦比亚影片公司，墨西哥媒介集团特莱维萨(Televisa)向美国出口广播节目、杂志和音乐唱片。33通过合资，合作，和其他形式的组织和金融联合，以前从属于界限分明的国家传媒系统的媒介机构与主要的跨国集团不可分割地联系在一起。类似地，媒介消费和生产也变得全球化，进而形成了一个“新的文化劳动的国际分工”。34今天，北至加拿大南至墨西哥都有好莱坞电影制作。针对美国市场的电视节目先在国外市场拓展，随后返销回美国。花木兰被迪斯尼化，成龙的功夫片和施瓦辛格的动作片同时在世界观众面前争宠。美国的文化统治已经演变成“跨国公司文化的统治”。35
但是这种表面上的多元化不应被误认为是新的运作逻辑的兴起及新的民主化的选择和表达的时代的来临。相反，在帝国中，资本增殖逻辑成了全球媒介系统的一致性原则。全球媒介系统跨越空间的形成也是一个在媒介生产中“商品化深化”36和“超级商业主义”37发展的过程。这在美国和世界其他地方都一样。全球媒介系统的新行为准则几乎成为：一切都可以在任何地方用任何语言说出来，只要说得有利可图。在这种背景下，传播渠道的大量增生及窄播节目的繁荣仅仅标志着“跨国视听工业愿意寄生于而不是削平文化差异——假如这样的差异带来牟利的希望。”38如哈特和内戈雷所指出，全盘文化同化并非帝国所热衷的优先策略。相反，针对重现的种族和文化国家之间的差异，帝国的“解决方案”不是否定或减弱这些差异，而是识别出已经存在或潜在的差异，赞许这些差异，继而通过一套有效的调控机制控制差异。39
英国社会学家斯克莱尔（LeslieSklair）的观点与以上分析有类似之处。他认为将全球化和本土化视为两个相互排斥的过程是错误的。一些全球化论者预言本土文化将在全球化无情创造的同质文化中消亡。针对这一观点，另一些论者通过发现和证实本土企业家和文化的活力来反驳。但如斯克莱尔所言，这种有关全球化和本土化的非此即彼的简单化的二分法与他的理论框架并不相容。如上所言，哈特和内戈雷的帝国概念也超越了这种二分法。正如斯克莱尔指出：
全球资本主义系统是建立在全球范围内积累私有财富这一前提下的。除去资本增殖这一驱动力之外，这一系统的主要博奕者们对摧毁或扶持地方文化并没什么特殊的兴趣。当地方性或国家性的机构威胁到它们牟利的目标时，国际资本必然会消灭它们。在殖民时代，每当地方企业与国际资本的扩张计划相抵触时，殖民强权势力就是这么做的。经济全球化在一定程度上改变了这一状况。全球性公司能比较容易地将当地合伙人融入其跨边界网络系统，利用当地合伙人和资源获利，并在此过程中与当地精英利益共享。那种总是把全球化与本土化当作对立面的看法是从一个静态的视角来看传统实践和文化的结果。40
以上讨论对我们加深对有关“文化帝国主义”理论的批评与反批评有重要启发意义。一些试图否定“文化帝国主义”的存在并批驳“文化帝国主义”理论的学者往往简单地从传媒产品数量和流向的角度肤浅地理解这一理论的含义，仅仅把它看成是媒介产品从美国向世界其它地方“单向流动”和国外资本、媒介内容对地方媒介系统的支配与影响。在此基础上，他们用本土商业传媒文化的活力和媒介产品的“反向流动”现象（如墨西哥的电视故事长片向世界其它国家的出口）和“区域流动”（如韩国出口电视节目到中国）的例子来证明“文化帝国主义”理论已过时。以帝国的概念和斯克莱尔的分析观之，这种反批评有似是而非，”没抓住要点”之嫌。41正如萨斯曼(GeraldSussman)在分析墨西哥媒介集团特莱维萨(Televisa)作为跨国媒体公司的一员崛起的时候指出“……与电视节目的那种主要派生于西方（尤其是美国）广告价值与实践的商业印证相比，民族特色并不是那么至关重要。尽管在短期内墨西哥或其它地方资本表现出了弹性和相对独立性，从长远的角度，从墨西哥选择了媒介的商业而非公共价值取向这点来看，市场的驱动将肯定导致对美国商业节目提供商的青睐。”42
总之，这里的关键是视角问题。如果将商业逻辑和市场关系视为天经地义，并囿于简单的民族国家中心论分析框架，那么，墨西哥或其他发展中国家出口电视产品这一事件的确意义重大。但是，如果不把市场关系，资本逻辑以及消费主义的文化意识形态的全球扩展视为理所当然和历史的终点，那么墨西哥在制作有商业吸引力的电视节目方面的成功正是资本在全球范围内的胜利及资本主义意识形态话语在全球取得霸权地位的印证。更何况，本土化了的对资本主义价值的宣传比纯美国价值的宣传更有亲和力和接近性。而对世界的观众来说，只看有关美国的中产阶级生活的影视也未免单调。问题的关键在于是否将市场逻辑视为天经地义，是否承认一个社会的公共传播系统还可以有另类的、多元的组织原则和组织形式。
这里也许有必要回忆一下“文化帝国主义”理论的始作俑者何伯特.席勒对这一概念的最初定义。席勒用“文化帝国主义”来描述“一系列把一个社会卷入现代世界体系的过程的总和”，它进一步描述“这个社会的统治阶层是如何受到引诱，压力，强迫，有时是贿赂，以至把这一社会制度塑造成与现代世界体系的统治中心的价值观和社会结构相适应，甚至宏扬这些价值观和社会结构。”43显而易见，这是一个十分抽象和具有高度概括性的定义。它是从比商业电视节目的出产国这类具体问题高得多的分析层次来看问题的。说白了，席勒是用“文化帝国主义”的概念来描述刚刚获得民族独立的第三世界国家是如何被卷入世界资本主义体系这一问题。这一理论有一个隐含的立论前提，那就是对资本主义制度的批判和对另类社会制度和价值体系的信念。回到墨西哥的例子，从席勒的角度，问题的关键不在于特莱维萨(Televisa)是否能出口商业电视剧，而在于，作为一个与墨西哥政权当局有着长期的密切合作与依存关系的私营传媒集团，特莱维萨是否表达了墨西哥民众多方的呼声，是否向世界其它地区全面地真实地反映了墨西哥的社会现状。事实上，就象许多第三世界的商业媒介急于被整合到全球媒介系统一样，许多第三世界的执政者们，尽管时而发出有关保护和宏扬民族文化的机会主义呼声，还是更愿意让本国的民众从对他们的统治不造成直接意识形态威胁的进口娱乐片中取乐，而不愿意让本国的传媒成为公众表达政治异议的渠道。更何况，引入进口娱乐节目还能让本国的一些从事进口和播出的私营或国营资本有利可图。
而且，在帝国时代，在承认发达国家与发展中国家在传媒业上的不平等权力关系的同时，我们还可以把好莱坞的大公司和象墨西哥的特莱维萨(Televisa)与巴西的环球(Globo)这样的全球化的传媒集团看成是全球资本主义意识形态机器的一部分，而并非仅仅是某一国家的传媒渠道。也就是说，这些传媒机构的意识形态角色至少有一部分是超越国界的。试想，在一个全球性的社会不公和不平等都在加深的年代，哪一个政权不能在意识形态上得益于象影片泰坦尼克号那样的充满着人情味的诉求和对社会关系的神话般的处理（你虽然穷，但你可爱，并能从富人手中抢过爱人）？再说，正如一个由贫富最不均的国家之一的巴西出口，曾被俄罗斯进口播出过的电视剧名称所言,“连富人都哭”(EventheRichCry),贫民百姓还有什么可言？
4、世界传播中非政府组织力量的崛起
过去的几十年见证了非政府组织在世界传播中扮演着越来越显著的角色。非政府组织从1960至1970年代开始大规模出现在国际舞台上。一个有效的传播策略，包括对主流媒介的驾驭，一直是如绿色和平组织等有影响的非政府组织成功运作的重要组成部分。而非政府组织网络蔚为壮观地展示其能力和卓有成效的传播网络的重要标志则是在1995年至1998年之间它们通过因特网对在世界经济合作与发展组织框架中进行的有关多边投资协定(MultilateralAgreementonInvestment)谈判过程的介入和干涉。虽然这个协定的最终流产有其内在的原因，但是，70个国家中600个以上的非政府组织的传播网络的干预也起到了关键的作用。目前，传播领域的非政府组织已大量涌现。尽管本文不能列举哪怕是最主要的非政府传媒组织的名单，我们可以从以下的简短分类中对这些极其多元和纷繁复杂的组织及其传播活动略有认识。一些媒介非政府组织立足于对主流媒介的监督和分析，旨在促进言论自由，保护记者的权益，因而成为媒介社会监督者的监督者。另外一些组织从事媒介扫盲和媒介教育，通过公共教育系统和成人教育，致力于培育媒介批评意识，以提高民众对媒介价值，规范，和影响的认识。还有一些组织投入到和全球传播有关的政策研究。44最后，不少另类媒介实体在国家和商业公司之外求生存，提供另类信息与思维。尽管大部分另类媒介规模极小，受地域限制，且技术含量不高，内容庞杂，观点有极端的一面，信息也不定都很可靠，有些因为通过网络传播，是全球性的，也有一定的影响。当然，还有其他另类媒体在地下和非法状态中挣扎。这些非法和地下媒体并不仅仅只局限于那些对媒体进行严格管制的威权主义的国家里。例如在美国，微型广播（micro-broadcasting)，即无执照的低功率非商业广播，作为一些不满足于商业广播系统的城市社区听众的信息来源，在过去的若干年里发展迅速。这些意识形态上多元化，在组织方式方面千差万别的非政府、非商业传媒组织对全球主流传播系统进行补充、调节并提出挑战。
在非政府传播者和主流传播结构之间的确切关系非常复杂。尽管非政府组织经常被视为“民众的组织”，并往往与国家和跨国资本的利益对立，实际上，许多传统的非政府组织，如美国的一些实力雄厚的私人基金，恰恰服务于跨国资本的长期利益。就像批评者指出的那样，许多新的非政府组织的议程设置已经“与国际资本相容并且服务于其新自由主义目标”。45作为帝国的“道义力量”，许多非政府组织在作为一个单一世界秩序的帝国框架中操作。而且，帝国已把自己的触角深入到非政府、非商业领域，把这些组织纳入自己的轨道，将其当作可变通的实现自己目标的途经。在国家削弱常规设置机构的职能的同时，它把一些市民社会组织转变为“影子国家”的一部分。46也就是说，民族国家一方面将自己的部分权力变换转让给诸如世贸组织这样的超国家机构，另一方面又将部分功能分派转让源于社会的非政府组织。事实上，超国家机构如世界银行和一些民族国家致力于资助培养特定的非政府组织从事原先由政府承担的工作。
在传播领域，这方面最令人感兴趣的例子也许是Internews，一个投身于支持“世界范围开放性媒介”的非盈利组织。这个组织1982年建立于美国，在欧洲和亚洲都有分支机构，着重关注东欧、俄罗斯、中东和中亚地区的传媒发展。根据这个机构的网页（），该机构主要从美国政府若干机构、荷兰政府、欧洲委员会，以及一些美国大公司和基金会获得资助，在2001年有1，700万美元的预算。除了对国家和资本的财政资助的严重依赖之外，Internews与美国国家和主要传媒集团有紧密关系。其董事中有一位美国在线-时代华纳的高级副总裁和一位美国议员。这个机构活动范围甚广。从1992年起到2001年，该机构培训了超过18，000位专业媒介人员.它和2100个以上非政府电视台和广播台有工作关系，在前苏联、前南斯拉夫、约旦河西岸和加沙支持了19个非政府独立电视网络的发展，创立和或资助了29个媒介协会.它在2001年制作了近730小时的电视和广播节目，其潜在受众达三亿六百万之多。此外，它还向前苏联和前南斯拉夫的独立电视台提供了超过1，000小时的国际记录片节目。从其活动的范围和尺度以及区域重点来看，Internews毫无疑问是最有影响力的非政府传媒组织之一，它所促进的正是美国向前社会主义地区和伊斯兰地区输出自己认同的民主观念和美国新闻价值和实践的议程。也就是说，Internews的目标不是挑战帝国的逻辑，而是扩展和巩固帝国的统治。有理由怀疑，一旦“独立的”电视台被扶持并培育成有商业前景的经营性企业，跨国媒介集团如时代华纳就能够将其接管过来，收编到全球商业媒介系统中。
然而，其他一些非政府非商业的传播组织所持的是向帝国传播逻辑进行挑战的操作原则。它们致力于建立超越帝国的新的全球生产和流通秩序。在西方国家，这些组织并不热衷于在其他国家传播推广西方式的媒介制度、价值和实践。相反，它们致力在本国和本地区尝试不同于主流商业媒介的新的传播理念和实践。在第三世界一些地区，这些组织中有一部分致力于发展非政府、非商业的社区传媒和对民主传播原则的培育。许多类似的传播机构，在一个协作的和非等级制的组织结构上操作，并和反对跨国公司主导的全球化的社会运动紧密相连。与象Internews这样有良好经济支持和有效组织机构的非政府组织相比，这些真正的“民间的组织”的影响往往微不足道.有人或许会说，他们的堂吉珂德是式的主张是不切实际的——比如，有位美国律师就试图以对美国宪法第一修正案的重新阐释为根据，控告美国现存寡头垄断的传媒体制有违宪之嫌，因为美国目前的传媒结构违背了美国宪法维护民主制度的真正意图。其他有些不那么富于幻想，但仍然是高度理想主义的。它们追求的是对现有传播秩序的根本变革。例如，在世界传播学颇有影响的学者格伯纳（GeorgeGerbner）于1991年建立的一个非盈利组织就以很少的经济资源，靠成员们的义务工作，致力于改变跨国公司控制和市场主导的媒介体系所创造的文化环境的宏大目标。在这些活动家们看来，既然现有制度不能为公众提供健康的文化环境，就必须义无返顾地为创造新的文化环境而努力，尽管前途渺茫。
上述四个部分描述的变化可以说预示了帝国传播系统的形成。就像哈特和内戈雷指出的那样，传播系统是与军事和金融力量并列的帝国的三股主要支撑力量之一。47作为“帝国控制的基本媒介”，传播所掌握的最重要的是下定义的权力——即规定好与坏、相关与不相关、对和错的权力。通过一个由日益增长并相互联系的传播终端组成的网络，这个系统的统治性逻辑是促进资本积累的必然要求，在世界范围中制造消费者，并在更一般的意义上将民众们塑造成有利于跨国资本利益的社会主体。这一所有权集中，纵横连结整合，控制着无所不包的融合了的技术手段的传媒系统可以说是“地球村的酋长:”
不管它们归谁所有，这些公司……已经成为重建以实现跨国资本的利益为目标的全球主体的至关重要的力量。它们的产品——电影、电视节目、音乐、录像带——是最完美的全球商品.它们可即时广播，稍纵即逝，需要广泛的世界范围的受众来补偿其生产和投资风险费用。全球化意味着任何地方，所有的时刻，都是“加德满都的影像之夜”，因为媒介旁观者的习惯已被培育起来并根植到全世界。48
就象上面分析所证实的那样，国家和资本越来越紧密合作，以促进新自由主义和消费主义意识形态在全球的支配性地位。通过一些有影响的非政府组织，它们将影响范围扩展到自己传统活动边界以外。与此同时，民众中不同的力量也正是通过传播将自己组织起来，以不同的形式对抗帝国，并拒绝简单地成为旁观者或消费者.他们在寻求各种社会生活的新的形式和各种新的权力秩序。最近几年，人们见证了在西雅图，华盛顿特区，热那亚，魁北克市街头和世界其他地方的反对全球化的左翼社会运动。与此同时，世界也经受着各种恐怖主义、原教旨主义、以及其它势力的攻击和威胁。
三、后9－11世界帝国传播的强化
9－11之后，作为帝国秩序中最强大力量的美国强化了对世界传播系统的控制，并加强了自己的对外宣传。作为帝国中的一个超级国家，美国旨在提高对帝国传播的接触率和有效性——即通过“公共外交”直接在全球民众中推广其政策。同时，美国政府也试图控制和影响那些敢于表达异见的外国广播电视媒体。最有说明性的例子是卡塔尔的卫星电视半岛电视台（AlJazeera）。这是遍及阿拉伯语世界的广播，它为表达与美国官方意见不同的看法提供了机会。2001年10月，美国国务卿柯林•鲍威尔对卡塔尔的埃米尔施加压力，要求对这个电视网络进行新闻检查。当这个要求遭到拒绝以后，美国改变策略，使自己的官员在这一电视台和其它媒体通过接受采访频频出场，力图使这个媒体和其它媒体中立化。在2001年10月与2002年3月之间，美国官员，包括国家安全事务顾问赖丝，在半岛电视台以及其它中东地区的媒体露面的次数超过两千次。49
最后，也许最重要的是，9－11以来，跨国媒介公司和国家之间的合作关系日益增强，美国本土主流媒介系统中的话语空间有缩小之势。尽管在自由民主制度中，媒介有相独立于国家的传统，这种相对独立性在事关基本的政治经济利益的危机的时候极易被侵蚀。在美国媒介中，自我审查使不同意见的公开表达变得相对困难了。布什的“你要么站在我们这边要么就是支持恐怖主义”的二分逻辑使针对当前世界事务进行的任何批评性反思变得不那么容易，公开表达异见需要超常的勇气。美国传媒学者贝内特（LanceBennett）甚至夸张地说，9-11以来，审查和自我审查正在将美国非常危险地转变为“一个民族，一种思想”.50实际上，美国国家一直有利用娱乐工业为政府宣传服务的历史，美国传媒虽然有批评政府的传统，也有在关键时刻乐于为国家宣传出力的历史。在二战期间，好莱坞制片厂使用美国政府的基金制作支持战争的宣传片。冷战期间，沃特•迪斯尼个人将其公司制作的电影上交给联邦调查局主席埃德加•胡佛审查。目前，美国国家和私营媒介合作已有了新表现。在2001年10月中旬，在美国向恐怖主义宣战之后的极短时间内，来自CBS,HBO,华纳兄弟和电视艺术和科学院的一些好莱坞演员和上层管理人员，就和美国政府的官员聚集一堂以协调宣传。他们讨论的话题包括制作宣传性的记录片和短片，建立公共服务公告版，尽可能鼓励剧本作者生产更多的支持战争和支持美国的信息。51CBS制作了一档节目，叫做“Agency”，从正面角度刻画中央情报局，ABC的娱乐部门被许可制作一档13集的纪实电视系列片以推销阿富汗战争。52鉴于跨国媒介不仅依赖美国军事和政治力量来打开世界市场，并靠这些力量提供一个稳定的海外市场环境和有利的国内政策，说这种行为后面存在着自私的商业动机也并不是无稽之谈。例如，好莱坞的制片公司过去若干年里一直在游说美国联邦政府为电影生产提供补贴，而主要的媒介集团和报纸正在游说联邦通讯委员会，要求其取消最后几项限制媒介“完全垄断”的法规，包括关于禁止在同一市场上拥有一家日报和一个电视台，每家私营电视业主在全美国市场所拥有的电视台所能覆盖的美国家庭上限是35％等规定。2001年9月13日，联邦通讯委员会已投票决定“重新检视”这些规定。就象美国媒介学者米勒（MarkCrispinMiller）所观察的那样，这个步奏对美国传媒对布什当局的报道已毫无疑问地起到了“甜化的作用”。53跨国媒介已经和正在经受的经济和市场危机有可能更倾向于和政府合作.
尽管正在形成的帝国传播系统好像有主导一切的力量，在世界不断分化，贫富鸿沟加深，各种政治、经济、社会、文化、和身份认同矛盾不能根本解决的情况下，用某种价值体系征服人心，消除异端，维护和平的任务异常艰难。历史并未终结，而意识形态的对峙也变得更加紧张。如果说主要是以全球资本为主体的力量正在通过将部分职权转移给超国家组织的民族国家来实现自上而下的全球化的话，那么形形色色的社会势力正在挪用资本创建的传播技术来从事“另一种全球化”或“自下而上的全球化”。54
四、结论
尽管世界传播的现代形式的兴起带来了世界大同的乌托邦，这个过程一直是西方殖民主义和资本主义作为一种社会经济体系向全球扩散的过程的基本组成部分。55事实上，一个曾统治澳大利亚的英国殖民总督就把电报叫做“伟大的帝国维系力量”，而当1932年BBC建立最早的海外广播时，这一机构就被称为“帝国服务”。现在，在经过了一段民族解放运动和后殖民国家崛起的中间过程以后，世界秩序正在有可能被归入一个新的帝国——一个没有限制、一个世界政治经济权力不能再象殖民时代那样把其纳入殖民目标的“外部”的存在。
当然，就象本文先前指出的那样，哈特和内戈雷所描述的帝国更应该被理解为一种可能的趋势而不是一种现实。一方面，被<<帝国>>一书的这二位作者在9-11前深信不移的、对他们的特定的帝国概念至关重要的美国在世界事务中的多边主义原则已经有所动摇。传统意义上的帝国主义有复活之势。另一方面，民族国家的独立，建设，及维护和巩固依然是一个未竟的事业.民族国家依然是一个产生反对帝国力量的源泉。更何况，民族国家之间的竞争还是生死攸关的。就象国家之间的竞争将继续成为当前全球化过程中一个重要的内容一样，民族主义将继续发挥强大的意识形态作用。比如，在中国加入世贸组织这一被称为“与国际接轨”的对全球化有深远意义的发展，就是以国家荣誉、民族利益的名义提出，并至少在某种特定的民族主义的话语中被庆贺的。56
但是，哈特和内戈雷认为，民族(thenation)自身携带着一整套压抑性的结构和意识形态。因此，在他们眼里，“任何对民族国家权力的怀旧或者复活以民族为中心的政治策略设计都是致命的错误。”57同样，如莫斯柯所说的那样，尽管民族主义已经成功地，并且能够成功地延缓全球化的进程，民族主义不足以承担对全球化自身的挑战，因为它忽略了市场化和资本在空间扩张的相互建构状态并倾向于接受本土控制，而不管这种控制是不是以市场化的深入为前提。58
事实上，就像帝国逻辑所演示的那样，市场化正是民族国家被纳入到全球秩序中的途径。因此，从人类解放的迫切性和必然逻辑来看，民族国家是一个充满矛盾的结构体。正如后殖民主义学者查特吉(ParthaChatterjee)指出的那样，“如今民族国家致力于为民族在资本的全球秩序中寻找一个位置，同时力图使资本和民众之间的矛盾保持在一种长期悬而未决的状态。”59在帝国时代，国内和国际各层次上的传播问题和矛盾已经无法摆脱地和资本与民众之间的张力盘根错节地纠缠在一起了。
注释：
1、IamreferringherespecificallytoaspeechmadebyBritishPrimeMinisterTonyBlaironApril72002insupportingwaragainstIraq:“Ifnecessary,theactionshouldbemilitaryandagain,ifnecessaryandjustified,itshouldinvolveregimechange,”“IhavebeeninvolvedasBritishprimeministerinthreeconflictsinvolvingregimechanges–Yugoslavia’spresidentMilosevic,theTaliban,andSierraLeone.Britainisimmenselyproudofthepartofourforceshaveplayed.”AndyMcSmithandTobyHarnden,“BritishPMbacksUSpushtooustSaddam,”TheVancouverSun,April8,2002.
2、MichaelHardtandAntonioNegri,Empire,Cambridge,Mass:HarvardUniversityPress,2000,p.xiii.
3、Empire,pp.vii-viii.
4、Empire,xiv.
5、Empire,p.xii.
6、Empire,p.9.
7、Empire,p.xiv.
8、Empire,p.222.
9、Empire,p.62.
10、Empire,xv.
11、Empire’sauthorsbasetheirnotionofpowerontheworkofMichelFoucault.Spacelimits,however,doesnotallowmetogetintotheconceptof“biopower”inthispaper.Toputitsimply,biopowerinvolvestheregulationofnotofthingsasexternalities,butofbodiesandthereproductionoflifeitself.Forthisreason,thisnotionofpowerismuchextensiveandintensivethanliberalnotionsofpoliticalandeconomicpower.
12、VincentMosco,PoliticalEconomyofCommunication:RethinkingandRenewal,London&NewYork:Sage,1996,p.200.
13、See,JohnTomlinson,CulturalImperialism:ACriticalIntroduction,London,Pinter,1991.
14、ArmandMettelart,NetworkingtheWorld1794-2000,translatedbyLizCarey-LibbrechtandJamesCohen,Minneapolis:UniversityofMinnesotaPress,2000,p.68
15、Foradiscussionofdifferentnotionsofdemocracy,seeC.B.McPherson,TheRealWorldofDemocracy,Toronto:TheCanadianBroadcastingCorporation,1965;C.DouglasLummis,RadicalDemocracy,Ithaca&London:CornellUniversityPress,1996;seealso,RobertA.Dahl,OnDemocracy,NewHaven&London:YaleUniversityPress,1998.
16、CitedinArmandMattelart,NetworkingtheWorld,p.70.
17、TherearemanyexcellentaccountsoftheriseandfalloftheNWICOmovement.Forarecentanalysis,seeRichardC.Vincent,KaarleNordenstreng,andMichaelTraber(eds.),TowardsEquityinGlobalCommunication:MacBrideUpdate,Cresskill,NJ:HamptonPress,1999.
18、DayaKishanThussu,InternationalCommunication:ContinuityandChange,London,Arnold,2000,pp.91-93;seealsoJillHill,“USRules.OK?TelecommunicationsSincethe1940s,”inRobertMcChesney,EllenMeiksinsWood,andJohnBellamyFoster(eds.),CapitalismandtheInformationAge:ThePoliticalEconomyoftheGlobalCommunicationRevolution,NewYork:MonthlyReviewPress,1998,pp.99-121.
19、Mattelart,NetworkingtheWorld,pp.86.
20、Mattelart,NetworkingtheWorld,pp.86.
21、DanSchillerandVincentMosco,ContinentalOrder?NewYork:Rowman&Littlefield,2001,p.6.
22、PatriciaAufderheide,TelecommunicationsPolicyandthePublicInterest,NewYork:GuilfordPress,1999.
23、EdwardHermanandRobertMcChesney,TheGlobalMedia:TheNewMissionariesofGlobalCapitalism,LondonandWashington:Cassell,1997.Seealso,赵月枝，“公众利益、民主与欧美广播电视的市场化”，新闻与传播研究，1998:5(2),25-44.
24、DanSchiller,DigitalCapitalism,Cambridge,Mass:TheMITPress,2002；EdwardHermanandRobertMcChesney,TheGlobalMedia,loccit.
25、VincentMosco,PoliticalEconomyofCommunication,loccit,p.201.
26、RobertMcChesney,RichMedia,PoorDemocracy:CommunicationPoliticsinDubiousTimes,Urbana:UniversityofIllinoisPress,1999,p.267.
27、EdwinBaker,AdvertisingandaDemocraticPress,Princeton,N.J.:PrincetonUniversityPress,1994.
28、DayaThussu,InternationalCommunication,p.93
29、citedinMarkCrispinMiller,“What’sWrongwithThisPicture,”TheNation,January7/14,2002,p.20.
30、RobertMcChnesney,RichMedia,PoorDemocracy;ArmandMattelart,NetworkingtheWorld.
31、RobertMcChesney,RichMedia,PoorDemocracy,p.257.
32、HerbertSchiller,“InformationDeprivationintheInformationRichSociety,”inGeorgeGerbner,HamindMowlana,HerbertSchiller(eds.),InvisibleCrisis,Boulder,CO:WestviewPress,1996,p.16
33、AndrewPaxmanandAlexM.Saragoza,“GlobalizationandLatinMediaPowers:TheCaseofMexico’sTelevisa,”inVincentMoscoandDanSchiller,ContinentalOrder?pp.64-85.
34、TobyMiller,“ConsumingCitizen:TheNewInternationalDivisionofCulturalLaborandtheTradeinScreenTexts,“inJosephChanandBryceMcIntyre(eds.),InSearchofBoundaries:Communication,Nation-States,andCulturalIdentities,Westport,Conn:,AblexPublishing,2002,pp.19-21.
35、HerbertSchiller,MassCommunicationsandAmericanEmpire,SecondEdition,Boulder,CO:WestviewPress,1992,p.39.
36、VincentMosco,PoliticalEconomyofCommunication,pp.140-211.
37、RobertMcChesney,RichMedia,PoorDemocracy.
38、YuezhiZhaoandDanSchiller,“DanceswithWolves:China’sIntegrationwithDigitalCapitalism,”Info3:2(April2001),p.140.
39、Empire,pp.200-201
40、LeslieSklair,TheTransnationalCapitalistClass,Oxford:BlackwellPublishers,2001,p.256.
41、HerbertSchiller,“NotYetthePost-ImperialistEra,”inCollenRoach(ed.),CommunicationandCultureinWarandPeace,London:Sage,1993,pp.97-116.
42、GeraldGussman,“TelecommunicationsafterNAFTA:Mexico’sIntegrationStrategy,”inVincentMoscoandDanSchiller,ContinentalOrder?p.147.
43、HerbertSchiller,CommunicationandCultureDomination,NewYork:InternationalArtsandSciencesPress,1976,p.9.
44、Foramoredetailedanalysisofthisrangeofactivities,seeRobertHackettandYuezhiZhao,SustainingDemocracy?JournalismandthePoliticsofObjectivity,Toronto:GaramondPress,1998,pp.2153-222.
45、Empire,p.312-13.
46、KatharyneMitchell,“Transnationalism,Neo-liberalism,andtheRiseoftheShadowState,”EconomyandSociety,30:2(May2001),pp.165-189.Empire,p.346.
47、NickDyer-Witheford,Cyber-Marx:CyclesandCircuitsofStruggleinHigh-TechnologyCapitalism,UrbanaandChicago:UniversityofIllinoisPress,1999,p.137.
48、FrankSmyth,“ThePriceofPropaganda,”,March21,2002.
49、LanceBennett,“OneNation,OneMind,”VanityFair,December2001,pp.176-182.
50、DougSaunders,“HollywoodGoestoBatforNation,”TheGlobeandMail,October19,2001,
51、FelicityBarringer,“’RealityTV’AboutG.I.’sonWarDuty,”TheNewYorkTimes,February21,2002.
52、MarkCrispinMiller,“What’sWrongwithThisPicture?”TheNation,January7/14,2002,p.19.
53、ForanelaborateanalysisandtheorizationoftheappropriationoftheInternetbyanti-globalizationmovementsthroughouttheworld,see,NickDyer-Witheford,Cyber-Marx.
54、ArmandMattelart,NetworkingtheWorld.
55、YuezhiZhao,“EntertheWorld:Neo-liberalGlobalization,theDreamforaStrongNation,andChinesePressDiscourseontheWTO,”inChin-ChuanLee(ed.),ChineseMedia,GlobalContexts,London:RoutledgeCurzon,2003,pp.32-56.
57、Empire,p.336.
非政府组织范文篇8
本文拟探索一条理解世界传播的新思路。首先，本文引入帝国这一概念作为理解我们这个快速变化的全球政治经济结构的新的分析框架。其次，本文提供对世界传播舞台中四个主要参与者，即超国家机构、国家、资本和非政府组织的角色变化和运作逻辑的概述，并在此基础上试图描述帝国时代世界传播的混杂建构状态。之后，本文简要讨论9•11之后世界传播领域中的新发展，尤其是美国国家对自己作为帝国的首要传播者的地位的强化以及国家与资本间更加紧密的关系。在最后的结论中，本文将简短归纳现行世界传播秩序中的矛盾与张力。
一、帝国和新型统治制度的建构
冷战结束、跨国公司与超国家机构如世贸组织、国际货币基金会、世界银行的力量增长，以及市场关系在全球范围内的胜利导致了民族国家统治权力的削弱，尽管这是一个极端不平衡的过程。今天，在确定的区域内管制经济和文化交流已经变得越来越困难了。然而，帝国主义“就是欧洲民族国家把主权扩展到自己的边界以外”2这一传统观念已经不再能够恰当描述世界现行秩序了。许多学者就此提出一系列的新的理论表述，从右翼的福山的“历史的终结”和亨廷顿“文明的冲突”，到左翼的哈维的（DavidHarvey）“后现代状况”和卡斯泰尔（ManuelCastells）的“网络社会”。最近，哈特（MichaelHardt）和内戈雷(AntonioNegri)关于帝国的理论在西方知识界引起了强烈的反响。在他们合著的《帝国》一书中，作者用帝国这一概念来描述一种在全球范围内操作的新的统治形式。就象他们所说：
我们最基本的假设是统治采取了一种新的形式，这种形式由一系列国家和超国家机构在一个单一的逻辑规则下联合组成。这种新的全球统治形式我们称之为帝国……与帝国主义相反，帝国并不建立地域权力中心，也不依赖固定的边界和障碍。它是一个分权和去地域化的统治机器，不断地将整个全球领域包括在其开放和扩展的前沿。帝国通过调整其命令网络控制着混合的身份，可变的等级制度，以及多元的交流系统。在帝国主义时代世界地图上清晰可辨的代表不同国家的色彩条块已融化混合成为帝国时代的全球彩虹。3
因此，帝国是与世界市场的实现相对应的一个新的全球政治秩序。就像哈特和内戈雷所定义，帝国的概念“假定一个有效地囊括了空间全部的制度，或者规则凌驾于整个文明世界的现实”。4全球化，从这个观点看来，不是侵蚀了单个国家的主权，而是将其转化为一个由扩散的国家和超国家机构组成的新的系统。这产生了新的裁判机构和新的管制及社会控制形式，这些新的机制既依赖于国家又依赖于资本全球化。这种新的统治形式并不导致统治的终结，而是将其自身建构为全新的形式--“一个单一的逻辑规则”。5这一形式一方面凌驾于现有民族国家形式和国际体系之上，一方面又依存于现代国家与国际体系，并把这一体系与资本的全球扩张紧密联结起来.因此虽然民族国家之间的竞争依然存在,这种竞争已被一种单一的权力秩序和权力观念所决定。6作为一种新的全球政治秩序，帝国是一个“混杂的结构”--其组成不仅包括民族国家和国际体系，还包括跨国机构和非政府组织。
具体地说，哈特和内戈雷将由不同组织和机构组成的新的全球权力形态描绘成包括三个层次的金字塔形式的轮廓，每个层次又包括几个层次的内容。帝国权力的第一层包括三方面内容。占据第一层，或者说是帝国权力等级最尖端的是美国。作为唯一的超级大国,美国可以在国际上单独行动,但作者认为它更偏好联合行动。这已经是冷战以后美国主要的海外军事干涉行动的例行做法。在第二层是一个有关民族国家，即世界七大工业国，的组合体.他们控制着全球主要货币工具，因此具有管制国际交换的能力。在第三层则是一系列成分复杂的超国家联合体，如世贸组织、世界银行、国际货币基金会、北约等,它们有在全球范围内行使军事、金融以及其他方式的权力的能力。
帝国权力的第二层包括在第一层中心权力的庇护和保证下运作的跨国公司，这一层还包括一部分具有地方和区域组织功能的主权民族国家，其功能旨在与第一层的全球权力进行政治斡旋，与国际组织协作，并在其自身有限的地域范围内重新分配收入。这种民族国家往往在国际合作中在一定程度上屈从于跨国公司的权力。
第三层，这是金字塔中最宽的底层，由在全球权力秩序中代表普遍利益的群体构成。这在理论上包括所有名义上代表了全球民众的民族国家。事实上，强势的国家已经在第一层占据了位置，权力稍逊的国家也在第二层占据了位置，剩下的正是附属的、弱小的国家。他们在联大会议上数量巨大而权力微小。但是这些国家很重要，因为他们至少具备抑制世界强国并给予其在国际上的行为的合法性的象征功能。这个第三层也包括数量众多、成分复杂的非政府组织，它们在过去的几十年里发展迅速，宣称代表民众并为他们的利益而工作。在制度安排上，它们与正式国家机构分开，有些跟国家处于对立地位。
虽然帝国不把自己呈现为一种历史政体，而是自我表现为“一种有效地中断了历史而把现实固定为永恒的秩序”，7对哈特和内戈雷而言，帝国不仅是深奥的历史积淀体，还是满载冲突和危机的一种统治形式。冲突和危机并不意味着资本的终结，“而是其趋势和运作的自然状况”。8此外，在帝国内部包含着其自身的毁灭力量--有着巨大的建设性和生产性力量的芸芸众生，借用斯宾诺沙(BaruchSpinoza)的话，他们将之称为“大众”(Multitude,另译为“弱势群体”)。也就是说，尽管从一方面说帝国代表了对大众的统治，使之服从于其贯穿一切的权力，另一方面，大众是我们社会中真正的生产性力量，而帝国仅仅是一个依存于大众活力的捕获装置，作者借用马克思的话，把它描述为“一个只有依赖吸吮活劳动的鲜血才能生存的累积了死劳动的吸血鬼体制。”9正如他们所说：
我们所面对的帝国操纵着巨大的压迫性和破坏性力量，但这个事实不应该从任何角度唤起我们对于已往统治形式的怀旧情绪。通向帝国的过渡和全球化的过程为解放性的力量提供了新的可能性。当然，全球化不只是一件事情。我们视为全球化的这个多元复杂的过程也并非是统一的和普遍的……支撑帝国的大众的创造能力同样能够自治地建构一个反帝国，即全球化潮流和交流中的另一种可供选择的政治体制。争夺和颠覆帝国的抗争，以及为建构真正的另类秩序所进行的奋斗，将因此发生在帝国的版图上。这种新的抗争已经开始出现了。通过这些奋斗以及更多的类似的行为，大众将创造新的民主形式和新的权力安排,并以此带领我们穿过和超越帝国。10
由于篇幅限制，本文不可能对哈特和内戈雷的理论作更详细的描述和评价。虽然把帝国看成一种既成实现也许还为时过早，一些学者会就作者对”大众”的理想主义情怀与新的民主形式的必然性提出挑战,而民族国家力量削弱的程度是不是象作者所说的那么大也值得探讨，帝国这个概念依然为我们提出了一条思考快速变化中的全球秩序的新途径。首先，这一概念提供了一个真正的全球视角，并从根本上动摇了以民族国家为中心分析单位的理论取向--当布莱尔说出赞同在别的主权国家搞“政权更迭”之时，他不仅作为另一个民族国家的领导，而且是代表了显现中的帝国在发言。第二，帝国的概念超越了把权力局限在政治领域的狭窄范畴，而承认了经济权力，尤其是资本逻辑和跨国资本力量在全球权力秩序中的中心地位。11如果说，政治和经济曾经被认为是两个尽管相关，但相互分离的力量与结构体，全球化的过程使这两种力量相互融化，加速整合成在一个单一的框架中。从这一点看来，帝国的理论表述在社会分析时与最新的政治经济学表述是一致的。象莫斯可（VincentMosco）所言，虽然政治和经济之间的概念上的区分在分析上有令人明晰的一面，这种区别更多的时候起到了混淆和掩盖真相的作用。12第三，此概念突出变革的过程。尽管跨国公司以及全球性的生产和流通网络已经逐渐侵蚀了民族国家的权力，国家功能并没有简单消失，而是被置换到别的层次和领域。第四，本概念把混杂性和多样性看成是帝国的内在本质和存在状态。在以往关于“文化帝国主义”的争论中双方的许多作者均倾向于把同化与区别相对立，把全球化看成是要不就是同质化，要不就是异质化或杂交化的非此即彼的选择，而争论的一方进一步认为多元化受到文化帝国主义的威胁。与此相反，哈特与内戈雷认为，差异的生产正是帝国力量再生产的决定性机制。最后，这一理论在意识到帝国压倒性的力量的同时，强调了大众的创造力和他们从压迫性权力结构中取得自治的能力。
二、帝国传播的结构
世界传播在过去的几十年中发生了一系列重要变革。从以上的理论框架的角度，这些相互关联的变革标志着从国际传播到帝国传播的转变。让我们首先粗略地回顾一下这些变革。
1、国际传播中的治理体制的变迁
在过去的二十多年里，世界传播的全球治理机制发生了重大的变迁。从二战结束到80年代末，联合国是对国际传播问题展开辩论和讨价还价的主要国际论坛。尽管在具体运作中起决定作用的是世界强国，但联合国毕竟是一国一票的代表性组织。新独立出来的第三世界国家成为数量意义上的大多数，起来挑战西方强国在国际传播中的权威，通过联合国教科文组织（UNESCO）和负责分配国际无线电波，包括国际卫星广播频道的国际电信联盟（ITU）要求世界信息和传播新秩序。诚然，世界信息传播新秩序运动有许多局限。其中重要一点是很多第三世界国家政府的局限性与矛盾性，它们一方面垄断国内的传播秩序，一方面又抗议外部传播被西方强国所控制。13但这些局限并不会抵消这次运动对世界传播的双重批判：即世界传播处于西方权力和资本增殖逻辑的控制之中。正如阿芒•马特拉(ArmandMattelart)所指出的，围绕世界信息传播新秩序所提出的论战“是对不平等的影像和信息交流所发出的第一声惊呼”，而这场争论还提出了关于“民主和发展之间、传播与公民直接参与其自身发展之间的关系”的问题。14隐含在这场对世界传播秩序的批评中的是一个比西方式的自由民主更广义的民主概念，这个概念与作为社会经济体系的资本主义制度之间并不能简单划等号。15这一特定的民主概念强调了平等的重要性和资本主义与社会公平之间的基本矛盾。此外，这次运动不应该被理解为仅仅是一场第三世界的运动。与今天的新自由主义的“自由市场”是世界贫困解决方案的说辞以及英国首相为使用武力改变外国政权而自豪的宣称形成鲜明的对比，正是一位法国总统在这个年代说出了这样的话：“自由市场不容许跨国公司以外的实体有任何的增长，而跨国公司在第三世界制造了财富的细流的同时也制造了贫困的海洋”。16
出于种种原因，世界信息传播新秩序运动在80年代式微。无疑，美国政府和美国传媒集团在压制瓦解这一运动中起了重大的作用。前者对这一运动进行系统的政治上和意识形态上的攻击，并于1985年退出联合国教科文组织；而对后者来说，任何代表世界其它利益的对世界传播秩序的重组都会损害到它们的既得利益。因此，它们利用自己控制的媒介诋毁这场运动。17此后，国际传播的控制原则和结构已经更多地依据跨国公司的利益和商业规则进行重构。信息传播问题已经在很大部分上被认定为是贸易事宜,不折不扣地按照商业逻辑来操作。世贸组织和其他贸易组织取代了联合国成为管理世界传播的主要机制。在美国和少数发达国家的压力下，国际电信联盟的控制和组织结构进行了根本上的重建。除了民族国家外，私营部门成员，主要是跨国电信公司不仅加入了这一组织，还获得了一系列与民族国家成员相同的权利。毫不奇怪，国际电信联盟这个70年代曾使美国在诸如直播卫星广播等问题上十分孤立的国际组织（美国曾是一次有关直播卫星广播的议案的唯一投票支持者）已为促进跨国公司利益而被重新建构了。瑟苏（DayaThussu）对此评述道，今天，国际电信联盟“游说各国废除禁止交叉拥有广播、有线电视，以及电信公司的结构性条例……还跟在世界上最有权势的国家和电信企业依据自身的利益而设定的议程后面亦步亦趋。”18
诚然，在1997年世贸组织关于基础电信服务的协议中，在电信被明确定义为和其他商品一样对待的可交易的服务的同时，大众媒介和视听产品则依据“文化例外”原则被排除在世贸组织管理范围之外。这主要是由于其他有实力的西方国家，即北美的加拿大和通过欧盟组织起来的西欧国家，主要是法国在起作用。例如，加拿大在1989年加拿大-美国自由贸易协定和1993年的北美自由贸易协定中都获得了保护自己的文化工业的许可。然而，墨西哥就没有在北美自由贸易协定中寻求对文化的豁免，而且修改了宪法容许外资进入其媒介公司。从另一方面看，美国因为能够从开放了的传播产品贸易中获益最大，就希望确保“文化例外”条例不被用作一种普遍原则在世界是推广，尤其是在和其他国家的谈判中。事实上，美国有一系列破坏视听领域的“文化例外”原则的系统政策。这一政策旨在“阻止这一因被欧盟而决定的视听政策的扩散，更重要的是，阻止其成为被前苏联加盟国家在与之谈判时所采纳的模式，因为在这些国家里美国投资者在视听领域占统治优势”。19到最后，甚至加拿大的国家保护民族文化的能力在1999年也遭到痛击。在这一年的涉及美加杂志业的争议中，世贸组织作出了有利于美国的裁决，认为加拿大对本国杂志业的保护措施度违背了全球贸易规则。20
2、本国控制和公共服务原则的侵蚀
与此同时，民族国家作为既是传播提供者又是管理者的传统角色也被显著地削弱了。象席勒(DanSchiller)和莫斯柯讨论的那样，本国控制(也即以民族国家为轴心来组织经济，社会，政治和文化生活)和公共服务(也即“在公共决策中公民权、平等、民主参与的原则等同或高于市场和私有财产权这种观点”)一向是国家传播政策制定中的两个决定性因素。21从历史上看，这两个因素是传播领域资本逻辑得以充分表达的政治障碍。在西方，它们曾是发展国家资助的公共广播系统的基石，甚至连市场关系最不受限制的美国都不例外。尽管美国媒介在国外积极扩展，美国本国还是建立了一个国内控制的传播系统。比如说，它曾长期不允许外资染指电信和广播领域。美国媒介系统中也并非完全没有公共服务的原则。除公共广播之外，商业广播也被要求履行公共服务责任，如对公众关心的问题提供公平和平衡的报道以及提供地方节目等。虽然有不同的定义，公众利益概念意味着对资本增殖目标和社会目标之间的非一致性的承认和社会目标优先于资本增殖目标的普遍政策定位。这一理念在美国传播领域的管理中扮演过历史性的重要角色。22
80年代新自由主义的崛起在世界范围内开始了私有化、商业化、自由化和大规模对国内传播体系放松政府管制的过程。23作为全球资本主义体系的领导国家，美国理所当然地处在这一过程的前列。24一方面，经过私有化和各国对公共广播连续不断的削减补贴，国家作为国内媒介服务直接提供者的角色在缩小和削弱。另一方面，国家放松了对国内和国外资本对媒介所有权的限制，放宽了对广告的限制，减轻了广播电视公司的公共利益责任，使媒介的商业化更加剧烈。这里值得强调的是，在本文中，“放松管制”并不意味着管制自身的结束。就像管制学派（RegulationSchool）所认为的那样，如果某一社会领域受产业决定的程度大于国家干预的影响，这可以理解为一种市场管制的形式，这和国家管制相反，因为后者意味着国家扮演更重要的管制角色。因此，莫斯可写到，关于解除管制的政策争论至少是不真诚的，因为解除管制本身并非一种选择。说穿了，这是一场对突出市场、国家，或者二者之外的利益的各种复合管制形式的选择。放宽政府管制并非就是解除管制，而最可能拓展市场管制。25类似地，商业化也不意味着对媒体补贴本身的终结。这是一个补贴形式的转换，即从国家补贴到通过广告的商业补贴。随之而来的是媒体的责任对象的转换。当然，当这一切发生的时候，传播系统不可避免地在一定程度上变成兜售一般消费品甚至政治候选人的商业销售机器，26并倾向于迎合富有的中产阶级消费者的兴趣和利益，因为这是广告主们最青睐的受众群体。因此，一个广告支持的媒介系统，象美国学者贝克（EdwinBaker）已经清楚指出的那样，在根本上是与真正的有平等意义的民主的媒介系统不一致的。27
作为这个转变的一部分，传播法律和规则的角色也从根本上被重新定义了。在全球影响深远的1996年美国电信法案（TelecommunicationsAct）在市场化和偏护商业利益方面的倾向性已是众所周知。与此同时，美国联邦通讯委员会已把自身角色进行了“从产业管理者到市场促进者”的调整，其主要任务是促进国内和国际传播市场的竞争。28公司利益超越公众利益成为传播政策制定中至关重要的考虑。里根时代的联邦通讯委员会主席福勒(MarkFowler)曾把“公众利益”(publicinterest)一词当文字游戏玩，把它等同于公众所感兴趣的东西。而现任主席、美国国务卿柯林.鲍威尔的儿子迈克尔.鲍威尔（MichaelPowell）更是有过之无不及，把“公众利益”的概念当成公开的嘲弄对象：“当我宣誓进入联邦通讯委员会(成为联邦通讯委员会委员)的那天夜晚，我等待着代表公众利益的天使前来拜访。我等了整整一夜，但是她却没有降临。”29市场规则在较轻的程度上和通过更复杂的路径，同样也经由欧盟改变了整个欧洲的传播规则.30这种向资本统治的转向在最根本的宪法领域得到了巩固。在美国，如麦克切斯尼（RobertMcChesney）指出，美国宪法第一修正案已经在一定程度上被商业化，其阐释也被特殊利益所左右。31当第一修正案在历史上首次颁布的时候，国家的确是自由表达的唯一敌人，而出版是个人编辑/印刷者和言论者的领地。今天，这些为第一修正案历史上所保护的主要以个人为单位的对象，已经演变成了跨国公司。这些公司主导着公共传播的渠道，拥有巨大的不仅对公众，而且对政府的力量。正如何伯特.席勒指出，在美国，虽然国家还没有放弃“控制个人表达的爱好”，“对自由表达的主要威胁已经从政府转变成私人公司”。32在这种背景下，麦克切斯尼指出,被美国主流势力所阐释的第一修正案正变成使资本控制之下的公共传播渠道免于成为政治讨论和公共政策管制对象的挡箭牌。
3、集团化，融合及跨国媒介集团的崛起
对媒介国家控制和公众利益束缚的解除释放了资本的力量，导致了一个世界性的以市场为导向的媒介体系的形成。一浪又一浪的媒体合并冲击波促进了如美国在线-时代华纳，迪斯尼，新闻集团，维亚康母，贝塔斯曼这样的传媒巨无霸的产生。这些公司在超国家和国家力量的支持下，通过形式多样的技术和组织形式反过来飞快地扩张到世界其它区域。由此产生的传媒系统是真正全球化的——这不仅体现在所有权结构、生产、分销方面，也包括消费领域。尽管美国的信息和娱乐公司仍然在全球媒介系统中占据重要位置，所有权结构已经趋向于多元化——在美国本土的媒介公司向国外扩张的同时，国外公司也进入了美国市场。比如，日本的索尼拥有哥伦比亚影片公司，墨西哥媒介集团特莱维萨(Televisa)向美国出口广播节目、杂志和音乐唱片。33通过合资，合作，和其他形式的组织和金融联合，以前从属于界限分明的国家传媒系统的媒介机构与主要的跨国集团不可分割地联系在一起。类似地，媒介消费和生产也变得全球化，进而形成了一个“新的文化劳动的国际分工”。34今天，北至加拿大南至墨西哥都有好莱坞电影制作。针对美国市场的电视节目先在国外市场拓展，随后返销回美国。花木兰被迪斯尼化，成龙的功夫片和施瓦辛格的动作片同时在世界观众面前争宠。美国的文化统治已经演变成“跨国公司文化的统治”。35
但是这种表面上的多元化不应被误认为是新的运作逻辑的兴起及新的民主化的选择和表达的时代的来临。相反，在帝国中，资本增殖逻辑成了全球媒介系统的一致性原则。全球媒介系统跨越空间的形成也是一个在媒介生产中“商品化深化”36和“超级商业主义”37发展的过程。这在美国和世界其他地方都一样。全球媒介系统的新行为准则几乎成为：一切都可以在任何地方用任何语言说出来，只要说得有利可图。在这种背景下，传播渠道的大量增生及窄播节目的繁荣仅仅标志着“跨国视听工业愿意寄生于而不是削平文化差异——假如这样的差异带来牟利的希望。”38如哈特和内戈雷所指出，全盘文化同化并非帝国所热衷的优先策略。相反，针对重现的种族和文化国家之间的差异，帝国的“解决方案”不是否定或减弱这些差异，而是识别出已经存在或潜在的差异，赞许这些差异，继而通过一套有效的调控机制控制差异。39
英国社会学家斯克莱尔（LeslieSklair）的观点与以上分析有类似之处。他认为将全球化和本土化视为两个相互排斥的过程是错误的。一些全球化论者预言本土文化将在全球化无情创造的同质文化中消亡。针对这一观点，另一些论者通过发现和证实本土企业家和文化的活力来反驳。但如斯克莱尔所言，这种有关全球化和本土化的非此即彼的简单化的二分法与他的理论框架并不相容。如上所言，哈特和内戈雷的帝国概念也超越了这种二分法。正如斯克莱尔指出：
全球资本主义系统是建立在全球范围内积累私有财富这一前提下的。除去资本增殖这一驱动力之外，这一系统的主要博奕者们对摧毁或扶持地方文化并没什么特殊的兴趣。当地方性或国家性的机构威胁到它们牟利的目标时，国际资本必然会消灭它们。在殖民时代，每当地方企业与国际资本的扩张计划相抵触时，殖民强权势力就是这么做的。经济全球化在一定程度上改变了这一状况。全球性公司能比较容易地将当地合伙人融入其跨边界网络系统，利用当地合伙人和资源获利，并在此过程中与当地精英利益共享。那种总是把全球化与本土化当作对立面的看法是从一个静态的视角来看传统实践和文化的结果。40
以上讨论对我们加深对有关“文化帝国主义”理论的批评与反批评有重要启发意义。一些试图否定“文化帝国主义”的存在并批驳“文化帝国主义”理论的学者往往简单地从传媒产品数量和流向的角度肤浅地理解这一理论的含义，仅仅把它看成是媒介产品从美国向世界其它地方“单向流动”和国外资本、媒介内容对地方媒介系统的支配与影响。在此基础上，他们用本土商业传媒文化的活力和媒介产品的“反向流动”现象（如墨西哥的电视故事长片向世界其它国家的出口）和“区域流动”（如韩国出口电视节目到中国）的例子来证明“文化帝国主义”理论已过时。以帝国的概念和斯克莱尔的分析观之，这种反批评有似是而非，”没抓住要点”之嫌。41正如萨斯曼(GeraldSussman)在分析墨西哥媒介集团特莱维萨(Televisa)作为跨国媒体公司的一员崛起的时候指出“……与电视节目的那种主要派生于西方（尤其是美国）广告价值与实践的商业印证相比，民族特色并不是那么至关重要。尽管在短期内墨西哥或其它地方资本表现出了弹性和相对独立性，从长远的角度，从墨西哥选择了媒介的商业而非公共价值取向这点来看，市场的驱动将肯定导致对美国商业节目提供商的青睐。”42
总之，这里的关键是视角问题。如果将商业逻辑和市场关系视为天经地义，并囿于简单的民族国家中心论分析框架，那么，墨西哥或其他发展中国家出口电视产品这一事件的确意义重大。但是，如果不把市场关系，资本逻辑以及消费主义的文化意识形态的全球扩展视为理所当然和历史的终点，那么墨西哥在制作有商业吸引力的电视节目方面的成功正是资本在全球范围内的胜利及资本主义意识形态话语在全球取得霸权地位的印证。更何况，本土化了的对资本主义价值的宣传比纯美国价值的宣传更有亲和力和接近性。而对世界的观众来说，只看有关美国的中产阶级生活的影视也未免单调。问题的关键在于是否将市场逻辑视为天经地义，是否承认一个社会的公共传播系统还可以有另类的、多元的组织原则和组织形式。
这里也许有必要回忆一下“文化帝国主义”理论的始作俑者何伯特.席勒对这一概念的最初定义。席勒用“文化帝国主义”来描述“一系列把一个社会卷入现代世界体系的过程的总和”，它进一步描述“这个社会的统治阶层是如何受到引诱，压力，强迫，有时是贿赂，以至把这一社会制度塑造成与现代世界体系的统治中心的价值观和社会结构相适应，甚至宏扬这些价值观和社会结构。”43显而易见，这是一个十分抽象和具有高度概括性的定义。它是从比商业电视节目的出产国这类具体问题高得多的分析层次来看问题的。说白了，席勒是用“文化帝国主义”的概念来描述刚刚获得民族独立的第三世界国家是如何被卷入世界资本主义体系这一问题。这一理论有一个隐含的立论前提，那就是对资本主义制度的批判和对另类社会制度和价值体系的信念。回到墨西哥的例子，从席勒的角度，问题的关键不在于特莱维萨(Televisa)是否能出口商业电视剧，而在于，作为一个与墨西哥政权当局有着长期的密切合作与依存关系的私营传媒集团，特莱维萨是否表达了墨西哥民众多方的呼声，是否向世界其它地区全面地真实地反映了墨西哥的社会现状。事实上，就象许多第三世界的商业媒介急于被整合到全球媒介系统一样，许多第三世界的执政者们，尽管时而发出有关保护和宏扬民族文化的机会主义呼声，还是更愿意让本国的民众从对他们的统治不造成直接意识形态威胁的进口娱乐片中取乐，而不愿意让本国的传媒成为公众表达政治异议的渠道。更何况，引入进口娱乐节目还能让本国的一些从事进口和播出的私营或国营资本有利可图。
而且，在帝国时代，在承认发达国家与发展中国家在传媒业上的不平等权力关系的同时，我们还可以把好莱坞的大公司和象墨西哥的特莱维萨(Televisa)与巴西的环球(Globo)这样的全球化的传媒集团看成是全球资本主义意识形态机器的一部分，而并非仅仅是某一国家的传媒渠道。也就是说，这些传媒机构的意识形态角色至少有一部分是超越国界的。试想，在一个全球性的社会不公和不平等都在加深的年代，哪一个政权不能在意识形态上得益于象影片泰坦尼克号那样的充满着人情味的诉求和对社会关系的神话般的处理（你虽然穷，但你可爱，并能从富人手中抢过爱人）？再说，正如一个由贫富最不均的国家之一的巴西出口，曾被俄罗斯进口播出过的电视剧名称所言,“连富人都哭”(EventheRichCry),贫民百姓还有什么可言？
4、世界传播中非政府组织力量的崛起
过去的几十年见证了非政府组织在世界传播中扮演着越来越显著的角色。非政府组织从1960至1970年代开始大规模出现在国际舞台上。一个有效的传播策略，包括对主流媒介的驾驭，一直是如绿色和平组织等有影响的非政府组织成功运作的重要组成部分。而非政府组织网络蔚为壮观地展示其能力和卓有成效的传播网络的重要标志则是在1995年至1998年之间它们通过因特网对在世界经济合作与发展组织框架中进行的有关多边投资协定(MultilateralAgreementonInvestment)谈判过程的介入和干涉。虽然这个协定的最终流产有其内在的原因，但是，70个国家中600个以上的非政府组织的传播网络的干预也起到了关键的作用。目前，传播领域的非政府组织已大量涌现。尽管本文不能列举哪怕是最主要的非政府传媒组织的名单，我们可以从以下的简短分类中对这些极其多元和纷繁复杂的组织及其传播活动略有认识。一些媒介非政府组织立足于对主流媒介的监督和分析，旨在促进言论自由，保护记者的权益，因而成为媒介社会监督者的监督者。另外一些组织从事媒介扫盲和媒介教育，通过公共教育系统和成人教育，致力于培育媒介批评意识，以提高民众对媒介价值，规范，和影响的认识。还有一些组织投入到和全球传播有关的政策研究。44最后，不少另类媒介实体在国家和商业公司之外求生存，提供另类信息与思维。尽管大部分另类媒介规模极小，受地域限制，且技术含量不高，内容庞杂，观点有极端的一面，信息也不定都很可靠，有些因为通过网络传播，是全球性的，也有一定的影响。当然，还有其他另类媒体在地下和非法状态中挣扎。这些非法和地下媒体并不仅仅只局限于那些对媒体进行严格管制的威权主义的国家里。例如在美国，微型广播（micro-broadcasting)，即无执照的低功率非商业广播，作为一些不满足于商业广播系统的城市社区听众的信息来源，在过去的若干年里发展迅速。这些意识形态上多元化，在组织方式方面千差万别的非政府、非商业传媒组织对全球主流传播系统进行补充、调节并提出挑战。
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在非政府传播者和主流传播结构之间的确切关系非常复杂。尽管非政府组织经常被视为“民众的组织”，并往往与国家和跨国资本的利益对立，实际上，许多传统的非政府组织，如美国的一些实力雄厚的私人基金，恰恰服务于跨国资本的长期利益。就像批评者指出的那样，许多新的非政府组织的议程设置已经“与国际资本相容并且服务于其新自由主义目标”。45作为帝国的“道义力量”，许多非政府组织在作为一个单一世界秩序的帝国框架中操作。而且，帝国已把自己的触角深入到非政府、非商业领域，把这些组织纳入自己的轨道，将其当作可变通的实现自己目标的途经。在国家削弱常规设置机构的职能的同时，它把一些市民社会组织转变为“影子国家”的一部分。46也就是说，民族国家一方面将自己的部分权力变换转让给诸如世贸组织这样的超国家机构，另一方面又将部分功能分派转让源于社会的非政府组织。事实上，超国家机构如世界银行和一些民族国家致力于资助培养特定的非政府组织从事原先由政府承担的工作。
在传播领域，这方面最令人感兴趣的例子也许是Internews，一个投身于支持“世界范围开放性媒介”的非盈利组织。这个组织1982年建立于美国，在欧洲和亚洲都有分支机构，着重关注东欧、俄罗斯、中东和中亚地区的传媒发展。根据这个机构的网页（），该机构主要从美国政府若干机构、荷兰政府、欧洲委员会，以及一些美国大公司和基金会获得资助，在2001年有1，700万美元的预算。除了对国家和资本的财政资助的严重依赖之外，Internews与美国国家和主要传媒集团有紧密关系。其董事中有一位美国在线-时代华纳的高级副总裁和一位美国议员。这个机构活动范围甚广。从1992年起到2001年，该机构培训了超过18，000位专业媒介人员.它和2100个以上非政府电视台和广播台有工作关系，在前苏联、前南斯拉夫、约旦河西岸和加沙支持了19个非政府独立电视网络的发展，创立和或资助了29个媒介协会.它在2001年制作了近730小时的电视和广播节目，其潜在受众达三亿六百万之多。此外，它还向前苏联和前南斯拉夫的独立电视台提供了超过1，000小时的国际记录片节目。从其活动的范围和尺度以及区域重点来看，Internews毫无疑问是最有影响力的非政府传媒组织之一，它所促进的正是美国向前社会主义地区和伊斯兰地区输出自己认同的民主观念和美国新闻价值和实践的议程。也就是说，Internews的目标不是挑战帝国的逻辑，而是扩展和巩固帝国的统治。有理由怀疑，一旦“独立的”电视台被扶持并培育成有商业前景的经营性企业，跨国媒介集团如时代华纳就能够将其接管过来，收编到全球商业媒介系统中。
然而，其他一些非政府非商业的传播组织所持的是向帝国传播逻辑进行挑战的操作原则。它们致力于建立超越帝国的新的全球生产和流通秩序。在西方国家，这些组织并不热衷于在其他国家传播推广西方式的媒介制度、价值和实践。相反，它们致力在本国和本地区尝试不同于主流商业媒介的新的传播理念和实践。在第三世界一些地区，这些组织中有一部分致力于发展非政府、非商业的社区传媒和对民主传播原则的培育。许多类似的传播机构，在一个协作的和非等级制的组织结构上操作，并和反对跨国公司主导的全球化的社会运动紧密相连。与象Internews这样有良好经济支持和有效组织机构的非政府组织相比，这些真正的“民间的组织”的影响往往微不足道.有人或许会说，他们的堂吉珂德是式的主张是不切实际的——比如，有位美国律师就试图以对美国宪法第一修正案的重新阐释为根据，控告美国现存寡头垄断的传媒体制有违宪之嫌，因为美国目前的传媒结构违背了美国宪法维护民主制度的真正意图。其他有些不那么富于幻想，但仍然是高度理想主义的。它们追求的是对现有传播秩序的根本变革。例如，在世界传播学颇有影响的学者格伯纳（GeorgeGerbner）于1991年建立的一个非盈利组织就以很少的经济资源，靠成员们的义务工作，致力于改变跨国公司控制和市场主导的媒介体系所创造的文化环境的宏大目标。在这些活动家们看来，既然现有制度不能为公众提供健康的文化环境，就必须义无返顾地为创造新的文化环境而努力，尽管前途渺茫。
上述四个部分描述的变化可以说预示了帝国传播系统的形成。就像哈特和内戈雷指出的那样，传播系统是与军事和金融力量并列的帝国的三股主要支撑力量之一。47作为“帝国控制的基本媒介”，传播所掌握的最重要的是下定义的权力——即规定好与坏、相关与不相关、对和错的权力。通过一个由日益增长并相互联系的传播终端组成的网络，这个系统的统治性逻辑是促进资本积累的必然要求，在世界范围中制造消费者，并在更一般的意义上将民众们塑造成有利于跨国资本利益的社会主体。这一所有权集中，纵横连结整合，控制着无所不包的融合了的技术手段的传媒系统可以说是“地球村的酋长:”
不管它们归谁所有，这些公司……已经成为重建以实现跨国资本的利益为目标的全球主体的至关重要的力量。它们的产品——电影、电视节目、音乐、录像带——是最完美的全球商品.它们可即时广播，稍纵即逝，需要广泛的世界范围的受众来补偿其生产和投资风险费用。全球化意味着任何地方，所有的时刻，都是“加德满都的影像之夜”，因为媒介旁观者的习惯已被培育起来并根植到全世界。48
就象上面分析所证实的那样，国家和资本越来越紧密合作，以促进新自由主义和消费主义意识形态在全球的支配性地位。通过一些有影响的非政府组织，它们将影响范围扩展到自己传统活动边界以外。与此同时，民众中不同的力量也正是通过传播将自己组织起来，以不同的形式对抗帝国，并拒绝简单地成为旁观者或消费者.他们在寻求各种社会生活的新的形式和各种新的权力秩序。最近几年，人们见证了在西雅图，华盛顿特区，热那亚，魁北克市街头和世界其他地方的反对全球化的左翼社会运动。与此同时，世界也经受着各种恐怖主义、原教旨主义、以及其它势力的攻击和威胁。
三、后9－11世界帝国传播的强化
9－11之后，作为帝国秩序中最强大力量的美国强化了对世界传播系统的控制，并加强了自己的对外宣传。作为帝国中的一个超级国家，美国旨在提高对帝国传播的接触率和有效性——即通过“公共外交”直接在全球民众中推广其政策。同时，美国政府也试图控制和影响那些敢于表达异见的外国广播电视媒体。最有说明性的例子是卡塔尔的卫星电视半岛电视台（AlJazeera）。这是遍及阿拉伯语世界的广播，它为表达与美国官方意见不同的看法提供了机会。2001年10月，美国国务卿柯林•鲍威尔对卡塔尔的埃米尔施加压力，要求对这个电视网络进行新闻检查。当这个要求遭到拒绝以后，美国改变策略，使自己的官员在这一电视台和其它媒体通过接受采访频频出场，力图使这个媒体和其它媒体中立化。在2001年10月与2002年3月之间，美国官员，包括国家安全事务顾问赖丝，在半岛电视台以及其它中东地区的媒体露面的次数超过两千次。49
最后，也许最重要的是，9－11以来，跨国媒介公司和国家之间的合作关系日益增强，美国本土主流媒介系统中的话语空间有缩小之势。尽管在自由民主制度中，媒介有相独立于国家的传统，这种相对独立性在事关基本的政治经济利益的危机的时候极易被侵蚀。在美国媒介中，自我审查使不同意见的公开表达变得相对困难了。布什的“你要么站在我们这边要么就是支持恐怖主义”的二分逻辑使针对当前世界事务进行的任何批评性反思变得不那么容易，公开表达异见需要超常的勇气。美国传媒学者贝内特（LanceBennett）甚至夸张地说，9-11以来，审查和自我审查正在将美国非常危险地转变为“一个民族，一种思想”.50实际上，美国国家一直有利用娱乐工业为政府宣传服务的历史，美国传媒虽然有批评政府的传统，也有在关键时刻乐于为国家宣传出力的历史。在二战期间，好莱坞制片厂使用美国政府的基金制作支持战争的宣传片。冷战期间，沃特•迪斯尼个人将其公司制作的电影上交给联邦调查局主席埃德加•胡佛审查。目前，美国国家和私营媒介合作已有了新表现。在2001年10月中旬，在美国向恐怖主义宣战之后的极短时间内，来自CBS,HBO,华纳兄弟和电视艺术和科学院的一些好莱坞演员和上层管理人员，就和美国政府的官员聚集一堂以协调宣传。他们讨论的话题包括制作宣传性的记录片和短片，建立公共服务公告版，尽可能鼓励剧本作者生产更多的支持战争和支持美国的信息。51CBS制作了一档节目，叫做“Agency”，从正面角度刻画中央情报局，ABC的娱乐部门被许可制作一档13集的纪实电视系列片以推销阿富汗战争。52鉴于跨国媒介不仅依赖美国军事和政治力量来打开世界市场，并靠这些力量提供一个稳定的海外市场环境和有利的国内政策，说这种行为后面存在着自私的商业动机也并不是无稽之谈。例如，好莱坞的制片公司过去若干年里一直在游说美国联邦政府为电影生产提供补贴，而主要的媒介集团和报纸正在游说联邦通讯委员会，要求其取消最后几项限制媒介“完全垄断”的法规，包括关于禁止在同一市场上拥有一家日报和一个电视台，每家私营电视业主在全美国市场所拥有的电视台所能覆盖的美国家庭上限是35％等规定。2001年9月13日，联邦通讯委员会已投票决定“重新检视”这些规定。就象美国媒介学者米勒（MarkCrispinMiller）所观察的那样，这个步奏对美国传媒对布什当局的报道已毫无疑问地起到了“甜化的作用”。53跨国媒介已经和正在经受的经济和市场危机有可能更倾向于和政府合作.
尽管正在形成的帝国传播系统好像有主导一切的力量，在世界不断分化，贫富鸿沟加深，各种政治、经济、社会、文化、和身份认同矛盾不能根本解决的情况下，用某种价值体系征服人心，消除异端，维护和平的任务异常艰难。历史并未终结，而意识形态的对峙也变得更加紧张。如果说主要是以全球资本为主体的力量正在通过将部分职权转移给超国家组织的民族国家来实现自上而下的全球化的话，那么形形色色的社会势力正在挪用资本创建的传播技术来从事“另一种全球化”或“自下而上的全球化”。54
四、结论
尽管世界传播的现代形式的兴起带来了世界大同的乌托邦，这个过程一直是西方殖民主义和资本主义作为一种社会经济体系向全球扩散的过程的基本组成部分。55事实上，一个曾统治澳大利亚的英国殖民总督就把电报叫做“伟大的帝国维系力量”，而当1932年BBC建立最早的海外广播时，这一机构就被称为“帝国服务”。现在，在经过了一段民族解放运动和后殖民国家崛起的中间过程以后，世界秩序正在有可能被归入一个新的帝国——一个没有限制、一个世界政治经济权力不能再象殖民时代那样把其纳入殖民目标的“外部”的存在。
当然，就象本文先前指出的那样，哈特和内戈雷所描述的帝国更应该被理解为一种可能的趋势而不是一种现实。一方面，被<<帝国>>一书的这二位作者在9-11前深信不移的、对他们的特定的帝国概念至关重要的美国在世界事务中的多边主义原则已经有所动摇。传统意义上的帝国主义有复活之势。另一方面，民族国家的独立，建设，及维护和巩固依然是一个未竟的事业.民族国家依然是一个产生反对帝国力量的源泉。更何况，民族国家之间的竞争还是生死攸关的。就象国家之间的竞争将继续成为当前全球化过程中一个重要的内容一样，民族主义将继续发挥强大的意识形态作用。比如，在中国加入世贸组织这一被称为“与国际接轨”的对全球化有深远意义的发展，就是以国家荣誉、民族利益的名义提出，并至少在某种特定的民族主义的话语中被庆贺的。56
但是，哈特和内戈雷认为，民族(thenation)自身携带着一整套压抑性的结构和意识形态。因此，在他们眼里，“任何对民族国家权力的怀旧或者复活以民族为中心的政治策略设计都是致命的错误。”57同样，如莫斯柯所说的那样，尽管民族主义已经成功地，并且能够成功地延缓全球化的进程，民族主义不足以承担对全球化自身的挑战，因为它忽略了市场化和资本在空间扩张的相互建构状态并倾向于接受本土控制，而不管这种控制是不是以市场化的深入为前提。58
事实上，就像帝国逻辑所演示的那样，市场化正是民族国家被纳入到全球秩序中的途径。因此，从人类解放的迫切性和必然逻辑来看，民族国家是一个充满矛盾的结构体。正如后殖民主义学者查特吉(ParthaChatterjee)指出的那样，“如今民族国家致力于为民族在资本的全球秩序中寻找一个位置，同时力图使资本和民众之间的矛盾保持在一种长期悬而未决的状态。”59在帝国时代，国内和国际各层次上的传播问题和矛盾已经无法摆脱地和资本与民众之间的张力盘根错节地纠缠在一起了。
注释：
1、IamreferringherespecificallytoaspeechmadebyBritishPrimeMinisterTonyBlaironApril72002insupportingwaragainstIraq:“Ifnecessary,theactionshouldbemilitaryandagain,ifnecessaryandjustified,itshouldinvolveregimechange,”“IhavebeeninvolvedasBritishprimeministerinthreeconflictsinvolvingregimechanges–Yugoslavia’spresidentMilosevic,theTaliban,andSierraLeone.Britainisimmenselyproudofthepartofourforceshaveplayed.”AndyMcSmithandTobyHarnden,“BritishPMbacksUSpushtooustSaddam,”TheVancouverSun,April8,2002.
2、MichaelHardtandAntonioNegri,Empire,Cambridge,Mass:HarvardUniversityPress,2000,p.xiii.
3、Empire,pp.vii-viii.
4、Empire,xiv.
5、Empire,p.xii.
6、Empire,p.9.
7、Empire,p.xiv.
8、Empire,p.222.
9、Empire,p.62.
10、Empire,xv.
11、Empire’sauthorsbasetheirnotionofpowerontheworkofMichelFoucault.Spacelimits,however,doesnotallowmetogetintotheconceptof“biopower”inthispaper.Toputitsimply,biopowerinvolvestheregulationofnotofthingsasexternalities,butofbodiesandthereproductionoflifeitself.Forthisreason,thisnotionofpowerismuchextensiveandintensivethanliberalnotionsofpoliticalandeconomicpower.
12、VincentMosco,PoliticalEconomyofCommunication:RethinkingandRenewal,London&NewYork:Sage,1996,p.200.
13、See,JohnTomlinson,CulturalImperialism:ACriticalIntroduction,London,Pinter,1991.
14、ArmandMettelart,NetworkingtheWorld1794-2000,translatedbyLizCarey-LibbrechtandJamesCohen,Minneapolis:UniversityofMinnesotaPress,2000,p.68
15、Foradiscussionofdifferentnotionsofdemocracy,seeC.B.McPherson,TheRealWorldofDemocracy,Toronto:TheCanadianBroadcastingCorporation,1965;C.DouglasLummis,RadicalDemocracy,Ithaca&London:CornellUniversityPress,1996;seealso,RobertA.Dahl,OnDemocracy,NewHaven&London:YaleUniversityPress,1998.
16、CitedinArmandMattelart,NetworkingtheWorld,p.70.
17、TherearemanyexcellentaccountsoftheriseandfalloftheNWICOmovement.Forarecentanalysis,seeRichardC.Vincent,KaarleNordenstreng,andMichaelTraber(eds.),TowardsEquityinGlobalCommunication:MacBrideUpdate,Cresskill,NJ:HamptonPress,1999.
18、DayaKishanThussu,InternationalCommunication:ContinuityandChange,London,Arnold,2000,pp.91-93;seealsoJillHill,“USRules.OK?TelecommunicationsSincethe1940s,”inRobertMcChesney,EllenMeiksinsWood,andJohnBellamyFoster(eds.),CapitalismandtheInformationAge:ThePoliticalEconomyoftheGlobalCommunicationRevolution,NewYork:MonthlyReviewPress,1998,pp.99-121.
19、Mattelart,NetworkingtheWorld,pp.86.
20、Mattelart,NetworkingtheWorld,pp.86.
21、DanSchillerandVincentMosco,ContinentalOrder?NewYork:Rowman&Littlefield,2001,p.6.
22、PatriciaAufderheide,TelecommunicationsPolicyandthePublicInterest,NewYork:GuilfordPress,1999.
23、EdwardHermanandRobertMcChesney,TheGlobalMedia:TheNewMissionariesofGlobalCapitalism,LondonandWashington:Cassell,1997.Seealso,赵月枝，“公众利益、民主与欧美广播电视的市场化”，新闻与传播研究，1998:5(2),25-44.
24、DanSchiller,DigitalCapitalism,Cambridge,Mass:TheMITPress,2002；EdwardHermanandRobertMcChesney,TheGlobalMedia,loccit.
25、VincentMosco,PoliticalEconomyofCommunication,loccit,p.201.
26、RobertMcChesney,RichMedia,PoorDemocracy:CommunicationPoliticsinDubiousTimes,Urbana:UniversityofIllinoisPress,1999,p.267.
27、EdwinBaker,AdvertisingandaDemocraticPress,Princeton,N.J.:PrincetonUniversityPress,1994.
28、DayaThussu,InternationalCommunication,p.93
29、citedinMarkCrispinMiller,“What’sWrongwithThisPicture,”TheNation,January7/14,2002,p.20.
30、RobertMcChnesney,RichMedia,PoorDemocracy;ArmandMattelart,NetworkingtheWorld.
31、RobertMcChesney,RichMedia,PoorDemocracy,p.257.
32、HerbertSchiller,“InformationDeprivationintheInformationRichSociety,”inGeorgeGerbner,HamindMowlana,HerbertSchiller(eds.),InvisibleCrisis,Boulder,CO:WestviewPress,1996,p.16
33、AndrewPaxmanandAlexM.Saragoza,“GlobalizationandLatinMediaPowers:TheCaseofMexico’sTelevisa,”inVincentMoscoandDanSchiller,ContinentalOrder?pp.64-85.
34、TobyMiller,“ConsumingCitizen:TheNewInternationalDivisionofCulturalLaborandtheTradeinScreenTexts,“inJosephChanandBryceMcIntyre(eds.),InSearchofBoundaries:Communication,Nation-States,andCulturalIdentities,Westport,Conn:,AblexPublishing,2002,pp.19-21.
35、HerbertSchiller,MassCommunicationsandAmericanEmpire,SecondEdition,Boulder,CO:WestviewPress,1992,p.39.
36、VincentMosco,PoliticalEconomyofCommunication,pp.140-211.
37、RobertMcChesney,RichMedia,PoorDemocracy.
38、YuezhiZhaoandDanSchiller,“DanceswithWolves:China’sIntegrationwithDigitalCapitalism,”Info3:2(April2001),p.140.
39、Empire,pp.200-201
40、LeslieSklair,TheTransnationalCapitalistClass,Oxford:BlackwellPublishers,2001,p.256.
41、HerbertSchiller,“NotYetthePost-ImperialistEra,”inCollenRoach(ed.),CommunicationandCultureinWarandPeace,London:Sage,1993,pp.97-116.
42、GeraldGussman,“TelecommunicationsafterNAFTA:Mexico’sIntegrationStrategy,”inVincentMoscoandDanSchiller,ContinentalOrder?p.147.
43、HerbertSchiller,CommunicationandCultureDomination,NewYork:InternationalArtsandSciencesPress,1976,p.9.
44、Foramoredetailedanalysisofthisrangeofactivities,seeRobertHackettandYuezhiZhao,SustainingDemocracy?JournalismandthePoliticsofObjectivity,Toronto:GaramondPress,1998,pp.2153-222.
45、Empire,p.312-13.
46、KatharyneMitchell,“Transnationalism,Neo-liberalism,andtheRiseoftheShadowState,”EconomyandSociety,30:2(May2001),pp.165-189.Empire,p.346.
47、NickDyer-Witheford,Cyber-Marx:CyclesandCircuitsofStruggleinHigh-TechnologyCapitalism,UrbanaandChicago:UniversityofIllinoisPress,1999,p.137.
48、FrankSmyth,“ThePriceofPropaganda,”March21,2002.
49、LanceBennett,“OneNation,OneMind,”VanityFair,December2001,pp.176-182.
50、DougSaunders,“HollywoodGoestoBatforNation,”TheGlobeandMail,October19,2001,
51、FelicityBarringer,“’RealityTV’AboutG.I.’sonWarDuty,”TheNewYorkTimes,February21,2002.
52、MarkCrispinMiller,“What’sWrongwithThisPicture?”TheNation,January7/14,2002,p.19.
53、ForanelaborateanalysisandtheorizationoftheappropriationoftheInternetbyanti-globalizationmovementsthroughouttheworld,see,NickDyer-Witheford,Cyber-Marx.
54、ArmandMattelart,NetworkingtheWorld.
55、YuezhiZhao,“EntertheWorld:Neo-liberalGlobalization,theDreamforaStrongNation,andChinesePressDiscourseontheWTO,”inChin-ChuanLee(ed.),ChineseMedia,GlobalContexts,London:RoutledgeCurzon,2003,pp.32-56.
57、Empire,p.336.
非政府组织范文篇9
【关键词】:公共危机;公共危机管理;非政府组织;作用
当今社会是一个飞速发展的时代，社会状态变化快速，社会生活呈现出纷繁复杂的多面性，全球化、多元化的发展带来了众多冲突，在此背景下，危机随时可能爆发。这些危机包括政治危机、社会危机、公共安全危机、经济危机等，会给各国的经济政治带来严重危害。
我国正处于社会转型期，在快速发展过程中隐藏着各种各样的危机，不论何种危机都有可能随时爆发，从实际事例可以证明，自20世纪90年代以来，我国已进入公共危机事件高发期，而且危机事件呈现高频次、大规模，组织性、危害性、暴力性加强等特征。我们必须防患于未然，建立良好高效的公共危机管理机制。
应对公共危机事件就要建立以政府为主导的危机管理机制，政府的性质与职能使其在危机管理机制中扮演着至关重要的主导角色，但政府不是万能的，它不能也不必要代替一切，作为危机管理机制中重要一员的非政府组织在参与应对公共危机事件时也发挥着重要作用。
一发挥非政府组织作用的必要性和可能性
公共危机事件具有极大的社会危害性、难控性、紧迫性，这从需求上要求非政府组织在应对危机时发挥作用。非政府组织具有公共性、自治性、民间性和志愿性，在专业技术、灵活性、组织机制上等具有优势，从供给角度讲非政府组织在应对公共危机时发挥重要作用具有了可能性。
1、必要性分析
公共危机事件具有极大的社会危害性、难控性、紧迫性，它的破坏性极大，影响很广，不确定性很大，从而使应对的成本很高，对专业技术、组织体系等要求很高，其社会危害性决定了应对公共危机具有公共性和慈善意义，具有很强的社会意义。作为公共服务的当然提供者政府自然在其中起主导作用，政府在应对危机时具有某些独特的优势，如大量的财、物资源，严密的管理体系，强制性的管理机制等。但同时，它也有一些局限性，比如特定的公共危机要求特定的专业技术去应对，政府严格的层级体系可能阻滞公共信息的传播等。单靠政府很难达到及时、有效地应对公共危机的要求。所以，应对公共危机是一个庞杂的系统的社会公共工程，其需求的不仅是财物资源和强制性机制，也需求专业性技术和社会自治机制，非政府组织在提供专业技术和自治机制方面有着对政府的“助理”作用。
在具体的某一项灾害应急管理过程中，政府和非政府组织由于各自拥有不同的资源、组织和社会优势，参与危机事件应急管理的目标、地点、时间、方式、内容以及具体效果等都存在各自不同的特点。因此，作为两类各具特色的社会组织，政府与非政府组织两者之间应当互相配合，加强沟通，协同运作。[1]公共危机的特性决定了在应对危机中仅仅发挥政府的作用是远远不够的，还必须利用非政府组织的专业性、灵活性等优势特性，以弥补政府的不足之处。可见在危机管理中发挥非政府组织的作用是非常必要的。
2、可能性分析
非政府组织的内容复杂多样，但普遍具有公共性、自治性、民间性和志愿性等特征。非政府组织的特性使其在应对公共危机时有了发挥重要作用的可能性：
(1)非政府组织的公共性是它能够应对公共危机事件是发挥重要作用的基础。公共性是非政府组织愿意进入营利组织一般不愿涉足的领域，应对公共危机具有很强的慈善意义、无利可图，并且介入其中还带有相当的危险性。另外，公共性也使得人们对非政府组织的信任大于对营利组织的信任，它们更容易获得认同。
(2)非政府组织往往具有很强的专业性。绝大多数非政府组织在成立之初就将自己的目标定得很明确即：关注某一类社会问题或救助某一弱势群体，并将根据自己的目标设定标准来吸纳组织成员。他的专业性有利于其在危机处理中发挥更大作用。
(3)非政府组织具有很大的灵活性。在公共危机中会出现许多新的问题，新的矛盾，而政府组织往往由于严格的层级体系或某些政治原因，价值因素使得他们反应缓慢或者没反应，而非政府组织则可以在公共利益的旗帜下迅速地做出反应，灵活的调整自己具体的工作方向和工作内容，解决公共危机带来的社会问题，提供多样化而不是政府般整齐划一的服务。
(4)非政府组织的机制合理性。非政府组织在应对公共危机时的运作成本低于政府组织，因为非政府组织有志愿者参与，他们可提供免费服务；非政府组织没有庞杂的行政体系和组织机构。非政府组织一般具有较强的使命感、责任心，其成员一般热衷于其所开展的事业，这也可以提高它在应对公共危机使得服务效率和质量。[2]
二公共危机管理中非政府组织作用的表现
在公共危机管理体系建设中，需要建立一个由政府部门、非政府组织、社会公众、国际资源等元素构成的网络系统。在强调政府部门危机管理的同时，还应实现危机管理系统中参与主体多元化，最大可能地吸纳各种社会力量，调动各种社会资源共同应对危机，使危机处理具有更大的灵活性、创新精神及更高的效率。非政府组织是整个社会组织中最重要的元素之一，是社会系统实现协调、沟通目标的重要环节，是危机应对网络中的不可或缺的环节，发挥着重要的作用。
1、非政府组织在危机预警系统中发挥重要作用。应对危机事件最好的结果实将其扼杀在萌芽状态，在危机爆发之前及时消除产生危机的根源，既可节省社会资源又避免其破坏性，更重要的意义是危机给人类带来的生命、生理和心理等创伤不是一句简单的“已经控制住了危机”可以弥补得了的，所以公共危机的预防以及危机升级的防控极其重要。而非政府组织在这方面发挥着重要的作用，它上接政府下联基层群众的“桥梁”角色使其能够更加便捷、迅速的发现危机的根源和苗头，从而呼吁并引起整个社会的注意和重视；另外，非政府组织的专业性使得它们对于特定公共危机的产生有着更加敏锐、前瞻的洞察力，这是他们的技术优势；并且他们的使命感也使得他们对公共危机特别的关注，对危机给予别的组织一般不能做到的重视。
2、在危机发生过程中非政府组织的作用。(1)危机事件一旦发生，政府动用行政力量解决危机，有时会出现调度不灵，协调失衡，行动不及时的情况，这时就需要有大量的非政府民间力量的支持，危机发生地就近的非政府组织此时就可以快速的发动和组织大量民间专业人员、应急物资应对危机，为聚集庞大的社会闲置力量提供支持。非政府组织更具有专业性，可利用自己的专业优势积极开展救助工作。(2)非政府组织还时刻关注危机中政府部门无法或不及关注的社会成员的利益，并予以必要的物质和精神的支持帮助。例如在非典时期，社会中大量的民工、无业人员、城市游民等弱势群体，没有被纳入政府行政管理的范畴，因此，这部分人群的危机防范往往是政府部门最难以顾及的软肋，相应的管理和约束皆出于缺失状态。因而，作为非政府组织的社区或各种民间志愿组织就可以发挥他们的作用，弥补政府行为的不足，使社会的任何一个角落任何一个成员都不被忽视。(3)在危机处理中，非政府组织有利于社会凝聚起来发挥自己的主动性，形成独立的自组织能力，以实现危机时刻社会自我管理与政府组织的良性互动。危机时刻公民应培育出一种健康理性的、自主的独立意识，而不应对政府全盘依赖。从我国处理危机的现状看，目前只有政府的积极性，却缺乏社会自身的主动性。(4)临时的非政府组织在危机中也发挥重要作用。在危机中，往往会形成一类由危机所涉及人群自发组成的非政府组织，它们可能没有正式的法律地位，可能没有固定的组织架构和成员，但他们在固定的地域范围内发挥重要作用，有很强的自生性。此类自组织有着相当的灵活性和针对性，也较容易组织，对外界忽视了的危机可以自发地具体的应对，它对于正式的大型的非政府组织又是一种作用。推而广之，在危机爆发之后社会基层完全可以发动这样的组织开展应对措施。(5)非政府组织在危机后的处理善后作用。非政府组织主要是辅助政府部门进行危机后的恢复重建工作。包括：给与必要的经济援助、弥补其在危机中的损失，启动生产；组织、调节供销渠道及时提供民众生活日常和急需物品，保障公众的日常生活；陈述发展生产对解决危机问题和社会矛盾的重要性；强化相关的社会福利政策实施力度等；募捐及组织志愿服务等。主要是为了发展经济，稳定政治，重新恢复和建立各种秩序。公务员之家
三非政府组织发挥作用的保证
当今世界各国非政府组织参与危机管理的作用日益突出。例如：日本阪神大地震中最先到现场并发挥作用的就是民间组织；美国“9?11”事件中，非政府组织体同样发挥了巨大作用。在我国，一些非政府组织在应对公共危机时也发挥了重要的作用，但与国际非政府组织相比较，国内非政府组织无论在数量规模上还是在发挥作用的效能上都存在很大程度的不足，这些都在很大程度上阻碍了非政府组织在应对危机时的作用的发挥。要保证非政府组织在应对危机时发挥更大作用，需要从多方面加强建设与改进。
1、政府应建立与非政府组织的平等合作关系，促进非政府组织的良性发展。政府应该以立法形式确立非政府组织的社会地位，进一步实现由全能政府向有限政府的转变，界定政府部门与非政府组织的明确关系。在法律上两者应该是平等的，是指导与被指导、扶持与被扶持的关系。积极合理发挥非政府组织在应对危机使得作用，大胆委托非政府组织开展工作，并加强对非政府组织的引导、管理和监督，防止“志愿失灵”现象的发生。在政策上要降低非政府组织的准入标准，在税收政策上，应对非政府组织给予扶持和帮助，应尽快完善资金募集和管理办法，在资金募集途径和方式等方面给非政府组织提供安全可靠的后勤保障。政府在推进我国社区建设的进程中，要大力倡导社区非政府组织建设，要投入大量的人力、物力、财力，从而促进社区非政府组织的成长与壮大。
2、非政府组织本身应加强能力建设，与政府有效合作。当前中国的非政府组织与国际相比仍处于初级阶段，突出表现在整体意识、专业化管理和自律规范等方面。专业化的非政府组织，应该具有明确的服务宗旨、清晰的工作计划、科学的领导系统、专业志愿者和学者、理性的决策系统、规范的筹资方式和资金管理模式、有力的监督机构等要素。在加强非政府组织的专业化建设进程中，一方面要借鉴国外的经验，开展科学化、规范化的组织操作，建立“决策机构、执行机构、监督机构”三位一体的管理体制；另一方面，要形成“一整套人力资源的开发、配置、使用和管理的工作机制”，形成一支充满朝气和活力的工作团队。大力发掘、培养组织领导人才；引进专家和学者；对志愿者进行专业培训，设立上岗服务证制度，建立志愿工作者专业评估体系.[3]同时，非政府组织应该主动邀请政府监督其工作；在处理社会事务时，应该充分听取政府的意见和建议，积极参与政府的工作计划；积极争取政府支持和拨款资助。使组织走向内部控制良好，外部关系融洽的良性循环的轨道上来。另外，为更好的发挥非政府组织的作用，应该注意建设非政府组织管理制度的评估机制，即从每次危机中吸取经验教训，对非政府组织危机管理制度自身做出评价，使制度本身具有自学习和自适应性，以得到不断的完善和发展，确保其具有较强的适应能力和更新能力。[3]
3、提高公众参与非政府组织活动的积极性，使公众愿意并从事公益的事业。参与性是非政府组织区别于政府和市场的又一特性，几乎所有的非政府组织都或多或少的依赖于人们的志愿参与。一般说来，自主型而不是依附型社会文化更容易促进非政府组织的建立与发展，自主型而不是专制型社会文化更有利于非政府组织的建立与发展。在我国社会主义民主进程和政治文明建设过程中，社会精神的培育和独立性现代人格的形成对于非政府组织的发展至关重要。非政府组织的“志愿性为公”的性质，决定了人们参与其中激励依靠的是人们对社会的责任感与使命感，依靠的是人们古道热肠般的仁慈心与同情心。所以，培养社会的独立性、自主性的同时培养社会公德心、使命感就显得格外必要。
建立完善高效的公共危机管理机制是应对危机事件的基础核心，作为危机管理主体的政府要承担主要责任，但危机事件已不是单靠政府的力量就能处理好的。要高效及时的应对公共危机不但要发挥政府处理危机的能力，还必须发挥以非政府组织为主体的社会力量。而现阶段政府不仅要认识到非政府组织所具有的重要的社会作用，还应在组织机制建设中为非政府组织的发展提供大力支持和指导，以使我国的非政府组织不断的壮大发展。非政府组织也存在着诸如“志愿失灵”的缺陷需要克服，还需要不断加强非政府组织的自身建设与内外监督，为其发挥最大作用提供保障。
【参考文献】
[1]薛澜、张强、钟开斌，《危机管理?D?D转型期中国面临的挑战》［M］清华大学出版社2003
非政府组织范文篇10
随着社会公共事务的日趋复杂化且数量的不断加大，公共管理的主体不再仅限于政府和市场两个部门之内。随着我国非政府组织的迅猛发展，非政府组织正逐渐成为与政府、市场并驾齐趋的第三个社会管理者，并在经济、社会生活等各个方面都发挥着重要的作用。但是由于各方面因素的制约，我国非政府组织发展还存在着许多的问题与不足。因此，研究我国非政府组织发展中所存在的问题并提出解决方案便显得十分迫切。
一、非政府组织的含义及特征
对于非政府组织的定义可谓是仁者见仁，智者见智，与非政府组织相近的可替代的概念也很多，如“第三部门”、“非营利组织”、“民间组织”、“志愿组织”、“慈善组织”等。根据我国的具体国情，我们将非政府组织定义为；有别于政府和企业之外的，以公共服务为使命，不以营利为目的的具有正式组织形式的组织。
非政府组织作为独立于政府和企业之外的部门，应具有与其相区别的特征。按照萨拉蒙教授的观点，其认为非政府组织主要有以下几个方面的特征：首先是组织性，即这些机构都有一定的制度和结构；其次是私有性，即这些机构都在制度上与国家相分离；再次是非营利性，即这些机构都不向他们的经营者或所有者提供利润；第四是自治性，即这些机构基本上是独立处理各自的事务；最后是自愿性，即这些机构的成员不是法律要求而组成的，这些机构接受一定程度的时间和资金的自愿捐赠。
二、非政府组织发展中存在的问题
近年来，尽管我国非政府组织的发展已经取得了一定的成绩，并在社会生活中发挥了不可替代的作用。但是与此同时，我们也应该清楚的认识到，由于我国的特殊国情导致我国的非政府组织发展还存在着许多的问题。
1.对政府的依赖性过大
尽管非政府组织是独立法人，对自己的行为负责，然而，许多非政府组织依存和发展很大程度上依赖于政府部门的支持与合作。在我国，很大一部分非政府组织是从政府的职能部门转变过来的，或者是由各级政府机构直接创办的，它们不论是在资金来源，还是观念、组织职能，活动方式等各个方面都严重依赖于政府，甚至成为政府的附属机构而发挥作用。据统计资料表明，仅政府提供的财政拨款、补贴和会费收入就占了非政府组织收入的70％以上，而其他方面的收入比例不到总收入的30％。而在发达国家，以美国为例，1993年美国慈善性非政府组织的收入来源中，服务收入的比重占71.3％，政府捐赠仅占8.2％，私人捐赠仅占9.9％。由此可见，我国非政府组织在资金来源方面对政府部门的依赖性过高，自筹能力明显不足，致使非政府组织缺乏独立性和自治性。
2.法律法规不健全
20世纪80年代末期以来，我国相继出台了《社会团体登记管理条例》、《公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》等一系列非政府组织法规。尽管这些法律法规共同构成了我国非政府组织发展的法律框架和法制环境，但是非政府组织的法律地位仍然不确定。一方面，立法速度跟不上受法律约束的对象的发展速度，立法滞后具有普遍性。近年来，随着我国非政府组织数量的急剧增加，类型不断多样化与复杂化发展，现行的非政府组织法规往往很难适应新形势的要求，它们所带有的严格控制与繁琐手续的制度框架严重阻碍了非政府组织的运行与发展。另一方面，现有的非政府组织的立法层次较低，多以国务院或有关部委颁布的行政法规与条例为主，甚至还没有一部系统的非政府组织基本法。除此之外，对于不同类型的非政府组织而言。专项法规体系的建立也很不到位。
3.经费不足
一般来说，我国的非政府组织规模比较小，动员社会资源的能力相对较弱，这导致许多非政府组织的资金筹措渠道单一且呈现出发展经费不足的现象。虽然改革开放以来，我国非政府组织的数量急剧上升，社会团体由1978年前的6000多个猛增到1998年底的16.5万个，民办非政府组织单位则从零发展到70万个。然而，从调查结果看，有41.4％的非政府组织表示当前组织面临的问题是缺乏资金。一些组织甚至表示由于经费太少，组织已到了难以维系的地步。还有一些非政府组织试图通过各种渠道和手段从事一些与自身业务不相关的经营性活动或者违法活动来维持其生存和发展。
4.人力资源不足
目前，非政府组织在我国社会生活中的地位还不高，加上社会待遇、经济收入等一系列问题的存在，导致我国非政府组织人员的人力资源开发能力和专业化服务水平还比较低。在绝大多数自上而下的非政府组织中，基本的工作人员几乎都来自政府机构，其中有许多是从第一线退下来的离退休人员。他们往往既不了解非政府组织的管理技能，也不具备促进非政府组织发展的创新意识，甚至使得许多非政府组织几乎成为了吸收离退休人员与下岗分流人员的“养老院”；在很多自下而上的非政府组织中，没有形成吸纳人才的固定渠道，志愿者成为了开展活动的主体，因此普遍存在非政府组织成员整体素质不高、领导能力不强、专业水平不足等问题。
5.自律机制不健全
在我国，非政府组织的自律机制不健全主要表现为两方面。一方面，有的非政府组织未经批准擅自成立并开展活动。这些非政府组织由于缺乏法律意识自由结社，既无业务主管部门也无挂靠单位，给社会造成了许多隐患与问题。另一方面，有的非政府组织内部管理混乱。一些非政府组织内部议事制度、财务管理制度、章程履行制度、工作人员录用与考核奖惩制度无章可循、有章不循的问题同时存在。
三、促进我国非政府组织发展的对策
面对我国非政府组织发展所表现出来的诸多问题，如何培育和发展非政府组织已经成为当前一个非常重要的任务。基于以上的分析，我们应该从以下几个方面加强非政府组织的建设。
1.理顺政府与非政府组织的关系
“非政府组织”的提法表明其是有别于政府而独立存在的，由于我国非政府组织许多都是从政府部门转变过来的，运作中的很多方面都受到了政府的限制与管制，这种状态不仅阻碍了非政府组织自身的发展，使其丧失了自身的独立性，也严重束缚了政府的手脚。为此，政府要转变观念，充分认识到非政府组织自身所具有的特殊性质、职能与优势，返还职能，减少对非政府组织日常事物的直接干预与管理，使非政府组织能够充分发挥其自主性和自治性。除此之外，政府也应在注册登记、筹措资金、改进技术等方面为非政府组织提供帮助，特别是在制定税收政策时，政府应根据非政府组织产品的性质对其进行税收优惠甚至是税收减免，为非政府组织的发展创造一个良好的政策环境。总之，政府与非政府组织应该更加注重彼此的合作与互补，朝着一种良性互动的方向前进。
2.健全法律法规体系
健全的法律法规是非政府组织良性运行和合理发展的有利保障，因此要加大非政府组织法律建设的步伐，逐步建立起比较完善的法律法规体系。一方面，对于与非政府组织发展不相适应的法律条款要加以修改，过时的规章制度要予以废除；另一方面，要尽快制定一部有关非政府组织的统一规范的基本法。在制定有关非政府组织的基本法的基础上，还要修改和进一步完善非政府组织登记管理的专项法规体系。对于诸如基金会、行业协会、海外民间非政府组织的登记管理等团体尽快制定出相应的专项法规。
3.增强酬费能力
非政府组织并非不可有收入，而是可以经营，甚至是更成功的经营。非政府组织的含义是收费的合理性，公正性和不以营利为目的，它的积累主要用于事业、扩大再生产而不能作为红利分配。因此，非政府组织可以开展一些与自身业务相关且不以营利为目的的合法性经营活动，从而获得发展和生存所需要的经费。此外，非政府组织还应不断拓宽酬资渠道，扩大信息来源，争取政府资助和企业、公民的赞助，以解决非政府组织发展中的资金瓶颈问题。
4.加强人力资源开发的能力
任何组织的存在与运行都离不开行为主体，也就是组织成员。因此，非政府组织的人力资源建设问题便显得十分重要。从非政府组织的外部来看，要尽可能的提高非政府组织专职人员的薪酬水平，为其提供活动费用、保险等各方面的支持与保障，通过改善用人机制、激励机制等各种手段来吸引高水平的人员进入；从非政府组织的内部来看，要加大对不同部门、不同水平的成员的专业培训，使其在掌握专业技能的同时也不断增强组织的公益使命感与志愿精神，更好的服务于组织的建设中来。简言之，只有不断培养出大量具有良好素质与专业水平的专职人员，非政府组织才能更好的发挥政府和企业所没能或难以充分发挥的作用，更有力的参与到公共服务的供给中来。
5.完善非政府组织的自律机制
建立良好的自律机制是非政府组织获得社会公信力和维持旺盛生命力的重要保障，也是其走向成熟的标志之一。完善我国非政府组织的自律机制，可以从三个方面入手。首先，应不断完善治理结构的制度安排。为保障非政府组织产权的社会公益属性，确保工作人员不侵害公众的利益，根据国外经验和我国国情，社会应建立董事会，从而将治理层和管理层、决策层和执行层分开。其次，要对财务进行合理的管理与规制，以保障非政府组织能够做到财务公开，运行透明；最后，要注重公益使命的明确与志愿精神的培养。为此，非政府组织应着力开展各种各样的教育与宣传活动，使组织成员逐渐明确非政府组织的公益使命并不断形成志愿精神，全心全意的投入到非政府组织的建设中来。
四、结语
总之，在当前我国社会转型时期，非政府组织的发展还有很多问题亟待解决。只有不断改进非政府组织的法律法规，完善非政府组织的自身建设并使其与政府形成良好的合作关系，非政府组织才能得到长远的发展，从而更好的服务于和谐社会的建设中来。
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