防洪减灾范文10篇

防洪减灾范文篇1

*市地处山东半岛东南部，全市总面积2168.3km2，总人口106.3万，其中城区面积38.3km2，总人口21.1万人。潍河纵贯全境,穿过*市城区中心并有支流扶淇河汇入,三里庄水库座落城区上游,极易发生洪涝灾害,因此,*市的城市防洪工作十分重要,任务艰巨。

1基本情况

*市地势南高北低，东西高中间低，呈簸箕状。地面海拔在19679m。南部是绵延起伏呈东北、西南走向的低山丘陵，间有若干谷状盆地，面积298.6km2，占总面积的13.7%。南部是绵延起伏呈东北、西南走向的低山丘陵，间有若干谷状盆地，面积298.6km2，占总面积的13.7%。中部向北潍、渠河沿岸，多为波状河谷平原和少量洼地，中有残丘分布，面积1138.9km2，占总面积的52.8%。其余为丘陵间平原地带，面积731.1km2，占总面积的33.5%。全市有较大河流21条，其中潍河最大，纵贯全市，自成一系，除东南、东北少数部分地区属吉利河、胶河流域外，其余地区均为潍河流域。现有6座大中型水库，110座小型水库，1411座塘坝，311座拦河闸。

2洪涝灾害

2.1历史灾害

1914年春无雨，到5月连续降雨四十多天。7月19日发大水，庄稼全部涝死，房屋倒塌，冲走许多东西，潍河两岸一片，两天才消下去。1938年7月上旬，涝灾。大部村庄萧条冷落，满目凄凉，群众离乡背井，逃荒要饭饿死者不计其数。1953年8月上旬，雨量之大，数年所未有，牛石山上的大石，被水冲走很多，河流决口，遍地积水。1964年7月中旬，暴雨，雨急量大，洪水暴发，低洼地区积水。

其中，*市近现代历史上发生的最严重最典型的洪涝灾害有两次：

1974年8月13日，全县（*市于1985年7月1日撤县建市）突降特大暴雨，平均降雨250mm，最大降雨498mm，全县水库全部溢洪，三里庄水库流量420m3/s，潍河最大流量5100m3/s。城区大部分被淹没，水灾发生后，中央、省、地及济南部队负责同志深入灾区慰问群众，人民解放军抽调人员及各类物资支援灾区，并从武汉、天津调橡皮船40只抢险救灾。

1999年8月12日，全市突降特大暴雨，全市平均降雨351.8mm，暴雨中心的三里水库点雨量高达720.5mm，三里庄水库在10小时内拦截洪量2000万m3,由于水位急剧上升，三里庄水库5000m西副坝，有3000m出现大小不等的裂缝，有5处管涌，29处塌陷和滑坡。为保住大坝，使城区免受灭顶之灾，三里庄水库闸门全开，向扶淇河泄洪，与此同时，潍河洪峰到达城区，城内的积水无法排出，城区几乎全部受淹，造成直接经济损失6.4亿元。

2.2成因及防洪特点

*市洪涝灾害的成因主要是暴雨洪水。城区所处的地理位置极为特殊，潍河由西至东穿过城区，扶淇河由南至北并在城区汇入潍河，坐落在于扶淇河上的三里庄水库距市中心仅1.5km，是一座典型的头顶水库。在雨季，潍河和扶淇河的洪峰往往同时到达城区，对城区造成极大的威胁。

3防洪减灾精品工程

经过多年的建设，以潍河、扶淇河、铁沟河为主的城区排水系统基本上形成网络，并发挥很好的作用。

扶淇河综合治理工程于1993年底完成，治理河道5km，与潍河国家水利风景区相呼应，成为城区一大景观。

三里庄水库除险加固工程于1999底动工，现已完成,加固主坝1条，长410m，坝顶宽15m，坝顶高程76.5m，最大坝高18.5m。西副坝长5000m，坝顶宽14m，坝顶高程76.5m，最大坝高15.06m，建成坝顶防浪墙2830m，对原溢洪闸进行了维修改造，更换了超期服役的钢闸门，加固了交通桥。

潍河城区段综合治理工程，于2001年底动工，治理河道20公里。潍河城区段大堤由原来的5m拓宽到10m，防洪标准由原来的二十年一遇提高到五十年一遇，洪峰流量3850m3/s，一般河宽350m-400m，最宽处达1000m，最深处达5m。扩大水域面积421亩，形成5600亩水域和2250亩绿地，蓄水总量达2000万方，相当于两座中型水库。风景区内观光平台、音乐广场、自然堆石、游艇帆船、休闲广场、儿童乐园等景观相映成趣，乔木、灌木、草坪合理搭配，春夏秋冬景色各异，与城区三里庄水库1.1万亩水面、扶淇河5公里龙型河道、600亩水域、525亩绿地及龙塔、恐龙公园、恐龙博物馆、经济开发区、玉山公园、大舜苑等联体成为恢弘景观

群，进一步提升城市品位和档次。目前，城区水域面积已发展到1.72万亩，占城区总面积的31.8%，真正发挥出“城市之肾”作用，贯穿“以人为本、人水和谐”治水理念，2006年被评为部级水利风景区，2007年被评为国家aaa级旅游景区。下步主要是发挥水在生态系统中的重要作用，在风景区横向、纵向延伸和增值土地开发上作文章。将潍河枳沟至古县拦河闸间的50公里河道纳入统一规划，建设“百里水上画廊”。主要内容是改建栗元、拙村、道明、古县4座拦河闸。硬化风景区两岸堤顶路。目前拙村拦河闸已完工投入运行，栗元、道明橡胶坝正在建设中，计划年内完工，风景区两岸堤顶路硬化完成。

4城市防洪存在的问题

4.1排水系统设计建设无水文依据

居民区、厂矿等在建设中未进行防洪水位核算，无各种频率下的暴雨设计洪水位、汇流过程和洪水总量，排水系统的设计和建设缺乏依据。

4.2城市规划建设未考虑防洪排涝

市内低洼地和水塘被开发利用，减少了滞涝水容量。墨水河被建筑物棚盖堵塞，洪水下泄困难，行洪能力大大降低。市内多条街道在硬化时未建设排水系统，造成马路行洪。

5城市防洪减灾对策

5.1城市的防洪设施要随着城市规模的扩大不断提高防洪标准

随着城市规模的不断扩大和经济社会发展步伐的加快，物质积累不断增多，同样强度的洪涝灾害造成的损失也越来越大，对防洪安全的要求也越来越高。城市的防洪设施是城市基础设施的重要组成部分，必须随着经济的发展而以适当的幅度前进，以达到不断提高防灾标准的目的。

5.2城市的现代化建设，应有科学全面的规划

城市建设总体规划应该认真考虑城市的防洪与排水问题。在城市的规划建设中，应高度重视预防洪涝灾害，应尽可能保留市区内的一些天然小湖泊、小水塘，不要将其填平造地，以免降低防洪排涝标准，扩大灾情。

5.3加强防洪预警及防御系统建设，完善防洪预案

对未按防洪标准建设的防洪排水系统，或建设项目未达到防洪标准的，应加强防洪预警及防御系统的建设，编制防御不同标准暴雨洪水的防洪预案。

防洪减灾范文篇2

诸城市地势南高北低，东西高中间低，呈簸箕状。地面海拔在19679m。南部是绵延起伏呈东北、西南走向的低山丘陵，间有若干谷状盆地，面积298.6km2，占总面积的13.7%。南部是绵延起伏呈东北、西南走向的低山丘陵，间有若干谷状盆地，面积298.6km2，占总面积的13.7%。中部向北潍、渠河沿岸，多为波状河谷平原和少量洼地，中有残丘分布，面积1138.9km2，占总面积的52.8%。其余为丘陵间平原地带，面积731.1km2，占总面积的33.5%。全市有较大河流21条，其中潍河最大，纵贯全市，自成一系，除东南、东北少数部分地区属吉利河、胶河流域外，其余地区均为潍河流域。现有6座大中型水库，110座小型水库，1411座塘坝，311座拦河闸。

2洪涝灾害

2.1历史灾害

1914年春无雨，到5月连续降雨四十多天。7月19日发大水，庄稼全部涝死，房屋倒塌，冲走许多东西，潍河两岸一片，两天才消下去。1938年7月上旬，涝灾。大部村庄萧条冷落，满目凄凉，群众离乡背井，逃荒要饭饿死者不计其数。1953年8月上旬，雨量之大，数年所未有，牛石山上的大石，被水冲走很多，河流决口，遍地积水。1964年7月中旬，暴雨，雨急量大，洪水暴发，低洼地区积水。其中，诸城市近现代历史上发生的最严重最典型的洪涝灾害有两次：

1974年8月13日，全县（诸城市于1985年7月1日撤县建市）突降特大暴雨，平均降雨250mm，最大降雨498mm，全县水库全部溢洪，三里庄水库流量420m3/s，潍河最大流量5100m3/s。城区大部分被淹没，水灾发生后，中央、省、地及济南部队负责同志深入灾区慰问群众，人民解放军抽调人员及各类物资支援灾区，并从武汉、天津调橡皮船40只抢险救灾。

1999年8月12日，全市突降特大暴雨，全市平均降雨351.8mm，暴雨中心的三里水库点雨量高达720.5mm，三里庄水库在10小时内拦截洪量2000万m3,由于水位急剧上升，三里庄水库5000m西副坝，有3000m出现大小不等的裂缝，有5处管涌，29处塌陷和滑坡。为保住大坝，使城区免受灭顶之灾，三里庄水库闸门全开，向扶淇河泄洪，与此同时，潍河洪峰到达城区，城内的积水无法排出，城区几乎全部受淹，造成直接经济损失6.4亿元。

2.2成因及防洪特点

诸城市洪涝灾害的成因主要是暴雨洪水。城区所处的地理位置极为特殊，潍河由西至东穿过城区，扶淇河由南至北并在城区汇入潍河，坐落在于扶淇河上的三里庄水库距市中心仅1.5km，是一座典型的头顶水库。在雨季，潍河和扶淇河的洪峰往往同时到达城区，对城区造成极大的威胁。

3防洪减灾精品工程

经过多年的建设，以潍河、扶淇河、铁沟河为主的城区排水系统基本上形成网络，并发挥很好的作用。

扶淇河综合治理工程于1993年底完成，治理河道5km，与潍河国家水利风景区相呼应，成为城区一大景观。

三里庄水库除险加固工程于1999底动工，现已完成,加固主坝1条，长410m，坝顶宽15m，坝顶高程76.5m，最大坝高18.5m。西副坝长5000m，坝顶宽14m，坝顶高程76.5m，最大坝高15.06m，建成坝顶防浪墙2830m，对原溢洪闸进行了维修改造，更换了超期服役的钢闸门，加固了交通桥。

潍河城区段综合治理工程，于2001年底动工，治理河道20公里。潍河城区段大堤由原来的5m拓宽到10m，防洪标准由原来的二十年一遇提高到五十年一遇，洪峰流量3850m3/s，一般河宽350m-400m，最宽处达1000m，最深处达5m。扩大水域面积421亩，形成5600亩水域和2250亩绿地，蓄水总量达2000万方，相当于两座中型水库。风景区内观光平台、音乐广场、自然堆石、游艇帆船、休闲广场、儿童乐园等景观相映成趣，乔木、灌木、草坪合理搭配，春夏秋冬景色各异，与城区三里庄水库1.1万亩水面、扶淇河5公里龙型河道、600亩水域、525亩绿地及龙塔、恐龙公园、恐龙博物馆、经济开发区、玉山公园、大舜苑等联体成为恢弘景观群，进一步提升城市品位和档次。目前，城区水域面积已发展到1.72万亩，占城区总面积的31.8%，真正发挥出“城市之肾”作用，贯穿“以人为本、人水和谐”治水理念，2006年被评为部级水利风景区，2007年被评为国家aaa级旅游景区。下步主要是发挥水在生态系统中的重要作用，在风景区横向、纵向延伸和增值土地开发上作文章。将潍河枳沟至古县拦河闸间的50公里河道纳入统一规划，建设“百里水上画廊”。主要内容是改建栗元、拙村、道明、古县4座拦河闸。硬化风景区两岸堤顶路。目前拙村拦河闸已完工投入运行，栗元、道明橡胶坝正在建设中，计划年内完工，风景区两岸堤顶路硬化完成。

4城市防洪存在的问题

4.1排水系统设计建设无水文依据

居民区、厂矿等在建设中未进行防洪水位核算，无各种频率下的暴雨设计洪水位、汇流过程和洪水总量，排水系统的设计和建设缺乏依据。

4.2城市规划建设未考虑防洪排涝

市内低洼地和水塘被开发利用，减少了滞涝水容量。墨水河被建筑物棚盖堵塞，洪水下泄困难，行洪能力大大降低。市内多条街道在硬化时未建设排水系统，造成马路行洪。

5城市防洪减灾对策

5.1城市的防洪设施要随着城市规模的扩大不断提高防洪标准

随着城市规模的不断扩大和经济社会发展步伐的加快，物质积累不断增多，同样强度的洪涝灾害造成的损失也越来越大，对防洪安全的要求也越来越高。城市的防洪设施是城市基础设施的重要组成部分，必须随着经济的发展而以适当的幅度前进，以达到不断提高防灾标准的目的。

5.2城市的现代化建设，应有科学全面的规划

城市建设总体规划应该认真考虑城市的防洪与排水问题。在城市的规划建设中，应高度重视预防洪涝灾害，应尽可能保留市区内的一些天然小湖泊、小水塘，不要将其填平造地，以免降低防洪排涝标准，扩大灾情。

5.3加强防洪预警及防御系统建设，完善防洪预案

对未按防洪标准建设的防洪排水系统，或建设项目未达到防洪标准的，应加强防洪预警及防御系统的建设，编制防御不同标准暴雨洪水的防洪预案。

防洪减灾范文篇3

新中国成立后，经过大规模的水利建设，已可初步控制常遇的洪灾，但仍存在以下问题：主要江河的防洪标准偏低；已定的分洪蓄洪措施，很多不能落实，对超标准的大洪水缺少明确有效的对策；缺乏流域性的统一管理，一些地方和部门的建设往往与流域的整体防洪要求发生矛盾。

通过实践，人们逐步认识到：要完全消除洪水灾害是不可能的。人类既要适当控制洪水，改造自然；又须主动适应洪水，与自然协调共处；这样才能保证自己的可持续发展。要约束人类自身的各种不顾后果、破坏生态环境和过度开发利用土地的行为。要准备在发生大洪水时，让出一定数量的土地，为洪水提供足够的蓄泄空间，以免发生影响全局的毁灭性灾害，同时必须重视灾后的救济和重建工作。

因此，我们的指导思想是要从无序、无节制地与洪水争地转变为有序、可持续地与洪水协调共处。为此要从以建设防洪工程体系为主的战略发展到在防洪工程体系的基础上，建成全面的防洪减灾工作体系。总体目标是：一旦在江河发生常遇和较大洪水时，防洪工程设施能有效运用，国家经济活动和社会生活不受影响，保持正常运作；

防洪减灾的基本对策：

（l）确立防洪减灾的社会意识；

（2）建立国家授权的统一管理流域水利的领导机构；

（3）修订各大江河的流域综合规划和防洪规划；

（4）建立稳定的防洪投入，保证按规划建好、管好和用好防洪系统；

（5）在洪水可能淹没的地区，合理安排防洪减灾措施；

（6）加强防洪减灾的科学研究；

防洪减灾范文篇4

1灾害双重属性的内涵及其实践意义

1.1灾害双重属性的内涵以往将洪水灾害定义为自然灾害，强调洪水是超常量降雨所致，是自然现象。但是从气象、水文等自然条件来看，虽然洪水的年际变化较大，但从一个时段来看，各条江河自然态洪水都有相对稳定的量级和发生概率。然而，近代以来各主要洪水国家的水灾损失却无不几倍、几十倍地增长。因此，将近几十年和前几十年相比较，既然洪水量级和发生概率差不多，而水灾损失却大幅度提高，显然无法只从自然变异来解释，而应进一步从社会环境方面去寻找原因。

水利学界从水灾防治角度阐述了对灾害本质属性的认识：“笼统地说，防洪的目的是防止洪水灾害。细致地分析，洪水灾害概念包括两个部分，一是洪水；二是灾害。洪水是一种自然现象。和洪水作斗争，控制洪水泛滥，主要是人和自然的关系。在这里，人所面对的主要是自然属性的洪水。……而洪水灾害则是超出工程控制能力的洪水作用于人类社会，因而造成对社会的损害，洪水灾害体现在人类社会本身。因此，为减轻洪水灾害，即要认识和驾驭洪水，更要调整社会以适应洪水，达到防止洪水泛滥，或在洪水泛滥时减轻损失的目的。……总之，所谓全社会的防洪减灾体制，应既要能够有效地承担向自然属性的洪水作斗争的任务，也要能够面对灾害的社会属性，担当起统一地、有权威地组织实施防洪减灾的任务”[1]。这一概念被评价为：“灾害的双重属性进一步阐明了灾害的本质属性，这是一种哲学思维方面的进步”[2]。《大英百科全书》科学理论条认为：“用过去科学的遗产或者采用恰当的比喻来给一个理论作解释，这不是理论的固有要素。但是，只有小心谨慎地运用，这类解释就此较易于领会；找到新的应用；提出较为重要的修正。……”表达的是同一个意思。

在灾害双重属性当中，自然属性和社会属性是相互渗透和加强的。在古代，自然属性成为灾害惟一的或主要的致灾因子。而在近代，既由于社会对灾害更加敏感，又由于大规模改造自然活动助长自然变异，甚至使得社会致灾因子跃居自然因子之上成为灾害增加的主要因素。既然洪水灾害是超出工程控制能力的变异造成的对社会的损害，那么减轻灾害损失就不应单纯从控制自然态洪水着手，还应从调整和规范社会发展以适应自然规律方面去努力。这是灾害双重属性概念所要着重表达的方面。从消极的方面来说，单纯强调自然灾害是超出了工程设防标准的自然变异对社会的损害，可能顺理成章地成为社会行政管理者推御责任的说词，而局限了进一步实施社会化减灾措施的实际努力。

灾害双重属性的理论认识有两个来源：一是吸收了国外防洪思想的新进展；二是直接继承了我国传统的“天人合一”的自然观，即以两千年前贾让三策为代表的改造自然与适应自然相结合的思想。双重属性认识的根本点在于，防洪减灾的目标是以最小的投入，换取最大的减灾效益，而不是一味追求战胜洪水。

2000年10月11日联合国秘书长安南在国际减灾日文告中说：“人们越来越多地意识到，所谓“自然灾害”并不完全是自然产生的，事实上学术界己经主张尽量减少“自然灾害”一词的使用，而只称作灾害。学术界的忠告是明确的：导致灾害损失上升的主要原因是人类活动”。灾害不能简单称之为自然灾害，那么，比较而言，可以认为灾害具有自然属性和社会属性双重属性本质的更简明的表述，是中国减灾科学工作者的新贡献[3]。这一概念此后被灾害学界广泛引用和阐发。

1.2灾害双重属性和工程与非工程相结合的减灾措施之异同20世纪中叶美国科学家首先提出了工程与非工程相结合的减灾方针以及洪水保险等社会保障措施。这一理念被世界各国普遍接受。工程与非工程是按照工程硬件（如水库，堤防）与技术（如洪水预报）和管理软件（如法规、体制）人为划分的两种技术措施。

灾害的双重属性不是减灾的具体方案，也不是工程与非工程减灾措施的另一种表述方式，而是对灾害本质属性的理论概括。在双重属性当中，二者缺一就构不成灾害。由双重属性概念出发可以引申出与此前相仿又不完全相同的两种减灾的技术途径，即划分为针对自然变异和针对社会环境两部分：①通过兴建防洪工程，以及提高洪水监测和预报水平来提高制约洪水、防范灾害的能力；②通过加强国土规划和管理，通过协调相关人群之间的利益关系，来协调人与自然的关系，提高社会对灾害的承受能力。提出灾害双重属性概念的理论意义在于，它剥离出蕴含在灾害概念中的本质特征，使认识得到深化。比起工程与非工程相结合减灾的表述来说，灾害双重属性概念更能反映灾害本质。当然，加深了对灾害本质的理解，必将有助于制定更明确的减灾方针和政策。

1.3灾害双重属性概念的实践意义提出灾害双重属性的理论认识对完善我国的防洪方针有实际的意义。这是由于我国引进非工程防洪概念已有20年历史，但所吸收和实行的大多数仍限于针对洪水的技术性措施。对非工程防洪措施最本质的方面，即调整社会以适应洪水却缺乏理解。总体来看，在自然力面前，人们控制洪水的能力是有限的，一味追求战而胜之是不现实和不经济的。人类自身从属于自然界，因而在自身发展中，既要克服和改造不利的生存环境，也应主动地顺应自然规律和在发展中谋求与自然的和谐。

世纪之交，我国己开始实现了由防洪到防洪减灾的战略调整，其实质是：防洪依靠的是针对洪水的工程技术措施，以防止洪水泛滥为目的，由此产生减少水灾的效果。而由防洪到防洪减灾的转变，则是以减少水灾为目的，其减灾措施包括工程技术措施以控制洪水，又包括统一协调国土开发、经济发展和防洪减灾之间的关系以适应洪水。可见，由防洪到防洪减灾的转变明确表明了防洪目的性的转移，同时也导致了治理途径的扩展。

自1998年长江、松花江大水之后我国政府提出的治水方针，其中包括“退耕还林”、“退田还湖”、“平垸行洪”、“移民建镇”，并归纳为人与自然和谐的治水新思路，表明治水方针开始转变。可以认为其中包含着近10年来灾害学领域学术研究的贡献。

《汉书·霍光传》中讲到这样一则故事：一齐国人置新屋，邻里祝贺。有人建议主人将烟囱拐个弯，再将灶旁柴草移开，免得火星窜出，引发火灾。主人置之不顾。不久失火，邻里急往救之。事后主人杀牛置酒酬谢，焦头烂额者请上座，却忘记建议预防火灾者。有人取笑说：“曲突徙薪亡恩泽，焦头烂额为上客”。后来演化为一个成语，叫“曲突徙薪”，隐喻事先消除致灾因素和防灾救灾同样重要。用作比喻，对于理解“灾害双重属性”和由此衍生出的“关于完善防洪方针的建议”[4]的价值或许有益。

2灾害双重属性概念的科学基础

从学科分类角度来看，以往的治水是研究洪水规律和建设水利工程控制洪水的技术，限于自然科学范畴。而新的治水方略，是联合自然科学和社会科学范围更大的学科体系。这种联合体现出当代科学发展在分析基础上进一步强调综合的总趋势。早在一百多年以前，马克思就曾经预言：“自然科学往后将会把关于人类的科学总括在自己下面，正如同关于人类的科学把自然科学总括在自己下面一样：它将成为一门科学”[5]。这种前景将形成自然科学与社会科学的一体化，对于理解灾害双重属性概念是有益的。

2.1科学的分析与综合科学的发展是逐步深入的。从科学发展史可以看出，它在发展初期是一个人与自然的统一体系。之后，在文艺复兴的推动下，科学的发展逐步深入到对于客观世界各组成部分内在本质的研究，于是开始了学科的分化。分解深化了人类对自然的认识。不过，科学被分解为各个相互独立的学科，不是由于研究对象存在本质的差别，而是由于人们在那个时期认识能力的局限。分解也割断了各个学科相互之间的联系，以致妨碍了对于事物本质的更深层次的理解，甚至形成片面性。于是，在科学进一步深入的时候，必然要求相关学科之间的联系和贯通，迎来综合交叉的时代。中华科学传统中，尤以注重天人和谐、直观体验、有机联系、整体协调为突出特点。这对现代科技发展不无借鉴意义，此其一。其二、现代科学技术突飞猛进，对自然界的影响和改造能力日益强大，甚至正在接近地球有限资源和环境的承受限度。同时自然界对人类干涉的反作用也日益显著，因而在进一步的发展中，必然要求沟通社会科学与自然科学的综合研究和理论思维的进步，以求得社会的可持续发展。

减灾是一门以大自然为背景的学科，具有较强的经验性和综合性。防洪减灾并不限于工程建设，而是越普遍、越深入地与社会的、环境的、经济的、资源的条件相联系。其成败得失甚至直接受社会因素的制约，因此，学科间的交叉渗透会越来越普遍。从双重属性来理解，其中社会既是承灾体，而大规模人类活动又往往成为致灾因子。同时随着人类改造自然能力的快速增长，这种干扰不仅成为引发灾害的因素，甚至跃居于自然因子之上，成为首要的致灾因素。可见，对于减灾领域来说，尤其要重视综合研究。

2.2历史学与水利学交叉研究的优势实现学科之间的融合是有一定困难的。由于各分支学科的研究对象、发展历程和研究方法的差异，长期以来形成其间的分割和疏远，所谓“隔行如隔山”。尤其是在社会科学与自然科学之间，交融起来就更加困难。例如，随着技术的飞跃发展及其与人们生活密切相关，人们往往热衷于追求看起来对当前更直接有用的知识，而相应地减弱了对某些科学理论和战略问题研究重要性的认识。又例如，在科学发展中，定量化研究是先进性的重要标志，同时人们对科学的认识和评价标准也越来越重视成果的可重复检验。由于过度追求量化与公式化，忽视理论问题的辩证思维，有时科学变得远离其本应扎根于其中的现实世界。例如，本来人与天、人与地和人与水的关系是那样不可须臾分离的密切，然而此前却将它们人为分割得支离破碎，甚至使得科学失去感受生活的能力。在防洪工程学领域，长期以来只偏重研究控制洪水，而忽略了社会化减灾及其终极目标——减少损失，就是一种表现。

从水利科学来看，不仅与水利直接相关的自然科学各分支之间是彼此联系、相互影响的，而且与社会、经济、环境的关系也密不可分。由于治水问题的边界条件十分复杂，表现出较强的经验性和综合性，而历史上的水利原本是前人的实践，其中既包括相关的江河地理演变等自然因素在内，还直接受到政治、经济、法律等条件的影响，显现出多种制约因素综合作用的统一结果，因此历史的经验有重要价值，尤其在宏观问题研究方面。其中，历史学与水利学的交叉和融和显现出自己的优势，既拓展了认识事物的时间和空间，也进一步激发了研究工作的活力，被称作“历史模型”[6]。这里所说的模型是依托历史治水思想构建的理论模型[7]。

3灾害双重属性概念的哲学基础

以上讨论的科学分析与综合是有其深刻的哲学基础的。一般来说，整体等于部分之和，但在自然界中，整体往往并不等于各部分的简单相加。部分与部分之间，部分与整体之间的联系往往对事物有着决定性的影响。研究灾害自然要分析自然变异的作用，但离开社会和社会对自然的干预来讨论灾害，无异于盲人摸象。为了进一步理解灾害的本质属性，有必要从哲学方面寻求支持。

3.1中国传统的“天人合一”的哲学观在人与自然关系方面，我们祖先的认识是发人深省的。老子说：“人法地，地法天，天法道，道法自然”。庄子也说：“天地与我并生，而万物与我为一”。古人生活的年代，改造自然以适应人类社会发展需求的能力不高，其生产生活都须注重服从和顺应自然规律，对人与自然关系的认识，在利用和改造的同时，主要表现为对自然的尊重和敬畏，直接面对自然界寻求人与自然关系的哲学隐喻。这种思想的主流暗合了人与自然统一的客观事实，被归纳为“天人合一”的哲学认识。

淮南子对天与人的关系说得更为贴切。他在论述对“无为”和“有为”的理解时说：地势决定水自西向东流，人们依据这个道理而加以疏导，就可以避免水灾发生。作物春天开始生发，人们依据这个规律去耕种，五谷才能得以生长。如果听任洪水自流，则大禹就不会有治水的功业。如果听任作物自然生长，则后稷的智慧就不能展现。依据自然规律去治理，这就是所谓的“无为”。而如果妄想用火去焚烧水井，用淮水淹灌高山的话，这种违背自然规律的行为即所谓的“有为”。这是淮南子对老子“无为”本义的理解。

对于水灾本质的认识，2000多年前贾让的概括是极有见地的：“古者，立国居民，疆理土地，必遗（保留）川泽之分，度水势所不及”[8]，恰当地表述了人与自然的关系。先哲类似的认识不胜枚举。

古代生产力低下，自然力对于人类社会处于支配的地位。人们不得不怀着敬畏的心情，更多地关心和记录自然变异对人类社会的影响，注重天文、地理与人事之间的综合思考。虽然前人对于自然规律的认识不及今人之深刻，但这种综合思考的原始自然观和世界观，反映的却是世界是完整统一的客观事实。如今，哲学界普遍认为“天人合一”是古代中华文明的主导思想，是东方综合思维范式最完整的体现，是对人类文明发展的重大贡献[9]。

现代化是创新，但创新并不一定是一味地向前捕捉什么。随着科学的进步，我们还有必要时时回过头去看历史，并且会每每有所发现。毕竟我国古代先进的科学和哲学思想曾使我们的民族长期领先于世界。当然，哲学主要是通过改变人们的思想观念和思维方式来对人们的认识产生影响，激发和启迪人们的智慧。这个过程是潜在的，不能指望哲学也能活学活用立竿见影。

3.2《自然辩证法》对人与自然关系的阐述西方传统哲学对人与自然的思考偏重于征服和改造自然。而当工业化开辟了人类发展的新纪元，人类对自然的掠夺性开发也显现出其负面影响并开始危及人类社会自身发展。对此，辩证唯物主义者早在100多年前即已明确发出警示。

1876年恩格斯论述劳动在由猿到人转变过程中的作用时，谈到人与自然的关系，以及由于人类的不明智做法造成自然的失衡及其对人类社会的严重后果。他说：动物不断的影响周围的环境，那是为了生存而利用外部世界时发生的。但是人离开动物越远，他们对自然界的作用就越带有经过思考的，向着事先计划的目标前进的特征。而随着人类改造自然能力的显著增强，却滋长了支配自然界的盲目性。“但是我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。每一次胜利，在第一步都确实取得了我们预期的结果，但是在第二步和第三步却有了完全不同的、出乎预料的影响，常常把第一个结果又取消了”。恩格斯并举出美索不达米亚、希腊、小亚细亚环境退化导致水资源枯竭，洪水灾害增加，疾病蔓延等恶果。而造成这些恶果的原因则主要在于人们的急功近利。

在讨论人与自然关系这一哲学命题的基础上，恩格斯进一步指出：“蔑视辩证法是不能不受惩罚的．无论对一切理论思维多么轻视，可是没有理论思维，就会连两件自然的事实也联系不起来，或者连二者之间所存在的联系都无法了解”。“不管自然科学家采取什么样的态度，他们还是得受哲学的支配。问题只在于，他们是愿意受某种坏的时髦哲学的支配，还是愿意受一种建立在通晓思维的历史和成就的基础上的理论思维的支配”[10]。恩格斯的精辟论述和远见卓识正是切中当今时弊而应引以为戒的。

3.3人与自然和谐的自然观洪水是一种自然现象。防洪减灾是人们发展水利，制约水害，恰当处理人与自然关系的一种努力。因此，在防洪减灾中应该注意处理好人与自然的关系。在人类发展过程中，人和洪水的关系也随之发展。最初人们为躲避洪水的危害，不得不“择丘陵而处之”，住在洪水一般淹不到的高处。此后发明了堤防，人们和洪水的关系进了一步，可以“水来土掩”，修筑堤防限制洪水的泛滥。

近明了混凝土，人们可以修建高坝大库滞蓄洪水，调节天然径流。在自然面前，人们又多了一些主动。但是，有了许多新手段、新技术以后，人们是否就可以对洪水战而胜之，达到自由的境界，这曾经是一段时间的理想。然而，人类改造自然的能力迅速提高，科学的光芒和技术的威力使许多人不自觉地滋生出科学技术至上的思想而睥睨千古。这些成功在鼓舞人们改造自然信心的同时，也滋生出“人定胜天”的豪情和对自然规律的漠视。以为依靠科学技术人类将无所不能，而把天与地都视为供人类利用之外物，把人与自然对立起来，导致功利主义的泛滥，加剧了对资源、环境的掠夺性开发，走进以牺牲生态环境为代价，单纯追求经济增长的误区。

之后，人们突然警醒地看到，在这些建设成就的后面，却发生了始料未及的情况，生态环境恶化，灾害频仍。事与愿违的后果促使人们反思和理解人与自然关系的真谛，重新找回“天人合一”的哲学传统，并进一步归纳为“人与自然和谐”的哲学理念。事实说明，无论人类依靠科学技术的力量变得如何强大，但试图对自然战而胜之所产生的负面影响却证明了，人类把自己视作自然的主人的无奈，同时进一步证实了一个基本事实——人类社会的确只是自然的一部分。人们在背离自然规律去大规模营造只满足自身发展的新天地的同时，也加剧了和外界自然的冲突，并导致制约自身发展的新的障碍。人们似乎由此觉醒到“人定胜天”之不堪和古代哲人关于“天人合一”认识之精辟。实行防洪与减灾相结合的防洪政策，是对自然规律的进一步理解和正确运用的产物[11]。

参考文献：

[1]周魁一.关于防洪减灾体制的思考[J].科技导报，1991，(8)：3-5.

[2]汪恕诚.中国防洪减灾新策略[N].中国水利报，2003-06-05.

[3]大英百科全书(中文版)[M].北京：中国大百科全书出版社，1982.

[4]周魁一.关于完善防洪方针的建议[J].科技导报，1994，(9)：46-47.

[5]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集(第42卷)[M].北京：人民出版社，1981.

[6]周魁一.略论水利的历史模型[A].水利史研究室成立五十周年纪念学术论文集[C].北京：水利电力出版社,1986.16-21.

[7]中国大百科全书总编辑委员会《哲学》编辑委员会.中国大百科全书(哲学卷)[M].北京：中国大百科全书出版社，1987.

[8]周魁一，等.二十五史河渠志注释[M].北京：中国书店，1990.

[9]季羡林.人文地理学与天人合一思想[A].谢觉民.自然、文化、人地关系[M].北京：科学出版社，1999.1-15.

防洪减灾范文篇5

一、充分认识加强防洪减灾工作的重要性和紧迫性

加强防洪减灾工作是贯彻落实科学发展观的客观要求。我镇汛期常形成区域、突发性、持续性、短暂性强降雨，极易引发洪涝灾害，防洪减灾形势比较严峻，各村（场）、各有关部门要切实增强责任意识，尽最大努力限度地减少洪灾损失。

二、加强防洪减灾工作的指导思想和总体目标

指导思想：以科学发展观为指导，以人为本，贯彻“全面规则、统筹兼顾、标本兼治、综合治理”和“安全第一、常备不懈、以防为主、全力抢险”的防汛工作方针，坚持防抗洪灾与防抗地质灾害并重、镇村并重、工程措施与非工程措施并重，全面提高防御洪涝灾害和地质灾害能力，保障人民群众生命财产安全，促进经济社会可持续发展，努力实现人与自然的和谐相处。

总体目标：加强河道管理，规范人类活动，保障河道行洪安全，提高防御洪水能力，努力构建人水和谐社会。把洪涝灾害及其引发的地质灾害损失降低到最小程度，要发挥水库调洪消峰作用，运用各种科技手段，完善各类防洪预案，使预案更具有针对性、操作性、有效性。

三、积极推进防洪减灾体系建设

1、要完善镇级洪水预警报系统，对全镇属低洼地带、依山而建的重点行政村：前洋村、山路村、富官村、余塘村、村、东元村、小密村、瑞安村以及小（一）、小（二）型水库增设布点，进一步完善镇级洪水预警报系统。

2、完善各项防洪减灾预案。镇村两级要进一步完善防汛抗旱应急预案、防范地灾预案、紧急转移安置预案、防止灾后疫病预案、恢复灾后生产生活等部门预案，重点抓好村级预案的完善与落实。各村（场）、各有关部门的防洪减灾预案要具有科学性和可操作性。要加强各类预案的宣传与普及，特别要强化本地灾点，出险预案信号和转移路线的宣传，做到家喻户晓、人人皆知。

3、加强水库电站调度管理。镇防汛领导小组和水库电站管理单位必须亮度重视水库电站的防洪调度管理工作，科学调度水库泄洪。各村（场）、各有关部门在汛期要保质通讯畅通，并与上游水库、电站进行密切联系。此外，水库泄洪或发生特大洪水危及大坝安全时，水库管理单位必须通过各种途径和渠道，及时通知下游村（场）、镇政府和广大群众，以便及早做好应急准备。

4、依法加强河道管理。一要加大制止向河道弃土弃渣行为；二要加强对涉及河道建设项目的监管；在已建成防洪堤的河道内，不得批准建设与防洪排涝功能无关的永久性建筑物；三要进一步规范河道采砂行为，严格规范禁采区和规定禁采地，树立警示标志，镇项目办要加快建设排水管网，防止生活污水、工业废水直接排放河道。

5、加强防洪基础设施建设。重点是大石溪、员盘溪、浮流溪、靖坑溪防洪堤工程与排涝设施的建设。各村（场）、各有关部门要加大力度组织实施，努力提高防洪减灾的能力。

6、积极推进林种、树种结构调整，加强阔叶林特别是生态林的管护，推进水源涵养林及水土保持林的营建，严格控制天然林特别是天然阔叶林采伐，增强水土保持能力，提高流域防洪减灾功能。

四、切实加强防洪减灾工作的组织领导。

落实防洪减灾工作责任制，防洪减灾工作实行行政首长负责制，统一领导、统一指挥。各村（场）要建立健全防洪减灾指挥机构，健全防洪减灾决策会商，落实责任制，各负其责，团结协作，加强配合，形成工作合力。

水利工作站：负责防洪抗旱工程的规划建设，农村饮水、水库保安、节水灌溉、山地水利、河道清水、水土流失治理等水利工程建设与完善，河道和堤防、水库、电站排涝等安全管理，涉河建设项目的报批等。

国土资源所：负责密切监控地质不稳易滑坡地带，制定并落实地灾点及易滑坡地带人员安全转移预案，对现有地灾点进行具体分析，分门别类地采取措施进行治理。龙其是灾后新村重点建设，要认真做好地灾点评估工作，避免增加新的灾害隐患。通过设立隐患地灾警示牌，建立群防群测网络，开展巡查排查等措施，减少人员伤亡和财产损失。此外，公路站、城建站、供电所、卫生院、邮政支局、中小学、民政办、派出所以及农业、林业、畜牧水产、供销社等单位和部门要按职责分工做好抢险救灾及抓好灾后恢复生产生活工作，确保社会安定稳定。

五、紧急防汛期

各村（场）主干必须确保到少有1人在岗，镇、村防汛抗旱领导小组成员坚守岗位，无特殊重要任务，不得离岗。对因领导不力，工作疏忽或处置不当造成严重后果的，要按有关规定追究责任，严肃处理。

1、加强防汛队伍建设。各村（场）要高度重视防汛工作，配备责任心强，具有一定专业知识的人员充当，镇防汛抗旱领导小组及成员和村（场）防汛人员要增强防汛值班责任意识，加强防汛值班，汛期实行24小时值班，及时准确上传下达各项防汛指示、信息。

防洪减灾范文篇6

1950年以后，我国大江大河防洪工程建设成就卓著。但是我们今天却面临着水灾发生频率增加，灾害损失持续上升的现实。防洪减灾陷入了一方面巨大的资金投入，一方面难以遏制的灾害势头这种困境，这与美国、日本、荷兰等发达国家在本世纪六十年代至八十年代经历类似。本文将从《美国防洪减灾总报告及研究规划》研究入手，考察美国防洪减灾方针演变过程，以期为防洪方针的完善和推进防洪减灾行为社会化提供思考及借鉴。

一美国防洪减灾理论更新的社会背景

(一)防洪工程投资、效益与灾害损失同步增长

美国防洪管理始于1803年。随着路易斯安那州密西西比河下游防洪堤防系统建立，开始设立国家和私有的防洪管理机构。1927年，陆军工程兵团成为密西西比河及其支流防洪工程及管理的专业机构，其后由陆军工程兵团负责国家防洪工程建设和防洪管理。

1936年，美国国会通过防洪行动纲领，确立防洪工程是公益性工程，管理的权威和工程经费得到保障，防洪主要责任也由联邦政府负担起来。两年后一位经济学家预见了其中的弊端∶由联邦承诺在全国实施防洪计划，48个州都将接受这个福利，人们不难想象，联邦财政的大门由此而大开。这一预见在七十年代被证实，国家将防洪减灾全部负担起来的政策，只能日益加重国家在防洪投资方面的财政压力。

三十年代坝工技术的迅速发展，高达数十米上百米的混凝土坝将江河截断，大量的洪水可以在水库中蓄积起来。通过水库调蓄洪水、堤防阻挡和河流渠道输送洪水，美国人骄傲地认为其防洪能力已超过任何国家。人们以为凭借现代技术和国家的财力，洪水可以被驾驭。

至六十年代中期，已有约110亿美元的联邦投资用于防洪，到了1980年一年的防洪减灾费用是22·8亿元，当然随着防洪工程的修建，江河的整治，调度洪水能力不断提高，防洪投资所减少的灾害损失远远超过了投入。但是，二十世纪三十年代以来，美国水灾损失仍以年4%的比率增长。到七十年代达到7%。据估计到2000年，年水灾损失将超过43亿美元（按1975年价格计算），增长的地区主要是城市。而43亿是考虑了洪泛平原管理和实施各种措施之后的灾损值，否则损失将达60亿美元。死于水灾的年人数自五十年代以来一直保持在300～500人。由于受灾地区相对集中，使得灾情更为突出。1972年6月在南达科他州莱彼德城（RapidCity，SouthDakota）两小时内死亡238人。每当纽约港湾发生高潮位的台风海啸，仅在市区范围内有130万人被困并造成主要市政设施瘫痪。

1974年，美国通过灾害救济法案。1979年总统灾害救济基金仅为水灾受害者就支出17亿美元以上的援助。国家用于防洪工程、灾时救援和重建的经费更急剧增长。

以工程控制洪水的治理方略对环境的负面影响也随着时间的推移而显现出来。帕尔河是美国南部地区的主要河流，全长300多公里，穿过密西西比州23个行政区和路易安那州3个行政区。密州的杰克逊市是这条河中游的中心城市，在五十年代的经济高潮中，城市人口急增，新的商业区和住宅区使这座城市充满生机。历史上杰克逊又是多水灾的城市。六十年代按照100年一遇洪水设防，在上游兴建了罗斯巴内特坝，形成了以供水和水上娱乐的中型水库。河道裁弯取直，修建质量极高的堤防。工程完工后，有关部门宣称∶该工程标志着每年肆虐于杰克逊市的帕尔河水灾的终结。但是1979年4月的“复活节洪水”无情粉碎了人们的愿望。当持续1周的降雨与上游洪水相遇时，水库满库全部开闸泄水。但是，下游高水位的顶托，使河流水位迅速上升，洪水漫堤冲入了城市，新开发的商业区和住宅区沦为泽国。这场后来称为水利工程规划和洪水调度失当而加重的洪水灾害，造成了1900座居民住宅毁坏，上万人无家可归，价值7000万美元的污水处理厂冲走，城市电力设施严重破坏。联邦当局为灾民发放的赈灾款和保险赔偿金达到3·75亿美元。事后有人说这次水灾是对“筑坝挡水，就等于防洪”传统防洪观念和减灾对策的讽刺。

以防洪为目的修建的工程，改变了河流水文特征，加上城市发展更使河流的自然状态发生了变异从而加重了水灾，这是人们通过水灾才得到的深刻认识。

(二)非工程措施推行进程中两难的困境

早在1934年，美国一些专家就对完全依赖工程防洪的方针是否明智提出疑问，建议应该立法限制在洪泛区开发。五十年代开始提出了国土规划、预报和警戒、疏散、修正房屋建筑规范等非工程措施，并被总统咨询委员正式在防洪规划中推荐。直到1966年在防洪政策专门工作组提出的《水灾管理的统一国家规划》，防洪非工程措施才从管理机构方面得以确立。

1968年通过了洪水保险法和洪泛平原土地开发和利用的一系列法规。但是，这些政策并不吸引地方政府积极推行。1972年两场大水，洪水保险才为大众所认知。1972年在宾夕法尼亚的萨斯奎亚那河发生水灾，造成90％财产损失，总额31亿美元。保险公司理赔时才知道流域内只有4个社区参加洪水保险，售出保单683份，其中水灾最严重的一个社区只有2户投保。水灾频繁的南达科他州莱彼德市至1972年前，全市仅有29户参与洪水保险，而这年6月洪水使238人丧生，上万人流离失所。1973年颁发了《洪水灾害预防条例》，促使了地方政府对洪水保险法的执行。该条例规定∶只有参加了洪水保险的社区，在既定的洪泛区可以获准开发并有可能获得联邦或与联邦机构有关的资金援助。如果社区没有参加国家洪水保险计划，即使正式确认水灾事实后，受灾者也不能享受任何形式的联邦救济金或贷款。

洪泛平原管理要害是特殊区域的土地管制，其法律依据是洪水风险图。联邦政府的洪水风险图与洪水保险项目是互相配合的，而地方制作的洪水风险图却只考虑地方利益，于是往往出现了这样的情况，有些地区被联邦和地方洪水风险图同时覆盖，有些地区却没有包括。

国家洪水保险计划（NationalFloodInsuranceProgram）使得洪水保险成为水灾受害者得到无偿资助的最大来源。然而，洪水保险费一直由联邦政府给予大量补贴，即超过保险费收入的部分由政府支出。强制性的保险实施后,结果由于索赔范围广、费用高，使国家用于保险的开支急剧上升。此外，政府参与的减灾项目如灾时疏散和预警、灾时救援等几乎每个方面的问题都日渐增长，也变得更为复杂。与此同时，个人及社区为对付水灾所承担的责任却相应地减少了。这样一来，灾害行政管理和资金筹措日益成为联邦政府和管理机构沉重的负担了。

二减灾行为社会化---防洪方针的重要突破

1968年以来美国联邦政府通过一系列的法规，确立了以洪水保险、洪泛区整治、防洪工程管理为主的非工程措施防洪减灾政策。1977年5月24日，卡特总统签署了著名的11988号总统令，要求所有联邦机构共同协调，使联邦各部门、各州和地方相应机构减灾管理的统一性，以及确立领导与合作关系。重点放在洪泛区管理，洪泛区发展规划。

但是，传统的防洪减灾管理分工太细，联邦各部门与地方减灾管理脱节，3年后发表的11988号总统令备忘录发现，非工程措施进展微乎其微。

1979年，对频繁发生的水灾、持续上升的灾害损失和居高不下的灾区拨款，美国众议院就水灾问题质询政府。次年，国会指示国家科学基金会全面评估国家防洪减灾政策及行为。集合了全国20多科研和管理部门的60多位专家工作2年之后，提交了美国第一部国家防洪减灾经典文献《美国防洪减灾总报告》，这部文献向公众公开了国家防洪减灾的国策、水灾历史和现状以及对亟待解决的重大问题的建议。至此防洪减灾进入了新时期，即工程措施--非工程措施演进到减灾行为的社会化。

(一)观念转变与防洪减灾行为社会化的推进

八十年代初对国家已往防洪政策和行为的评估，使人们改变了对灾害的认识并重新定位减灾行为的目标。对后来政策完善和减灾行为起着指导意义的认识主要有如下方面∶

（1）水灾是美国最严重的自然灾害。为支持这一观点除统计资料外反复引用的例子是∶“在雷比特市的历史上，每年有35人死于火灾、35人死于犯罪，但仅在两小时之内，就有238人被洪水夺去了生命。”因此，有洪水问题的地方政府必须将防洪问题置于和城市治安、消防同等重要的地位；

（2）今后，灾害损失上升趋势仍将继续；洪水不可能被人类控制，但是灾害可以通过有效的行为尽可能地减轻，防洪投入的上升趋势可以通过洪泛区管理、暴雨和海岸带的综合整治措施得到缓解，这些措施在经济、环境和社会等方面有较高效益；

（3）建立社会减灾的行政管理体系、完善防洪减灾的法律体系，使各种减灾措施发挥应有效益。减灾领域的社会学、法学和行政学研究应该优先着手。

（4）继续以百年一遇作为防洪减灾标准，关键设施则应采用五百年一遇标准；在高风险地区发生重复水灾后，不应再为洪水保险提供补贴；要加速将所有洪水多发地区的社区纳入国家洪水保险项目的常规工作；应超前考虑城市化和蓄滞洪区占用的后果；建立国家数据采集、评价系统，建立灾害数据库和完备信息传递系统，使之成为完善政策和实施行为的基础设施；

（5）洪水保险是国家防洪减灾的主要政策，是实现减灾社会化的主要措施。由此推进区域开发的有效管制，并筹集减灾理赔和减轻政府财政负担的主要渠道，为此应完成统一的洪水风险图绘制及国土规划，对与防洪保险项目有关的金融机构和私营保险业目前和以后可能的作用应全面评估；

（6）水灾预警和应急反应体系实现集权化的管理，并将这一体系的基础建设扩展到社区，使地区和全国的预警和应急系统更有效的互相联系，使现有洪水预警体系的预测工作得到统一和加强；

（7）确立联邦应急管理局领导和协调防洪减灾行为的权威性，并为其提供充足的资金和技术支持；

（8）地方政府尤其是州一级政府在防洪减灾中起着主要作用。联邦洪水保险计划和其他减灾行为推行需要地方政府配合。鼓励各州制订与11988号总统令配套的政策和法规；国家水资源委员会应与联邦各有关机构和各州配合，制订评估防洪减灾政策执行效益的措施。

正是观念和理论问题的重新认识和阐述，为后来美国防洪减灾工作进入新的时期奠定了基础。

(二)联邦应急管理局及其行政体系--减灾管理的集权机制

1980年10月，一个领导国家减灾工作的新执行机构——联邦应急事务管理局的成立，这是对所有自然灾害行使应急管理的权威机构。根据国家对各灾种的发生机率、对社会危害程度的综合评估，水灾管理是这个机构工作的重要方面。洪水保险计划、水灾预防、灾时救援及灾后重建的领导责任从此全部归属新成立的联邦应急管理局（FederalEmergencyManagementAgency）。

对联邦制的国家，联邦应急管理局对减灾管理体制是高度集权的，它重新调整了实施减灾行为中联邦政府与地方政府的关系，它所依托的政策被概括为“胡罗卜加大棒”。胡罗卜是国家洪水保险计划，灾时救援实施和复建贷款评估系统；而大棒则是独立灾害管理运行系统，对州和地方应急管理垂直领导的行政管理权。联邦应急管理局在有洪水问题的州设置分支机构，领导地方的减灾工作，并负责提供经费，而各州及地方社区有权根据自己的情况，选择国家减灾项目规定中的适当措施。地方防洪减灾项目的选择可以获得国家资金支持并达到多项目的，如发展对灾害有承受能力产业、住宅建设、治理水土流失和改善水质，以及利用蓄滞洪区设置娱乐场所或休闲地。在联邦应急管理局高度权威的领导下，国家洪水保险计划（NFIP）在80年代以后才真正全面实施，并成为国家减灾的主要措施，与之配合的是4种非工程手段，即保险、洪泛区开发与治理、防洪工程建设管理和蓄滞洪区土地管理。

推行对社会、企业和家庭影响最大的洪水保险项目是联邦应急管理局（FEMA）的主要工作，约涉及全国2万个社区。根据这一计划，美国的许多社区都在一定程度上应进行洪泛区和海岸带建设规划或工程整治。根据这一计划，要实施一系列的总体基础建设项目∶满足一切自然灾害的预防、救援、复建的数据库和信息传递网络；按照100年一遇和500年一遇洪水设防的标准，制订具有法律效力的洪水风险图，从流域风险区划到适用与家庭和小企业的社区风险图。此外，灾时救援时对国民卫队的调动和为总统应急提供决策依据等责任，这些涉及联邦各机构、州、县和社区的工作逐步加强了社会对这个机构权威性的理解。

为了鼓励各地进一步采取行动和加强洪泛区管理，八十年代以来国家洪水保险项目调整方向。在完成洪水风险图的基础上，保险部门将所有可能受百年一遇洪水袭击的地区（不论其开发程度如何）视为特别水灾区。从而规定这些地区在法定的最后期限完成洪泛区治理工程(包括搬迁、住宅改造等涉及千家万户的工作)，实施蓄滞洪区土地管理办法。此举旨在减少保险开支，而使风险较小而开发潜力较大的社区尽快加入永久性的保险。很快约9800个风险较小的社区进入洪水保险，而洪泛区内有重要建筑或建设潜力的8600个社区成为调整后的国家洪水保险项目的主要对象。这些社区获得促进洪泛区管理与社区总体规划、管理和开发结合的一系列技术和财政援助。后来美国洪水保险费的一半是花费在4个大都市区∶迈阿密、坦帕、新奥尔良和休斯顿，联邦财政对防洪保险的补贴预定在21世纪初削减为零。

联邦应急管理局接手主持洪水保险计划领导工作之后，概括推动洪水保险各种举措的关键是：“除非进行洪泛区整治，否则在洪水风险区进行的任何建设将不能得到联邦援助。”10年前，洪泛区整治尚未普及。而新政策使有关的地方政府感受到了洪泛区管理的必要性。洪泛区整治和洪水保险像建筑规范、酒类法令那样逐渐被普遍接受。

(三)减灾责任转移与分担--减灾责任分担的制约机制

对于联邦政体，州政府对减灾工作的实际支持是至关重要的。美国从州政府在灾时的应急行为发现，如果赋予州长宣布全州处于紧急状态权力，则这些州预防灾害的能力就会立即调动起来，否则这种能力将大打折扣。应急管理政策赋予地方政府这一权力并同时负有的责任。

社区对防洪减灾措施的选择各有不同或侧重，给了地方政府和社区选择适合自己特点的减灾措施的权力。凡是减灾成就显著的地方，几乎都是由于当地存在强有力的和持续的努力。尤为重要的是这些措施被视为“他们自己的措施”。在实现这一认识的基础上，联邦规划、政策和资金对地方的支持是必不可少的。这些规划和政策还必须是切实可行的。八十年代以来通过一系列减灾政策的实施，尤其洪水保险、灾时救援使人们切身感到防洪减灾是联邦政府领导的。到九十年代美国已经基本构筑起减灾行为的指挥和决策的政府和社会应急网络，为此服务的气象水文预报预警系统、数据采集和评估系统和信息资源共享系统。洪水保险深入社区，在洪泛平原甚至街区也有随处可购的洪水风险和费率图。

美国人在防洪减灾的历程中，对各种措施产生效益的关键日益清晰。《总报告》阐述了这一见解∶“社会对灾害的承受力是通过基本政策做出的决策而获得的，而不是一个技术性的操作问题，具体操作不具备这种功效。”无论是工程措施还是非工程措施对防御洪水、减轻灾害都是必须的。但是，任何手段不可能中止洪水灾害，人类可以企及的目标应是尽可能地减轻水灾风险，而决定各种减灾措施实际效益主要在于社会对它的支持程度。

三98''''大水之后我们应有的思考和行动

无论传统“水来土挡”的堤防，还是现代拦蓄洪水的高坝大库；无论是洪水的预报和预警，还是水灾救援和灾后救济，人类不断地与自然态洪水搏斗，并从各方面化解灾害的社会危害。但是完全消除水灾仍是当代人无法企及的目标。

20世纪八十年代联合国减轻自然灾害十年计划指出∶水灾仍是当今造成人类财产损失和生命威胁的主要自然灾害，并呼吁各国政府重视水灾问题。可以说这实际是对20世纪后期人类灾害观和防洪策略的修正，对各种防御手段和救援行为的最终目标重新定位。发生在20世纪末的防洪战略的转移是世界性的，美国、日本等国起步较早，减灾行为社会化代表着有洪水问题的国家今后必然的方向。

中国自1950年以后，进行了历史上前所未有的大规模防洪工程建设，建成了以大坝、堤防抵御洪水和调度洪水的防洪管理模式，以及卓有成效的防汛指挥系统。随着经济发展，城市化进程加快，人民生活水平提高，使得社会对洪水威胁更为敏感。但是，整个社会对水灾增加负有的责任却思之甚少。

九十年代初期，频繁发生的水灾促进了我国水灾问题的研究。对水灾成因社会因素的分析导致了理论方面的新认识--灾害属性，即水灾具有自然和社会双重属性。据此不难理解任何以防御自然洪水为主的工程和非工程措施的实施只有置于国民具有水灾意识，经济上负担水灾责任，行为服从有关法规制约的社会大环境之中，才能充分发挥社会效益和产生较大的经济效益。而营造这样的社会环境需要政策导向、法律保障和领导防洪减灾机构的高度权威性。

相比而言，我们目前的防洪管理体制更容易实现向减灾的统一管理过渡。但是，行政与专业管理的部门条块分割，又将削弱一体化管理构架职能的发挥；在社会层面，由于长期以来实行的防洪管理机制，也使社会难以理解减灾责任分担的必要性。当防洪战略转移历史地落到了当代人肩上之际，我们应该面对当前的形势以及社会特点，理清改革的思路，借鉴国外的成功经验，避免照搬别人经验而难以奏效的教训。

1983年提出的美国防洪减灾规划认为∶所有的防洪减灾研究应当遵循社会学和行政学项目优先的原则，重点研究和评估以往的政策和措施，以完善和指导今后的政策和行为。这一认识同样适合我们当前的情况。防洪减灾行为社会化涉及到自然学科和社会学科，需要从社会学、行政学、经济学、水利学、气象学、生态环境学等诸多学科和部门联合攻关，建立起完备的防洪减灾管理和社会保障体系，使社会和个人防御灾害和承受灾害的能力普遍提高。

98’大水之后，我们首先应该不失时机开展防洪减灾领域包含自然科学和社会科学的综合调查，从不同学科不同视角评估我国防洪建设和管理，评估现有防洪方针、法规建设。只有充分的调查和研究基础，才可以为今后防洪规划修正，防洪减灾战略制订、防洪防汛优化管理，减灾保障体系建设提供充分的依据。研究成本的投入是极为有限的，但是，其中蕴含的经济效益和社会效益却难以估量。

主要参考文献∶

防洪减灾范文篇7

洪涝灾害的后果最终是以居民生命和财产以及社会各种公用设施的被害程度来体现的。目前我国的防洪重任主要是交给水利部门修堤筑坝，并依靠解放军在汛期进行抢险救灾来确保社会的安全。近年来由于注重宣传水利建设成就，对于我国70余万km2的广大洪泛平原所存在的洪水风险宣传不够。除江河沿岸的广大居民对洪水灾害的严重性有一定体验外，大多数地方领导及群众对洪水风险认识不足。在地方的经济发展中没有考虑足够的防洪减灾对策。比如，在低洼易洪易涝地区建设经济开发区；由小城镇迅速发展起来的新兴城市对洪水不设防；城市地下建筑物没有防洪涝设施；大量病险水库下游的城市及居民区没有对应大坝失事的预警系统；蓄滞洪区内安全建设不足，居民安全缺少充分的保证；对易洪易涝地区的房屋建设没有明确的安全要求；…。以上种种都充分说明，我国在发动全民投入防洪减灾方面存在严重缺欠，宣传不足。在广大干部群众中存在着严重的麻痹思想，又缺少足够的防洪减灾知识，面对突然发生的自然灾害束手无策，成为防灾弱者。在洪涝灾害发生的过程中不但不能成为防灾减灾的积极因素，反而成为需要救助的对象。因此加强对防洪减灾知识的普及和宣传，使广大洪泛区内的群众面对洪水能够自救、互助，确保个人、家庭及身边公用设施的安全，应当是今后动员群众的一个主要目标。为此需要加强如下几方面的工作。

普及洪涝灾害风险教育，灾害情报向全社会公开

尽管我们已修建了许多防洪工程体系，但由于标准较低，隐患较多，发生溃坝、溃堤的可能性仍然存在。因此应当让广大群众准确地了解自己的生活环境中可能发生的洪涝灾害风险。即一旦现有防洪工程不能抵挡洪水而溃决后，洪水会淹没多大范围、自己所在位置会淹多深，持续多长时间，洪水水流流速有多大，应当采取什么样的自救措施，如果需要避难应当在什么时间，通过哪条路线向何处避难等。为达到这一目的，需要编制洪涝灾害风险图并向社会公开发行和销售，并通过各种媒体向社会广泛宣传。实时公布每次洪水所发生的灾害过程和受灾情况。无论是公布灾害风险图也好、公布受灾害情况也好，无非是为了提醒广大群众注意自己身边可能发生的灾害情况，使大家更好地防范洪水，对洪水灾害有一定的思想准备和物质准备。只有当广大群众充分掌握了灾害情报时，在洪水灾害发生时整个社会才会冷静而有序地开展防洪减灾和自救。这样就可以增强整个社会对洪水灾害的防御能力。因此灾害情报公开是防洪减灾的首要条件。

各级政府认真抓好洪泛区域的管理

防洪减灾实际上包括两方面的内容，即防洪和减灾。防洪是指用防洪工程体系，加上洪水预报、调度等手段，使洪水顺利下泄，不致泛滥成灾；减灾是指通过对洪泛区域的日常管理，加强洪泛区应对洪水灾害的能力，一旦发生洪水泛滥也会将洪水灾害造成的损失压缩到最低程度。目前我国在防洪方面所做的工作较多，但在减灾方面工作还很薄弱，甚至是空白。比如美国在进行洪泛区管理时，将100年一遇洪水的淹没范围定义为洪泛区。在该区域内的一切建筑都要取得许可证。建筑物要达到一定的耐水要求，达不到要求的不能取得政府贷款，不能参加洪水保险。在该区域内的建筑物多次被淹或淹没一次其修复费用超过房屋产值50%以上的国家要强行收购，住户向其他地方迁移。同时政府要求在该区域内的城镇必须达到100年一遇的防洪标准，在此基础上开展洪水保险工作。对于达不到上述标准的不准参加洪水保险，…。对于所划定的洪泛区域，是不允许自由开发和发展的，其发展是受国家设定的各种条件限制的，这些条件能够充分保证在洪水泛滥时，该地区是相对安全的，不会造成太大的损失。通过这样的管理，大大提高了地区自身防御洪水灾害的能力。这样就可以大大减少对防洪工程的依赖和压力。

二流域管理机构要管流域的事

目前我国已设立了七大流域机构。按水法规定流域机构是由国家授权的水行政管理部门，代表水利部行使水管理权。但目前各流域机构主要是管理河道水系的规划和开发治理，而对流域内各种对水系有影响的行为，不利于防洪减灾的各种开发行为没有干预能力。目前的流域管理机构只管理水系而没有管理流域。可事实是流域内的许多不合理开发活动都会影响到水系的管理，如水土流失、水质污染、水资源的无序开发利用、洪泛区内人口和财产的集聚等。为了让流域管理机构真正管好水系必须授予流域管理机构更广泛的权力。让流域管理机构能参与流域内各种开发保护规划。对流域内各种不利于水系管理的开发活动有干预权和否决权。如对有可能造成水系污染、淤塞、危及水利工程安全、计划外引水及在高风险区内等的开发项目，流域管理机构应当有权制止和否决。因为流域机构代表的不是某一地方的利益而是整个流域的利益。

从防洪减灾的角度来讲，流域管理机构除了制定江河的防洪规划之外，还应当制定流域洪泛区减灾规划，负责编制洪泛区的洪水风险图，对不同风险区内的防洪减灾工作提出指导性意见。制定洪泛区管理条例，对洪泛区内各种开发活动提出控制原则。协助地方行政部门开展防洪减灾知识的普及，对地方防洪减灾社团提供技术指导和培训。流域管理机构从水系防洪管理跨向全流域的防洪减灾管理也是实现全民防洪减灾体制的重要条件。

三结论及建议

面对日益增强的洪涝灾害，需要逐步改善我国的防洪减灾体制，建立全社会的防洪减灾保障体系。增强全社会的防洪减灾意识，提高全社会的防洪减灾能力，共同迎接洪水灾害的挑战，应当是我国所面临的重要任务。为此建议尽快开展以下工作。

有计划地向社会公布我国洪涝灾害风险图

目前制作洪涝灾害风险图的技术已趋成熟，建议由国家防办指定编制单位，首先编制各流域洪涝灾害风险图。之后，再指定各省、市、自治区的防洪主管部门在流域洪水风险图指导下编制各省、市、自治区的洪涝灾害风险图。各地、市、县可根据地方特点决定是否有必要根据省级洪涝灾害风险图编制本地方的详细洪涝灾害风险图。编制风险图所需费用可在防洪费用中开支，但要经上级主管部门审核，成果由指定专家验收。风险图完成后要广泛地宣传和提供给居民使用。

制定我国洪泛区管理条例

由于我国各流域防洪标准较低，洪涝灾害频繁，而作为承灾体的广大洪泛区不能盲目发展。应当根据洪涝灾害风险制定或调整本地区的发展计划。建议国家防办应尽快着手制定《洪泛区管理条例》，对广大洪泛区实施风险管理。（注：目前我国将未破堤情况下行洪的淹没范围称作洪泛区。而将破堤后可能淹没的广大洪泛区称为堤防保护区。此种提法有许多弊病，值得商榷。）《条例》的内容包括：

1洪泛区的界定。

2洪泛区洪涝风险的界定。

3洪泛区洪涝风险的管理，包括防洪管理、工程管理、经济管理、社会管理等。

4洪泛区内开展洪水保险的基本原则。

5流域机构、地方政府、社团、个人在洪泛区管理中的责任和权力。

6洪泛区内安全建设及管理资金的分担。

制定我国流域管理法

鉴于流域管理的作用越来越重要，为保证流域的可持续发展，需要开展以流域为单位的国土综合整治。防洪减灾也要由单纯的水系防洪工程建设扩大到洪泛区的减灾管理。我国现行的流域管理机构职能难以胜此重任，因此需要扩大和明确流域机构的职能。同时现代流域已不再是封闭的系统，为协调流域圈与行政圈、经济圈、供水圈的关系，需要有《流域管理法》尽快对流域管理机构的工作提供法律保障。《流域管理法》应由国家制定，并授权有关部门针对各流域的特点，制订分流域的《补充说明》。《流域管理法》应包括的内容有：

1流域管理机构的地位、性质。

2流域管理机构的职能。

3流域国土综合整治规划的制订。

4流域可持续发展的基本原则。

5流域专业规划的协调，包括农、林、水、土等资源发展规划的协调。

6流域管理机构与流域内地方政府的协调。

7流域管理机构与其他流域间的协调。

8流域管理机构的经费保障与管理

为尽快建立起我国全社会的防洪减灾保障体系，减少国土对洪涝灾害的脆弱性，提高国土的安全度，需要通过法规制定将中央、省市、地方各级政府及社团、个人的职责和权限加以明确划分，使整个社会能共同面对洪涝灾害，完成各自的使命。这一体系的建立将使我们的社会面对洪水不再是一盘散沙，而成为一支强大的防洪队伍，那时洪涝灾害就不再可怕。

专家点评：

洪水灾害往往表现异常凶猛，具有巨大的破坏力量。我国过去的防洪抢险工作多注重工程建设，依赖专业队伍和解放军的力量，忽视了发动全社会来共同抗御洪水。而全社会的防洪减灾行动需要用法规来规范社会行动，有序地完成防洪减灾行动。作者建议

（1）公布我国洪涝灾害风险图

（2）制定《洪泛区管理条例》

（3）制定《流域管理法》

全社会防洪减灾保障体系与现行防洪保障体系的不同在于：

（1）在强调防洪的同时注重减灾工作，

（2）从单纯的河道防洪建设扩大到洪泛区的风险管理，

防洪减灾范文篇8

1对防洪减灾的总体认识

洪水灾害是世界上最严重的自然灾害。据联合国1986～1995年自然灾害统计资料：洪水灾害发生次数占全部自然灾害发生次数的32％，造成的经济损失和人员死亡数分别占全部自然灾害造成经济损失和人员死亡数的31％和55％[1]。我国自然灾害造成的经济损失占GDP的比例远远大于美国和日本[2]。我国洪水灾害发生之频繁，造成的灾害损失之严重是有目共睹的。因此，探索适合我国国情的防洪减灾对策和措施十分必要。笔者对我国防洪减灾有以下5方面的认识。

1.1防洪减灾由“控制洪水向洪水管理转变”，努力推进“人与洪水和谐相处”是历史发展的必然在与洪水相处的历史进程中，各国人民不断摸索和探索，取得了很多宝贵的经验，处理洪水的方式随着历史的发展和社会的进步逐渐发生变化。从美国密西西比河、欧洲莱茵河和其它一些大江大河防洪减灾的历史进程看，人们对待洪水的方式和态度大致经历了3个不同的阶段。一是古代被动地适应洪水的阶段。在这个时期，社会生产力低下，人类改造自然的能力很低，洪水如猛兽，来了只有躲避；二是控制与防御洪水的阶段。随着社会的发展和生产力的提高，人类定居点范围逐步扩大，对土地的需求增加，人们开始向洪水通道和调蓄洪水的湖泊进军，导致江河调蓄洪水的场所越来越小；三是有意识地主动适应洪水的阶段。随着大量防洪工程的建成，洪水通道逐步缩小，人们逐渐发现：虽然防洪工程的标准提高了，但洪水灾害损失数量却仍在增长。于是开始了限制人类有害行为并主动适应洪水的新时期[3]。我国近几年的防洪减灾对策措施与数年前相比事实上已经发生了很多变化，正在朝着“洪水管理”和“人与洪水和谐相处”的方向前进。如：在法律上已明文规定实施规划保留区制度；在长江等江河实施了大规模的退田还湖、整治河道和实施蓄滞洪区运用补偿措施；加固大江大河干堤和病险防洪工程；加强流域管理，实施流域全年水量统一调度等多个方面。

1.2洪水管理需要在学习国外经验的基础上，探讨符合我国国情的对策措施与西方发达国家相比，我国的防洪减灾面临着不同的环境，有很多不利因素。一是人口密度大，留给洪水的回旋余地比较少，难以象西方国家那样预留出很多调蓄洪水的湖泊和湿地；二是洪水威胁区域与经济相对发达区域基本重叠，洪水灾害威胁严重；三是我国江河洪水的变化幅度非常大，防御同样标准的洪水需要修建比西方国家更多、更大的防洪工程；四是我国河流的含沙量高，防洪减灾需要处理更多、更棘手的问题；五是长期以来固有的防洪工程水利观念的管理模式，要转变历史上形成的传统习惯和措施非常困难。为此，我国的防洪减灾对策必须立足于我国的国情，不能照搬照套国外的经验和做法，否则很难取得满意的效果。

1.3洪水管理应以流域为单位，开展流域综合管理江河洪水具有与其它资源不同的属性，它以流域为区域，形成相对独立的集合。流域内的水体紧密联系和不可分割，流域间的水体相对独立。这一特点决定了洪水管理必须以流域为单元实施统一管理，否则将导致各种各样的水事矛盾，甚至会产生社会不稳定因素。江河洪水是重要的淡水资源，洪水管理一定要统筹考虑流域的经济因素、社会因素，全面安排洪涝灾害、干旱缺水和生态环境的改善。洪水管理是对一个流域范围内各种各样与洪水灾害相关的因素的综合管理，是全年的整体活动，决不仅仅是汛期的短期行为。欧洲的莱茵河穿越数个国家，有关国家专门成立了莱茵河流域管理委员会，建立了流域统一管理的协商与监督机制，该机构是在总结多年实践经验之后建立的，事实证明该机构在洪水管理方面发挥了积极、有效的作用。

1.4洪水管理要特别注重“非工程防洪减灾措施”世界各地采用的防洪减灾工程措施大体相同，但采用的“非工程防洪减灾措施”差别较大[4]。为减少洪水灾害的总体损失，处理好人与人之间的关系和规范人的行为至关重要，而且对于实现人与自然的和谐相处具有非常重要的意义。在人类防洪减灾的历史进程中，挤占洪水出路以求得一时的经济发展是屡见不鲜的，无节制的行为已经导致了严重的后果。减少总体灾害损失要在科学地完善防洪工程体系的基础上，依靠社会的自我约束机制来实现。洪水管理不仅是采取措施约束洪水，更重要的是约束人类的奢望，限制人类的有害行为。人与自然和谐的核心问题是处理好人与人之间的关系[5]。要从可持续发展的角度出发建立和完善管理制度，健全法律法规体系，规范人的行为，增强公众的参与意识，在恰当的范围内回避洪水、适应洪水，给洪水以出路。

1.5洪水管理要特别注重“公众参与”的措施洪水管理无疑要强调统一管理，但统一管理决不排斥公众的参与，相反，在整个管理过程中应该积极鼓励公众的广泛参与。各级政府、有关部门、单位、抢险部队、科研院所、非政府机构、感兴趣的人员等都属于“公众”范畴，都应参与到洪水管理过程中来，西方发达国家的经验证明：“公众参与”做得比较好，规划措施的贯彻落实就顺利，反之则困难。西方的“公众参与”不仅是在规划的实施过程中，而应是在规划编制、方案制定、措施落实、管理与监督等整个过程的广泛参与，不是我国通常讲的广泛征求意见，而是实质上的参与讨论、论证、实施和监督。

2防洪减灾基本对策

基于以上认识和我国当前的防洪减灾形势，作者认为，我国防洪减灾对策应以流域的统一规划为基础，突出3个重点，狠抓5项工作，统筹考虑洪涝和干旱问题，落实综合管理措施。

2.1洪水管理要以流域统一规划为基础，实施流域综合管理洪水管理是按流域进行的洪水管理，洪水调度是按流域进行的洪水调度，这是水的流域特性所决定的。流域洪水管理须考虑可持续发展的问题，而人类活动必然影响洪水的状况，流域内一个区域的行为不能危害另一个区域，因此洪水管理需要以流域为单元进行规划，对流域的防洪减灾给予和谐的统一安排。不仅要对工程措施进行规划，而且对非工程措施给予安排，还要对人类的行为给予约束和引导。洪水管理规划要面向未来洪水，而非过去的某个典型年洪水；不是仅仅针对过去洪水中暴露出的问题，而是要面向解决未来洪水中可能面对的问题。由于未来洪水总是具有很大的不确定性，而且未来的更大洪水总有不可避免地出现的可能，因此应适当多地给洪水留出调蓄空间。

2.2洪水管理要突出的三个重点(1)要突出“给洪水以出路”的重点。根据具体情况，适当清退河流两岸大堤之间的洲滩民垸，扩大中小洪水的行洪通道；进一步加强对河流两岸大堤之间洲滩民垸和行洪区的管理，使之向着有利于分滞洪水的方向发展；因地制宜地开展退田还湖，增大湖泊调节洪水的能力；逐步迁移洪水频淹区群众，减少不动产灾害损失和人员的生命威胁；增大洪患灾害宣传力度，提高公众躲灾避灾和自我保护的意识；引导群众改变生产生活方式，使之更好地适应在洪水条件下生存的环境。(2)要突出流域内“面上防洪措施”的重点。防洪减灾的传统运作方式对河流本身给予了足够的重视，而对面上的洪水管理措施注重不足。要在上中游地区加强水土保持措施，拦滞洪水，涵养水源；采取措施在整个流域的面上层层拦截雨水，阻滞雨水向河流汇集的数量和速度，加大雨水向地下的入渗量；在有条件的地点修建平原区纵横交错的分散洪水水道，修建平原水库或恢复天然洼淀调蓄洪水的能力；因地制宜地建设回灌地下水的网络工程，变地表水为地下水，增大水资源利用率等。(3)要突出“洪水资源化”的重点。过去的洪水调度大多只考虑防洪保安的单一目标，或考虑一些兴利的因素，很少考虑增加洪水资源的利用率问题，更少顾及生态环境的改善。这样的安排已远远不能适应新时期防洪减灾的需求。我国水资源量短缺，洪水是宝贵的资源，特别是北方地区更是如此。应因地制宜地采取有效措施、尽可能多地变地表水为地下水。适当利用一些蓄滞洪区和洼地拦滞雨水；在有条件的地点实施跨水系分洪措施，分散主要河道的洪水，调剂水系之间的水资源等。同时，洪水调度要尽量照顾生态环境的改善。

2.3洪水管理要抓紧的五项工作(1)要抓紧全国洪水风险区划分析和划分流域洪水风险区域。通过洪水风险分析，确定不同区域的洪水风险程度；根据洪水风险程度的大小制定不同的管理政策、布设防洪减灾措施、研究社会保障和救援对策等。洪水风险区划应公之于众，以便增加公众的水患意识、自身避险意识和参与洪水管理的意识。(2)要抓紧建立强制性洪水保险制度。洪水保险虽然不能减免灾害损失，但可以帮助受灾户尽快摆脱灾害带来的困境。国外经验证明，洪水保险是一项重要的、有效的洪水管理措施。我国应抓紧开展调查和政策研究，并选择一条河流或一个区域开展洪水保险试点工作。在试点工作的基础上抓紧推进洪水保险立法工作。在具体项目的选取上可以有计划地分步进行，先对经常受淹的区域的固定资产实施强制性保险，再对重要防洪工程实施保险，继而全面普及防洪保险。(3)要抓紧完善现有的江河防洪工程体系。抓紧病险防洪工程的除险加固，使工程尽快恢复原有设计防洪能力；因地制宜地疏竣泄洪能力严重不足的河段；按照规划确定的方案和标准增建一些防洪减灾作用明显的工程；修建尚未设防的中小城市的自保防洪工程，避免年年上水受淹的局面；全面完成使用频率较高的蓄滞洪区的群众保安工程；根据具体条件修建沟通水系或流域的水调剂工程等。(4)要抓紧完善洪水调度的支持手段。建立和完善洪水调度方案实时制定与比选的措施，完善实时获取与展示各类防汛信息的手段，为各级防汛指挥机构开展科学洪水调度提供有力支撑。(5)要抓紧落实减少人员伤亡的对策措施。山地灾害造成的死亡人数占洪水灾害死亡总人数的2/3以上，要抓紧开展山地灾害危险点的普查工作；抓紧完成并实施防御山地灾害规划；广泛开展“群测群防”活动，落实受影响区内群众的现场监视和报警手段；建立畅通的信息通报与警报网络，制定预案并落实具体措施等。

3需抓紧研究的问题

洪水管理要针对当前的薄弱环节开展联合攻关，加强以下9个方面的研究。(1)防洪减灾社会化研究。在防洪工程体系达到一定程度、不宜再提高标准的情况下，要逐步把工作重点转移到非工程防洪措施上来。要形成社会分担防洪减灾责任的机制，从政策、法规、经济、技术等有关方面全面构筑防洪减灾的社会保障体系，提高社会承受灾害的能力。(2)蓄滞洪区管理与运用研究。国家尚未出台蓄滞洪区管理条例。我国当前有很多地方从发展经济的角度出发，没有严格对蓄滞洪区的人口和开发加以控制，导致蓄滞洪区内人口增长过快、资产增长过多。(3)洪水资源利用和城市蓄滞雨水措施研究。主要是蓄滞雨水和变地表水为地下水的措施。城市的发展使雨水天然下渗面积减少，使洪水汇集时间缩短，应抓紧研究分散阻滞雨水汇集的实用措施。(4)跨水系或流域洪水调度研究。防洪减灾关键在于处理洪峰，将洪峰期的部分流量调往其它河流将可减轻危险区域的洪水压力；将丰水区域丰水时段的洪水调往缺水地区或补充地下水资源具有非常重要的意义。(5)适应洪水的农业和产业结构的研究。针对洪水威胁区的具体情况，因地制宜地发展耐水作物新品种、生长期较短的作物、与洪水期错开的品种，建立和发展耐渍涝、避洪水的农业生产结构；将易淹区建成具有生态、旅游价值的野生动植物区，以及确立农、林、牧、渔、相结合的产业模式等。(6)洪水灾害评估系统研究。改变单纯依靠下级洪水灾害报表评估洪水灾害损失情况的制度和办法。在制订和完善洪灾评价标准的基础上，研究利用卫星、遥感等先进技术和科学方法评估洪灾损失程度的措施和手段。(7)防洪减灾投资与集资政策研究。我国现有的防洪减灾投资应主要靠财政拨款，但从长远看要拓宽资金来源渠道。我国东、中、西部经济发展水平不同，不同区域应采用不同的政策和措施。如东部洪水威胁区可以考虑征收防洪税并用以适当支持西部地区的防洪减灾建设。(8)不同江河不同防洪工程的最佳防洪标准研究。探求分析计算各类防洪工程最佳防洪标准的途径和方法；全面分析防洪工程的状况，考虑经济和社会诸方面的因素，确定各江河主要防洪工程的最佳防洪标准。(9)防汛抢险实用现代技术研究。在防汛抢险过程中，及时发现险情是抢险成功的关键环节。而我国用于现有堤防等防洪工程的探险仪器往往不够准确，现有的抢险方法也大多沿用传统的方法，汛期的抗洪抢险每年都耗费大量的人力物力，这种局面需要靠科学的进步和技术的发展逐步改变。

参考文献：

[1]UnitedNations.Floods—PeopleatRisk,StrategiesforPrevention[M].UnitedNationPublication,SalesNo.E.97Ⅲ.M.1,1997.

[2]谭徐明，周魁一，张伟兵，马建明，苑希民.我国防洪减灾战略的再研究[R].北京：中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所，2002.

[3]LiKungang.ExplorationofMeasurestoImprovetheFloodManagementStrategyoftheHuaiheRiver——UsingExperiencesofDifferentRiverBasinsWorldwide[M].IHEM.Sc.ThesisWERM02.02,InternationalInstituteforInfrasturctural,HydraulicandEnvironmentalEngineering,Delft,TheNetherlands,2002.

防洪减灾范文篇9

1、防洪减灾与社会经济可持续发展战略的关系

“可持续发展”的定义和内涵，已经有不少学者研究探讨，但至今仍未超出1987年联合国环境与发展委员会在《我们共同的未来》一文中所提出的：“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展”的阐释。结合我国国情，其内函的实质是：有计划的控制人口增长；科学地节约、高效开发利用各种资源；积极保护和改善生态及社会环境；提高人类对他们生存和发展客观情势的认识；限制人类自身不顾后果的各种有损全社会长远利益的行为；协调人口、资源、经济、环境的相互变化关系。这些正是达到可持续发展目标的基本要求。

洪水是地表水的重要组成部分，是塑造生态环境的一项重要动力。洪水具有两重性：当其来量不对人类生存和发展空间构成危害时，是可利用水资源的一部份，如直接供生活生产引用、补给地下水、经过调蓄补充枯水期的水量不足以及冲洗河道和地表污染物等；另一方面，当其来量过大，对人类生存和发展空间造成冲击破坏时，则是一种巨大的灾害。在经济欠发达的国家和地区，防洪设施不完善，标准很低，社会基础设施(如房屋、道路等)简陋易损，抗灾害能力很弱，每遇较大洪水，则发生江河泛滥或堤防决口漫溢，致使经济遭受损失，工厂停产，农田失收，房屋倒塌，甚至大量人口死亡，居民财产荡然无存，不得不四处逃难，造成社会的大动荡，经济发展中断或长期停滞不前。洪水灾害便成为社会经济可持续发展的重要制约因素。

洪水灾害对社会经济的影响主要是：1)危及人民生命安全，有可能造成一定数量的人口伤亡；2)破坏社会财富，造成巨大经济损失，受灾严重的地区和家庭可能使长期的财富积累毁于一旦；3)自然资源和社会基础设施遭到损毁，如土地冲毁、生态环境遭到破坏、交通通讯中断等；4)恶化环境，如扩散污染物，传播疾病，造成社会秩序的混乱等。特别严重的洪水灾害，可能造成大量人口死亡，各种基础设施和社会财富遭受毁灭性的破坏，引起社会长期动荡不安，同时造成难以恢复的环境灾难。为了社会经济可持续发展，当代凡是受洪水灾害威胁严重的国家，都把防洪减灾作为保障社会经济安全的重大问题，积极研究解决。根据我国自然环境的特点和社会经济历史背景，洪水灾害是历史性的心腹大患，防洪减灾设施建设成为稳定社会、发展经济和保护环境的重大措施，得到举国上下的普遍重视。持续不断的加强和完善防洪减灾各种措施，提高社会公众防灾减灾意识，仍然是21世纪国家和社会公众的重大任务。

2、可持续发展战略对防洪减灾的基本要求

社会经济的可持续发展，不等于不间断的增长，它受各种客观因素的影响，也会发生一定程度的波动，但这种波动不应影响长期的增长趋势，而在波动出现后能在较短的时期内恢复持续增长。洪水灾害是引起局部地区社会经济波动的一项重要因素，防洪减灾措施的主要功能是：

1)保护人民生命财产的安全；

2)保障人民生活和各种社会经济活动的正常运作；

3)保护各种资源和人类生存发展环境免于遭到破坏。同时，还应尽量化成灾的洪水为可利用的水资源。这些功能正是防止社会经济波动，保证社会经济继续增长的重要措施。防洪减灾能力受社会经济发展和科学技术水平的限制，在相当长的历史时期内，人类是不能完全控制洪水灾害的。从现实出发，人类只能以科学的态度，从长远发展和全局利益考虑，既要积极地、适度地改造自然，控制洪水；又要顺应客观规律，主动地适应洪水，在某些时候、某些局部地区承受暂时的洪水灾害，与自然协调共处。根据这种认识，在一定社会经济发展水平下，采取工程措施和非工程措施，建立适应可持续发展要求的防洪减灾体系是完全可以做到的。

为了适应社会经济可持续发展，防洪减灾的总体目标应是：

1)有效控制常遇洪水，使受洪水威胁地区的绝大部分在绝大多数年份社会生活和经济活动不受影响，保持正常运作；

2)在江河遭遇大洪水时，采取各种措施，将洪水灾害限制在事先安排的局部地区，使国家经济运作和社会生活不致发生动荡，不致影响国家长远计划的完成或造成严重的环境灾害；

3)在遭遇特大洪水时，要对洪水出路预先作出安排，局部地区遭受灾害后，能得到迅速救济和恢复。主要江河防洪减灾能力达到上述目标，社会经济发展虽然在局部地区。某些年份暂时受到影响，但不会使其发展发生全局性和长期的大波动，可以使它始终保持可持续发展的势头。

3、保证可持续发展战略目标在防洪减灾对策中须妥善处理的几个关键问题

(1)江河防洪的标准

江河防洪标准主要是从水文随机性的角度反映防洪对象的安全风险程度。我国主要江河在防洪实践中，一般都考虑三种不同情况：

1)河道堤防配合水库可能达到的防洪标准，作为防御常遇洪水的基本要求；

2)以江河堤防、水库的防洪能力为基础，也就是在防御常遇洪水基本要求的基础上再配合运用有一定工程设施和居民安全措施的分蓄行洪区所能达到的防洪标准，以此作为符合论证要求的防洪规划标准；

3)如果曾经发生过的历史最大洪水，超过防洪规划标准，则往往将这种历史最大洪水作为江河重点保护对象的安全校核标准，如长江的1870年洪水、珠江的1915年洪水、松花江的1998年洪水。这种历史最大洪水，在历史上曾经造成过巨大的、甚至毁灭性灾害，为社会公众留下了极为深刻的印象，一旦在当前或今后重现，则可能造成社会公众难以承受的灾难。因此，从可持续发展战略的需要考虑，作为防洪减灾的一个目标是必要的。如果按规划标准所安排的防洪措施尚不能满足防御历史特大洪水的要求，则必须进一步安排必要的临时措施(多数是因陋就简的)加以解决，将其可能产生的灾害限制在一定范围内，防止洪水失控。

由于我国江河洪水年际变化很大，江河洪水来量与河道泄洪能力的矛盾突出，必须贯彻“蓄泄兼筹”的方针。但宜于修建水库的河谷盆地和扩大河道、加高加固堤防所需占用的河道两侧土地，都是人口密集和经济、政治中心地带，修建水库、整治河道和修建堤防都受到占地移民的限制和工程投资过高的制约，只能达到一定规模和防洪能力。依靠水库堤防，主要江河一般只能防御10～20年一遇的常遇洪水，少数重要河段加大投入，降低直接经济效益指标，可以达到20～50年一遇的防洪标准。超过上述限度，在防洪总体安排、建设投资效益、管理养护维修和防汛安全风险诸方面部会产生很大困难。因此，许多主要江河要达到合理的防洪规划标准或对付历史特大洪水，就不能不采取暂时牺牲局部保全大局的方略，利用原来的湖泊洼地、部分农村或经济发展水平较低的地区作为临时分蓄行洪区，防止洪水失控，将洪水灾害限制在局部地区，尽量减少经济损失和社会影响，防洪标准受经济发展水平和国家财力的制约，在防洪规划中，常规防洪工程防洪能力的确定，分蓄行洪区的建设规模、运用标准、安全设施和使用后救济、恢复、重建等社会安全保障系统以及分蓄行洪区的经济结构、管理体制的合理安排，便成为防洪规划的核心和难点，也是防洪非工程措施风险管理的主要对象，必须考虑综合因素，充分论证。

(2)防洪工程的质量问题

防洪工程的质量是实现防洪规划目标的保证。许多水库安全标准达不到设计要求，质量低下，隐患病险很多，堤防基础地质条件复杂，多数未做必要处理，堤身隐患不清，填筑质量很差，水库调洪、河道行洪水位未达到设计标准就险情不断，甚至发生溃坝决堤，因此，确保工程质量是减少安全风险最重要的条件。江河堤防随着防洪标准的提高而加高加固，堤防越高工程质量越难保证，消除隐患越加困难，高水行洪时险情越易发生。因此，依靠工程措施提高防洪标准，既要考虑自然环境和社会经济的制约因素，又必须考虑防洪工程本身质量保证样度和防汛风险增加所带来的不利影响。

(3)工程体系的管理

防洪体系形成后，能否真正发挥作用，关键在管理工作。防洪体系战线长、情况复杂，既经常受各种自然因素的破坏，又受各种社会经济活动的影响和人力设置行洪障碍。各种破坏如果不能及时养护维修，各种障碍如不能及时清除，可能从对局部的影响扩大到对整个系统的安全造成危害。大江大河更突出的问题是分蓄行洪区的管理。分蓄行洪区既是防洪设施，又是居民生活生产基地。在规划设计和管理中必须对其上地开发利用程度、经济结构、生产方式和基本建设要有所限制和提出特殊要求，使之既能保证不使用年份居民的正常生活生产，又能在分蓄行洪时尽量减少破坏损失，同时还要考虑运用后便于恢复和重建。必须将防洪体系的管理放在与防洪体系建设同等重要的地位。在防洪体系建设时，要为管理创造必要的条件。

(4)不断增强受洪水威胁地区居民承受洪水暂短淹没的能力

在当代科学技术和社会经济条件下，人类不可能完全控制洪水和消灭洪灾，每年都有一些地区发生超标准洪水，或某些河段发生意外事故，都有一定地区和居民受到不同程度洪水灾害。因此，提高受洪水威胁地区居民承受暂时洪水淹没的能力是减少洪水时人口伤亡，经济损失和社会影响的重要条件，也是防洪非工程措施的核心问题。提高居民承受洪灾能力的主要措施包括：

1)提高居民防灾意识，使他们确切了解居住地区遭受洪水的可能性和严重程度，宣传临时避洪减灾的各种办法，在遭受洪灾时，有必要的思想准备和应变能力；

2)在修建房屋和各种固定设施时，要考虑适应洪水暂短淹没的能力。在一般情况下，在遭受洪水淹没时，只要不房倒屋塌，能保住重要财产，则损失率要大大减少，灾后恢复比较迅速容易；

3)江河可能行洪的滩地、阶地，应尽可能保持其行洪能力，如果非利用不可，也应将永久居民迁出，土地用作体育场、停车场、公园等允许临时淹没，并易于撤退的项目；如果河滩居民多，迁移困难，就必须采取类似分蓄洪区的安全措施，在遭受一定标准的洪水时，允许行洪。江河沿岸是城市集镇聚集的地区，虽然通过防洪排水工程设施可将防洪、排水标准提高到较高的水平，但都有一定的限度，而且有不少城市集镇受自然条件和经济因素的限制，不可能达到很高的标准，因此要考虑建设“不怕淹的城市”。在城市集镇规划时要使供电、供水、通讯网络、对外交通干线和重要地下设施具有一定的抗御洪水的能力，在一般地区暂时淹没时，不对正常生活和社会活动产生重大影响。在当代科技水平和经济力量下，是有可能做到的。

(5)妥善安排防洪减灾的投入问题

防洪减灾范文篇10

与此同时，人们也意识到水灾是自然与社会相互作用的统一结果，要达到有效减轻水灾的目的，在防范洪水的同时，也必须注意调整国土开发以适应自然。也就是两千年前贾让三策开篇的第一句话：“古者，立国居民，疆理土地，必遗（留出）川泽之分，度水势所不及”，强调在改造河川的同时必须注意适应洪水的自然性情。类似的认识层出不穷，都是在单纯运用工程措施几乎走投无路的情况下的提出的，似乎是无奈之举。这是前人治水的非主流认识。

自从工业化以来，治河手段迅速提高，对洪水的调控能力显著增长，曾一度助长人们战胜一切洪水“人定胜天”的信心。但是当美国所兴建的水库库容相当其多年平均年迳流总量的60％的时候，水灾损失却依旧在不断增长。反思之后人们开始认识到“人类必须努力适应自然，因为人类已经认识到，自己不能也不需要控制所有的洪水，但可以采取控制措施，也可通过调整自己的行为使损失减少到最低限度”（《美国防洪减灾总报告》，1980年）。如今这一认识又转而成为世界治水的主流派，被各国普遍接受。当然各国之间自然地理条件不同，社会状况也差异较大，在具体实施方面，又有各不相同的办法。

怎样理解治水理念转变的重大意义？我们可以从回顾人类治水历程中得到启示。

一、人类治水的三个阶段

人类社会伊始就离不开自己赖以生存的外界自然。如今，当环境和灾害成为社会可持续发展的重要因素的时候，我们应该如何评价自然环境对社会的影响，以及人与自然的关系？让我们首先回顾人类在不同历史时期对自然界认识的变化以及所采取的相应的治水方略。从人与水的关系角度讲，人类治水历程，大体经历了如下三个阶段：

第一阶段是以解决人类生存安全和基本生活需求为主要目标的原始水利阶段，在原始阶段人们濒水而居，但为躲避洪水的危害，不得不“择丘陵而处之”，住在洪水一般淹不到的高处。这一时期人类生产力低下，对水旱灾害的控制能力较低，把水旱灾害看作人力无法抗拒的天的意志，不得不乞求上苍的保佑。例如，洪水的发生有季节的规律性，但具体日期又有偶然性，可怕而带有若干神秘色彩。殷商时代甲骨卜辞中常有预测水灾的内容。著名的夏禹治水和西门豹治水的故事，集中体现了唯心主义的迷信和唯物主义的防治水灾之间的激烈冲突。相传商代开国之初连续大旱七年，洛水为之枯竭。商汤王命人将自己的头发剪光后反绑起来，作为祭天的牺牲，祈福于天，也就是用自己的身体作为贡品，来补偿工作的过失。至尊的国王如此无奈，可见灾害对于国计民生影响之大。

洪水是一种自然现象。防洪减灾是人们发展水利，制约水害，恰当处理人与自然关系的一种努力。因此，在防洪减灾中应该注意处理好人与自然的关系。在人类发展过程中，人和洪水的关系也随之发展。

在这个阶段里，人与水的关系以人主动适应水或自觉地服从自然为主要特征，也可以称之为人类被动适应自然的阶段其间长达几十万年。

第二阶段是以建设工程来改造河川，调蓄洪水，制止洪水为害的传统治水阶段。以中国的情况而言。战国时期自然科学有了很大的进步，人们利用和改造自然的能力有所提高，对治水防灾也有了新的认识，其中荀子是代表人物之一。荀子旗帜鲜明地反对迷信天命鬼神，一针见血地揭穿用雩礼祭祀求雨的虚伪，直截了当地指出：“雩而雨，何也？无何也，犹不雩而雨也。”也就是说，举行雩礼祭祀而得雨是什么道理？没什么道理，就像不祭祀也同样会下雨一样。既然求雨无益，为什么还要行此大礼呢？他解释说，统治者热衷求雨是将过失强加给超自然的天神，以欺骗老百姓和掩盖自己的过失。他进一步从理论上阐述人与自然的相互关系。在著名的《天论》中，他说，天上的日月星辰、风雨雷电，和地上的江河万物都是客观的存在，不以人的意志为转移；人们不能禁止它们出现，也不能让它们按人的意愿消失。最后，荀子归纳出“制天命而用之”的著名唯物主义命题。主张发挥人的主观努力去控制和利用自然。在当时生产力水平较低、人们普遍对大自然怀有敬畏之情的时候，荀子的认识是难能可贵的。这一时期堤防成为防洪的主要技术手段，人类和洪水的关系进了一步，可以“水来土掩”，限制水的泛滥。

但是，在人们控制洪水手段提高以后，新的问题又产生了。例如，黄河下游在战国年间修成了两岸连贯的防洪大堤，改善了黄河泛滥横流的局面。但只经过了一二百年，黄河两岸堤防因围垦逐步缩窄，河床又显著淤积抬升，自汉武帝开始，黄河重又频繁决溢，成为朝野关心的国家大事。大臣们陆续提出许多治黄方案，大约在公元前6年，贾让提出了著名的治河三策。这是流传下来的最早的黄河防洪减灾的规划方案，并以其停

止人类侵夺必要的滞蓄洪水的空间以减轻水灾的主张独树一帜，对后世有重要影响。

贾让治河三策中开篇的第一句话是“古者立国居民，疆理土地，必遗川泽之分，度水势所不及……”意思是治河必须适合洪水的客观规律，留足泄洪断面。人们的生产和生活也应避让洪水，在满足泄洪以外的地方（“度水势所不及”）去进行，而不能过分地侵占河滩，压迫洪水。“必遗川泽之分，度水势所不及”，是他从黄河治理的历史经验中得出的结论。近明了混凝土，人们可以修建高坝大库滞蓄洪水，调节河流天然径流。在自然面前，人们又取得了多一些的主动。但是，有了许多新手段、新技术以后，人们是否就可以对洪水战而胜之，达到自由的境界呢？这曾经是一段时间的理想。但不曾想到涝洪问题是如此复杂，一个时期萌生的“人定胜天”的理想，却未能如愿以偿。这一阶段是以改造自然的能力提高和无度地向自然索取为主要特征；

第三阶段，以“人与自然相和谐”为主要特征的现代治水阶段。当主要依靠工程技术措施治水出现困境时，迫使人们转换思路，开始思考其中的原因和解决途径。在美国，1928年首先由社会学家提出社会发展存在导致灾害增长的因素，进而在工程界人们重又认识到，人类与水的关系应该是既要改造和利用，又要主动适应和保护，由自然的主人，转变为自然的朋友和保护者。这一过程开始于上个世纪下半叶。

“相和谐”不是主张一味向洪水退让，而是强调科学地规划国土开发。例如，加强环境建设，协调经济布局，调整产业结构和改进种植制度等，使之与洪水规律相适应。讲和谐也不是降低工程技术措施的作用，而是更有利于保持和发挥治水工程的功能。由此可见，“人与自然和谐”不是抽象的哲学概念，而是现实的可持续发展之路。

从六七十年代开始，美国率先实行工程与非工程相结合的减灾途径，并逐步为各国所接受。这一新的理念的核心就是将一味追求战胜洪水，与自然抗衡，转变为控制与适应相结合，主张由社会承担适度的灾害风险，从而由单纯依靠工程技术防洪，转变为自然与社会综合措施相结合的防洪减灾。首先由我们在1991年提出的“灾害双重属性”的科学概念是其中的重要建树。这一转变还突出地表明，新阶段的治水方略将实现由战胜洪水到设法减轻水灾损失的目的性的转移。

二、传统治水方略存在的问题

为了更深切地了解由征服自然到改造与适应自然相结合防洪观念转变的合理性与客观必然性，有必要对传统治水观的得失做进一步分析。

我国的水灾在传说时代已经出现。《史记》说，帝尧时代有一次大洪水铺天盖地而来，涤荡于平原之上，造成全国性大灾难，引发出大禹治水的故事和导致第一个奴隶制国家夏王朝的诞生。随着经济的发展和人口繁衍，人们逐步向河流下游平原开辟生存空间，防洪问题因而日渐突出，堤防建设成为人们与洪水斗争的主要手段。那时为了有效地组织防洪，在中央政府中设置了主管官吏，订立了有关法规。到了上个世纪，生产力进步使得人们有条件兴建高坝大库滞蓄洪水，“与水争地”有了更强大的手段。反思几千年来人们正是走着一条在改造自然环境下的社会发展之路，这是人与洪水关系的主流。但是，这种改造的结果是什么呢？一方面开辟了大片的生存发展空间；另一方面水灾不断，并且愈演愈烈。那么反思以往，今后是依旧与洪水这样斗争下去呢？还是转变理念，另辟蹊径？当然反思并不只是忏悔，而是寻求新的觉悟。冷静判断防洪形势，我们认识到：

（一）、兴建防洪工程控制洪水灾害是必要的，同时又是有一定限度的。

1.兴建防洪工程必须资金和科技投入，因此，防洪能力建设直接和社会经济发展水平和科技水平相关。此其一；其二，减灾效益并不是和减灾投入呈线性关系，不是减灾投入越多，效益越大。而是投入达到一定水平，同等的减灾投入所带来的效益就会下降，，甚至于工程能力提高到一定阶段，就有可能入不敷出，存在一个边际成本的界线。因此必须寻求调整社会发展以适应洪水的新办法，谋求改造与适应相结合的综合防洪减灾措施，以减少投入而增加产出。

2.防洪工程像任何事物一样，都有正反两个方面。例如堤防可以拦挡洪水，但大水期间水位高于两岸，堤防出险的威胁更大。同时，对于像黄河下游那样的强烈堆积性河流，水位过高，河水侧渗补给地下水，造成两岸土壤盐渍化。水库调蓄洪水的能力巨大，但一旦出险损失则十分惨重。过量抽取地下水，形成大面积地下水漏斗。

3.由于自然环境的变迁，防洪工程能力将随之下降。据统计，全国大型水库共计350多座，总库容3200多亿m3，到1987年已淤积177亿m3，占总库容5.5％。海河流域诸河的行洪能力，主要由于淤积影响，已分别减少35-60％。总的来看，由于水库和河床淤积以及人为设障，我国现有河道、水库和天然湖泊的泄洪调洪能力逐渐下降，每年防洪建设所提高的防洪能力甚至不能补偿已有防洪能力的衰减。

（二）、从社会条件看，我国防洪至少也有两个不利特点。

1.人多地少。我国人均耕地面积不足0.1公顷，只有世界人口平均占有值的1/3。因此，为争取更多的生存空间。必将与河湖争地和向滨海围垦。已设置的蓄滞洪区原本可以大大缓解洪水压力，但是也在人口重压下，不合理地进行开发和建设，防碍了滞洪区的正常运用；河流和湖泊滩地围垦更直接加重了防洪的负担。

2.我国主要经济发达区大多处于江河洪水位以下，其中只占国土面积8％的七大江河中下游和滨海河流地区，有着全国40％的人口、35％的耕地和60％的工农业总产值。一般说来，在同样洪水淹没条件下，东部地区比西部地区损失要大得多，构成了我国防洪在地理分布上的重点。当然，山区中小河流洪水灾害损失也日渐增大，尤其对于人身安全的威胁更为显著。

影响洪水灾害增长的因素还有其它一些。问题还在于，经济和人口不断增长，社会的进步对防洪也不断提出更高的要求，因此，防洪减灾的任务不可能一劳永逸，而且负担还会增加，这是我们面临的客观现实。

例如，当谈到1998年洪水对荆江大堤和长江中下游的严重威胁时，人们指出，如果三峡工程建成，将大大缓解长江防洪的压力。三峡工程建成后，有防洪库容221.5亿m3，在保证中游最危险的荆江大堤安全前提下，在遭遇百年一遇洪水时，可不启用荆江分洪区，沙市水位不超过44.5m；在出现千年一遇洪水时，启用荆江分洪区，沙市水位不超过45.0m。可见三峡工程确是长江防洪体系中的关键措施。但是，如果因此就把三峡工程视为长江中下游防洪的法宝，以致忽视社会性减灾措施建设则是有害的。怎样客观看待三峡工程防洪作用呢？

历史地看：三峡工程论证时所依据的是七十年代以前的情况，现在已经发生了变化。新变化的集中表现是，在相同流量下面水位的显著提高。也就是说，在这二十多年里，受江、湖的自然演变和人为设施影响，河情和工情都有了较大的变化。即使三峡工程按预定方案调度，其防洪最初的设计标准已有所降低。换言之，三峡工程建成之日，其部分防洪效益已被在此期间的滥砍滥伐、陡坡开荒、围湖造田等人为因素所部分抵消。

发展地看：如果目前削弱的防洪能力种种自然和人为因素得不到控制，若干年后，由于三峡工程所提高的长江防洪标准还将被继续蚕食，其关键作用难免逐步减弱。动态研究表明，影响长江防洪的决定性条件今后还将不断变化，例如，对中游调洪起着关键作用的洞庭湖在近二百年间由于淤积和围垦，呈现出加速消亡的趋势。既便三峡建成初期，下泄清水刷深江道，减少进入洞庭湖水量，一段时间缓解洞庭湖的淤积速度，依然阻止不了这种消亡的趋势，而继续增加三峡防洪的重负。因此，认为有了三峡工程就握有长江防洪法宝的乐观态度是值得商确的，何谈千年以后。

美国防洪工程建设比我国发达，其本土（不包括阿拉斯加和夏威夷）河流的年径流量约1.7万亿m3，已建水库库容达1万亿m3，可控制的年总径流量达60％。然而1980年发表的《美国防洪减灾总报告》仍旧指出：“美国在此前60年间用于救灾和防洪的投资达数百亿元，但洪水灾害一直是呈上升趋势，……表明防洪工程和减灾措施没能达到预期的目标”，并得出要大力加强减灾社会化建设的结论。我国大陆流入太平洋水系各河年总径流量约2.0万亿m3，已建水库总库容为0.45万亿m3，可控制年总径流量的22％。以美国的工程防洪能力和经济实力尚且需要调整防洪方针，加强减灾社会化的努力，何况我国。从另一个角度来看，我国的人口密度远大于美国，洪泛区又大多与经济发达区相重叠，防洪减灾社会化体系建设将会比美国有更多的困难，当然也有更为显著的效益。

在人类社会发展的各个历史阶段中，始终伴随着对水环境的利用和改造，同时也在自觉或不自觉地适应水的规律，采取趋利避害的措施。近代以来，我们可以修建高坝大库滞蓄洪水，调节径流，在自然面前，人类取得了进一步的主动。但随着人口繁衍和经济发展，又产生了新的困难和矛盾。总体来看，在自然力面前，限于技术和经济条件，人们控制洪水的能力是有限的，不可盲目追求战而胜之。重视灾害的社会属性并采取针对性的战略部署和治理措施，把防洪减灾作为国土整治的前提条件和重要组成部分，长远的综合治水总体规划，建设全社会的防洪减灾体系，并用立法加以保证，将为有效减灾开辟新的途径。

三、社会化防洪减灾体系之构想

防洪减灾社会化体系建设是保证社会经济有序发展的需要。所谓防洪减灾社会化体系，应既要有效地担当起向洪水作斗争的任务，也要能够面对灾害的社会属性，担负起统一地有权威地组织全社会共同防洪减灾的任务。

由防洪转变为防洪减灾，由对付自然水的工程措施转而为改造自然和调节社会以适应自然，这是一个复杂的过程，必将牵涉到自然科学和社会科学相当广泛的范畴。突出表现为防洪领导体制的一体化：需要各有关部门（国土资源、农业、林业、交通、建筑、水利等）的配合；需要流域内有关行政区的协调一致和统一领导；需要防洪工程投资分摊和防洪保护区与灾区之间的经济补偿；以及一系列相关的制度和法规建设等，组成了一个复杂的系统。这些措施相对于工程防洪来说，更多的工作是管理和协调公共行为，具有更广泛的社会性。

近期防洪减灾战略部署可分作针对自然与社会两方面：

（一）提高工程防洪标准

我国现有工程防洪标准大大低于美、日等发达国家而高于孟加拉等经济不发达国家，与印度标准相近。但我国洪泛区和经济发达区重迭，经济高速发展要求现有工程标准必须提高，虽然提高到什么标准适当仍需要全面论证，但经济发展和社会稳定已不能等待，90年代以来几乎年年紧张的状况，要求工程能力在二、三十年内有显著的提高。为此建议如下：

1.尽先安排经过论证的重要控制性水库建设和病险库除险加固，例如嫩江上的尼尔基水库等。大中型水库对削减洪峰有不可替代的作用。可以设想，在今后50年内全国水库总库容增加到1万亿立方米，达到可调蓄50％径流总量的目标是需要的。水库除调洪外，还有发电、灌溉、供水等多种效益，在水库上投资可谓一举多得。

除新建水库外，还应抓紧病险水库除险。经普查我国大型水库中，病险库占1/3，中小型水库比例更高。由于病险，不能充分发挥防洪作用，本身也存在险情因素。

2.加固加高现有堤防我国江河堤防绝大多数是土堤，是精华地区的防洪安全屏障，是防洪的重点工程手段。1998年长江大水考验证明，国家重点的荆江大堤并未出险，决口大多是地方圩堤和垸堤。

目前全国堤防共有24.5万km，其中主要堤防6.1万km，加固经费开支庞大。日本解决经费与提高标准之间矛盾的一个经验是：干堤修成宽达200-300米，堤顶可做公路或其它开发。堤面土地归属修堤者所有，堤面甚至可以过水，成为防洪安全屏障。

3.蓄滞洪区的运用和管理全国防洪规划确定100座蓄滞洪区，颁发了蓄滞洪区管理条例。但地方从发展经济出发，并未强调对蓄滞洪区的人口和经济实施必要的控制，以致有蓄滞洪区而难以启用。蓄滞洪区削减洪峰比临时决口的功效成倍增加，损失成倍减少，甚至在发达国家都是必不可少的防洪手段，因此，必须在强化管理和研究适当的开发方式方面下功夫。由于我国的江河洪水变幅较大，因此，蓄滞洪区在防洪工程系统中有不可替代的作用。以长江中游为例，即使三峡和金沙江梯级枢纽建成，仍需要200-300亿的蓄滞洪能力。为此，近年应选择其中的重点加以整顿。清理其中重要的工业企业，必要时应采取移民措施。

4.防汛抢险实用技术现代化研究‘98洪水显示出部队在抢险中的重大作用。而对于一般汛情，地方抢险突击队的组织和培训是必要的。但是堤防战线长，现场交通、电力条件差，普遍应用高新技术设备困难，‘98抢险主要还是应用传统技术。因此，总结传统技术，同时应用现代设备、材料、工艺加以改进和完善是捷径之一。

5.城市防洪中的雨洪排泄和利用随着城市人口的聚集和政治、经济、文化地位的提高，不透水地面使水灾损失急剧增加。为改善城市防洪排水条件并结合水资源利用，应将水资源的合理调配，水灾害防御与水环境治理一起纳入城市规划与管理。将城市绿地高程降至下水道进水口以下，对于排洪和储蓄地下水有显著的效果。

6.河道疏浚虽然指望依靠疏浚手段解决大江大河的防洪问题是不现实的，但在重点河段，例如河口段，河湖交汇地带等，仍是有效改善防洪条件的技术手段。疏浚弃土安置曾是困难之一，但与堤防加固和土地整治等措施结合，有广阔前景和一举多得的效果。例如，即使象吴江县那样的发达地区，利用疏浚弃土整治废弃的坑塘、洼地，新造地甚至多于工业区开发用地。上海市疏浚吴淞江的淤泥还用来制造建筑材料。

以上主要工程措施中，对于大江大河防洪来说，以堤防、水库、蓄滞洪区三大件为主要手段；对于下游防汛而言，防汛抢险技术和材料设备十分重要；大城市则有新出现的问题，需要统筹研究解决。工程建设的关键在于经费投入力度，同时管理维护也必须加强。

抓紧做好以上工程建设，采用综合治理措施，有条件用二三十年时间将我国大江大河防御20年一遇洪水的防洪标准提高到50-100年一遇水平。从长治久安考虑，重要地区的工程防护标准还需要进一步提高，但提高幅度和经费预算需要缜密地论证。

工程防洪不可或缺。但对一个国家来说，要完全免除水灾是不可能的，即使力所能及，也不经济合理。应该在合理性的前提下，采取综合措施，以最少限度地减少灾害损失和保障社会安定为最终目标，而不是与洪水较力。

（二）调整社会以适应自然的减灾措施

这是针对洪水灾害社会属性的减灾对策，是社会可持续发展战略的重要组成部分。

1.加强环境建设发展与增长不能以透支生态环境为代价。加强水土保持和植树造林不单是防洪的需要，也是增加可利用水资源的有效途径，是改善中国大陆生态环境的必由之路，是实现东、中、西经济发展战略布局的基本保障。

50年代至今，长江流域坡耕地已增加50％，总面积达1.2亿亩。有的地方60度的丘陵也被开垦种植。陡坡开荒是水土流失的主要原因，长江中下游泥沙中的60％来自中游坡地。

河北围场县经验值得重视，该县曾“山上种到山尖尖，山下种到水边边”，一场大雨，从山上到山下新垦农田大部被毁。该县吸取教训，近10年实行退耕还林，森林覆盖率已达42％。耕地少了，粮食反而增产了。

营造森林和加强水土保持并不能取代防洪工程建设。日本国土森林复盖率已达70％，仍在不断提高工程防洪能力可以为证。

基本建设弃土，例如开发矿山，修建公路、铁路剥落大量土石，也是水土流失的重要来源，必须依法加以约束。就地处理基建弃土比起让它淤积损坏水利工程，然后再兴建工程以弥补防洪能力的损失要合算得多。

2.预留洪水的容身之地，退田还湖，湿地保护。实施的关键在于居民的妥善安置，因此必须科学地论证，细致地安排。适度退田应有标准，例如：以农田丰歉为准，近10年中有一半以上年份遭灾者还湖；以综合效益为准；以是否妨碍行洪为准；以湖泊淤积趋势为准等。但最重要的问题是，地方政府必须以全局利益为重，局部利益服从全局利益。

3.加强国土开发规划，例如：新辟经济区必须尽量避开低洼易涝地区。1991年太湖流域大水中，被淹的2万多个乡镇企业基本都在已往容水的低洼地里，乡镇企业受灾甚至先于农田受灾。1996年海河大水，位于滞洪区东淀内的天然气站淹没2米多深，影响向北京供气；京广铁路穿越扬州地区的滁河蓄滞洪区，其路基低于蓄洪高程，防碍了蓄滞洪运用。类似的问题不胜枚举。国土开发不去注意适合防洪需要而成为水灾损失增长的主要原因，这一点已成为各国共识。印度的国家防洪规划报告指出：“过度侵占洪泛平原正是这些年来灾害损失呈现出递增趋势的原因所在”。美国''''93大水之后，防洪策略的重点是将洪泛平原上易损资产向外迁移。今后我国的经济布局规划应强调必须与防洪保障和减轻水灾损失规划相协调。

行蓄洪区的开发与防洪利用之间的矛盾就更加突出。分滞洪措施是历史防洪经验的合理继承，是在大洪水情况下采取的牺牲局部保护全局的不得已的办法，是两害相权取其轻的办法。从长江来说，即使三峡工程建成，分蓄洪区仍必须保留并适当运用。但以目前情况看，分蓄洪区的盲目发展，已使运用成为难题。以荆江分洪区而言，1954年时分洪区内共有人口17万，分洪时只需搬迁1万人即可。而时至今日分洪区内人口增至51万，分洪时需迁移人口30万。即使是训练有素的军队，要迅速撤离也是很困难的。因此，必须相应制订有关法规，统筹解决发展与保护之间的矛盾。可见，在制订国土开发规划时，不仅要考虑经济发展，也同时必须遵循自然规律。

4.加强法制建设以规范全社会共同承担防洪义务。由于洪水灾害影响巨大，牵涉不同地区的安全和利益，有些防碍和削弱防洪运用的因素是水利建设本身所无法解决的，需要部门之间的配合，地区间的协调以及经济发展与环境之间的相互适应。因此尤其需要以法来统一协调各方权益和维护整体利益。在减灾社会化的推行中，需要依法办事。

在水利经费投入上也要相应立法。事实证明，我国所面临的防洪形势，比起美、日等国都更为严峻，而防洪减灾又是一项具有长远社会效益和巨大潜在经济效益的公益事业，必须未雨绸缪，不可临渴掘井。因此，需要按部就班、持之以恒地逐步推进，并在经费投入上给予立法保障。防洪经费虽然数额巨大，但是减少损失就等于增产，巨大的防洪效益足以弥补其投入，投入产出比有的甚至高达1：10。

5.完善体制建设

我国防洪减灾事业面临的挑战，既有自然条件的恶劣，以及经济发达地区与洪水威胁严重地区相重叠的不利形势，也有社会行为和体制建设的缺陷带来的障碍。而一个流域内的水土资源是密切联系的，防洪、除涝、供水、污水处理以及更广泛的环境建设，都是以流域为单元的。这一观念已在世界范围里得到广泛认可。防洪减灾事业是涉及面广泛的一项公益事业，涉及地区广，部门多，利害关系复杂，因此，需要密切协调、统一规划和高度权威。目前国务院水行政主管部门主要负责流域的技术性水利规划以及水利工程的建设和管理。然而，就防洪而言，直接影响防洪效能的却并不只是工程规模的大小和系统配套，部门之间的不协调、地区之间的不配合，以致经济发展、环境保护和防洪建设之间的矛盾等等，都对防洪效能有着直接的重大的影响。又由于流域范围往往跨越相邻省市，上下游和左右岸对防洪安排普遍存在矛盾。因此，江河防洪必须取得地区间和部门间的通力合作方能奏效。1998年颁行的《中华人民共和国防洪法》第9条规定：“防洪规划应当服从所在流域、区域的综合规划……”。当年我们就著文指出“应当服从”的规定和其它两处提法不妥。2002年10月1日颁行的《中华人民共和国水法》第15条，吸纳了这些见解，将“应当服从”改作“相协调”。

问题不在于如何措词，由服从到协调转变的实质在于：“应当服从”所表达的是，兴建工程约束洪水服从人类发展需要，就可以解决防洪问题的传统治水理念。然而，如果社会综合发展规划不理会洪水灾害的社会属性，完全按照发展的需求来进行社区规划，其结局是大家都看到的，随着工程能力的提高，灾害随之显著增长。而“相协调”表达是：固然社会发展理所当然地要对防洪保障提出自己的需求，同时，社会发展本身也必需顾及到为洪水留有必要的空间。注意到经济规划、土地配置、环境建设要与防洪规划相协调，以保留适当承受洪水的能力，从而达到以最小的代价换取最大防洪效益的减灾目标。当然，由“防洪”到“防洪减灾”，由“应当服从”到“相协调”的落实还要做许多工作，其中包括防洪减灾综合体制的建设等。

6.改进科学决策

历史表明，治水方略的得失与资金投入和科学技术水平有关。而决策的科学化对治水成败更有广泛的直接的影响，因此需要进行方针、政策和法规方面系统的宏观研究。事实上，作为科学决策基础的宏观方针政策研究在我国尚未得到应有的重视。近几十年的治水历程显示，造成后果最严重的失误不是技术的失误，而是决策的失误。可见，科学治水的首要任务是治水决策的科学化。而保证决策科学化的基础是系统宏观的政策研究。1998年洪水所揭示的经济发展与环境保护之间的矛盾与冲突，雄辩地证明了加强宏观科学研究、完善防洪减灾方针的重要性。

为保证决策的科学性，不宜只对一个方案进行合理性论证，而应在两个或两个以上方案中进行论证和优选。在进行可行性论证的同时，对于关系重大的项目还应进行不可行性论证，它将进一步弥补单纯风险研究之不足。可见，实现治水方略科学化并不完全是科学技术体系本身所能解决的，而必须藉助于决策的民主化。