就地城镇化范文

导语：如何才能写好一篇就地城镇化，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

从北京上方鸟瞰,昔日低矮破旧脏乱的大望京、北坞两个城乡结合部村庄,如今已经高楼林立,与邻近城区并无二致,这里已经完全融入城市。

“这是北京农村迈向城镇化的新起点,下一步北京要率先于全国形成经济社会发展城乡一体化的新格局。”市农委主管新农村工作的副书记高华说出这句话,深知这对于北京而言“机遇不小,挑战更大”。

北京市委出台的《关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见》是推进城乡一体化发展的行动纲要。文件称,北京已经进入从中等发达城市向发达城市迈进的新阶段,必须进一步加快农村改革发展,善力破除城乡二元结构,率先形成城乡经济社会发展一体化新格局。

文件还提到,“十二五”时期,将是北京城乡经济社会发展一体化新格局基本形成的时期,到2020年,农村经济实力显著增强,农民人均纯收入比2008年翻一番,占农户总数20%的相对低收入户,到2015年人均纯收入相比2008年翻一番。

伴随近几年城乡结合部、主要功能区的城镇化进程加快,北京的城镇化率已于2009年底达到84.9%。而若实现郊区传统的农村社会形态向城市社会形态的转化,则预示着与世界城市目标相差甚远的农村将接过新一轮城镇化的接力棒,将有数万农民从一产就业中转移到二二产,实现生产方式的彻底变革,同时将改变原有的生活方式。

其实,城镇化已被政府视为实现城市管理升级和城乡发展方式转变的重要途径。正如市委书记刘淇所言,城镇化是扩大内需的战略举措,是保障和改善民生的重要内容,是解决管理粗放和脏乱问题的重点方向。

而完成北京农村的城镇化将是个巨大的工程,现行体制和政府财力面临着严峻挑战。整个工程将涉及182个乡镇、3944个行政村、5413个自然村,常住户203.8万户、常住人口572.5万、户籍人口380.7万、农业户籍人口272.5万。这也是个艰难的工程,农村社会形态的转型,不仅是各种利益关系的再调整,同时亦是对决策智慧的一次重要考验。

在现有规划、土地、财税等重重约束之下,农村城镇化路径应该是多样的,大望京和北坞模式是成功的探索,但北京郊区情况千差万别,有平原,有浅山,也有深山,区位地理交通、发展基础不尽相同,需要“因地制宜”探索符合本地发展的城镇化模式。

而北京农村要在城乡二元结构中借城镇化“走出一条新路”,面对纷繁复杂的利益格局,成功也绝非易事。如一位多年研究农村工作的专家所言,农村城镇化是农村经济社会的重建,其意义相当于农村继土地承包之后的再次革命。

尽管任重道远,但成功案例亦层出不穷。密云蔡家洼和朝阳高碑店,以农村就地城镇化的新模式,不增加土地指标、不改变土地属性,农民以自有和集体土地参与并分享城镇化成果,已被奉为“政府、民众、企业不同利益主体在农村合作共赢”之典型,它们的成功对于即将进行的北京农村快步城镇化足以镜鉴。

势在必行

2006年,以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为总目标的新农村建设在全国轰然启动。

作为首都,北京5年内投入两百多亿元资金对农村进行了街坊路硬化(含绿化)。安全饮水(包括老化供水管网改造和一户一表)、污水处理、垃圾处理、厕所改造(包括户厕改造和公厕建设)五项基础设施建设和让农村亮起来、让农民暖起来、让农业资源循环起来的“三起来”工程建设,旨在通过解决农民最关心、最直接、最现实的需求,逐步缩小城乡差距。这项事关京郊农民民生的“5+3”工程,给农民带来了实实在在的利益,其中“五项基础设施建设”工程即将于2010年底在农村实现全覆盖。

“5+3”工程的实施,促进了农村产业的发展,为农民持续增收提供了稳定的基础保障,改善了农民的生产生活条件,提升了农民的文明程度。并使农村发生了四大变化:农民发生了观念性变化、农业发生了功能性变化、农村发生了由表及里的变化,体制发生了融合性变化。

与此同时,伴随轨道交通、“区县通高速”、“村村通油路”等工程的实施,体现现代文明的城市化成果向新城、重点镇梯次延伸,带动北京的城镇化率实现了年均1个百分点的增长,2009年底达84.9%,仅次于上海的88.6%而排名全国第二,且远高于全国平均的45.7%。

但“三农”问题仍是首都经济社会发展中的短板,采访中高华以农民收入向记者举例:2009年农村居民人均纯收入11986元,与城镇居民人均可支配收入2.67万元相比还有很大差距,且全市还有20%左右的相对低收入户。他认为,“现在只是城乡一体的轨道接上了,但无论是基础设施建设水平、收入水平还是公共服务配套水平都远不及城镇标准。”

在高华看来,“5+3”之后,郊区农村恰逢首都经济发展方式转变、社会结构转型的历史变革阶段,而目标能否实现,不仅取决于产业结构的优化调整,推动农村的城镇化更为关键。

他认为,扩大内需是社会转型、经济发展方式转变的重要内容之一,而农村将是扩大内需的主要着力点,加快推进北京农村的城镇化将为首都经济社会持续发展释放出巨大内需。“以适宜上楼的农民建新民居为例,如户均150平米,按建设部门公布的成本核算,其中土建成本22.5万,装修5万,配套设施建设10万,总共约40万元,如果一年改造5万户,将拉动GDP200亿,这还不算对相关产业的拉动作用。”高华说。

更重要的是,城镇化还能够创造就业、整合资源、优化配置,实现生产要素向郊区有效流动。“3944个行政村分散在182个乡镇,分散在,13个区县,如果从资源均等化角度考虑,即便再小的村也要配备相应的基础设施,一来政府承担不起,二来无法管护,但通过城镇化将一些村庄集并后集中居住,解决的不仅是上述难题,还可为产业转移发展创造条件。”高华说。

当然,首都经济的快速发展与建设用地捉襟见肘的矛盾,也是土地版图向数量庞大且使用分散的农村快速扩充的现实动因。

据相关部门统计,北京农村的居民点建设用地,即宅基地约1032平方公里,住宅约2亿平米,其中平房占93%,楼房占7%。

以此推算,农利人均建设用地363平米,是城市人均占地的几倍,以城镇化方式集约利用农村建设用地,将会释放出巨大空间。

事实上,北京近几年推进城市化的重心始终在新城和重点镇,基础设施的延伸和产业的升级转移,这些区域止逐步接近达到世界发达城市的标准。而长期滞后于城市的农村,

只有在城镇化的道路上与城区的向外扩充相向而行,也就是农村向城镇靠近,城市向农村延伸的“双轮驱动”,这样才能切实提高农民收入,让农民分享到经济社会发展的成果,菜能让“世界大都市”距“世界城市”更近。农村城镇化势在必行。

探索“就地”城镇化

对于中国城镇化的道路选择,先后曾出现不同模式,如大城市和和超大城市模式,中等城市模式,还有近几年兴起的城市群、城市带模式等等。

这些模式尽管极大地推动了我国的城镇化或城市化进程,但每个城市大面积拆迁改造的背后,都不能掩盖农民、外来户和政府之间衍生诸多难以调和矛盾的现实,上访。在全国各地时有发生。

高华认为,这些模式往往强调“农民进城”,注重农村人口向城市的迁移,其实农村城镇化还有另外一种更好的模式,即就地城镇化。“所谓就地城镇化,就是农村人口不再一味地向城市迁移,而是在原有的居住地,通过发展生产和增加收入,完善基础设施,发展社会事业,提高农民素质,改变生产生活方式,社保与城市接轨,过上和城市人一样的生活。‘就地’即原有的居住地,包括原自然村、不保留村向中心村靠并而组成的新型农村社区。”

在他看来,农村就地城镇化是中国特色城镇化道路之一,也是北京加快推进农村城镇化道路选择的客观必然。

伴随交通和通讯的高速发展,农业生产机械化和产业化的推进,人流、物流和信息流逐步加快,加之政府对农村的巨大投入,使京郊农民在生活方式和思想观念上逐步向城镇靠近。

“逆城市化”亦是农村“进城”的催化剂,大型城市的人口密集、房价较高、交通拥堵、资源环境压力逐步加大等“城市病”已在北京初步显现,这让大批生活稳定的中产阶层开始迁到农村,促进了城市产业结构的调整和新产业的兴起,也加速了二、三产业向农村的转移速度。

一个客观事实是,上一次北京农村人口普查时,北京农村的总人口只有300万,现在已经超过了500万,农村对城市居民吸引力的日益增强不容辩驳。

在原有土地上建新民居、发展产业提高农民收入,实现农民生产生活条件极大改善的蔡家洼和高碑店,其实就是“农村就地城镇化”美好蓝图的实景演绎。

“农民有浓厚的乡土舰念,他们更愿意在家乡安排自己的事业,把家乡建设的更美好,过上和城市人一样的生活。”在走访蔡家洼时,村党支部书记王大林告诉记者,随着蔡家洼就地城镇化的逐步实现,在外村民居住就业回流的趋势已日趋明显。

高碑店村党支部书记支芬则认为,“在农村,只有通过集体发展产业才能帮助处于弱势地位的农民房屋升值,降低农民资产贬值甚至流失的风险,而实现这一目的的途径就是就地城镇化。”

实践证明,就地城镇化将突破以往农民进城的单一城镇化模式,长远看有利于形成中心域、新城、小城镇、新型农村社区在内的科学合理的城镇化体系,从北京的“三农”实际看,则有利于保护农民利益,改善农民生产生活水平,减轻首都中心城的压力,及早防治“城市病”。

“三个一批”逐层“城镇化”

与国内诸多城市不同,作为特大型城市的北京,数百万农民不仅在紧邻城区或新城的城乡结合部居住,人迹罕至的大山深处也有零星分布。

如专家所言,尽管都是就地城镇化的成功案例,但村广地多的蔡家洼居住、产业分区规划的模式移植到人多地少的高碑店不太现实,同样高碑店产居合一的模式也不适用于位置相对偏远的蔡家洼。因此,“对症下药”关乎着农村在不同条件下的就地城镇化能否成功实现。

北京市经过研究,专家们认为应通过“三个一批”,逐步将分散在城市四周的北京农村纳入城镇化。

旨先是城市化转移一批。这主要适用于朝阳、海淀、丰台等城市功能拓展区,及新城和大型城市边缘组团地区,属于被动型的城市化类型。

该转移包含着两层含义,一是已经列入城市规划范围的农村地区,要完成农村经济向城市经济的彻底转变和升级,比如城乡结合部地区,以直接城市化的方式,使其尽快融入城市发展。另一层含义则是将一批已经在新城实现较稳定就业和居住的本市农民,深圳和实验以放弃农村土地承包权、享有收益权为条件,解决他们的城市社会保障等问题,在自愿的基础之上转为城市居民,实现这批农民真正意义上的离土进城。

其次是城镇化集聚一批。这主要适用于重点小城镇、一般镇规划中心区的村庄及能够向城镇中心集聚的村庄,通过在这些镇域建设产业园区和农民就业基地,在镇域经济发展的基础上,突破村自为战的格局,及时推进传统村庄的整治合并,集中建设城镇居住小区,鼓励农民集中居住,放弃土地的实际经营权,保留土地收益权,探索土地权益的股权化,增加农民财产性收益。

再者是新型农村社区建设提升一批。与城镇化集聚社区不同,农村社区保存传统农村的历史,保留一户一宅的庭院式格局,与传统村庄的主要区别是公共基础设施和社会服务配套齐全,居住条件和生态环境根本改善,成为郊区最宜居住的地区之

高华坦承,“三个一批”中,新型农村社区主要针对位置偏远、资源相对匮乏的农村,其实现城镇化的难度相对较大,目前正处于规划的制订完善阶段,需要规划通过之后再探索经验逐步推广。而相比之下,区位较好,受城市辐射影响较深的前两个一批,承接城市功能和产业转移已有类似高碑店等的成功案例可循,加快推动这些地区的就地城镇化将是接下来的工作重点。

事实上,以“三个一批”实现农村就地城镇化,还须注意的是,如何切实保护农民利益,让农民仅有的土地资源得以科学合理的集约利用。

高碑店模式:民办公助建住宅,属地化就业

高碑店的改造有别于其它城乡结合部地区。而是带有典型农村色彩的、自我重建式的就地城镇化。

高碑店村距离天安门仅有8公里,京沈铁路、京通快速路、华能电厂、北京市高碑店污水处理厂、高压线路等国家和市重点工程建设占地,使这个原有2300亩耕地的村庄,没了一分耕地。2D02年修建的五环路穿村而过,建起的百米宽的绿化带,使原本没有了农业的高碑店村又被切掉26家企业。几经“折腾”之后,高碑店村只剩下了村民宅基地的村落架子,实际上已经处于无地可卖的境地,“叫农村无农业,称农民无耕地,农转居无工作”的“三无”村,因此得名。

良好的区位条件,以及周边区域的快速发展,以出租房屋为主的“瓦片经济”渐成气候,庞大的外来人口成为当地农民的主要经济来源,人口暴增带来公共服务不堪重负,“脏、乱、差”的环境严重影响着区域形象和本地居民的生产生活。

更重要的是,村民自发在宅基地上“腾挪”以创造财富的同时,自身居住空间日趋逼仄,公共空间更被严重挤占,与快速发展极不相适的

水、电,路等基础设施,面临的是即便有钱也无法完成建设的窘境。

此外,无地可卖也意味着,以往在城乡结合部的农村拆迁当中常用的以转为国有的土地收入支付拆迁改造成本的资金平衡模式在高碑店已无法适用。面对这样一块“啃完肉留下的骨头”,支芬自2002年调入高碑店之后,在带领全体村民清理整治村域环境的同时,反复探讨后确定了“民办公助”的住宅建设改造方案。所谓民办,就是村民自己周转、自己拆房、自己筹资、自己建房。公助就是,村民居住新区实行统一设计、统一施工,基础设施、公共服务设施等建设项目所需2.6亿元投资,由村集体成立的经济合作社负担50%,其余部分争取市区政府支持。

改造模式大致为:每户以现有住宅上地使用征为准,占地面积缩减15%,用于拓宽道路,容积率确定为2.7。新宅由北京勘探设计院统一设计,田华建筑总公司统一施工、统一工程监理,其中村民每平米建设自费出资1025元,自筹资金不足的,由村委会提供银行贷款担保,但贷款额度不得超过总建房款的60%,期限不超过5年。

曾和大多数村民一样持有狐疑态度的村干部刘欣告诉记者,迫于“身份”压力,她是第一批将原有住宅改造成三层楼房的村民。

而让刘欣万万没想到的是,改造的新居除了第三层用作自住之外,由于高碑占村对外界传达出弘扬振兴传统文化的产业发展思路,一二层很快就吸引到了与之相关的外来商户租用,年租金达十几万。

兴奋之余的刘欣意识到,新居不仅两年就能收回全部投入,她还因此将长期在自有住宅中受益。

很显然,高碑店用一着“就地城镇化”下活了这个“无地缺钱”的“死棋”,2.7的容积率、15%原有面积的缩减,村民原居住面积均增加一倍,房屋品质也得到了现代化改良,并带动“瓦片经济”实现质的飞跃,进而区域形象和投资环境明显改善,且原有村民全部实现在集体物业公司的属地化就业,总体收入大幅增加。

据统计,同样位置优越,情形类似高碑店的村子,在北泉大概还有900个之多,尽快将这些村子转变为城市,对北京而言将是一个“不得不”的选择,而高碑店探索的成功模式也不应该只是一个个案,还可以在更多的地方得到复制。

蔡家洼经验:资源换资本、规划定成败

但并非所有农村都像高碑店那样,几乎每户村民能够拿出二三十万的自有建设资金,诸多的郊区农村能否成功城镇化“改造”则史多有赖于“集体”的智慧。

蔡家洼村因距离重点镇密云巨各庄镇的镇域较近,区位条件虽然无法与高碑店相比,但尚属优越。缘于村集体较早地引进了农业龙头企业北京聚陇山农业开发公司,其规模种植及带动就业的示范效应,让蔡家洼村幸运地成为2005年确定的全市13个旧村改造试点之一。

经测算,蔡家洼村推进旧村改造共需资金83.5亿元,其中。80亿元用于产业发展,3.5亿元用于基础设施及服务设施建设。而对于一个集体负债300多万的山区农村来说,别说几十个亿,就是1个亿也算得上天文数字。“钱从哪里来”是摆在改造或者实现城镇化面前的首要难题。

但细细分析之下,处于县域周边的蔡家洼,农业和土地规模仍可算作区别于城市的特有优势。王大林告诉记者,由几个自然村集聚而成的蔡家洼,宅基地数量庞大,总量达到了2200亩,除此之外,还有农田2500亩、山坡地3400亩。山场约4000亩,具有发展规模农业和相关深加工产业的良好基础。

算清土地账的同时,土地分散浪费的事实一目了然。利集体认为,首先要做的便是,通过规划的调整,实现蔡家洼土地的集约、高效利用。

在多次论证之后,蔡家洼的旧村改造规划得以批复。在不增加建设用地的前提下,规划将总面积8平力公里的蔡家洼村一分为四:居住区、农产品深加工园区、三产商务旅游区、农业种植区。

具体的土地集约利用方案为:通过原宅基地置换、旧村道路及集体公用场所整理,腾退出的2200亩建设用地,用400亩土地集中建设居住区,其余全部用来发展农产品深加工、旅游服务等二、三产业;原有的近6000亩耕地及山坡地以每亩每年1000元的价格流转至集体经济合作组织,再交由聚陇山农业开发公司和巨龙庄园生态科技公司统一规划运营。

宅基地换楼房的腾退方案则确定为,原有宅基地只要占有24分地,有4间北房,就可置换2套总共180平米的回迁楼,面积或房间数量不够的,集体先垫付资金,在今后的集体股份分红中予以扣除,面积和房间数量多的,评估之后,依据这一标准折算后,以货币形式找齐。

王大林透露,2200亩建设用地,除去400亩建居住区,剩余的可使用50年的1800亩建设用地,蔡家洼确定了每亩每年的使用费为3000元,50年的租地费用就是2.7亿。“如果招商引资顺利实现,资源即可完成资本的转换,村民新居的建设资金难题便能迎刃而解。”

得益于合理的规划布局,以及农业种植的规模效应,蔡家洼农产品深加工产业园的招商相对顺利,占地400亩的产业园吸引了十几家企业进驻发展,其中包括统一在内的台湾五家知名企业加入其列。在此带动之下,台湾某著名企业家又携百亿元巨资与蔡家洼签订了建设高端绿色旅游区的合作协议。

更为人乐见的是,蔡家洼的经济发展不仅实现了全村劳动力的全部就业,且对周边诸多村庄产生巨大吸纳作用,据王大林估算,倘若蔡家洼引入的现有产业全部竣工投产,可吸纳近万名密云农民属地就业,这为今后破解因快速城镇化带来的农村劳动力转移安置难题提供了有益镜鉴。

有资产的市民　职业化的农民

事实证明,农村就地城镇化对于北京而言行之有效。

采访中支芬一再强调,城镇化之于农村,就地远比补偿之后的一夜暴富更为可取。“暴富的农民缺乏理财的观念,又受自身教育程度、投资知识等方面的制约,几乎没什么资产升值的渠道,几年下来将钱造光的不在少数。”

“当年,高碑店农地被征用,虽然村民保留了宅基地,避免了异地购房,但‘农转居’补偿的后遗症仍可看作异地城镇化弊端的前车之鉴。”支芬告诉记者,由于国家及市重点项目的占用,部分高碑店村民曾一次性得到了当时算作“大数目”的几万元耕地占用补偿款,且身份也由农民转为了居民,但几年下来,农转居人员便将补偿款吃光用尽,此时才发现也无法享受城镇的养老、医疗和社会保障等,实际上相当数量的“农转居”不仅没了工作,又失去耕地的收益,也因此诱发了诸多社会矛盾。

“城镇化不仅仅是改善农村的居住生活环境,更重要的是解决农民的就业、收入增长和后顾之忧。”支芬介绍说,进行城镇化改造之后的高碑店村民,现在住房的租金是改造前的几倍,有就业能力和意愿的村民在集体成立的物业公司就业,其工资性收入将与集体经济的壮大同步增长,以往因快速城镇化导致的社会隐患因此治愈。

显然,短期内就地城镇化的效益虽然不比一次性拆迁补偿,但随着区域价值逐步提升,区域主导产业日益强大,村民将可持续、稳定地分享城镇化成果。

蔡家洼同样如此。王大林告诉记者,原本收入增长单一依靠农业经济的蔡家洼村民,如今已拥有三份收入:一是租农地的土地补偿,1000元/年,每五年增长5%,集体一分不留全部给村民;二是工资性收入,每人月均收入1000-2000元;三是分红,一部分引进的企业村集体占有30%的股份,以土地作股的农民将直接受益于企业的利润分红,另一部分则来自村集团为人驻企业提供物业服务所获得的收益分红。

此外,农民的资产也因城镇化大幅增值。以蔡家洼为例,多年来,民房大多用于自住,少数能够出租的房屋年租金也超不过几千元,即便将院落与房产整体出售,最高也就是几万元,而城镇化改造之后,村民大部分拥有总面积达180平的两套房产,一套房子的价值就达上百万,且原有土地的增值收益还可长期享受。

而高碑店和蔡家洼之所以顺利完成就地城镇化改造,最为关键之处在于,兼顾到了所有相关人群的利益,合理解决了“钱从哪里来,人往哪里去”。

这其实也是“三农”在城镇化中的再定位,如市委书记刘淇在年初的经济形势务虚会所言,世界城市之下,农民是新农村建设的主体,是带有集体资产的市民,农村是首都发展的战略新空间,农业是都市型现代农业,是一二三产业融合的产业。

篇2

一、城镇化的基点在县域小城镇

中国的城镇化之路，究竟以哪里为基点？国外通常的办法，即转移出来的农民向大城市聚集，这是各国的必由之路吗？带着这些问题，调研组踏上了澄迈调研之途。

在和澄迈县领导座谈时，围绕城镇化问题，大家热烈讨论今年4月在海南考察时提出的“美丽乡村”建设的重要思想，同时讨论了今年7月在湖北考察时提出的“农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园”的问题。县委书记杨思涛对的这些思想高度认同、心得很深。他对我们说，中国的城镇化一定不能只注重大城市的发展，不能把农民都往大城市赶，转移出来的农民，还是要按照“离土不离乡”的原则就地安置，不然，走国外过度城市化的老路，必然导致国外那种“城市病”，一边是萧条败落的乡村，一边是富人区与贫民窟并存的畸形大城市，人满为患、治安不宁、交通堵塞、空气污染，生活成本越来越高、生活质量却越来越低，经济、社会、环境乃至政治的成本和代价难以预计。

澄迈县、镇两级领导形成共识，认为，从澄迈的实际情况看，城镇化的重点应放在澄迈县域内小城镇的发展上，这些小城镇是城乡的连接点，有利于实现城乡在基础设施和公共服务方面的共建共享。如果以这些小城镇为依托，通过发展生产和增加收入，加强基础设施建设，发展社会事业，提高农民自身素质，改变生活方式，农民就可以像城市人一样享受现代化的工作、学习和生活条件，实现“就地城镇化”。

在“就地城镇化”的思路下，澄迈人理顺了城镇化发展思路，即：通过发展现代农业和乡村休闲旅游业，鼓励农民在家门口自主创业或以土地使用权、房屋使用权等固定资产入股合作，开发乡村公园、农家乐、乡村旅馆、休闲养生馆、放心菜园、果园采摘、劳动体验、特色农产品销售等旅游服务业，提高农村常住人口中从事非农生产人员的比例，实现农民生产和生活方式的就地转化。为促进“就地城镇化”，澄迈坚持规划先行，结合各地的自然禀赋，打造具有不同特色的现代农业和乡村休闲旅游业。

澄迈县历史悠久，是海南历史文化古县，海南传统文化重要发源地。自西汉元封元年（公元前110年）置县，至今已有2123年历史，是西汉时期海南三大历史名邑（即玳瑁、紫贝、苣中）之一，史脉久远，人文炽盛，境内文物古迹众多，古村落遍布县域各地。位于金江镇美榔村的美榔双塔建于元朝初年，是全国重点文物保护单位，具有重要的历史文化价值。位于老城镇的罗驿村，是世界上最大的用火山岩建造的古村落，自南宋1256年建村延传至今，已有800多年历史，是海南省有名的历史文化古村；该村走出了一位古云南丽江的知府，他返乡后，依照丽江古城样式再建了古罗驿村，罗驿村堪称海南的丽江城。澄迈将“美丽乡村”建设规划，融入对这些古村落的保护和修复中，城乡统筹，有力带动了这些古村落及周边的发展。如今，像美榔村和罗驿村这样古朴天成的美景，每天都吸引许多游客前来参观旅游。目前，澄迈正在实施对这些古村落集中连片整治修复的工程，并筹划申报世界历史文化遗产，作为“美丽乡村”建设的精彩亮点。

位于澄迈县北部的福山镇，环境空气质量优良，是种植咖啡的理想基地，也是海南省最早种植咖啡的地方。当地农民以传统方式种植和炒制的中粒咖啡为咖啡上品，享誉海内外。澄迈以咖啡为抓手，打造咖啡文化，建设福山咖啡文化风情小镇。这一我国首家以咖啡文化为主题的风情镇项目，总体规划范围约76平方公里，集世界咖啡种植文化观赏、咖啡交易中心、世界咖啡口岸、咖啡制作观摩品尝区、陶艺制作创意体验区、休闲娱乐度假于一体。今年1―10月，来到福山咖啡文化风情镇品咖啡的游客约有89万人次，省外游客25万人次，境外游客 10万人次。咖啡文化风情镇的建立和发展，大大促进了周边村庄的“就地城镇化”进程。例如，毗邻的向阳村基础设施得到很大改善，村庄与咖啡文化风情镇一体融合，环境优美，风韵独特，游人如织，多种产业和家庭旅游收入可观，68户村民过上了离土不离乡、幸福指数很高的城镇化生活。

在建设福山咖啡文化风情小镇的同时，澄迈还打造了台湾风情小镇、欧洲文化风情小镇、地中海文化风情小镇等，这些风情小镇各具特色，绿色、低碳、宜居、宜业、文明、富裕。这些小镇将用小火车连通，小镇及周边的村庄，连片形成就地城镇化的美丽风景，使澄迈成为海南新的旅游目的地。据统计，2013年上半年澄迈县旅游接待人数125.9万人次，同比增长114.4%；旅游收入6.28亿元，同比增长147.5%。

澄迈就地建设小城镇，既促进了传统农业向现代农业转型，依托这些小城镇发展起了专业市场、特色市场，也带动了农村二、三产业发展。目前，澄迈已重点打造出三条“美丽乡村”带，以此为纽带，计划串连县域内的村、镇、开发区和农场，使产业聚集区和人口聚集区之间，形成传统与现代、城市与乡村互为依托、相互支撑的空间格局。按照计划，澄迈到2015年要建成6条“美丽乡村”带，并力争到2018年，全县99个500人以上的村庄达到“美丽乡村”建设工作要求。

“就地城镇化”，农民离土不离乡，必然要求城乡统筹建设发展，相应地带来了农村现代化基础设施建设的旺盛需求，路网、供水网、供电网、通讯管网、垃圾处理网、污水处理网以及公共文化设施等基础设施建设日新月异，“美丽乡村”建设纳入了城市建设的统筹方案。

二、关键是打下新的安身立命的根基

人往哪里去，也就是转移出来的农民，如何留得住，有保障，生活好，也是调研组的问题。我们意识到，“就地城镇化”问题，说到底是使人就地“转型”的问题，其中的关键，是要有新的产业承接兜底，使惯于务农的农民，在“就地城镇化”过程中转型为新产业的自食其力者，从而打下新的安身立命的根基。澄迈的实践令我们鼓舞。

澄迈“美丽乡村”建设的突出特点，正是注重产业带动和支撑，帮助传统农民转型。“以工业化思路发展农业”，让“美丽乡村”成为一个“整体性可经营的商业品牌”，这是澄迈的雄心壮志。为此，澄迈采取多项措施，积极推动农业现代化，千方百计发展新型农业，振兴农村经济。

在《澄迈县“美丽乡村”建设工作总体方案》中，促进乡村经济发展的具体措施很多。比如，发展新型农业。以创建国家现代农业示范区为基础，重点培植特色农业、包装农业、旅游（观光）农业、彩色农业、外向型农业。以澄迈火山岩红土地罕见富含微量元素硒为亮点，建设“开心”农场，开展消遣性农事活动，农民利用当地的优势条件开辟活动场所，提供生产生活设施，即将土地作细致切割，每块农田占地 0.1―0.2 亩，由周边市县游客和外地游客认领种植，也可以由当地农民有偿代为种植，成熟瓜果由地块所有者自由支配。再如，发展特色林业。因地制宜，突出特色，村庄周围，房前屋后，种植珍贵树种或果树，在三条“美丽乡村”带上打造出一批咖啡村、福橙村、槟榔村、椰林村、花梨木村、沉香村等。又如，发展长寿产业。借助澄迈是世界长寿之乡、中国长寿之乡的品牌，开发长寿康体休闲项目、长寿康体休闲旅游线路、老人用品和富硒保健品等。提升城乡基本养老保障水平，完善公共养老中心、敬老中心设施建设，等等。

根据“以发展工业理念发展农业”的原则，澄迈持续加强农业的品牌化和标准化建设。2009年至今，坚持“围绕品牌抓农业”工作思路，把注册商标与品牌打造作为农产品销售和促进农业增效、农民增收的一项重要工作，把商标品牌做精做强，努力走出“打造一件商标、带动一个产业、富裕一方百姓”的品牌发展之路。经过4年“商标富农”探索实践，累计有效注册涉农商标1033件，其中著名商标18件，成功打造福山咖啡、澄迈福橙、澄迈福牛等一系列优势特色农业品牌，有力促进了全县农业经济快速发展，实现农民增收农业增效。如今，澄迈的沙土地瓜、福牛、白莲鹅等特色农产品的种养示范点已全省开花，成为广大海南农户的致富法宝；福山咖啡、福橙等也成为澄迈周边市县农民的摇钱树。由此形成的整个农业――工业――商业――旅游――消费的产业链，成功吸纳了大量转移出来的农民，“旧式”农民在转移中成功转型，找到了新的用武之地。

可以说，切实推动农业现代化，并将特色农产品销售与乡村休闲旅游相结合，发展新型农业――通过一、二、三产业的全面带动，增强乡村自我“造血功能”，做好产业承接这篇大文章，以多种产业支撑促进农村经济发展，有计划、有步骤地引导、推动“美丽乡村”建设，正是澄迈的成功之道。

同时，澄迈注重推动大中城市优质资源向中小城镇乃至中心村延伸。例如，澄迈积极打造海南生态科技新城，开出了一片新天地。海南生态科技新城走产城融合的新型城镇化之路，通过发展新型工业、现代农业和现代服务业解决农民的就业问题。新城内建设农园，发展观光休闲农业，既为新城提供服务配套，又解决部分农民就业。对原土地上的农民进行就业培训，成立服务公司吸纳农民就业；为下一代农民提供更好的教育机会和条件，使他们成为新城重要的后备人力资源。目前，园区凭借日渐凸显的环境、政策及服务三大优势，吸引了包括中科院云计算中心、印度NIIT集团、浪潮、惠普、东软、中软、长城信息、久其软件、展创光电等294家企业落户园区，初步形成数字医疗、地理信息、旅游信息化、物联网应用、高端电子制造、服务外包以及动漫创意等七大业务板块的产业格局，产业集聚快速形成。2011年园区实现产值33.9亿元，2012年实现产值和软件外包服务收入超65亿元，今年将努力实现生产总值超100亿元，力争容纳4-5万软件工程人员，向国家软件产业基地的目标迈进。位于澄迈的中航特玻材料有限公司的发展也令人振奋，这是我国唯一能够生产飞机机窗玻璃和高铁车窗玻璃的国有控股企业，填补了国内玻璃生产的重大空白，就是这样的大型高科技企业，其物流、包装、检测、运输等业务，也为吸纳当地农民转型就业作出了实质性的贡献。

三、城乡基本公共服务均等化是硬指标

据统计，2012年全国常住人口城镇化率是52.6%，但户籍人口城镇化率是35%，两者相差17.6%。这说明，有相当一部分转移到城里的人，在就业、医疗、教育、养老等诸多公共服务方面，并未真正享受与城里人同等的待遇，处于被城市边缘化的状态。因此，调研组认为，是否实现城乡基本公共服务均等化，是衡量“就地城镇化”成功与否的重要因子。“就地城镇化”后，农民的工作、学习和生活条件，特别是在享受公共服务方面，究竟能达到什么水平，有没有一个可以评估的指标，是调研组十分关注的问题。

可以明确地说，澄迈的“美丽乡村”建设，是有这样的硬指标的，澄迈在“美丽乡村”建设中，将教育、医疗卫生、社会保障、文化体育、电力通讯、金融等基本公共服务的城乡均等化统筹建设，并将之作为促进城乡一体化的关键环节和基本前提。

澄迈从2008年起，就开始实施并持之以恒地抓“8+2民生工程”（教育、医疗卫生、社会保障、就业、住房、文化建设、电信服务、金融服务8个方面，以及富民增收、社会主义新农村建设2个工程），作为澄迈推动城乡基本公共服务均等化的重大举措。

“8+2民生工程”覆盖澄迈全县城乡，并注重向“三农”倾斜，取得了重要成果。比如：

率先全省实施“十二年义务教育三免四补”政策，从2010年秋季起，将“三免二补”升级为“三免四补”，即免除十二年义务教育学杂费、课本费、住宿费，补助学生作业本费、职校和中技学生生活费、住宿贫困生生活费、贫困生助学金；

率先全省实现村村有标准卫生室目标，2012年，全县投入1179万元建设142家标准化村卫生室，覆盖率达93.7%，医疗健康信息化项目全面实施，建成了连接177家村卫生室、20家乡镇卫生院、3家县级医疗机构以及卫生局的覆盖城乡、一体化的医疗健康信息化网络，创造了农村卫生试点改革县镇村一体化的“澄迈健康模式”；

率先全省创建国家公共文化服务体系示范区，推进农村“两场一室”（标准篮球、排球场，文化室）覆盖所有行政村和500人以上自然村，实现数字广播电视村村通，完成全县所有行政村农家书屋建设；

率先全省实行分散供养和社会供养相结合的养老体制机制，对建省后被征地农民实行养老保险政府财政全支付，同时由政府财政予以老年生活保障补助。此外，城镇居民医疗保险补助标准从每人每年200元提高到240元，新农合参合率99.8%，城镇居民养老参保率99.6%，新农保参保率95.6%。60周岁以上人口基础养老金发放率达100%，每月给80岁以上老人发放长寿补贴。最近，当地又把100―104岁老人长寿生活补贴费提高至800元/月，105―109岁老人长寿生活补贴费提高至1000元/月，110岁以上老人长寿补助提高至1500元/月；

率先全省实现所有行政村通宽带，从2010年起，在全县11镇、177个村（居）实施推进宽带村村通工程，2012年继续投入2380万元，加快实施工程进展， 有线宽带覆盖全县所有行政村居委会和半数以上自然村（463个），基本实现有线宽带、无线宽带城乡全覆盖；

率先全国实现金融便民服务延伸到所有行政村，截至目前，累计安装823部POS机（刷卡消费终端），发放借记卡8万多张，通过“一卡通”的方式将47项财政支农惠农资金直接划入补贴对象，惠及8万多户农民；等等。

同时，澄迈生态建设与经济发展齐头并进，注重新能源（生物质能源、风电等）、绿色建筑和现代信息技术等在乡村基础建设上的应用，把生态环境资源优势作为产业运营资本，以“低碳发展模式”，实现生态经济与环境治理相互依托、相互促进。立足对“绿色崛起”的正确理解，澄迈扎实推进“生态现代化”建设，促进经济社会与环境全面、协调、可持续发展，以创新思路保护生态，狠抓以生态林业、生态海洋、生态农业、生态工业、生态旅游、生态文化、生态家园、生态人生为内容的“八项工程”，强力发展绿色低碳经济。注重在乡村发展各种类型的生态产业，以加强农村“造血功能”，通过乡村旅游、休闲农业、生态林业、休闲娱乐等产业发展，既美化人居环境，又推动农民致富。让农村更美、让农民更富，构建“与资源环境相协调的农村生产生活方式”，打造“生态宜居、生产高效、生活美好、人文和谐”示范典型。

目前，澄迈人均预期寿命77.79岁，分别高出全省、全国平均水平4.77岁、6.59岁；百岁以上老人215人，占总人口的38.05/10万，超出中国和联合国“长寿之乡”规定存活百岁老人7/10万、7.5/10万标准，成为名副其实的“中国长寿之乡”、“世界长寿之乡”。澄迈广泛开展创建亲老敬老活动，帮老助老、敬老爱老蔚为风气。党委政府制定了一系列政策、措施解决老有所养、老有所医、老有所乐等问题。中国长寿之乡、世界长寿之乡的荣誉，不仅是澄迈生态环境优良的有力证明，也是“美丽乡村”建设的最好标志。

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一、宿迁市县域城镇化发展现状

1.宿迁市概况。宿迁市位于江苏省北部,于1996年建市,现辖宿城区、宿豫区、沭阳县、泗阳县和泗洪县。总面积8555平方公里,2008年低,人口数为534.58万人, GDP总量为655.06亿元,人均12289元,其中,工业总产值244.11 亿元, 农业总产值136.62亿元; 第三产业生产总值216.10亿元,固定资产投资605.00亿元。从多项经济指标在江苏省的地位看(见表1),应属于经济欠发达地区,在总人口中,农业人口为191.91万人,占35.9%强,是江苏省城镇化水平较低的地区之一。

2.宿迁市县域城镇化特征。

(1)城镇化水平稳步提高,但城镇化水平仍偏低。宿迁市建市较晚,城镇化起步晚。近十年来,随着宿迁市经济社会的快速发展,对交通等基础设施投资的加大,城镇化水平逐年提高,但总体水平仍低于江苏省平均水平(见图1)。至2008年末,宿迁市城镇化水平为35.9%,比全省平均水平低18.4个百分点。

(2)城镇数量较多,但质量普遍偏低。宿迁市现共有104个乡镇,4个街道办事处,平均每个乡镇(包括街道办事处)人口4.95万人,其中大多数规模偏小。由于规模偏小,难以形成较为完善的城镇供水、排污、供电等基础设施和商业、科技、教育等社会文化服务设施,减弱了人口就地转化的能力;过小的镇域范围造成发展空间和辐射区域狭小,无法体现城镇的集聚功能和规模效应。

(3)工业化滞后于城镇化,难以形成良性循环。2008年,宿迁市城镇化率为35.9%,而工业化率为36.8%,工业化水平比城镇化水平低0.9%,工业化滞后于城镇化。工业化水平低导致产业化程度低,聚集成本高,阻碍了资源的优化配置和生产要素的合理流动,不利于城镇化的推进,难以形成工业化与城镇化的良性循环。

(4)人口基数大,城镇化发展任务艰巨。城镇化率是以非农业人口占总人口的比率衡量的,2008年我国的平均水平是45.7%,江苏省的平均水平是54.3%,宿迁市仅为35.9%。截止2008年底,宿迁市总人口已达534.58万人,也就是说目前宿迁市非农业人口仅为191.91万人,而农村人口却有342.67万人,可见,宿迁市城镇化发展的任务是十分艰巨的。

二、宿迁市县域城镇化存在的问题

1.城镇规划布局不合理,功能定位不清晰。规划是城镇建设和发展的蓝图,是调控城镇发展的重要手段。目前的问题是城镇都有规划,但发展规划却普遍滞后,不够合理,跟不上建设发展需求的矛盾日益突出;而且规划的执行缺乏严肃性,从而导致城镇盲目建设、无序建设与各种污染和居住环境之间的矛盾突出。大多数城镇在制定发展规划时,往往不能发掘自身优势,没有对城镇的功能进行清晰的定位。

2.城镇之间缺乏合作,城镇体系不合理。由于缺乏系统的区域城镇发展规划的引导,各县域城镇化发展存在一定的自发性和盲目性。受条块分割的行政体制的影响,各个城镇在发展目标上缺乏明确的区域合作与分工,产业结构趋同,影响了整体竞争力的提升。由于就城镇论城镇,导致城镇发展不均衡,未能形成梯级明显、职能明确的城镇体系。难以发挥联结城乡的“桥梁和纽带”作用,大大削弱了中心城镇的辐射带动功能,同时自身也无法形成规模效益和聚集效益,对周围地区缺乏吸引力,导致各级城镇之间、城镇与周围农村地区之间联系松散。

3.缺乏产业支撑,城镇化动力不足。城镇化进程本质是由产业聚集和人口转移而推动的社会结构的变迁。城镇化进程的快慢与产业群聚集的水平有关,如果一定区域内的产业化程度低,则该地区的城镇化进程就。由于产业结构雷同,特色产业不明显,主导产业不突出,没有产业的支撑特别是主导产业的支撑, 小城镇发展缓慢,主要表现是规模小, 产业规模和人口规模达不到城镇应有的最低限度;布局分散, 空间结构功能差;资源浪费严重, 土地资源占用多, 建设资金耗费大。

4.基础设施建设水平低,承载能力不足。虽然近年来各县域对城镇建设投入了较多的资金,但由于欠发达地区经济总量小,人均GDP水平低,政府财力不足,城镇化基础建设资金缺乏,投入严重不足。城镇基础设施建设不够,各种经济资源无法顺畅地向小城镇集中,乡镇企业、相关产业发展缓慢,城镇服务功能减弱,导致城镇承载能力不足,转移农业人口的能力较弱。

三、宿迁市县域城镇化发展的对策

1.科学规划,优化城镇布局。通过对区域条件的综合分析,结合经济发展战略,科学编制县域城镇体系规划。一是要遵循区域城镇化的发展定位和方向,因地制宜地制定城镇发展战略及相关政策措施,形成布局合理、特色鲜明、功能完备的区域城镇体系,避免“千城一面”的低水平雷同规划。二是要维护规划的权威性、严肃性,明确规划实施的主体和责任,加强对规划实施的引导和管理,保证规划全面正确实施。三是要强调公众参与, 广泛征求公众意见(如举行公众参与的听证会等) , 在得到多方认可的前提下, 编制出切实可行的城镇体系规划。

2.加强城际合作,完善城镇体系。宿迁市建市较晚,各县域政府在城镇化发展中缺乏协作、沟通。应加强城际合作,使经济要素在更大范围内流动,打破区域的行政界限,实行大范围的资源整合,实行错位发,达到优势互补、利益均享,促进区域经济的持续协调发展。要促进协调发展,关键在于是否能够突破体制,让区域内的资本、资源、人力资源等生产要素自由流动,使各地的优势得到充分体现,从而完善城镇体系,明确各城镇职能,提升整体的竞争力。

3.加强县城发展,择优发展中心城镇。县城是县域地区的中心城镇,也是县域的政治、经济、文化和交通中心,是县域转移农村人口的首要载体,因而是推进县域城镇化的重要载体。宿迁市县域城镇化应该以发展县城为中心,加强县城的基础设施建设,改善生活条件和投资环境,大力发展第三产业,从而促进经济要素和产业向县城集中,发挥县城协调城乡发展的纽带作用。

4.调整产业结构,以工业化促进城镇化。产业结构的调整和演进会改变城镇的形态和规模,进而影响城镇化发展进程,因此产业结构的调整与升级是城镇化发展的根本动力。只有调整产业结构,提高产业竞争力,提升工业化水平,才能促进县域城镇化的步伐。各县域要坚持工业化与城镇化互动并进,充分利用现有的资源禀赋和区位优势,积极培育主导产业、特色产业(如宿城区洋河镇的白酒产业、沭阳新河镇德花卉产业等),带动第三产业发展,引导和促进产业集聚,以“产业集聚―经济发展―小城镇成长”的思路发展小城镇。同时,应充分发挥劳动力资源丰富的优势,提升劳动密集型产业,吸引农村富余劳动力道小城镇就业,促进县域城镇化的建设。

5.加快基础设施建设,提高城镇承载力。在县域城镇化基础设施建设中要广开资金来源渠道, 多方筹集资金, 逐步建立起以集体和个人投资为主, 国家、地方、集体、企业、个人共同投资建城的多元化投资体系。按照统一规划、配套建设的原则,加强基础设施建设,完善城镇交通、污水管网和垃圾清运等设施,加快城镇园林绿化建设,不断改善人居环境。这样就能够提高其招商引资力度,吸引城镇内外企业和个人经商办企业,从而带动文化、教育、卫生、商贸和金融等第三产业的发展,吸引农民向城镇聚集居住。

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【关键词】农村城镇化;耕地利用;绥化市

国务院总理在2014政府工作报告中指出，今后一段时期内，着重解决好现有“三个1亿人”问题：促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。提高农村城镇化水平是解决“三农”问题的关键，对农村经济发展具有重要意义，也是实现可持续发展的重要保障。因此，本文分析绥化市农村城镇化发展过程中出现的各种矛盾，特别是城镇化对农用地的占用等问题进行深入的研究，对于绥化市农业经济的发展具有重要意义。

1 绥化市农村城镇化建设的现状

绥化市处于124°50′～128°30′E，45°21′～ 48°2′N，位于黑龙江省中南部，地处中国寒地黑土、松嫩平原的核心区，东接伊春市，北邻黑河市，西北与齐齐哈尔是毗邻，西靠大庆市，南与省会哈尔滨市接壤。绥化市被誉为“中国寒地黑土特色农业物产之乡”，持有寒地黑土品牌商标。这里是甜菜、亚麻、烤烟三大经济作物基地，是国家大型商品粮基地和农副产品出口创汇基地。绥化市是个典型的农业市，农业人口众多，2009年绥化市总人口580.2万人，乡村人口424.7万人，即农业人口占总人口的73.2%，严重制约了经济的发展，加快农村城镇化进程成为绥化市社会进步的重要保障。

随着社会经济的发展，农村人口逐渐向非农方向转化已成为必然。自改革开放以来，一方面由于农业生产水平、机械化率大大提高，一部分农业人口得以脱离土地迁往城市;另一方面，农村人口为了追求更高的生活品质、享受更好的医疗设施和教育环境而主动迁出农村，由此推进了城镇化建设。但是绥化市城镇发展规模普遍偏小，全市176个乡镇，具有集聚人口功能的乡镇并不多，没有足够的经济优势吸引周边经济和人口向小城镇聚集，带动辐射功能不强。所以该地区主要以“就地城镇化”为主，即农村人口在原有的居住地，通过发展生产和增加收入，完善基础设施，发展社会事业，提高自身素质，来改变原有生活方式的过程[1]。

2009年绥化市总人口580.2万人，城镇人口155.5万人，城镇人口占总人口比例为26.8%，从2002年到2009年城镇人口占总人口比例在27.7%左右。2009年绥化市地区生产总值为60.5亿元，城镇GDP为39.7亿元（以上数据来源于《绥化市统计年鉴》），城镇GDP占地区GDP比重为65.6%，市辖区1个，县级市3个，6个县，71个镇，3个民族镇，89个乡，每百万人口拥有城镇14.2个，建制镇占乡镇总数47.2%，由此可见，绥化市城镇化水平处于初期阶段，并且发展缓慢。

2 绥化市耕地利用现状及存在的问题

2.1 土地集约化程度及土地利用效率较低

城镇化过程中需要大量土地，应当充分地挖掘其潜力，但现阶段城镇化进程中土地粗放利用，在城镇大搞开发区、新区建设，由于经济实力不足，许多开发项目得不到落实，致使土地闲置现象普遍。乡镇企业过于分散，普遍占地规模过大，浪费了土地资源，导致了土地利用效率低，不利于城镇化水平的进一步提高。乡村居民点建设占地过大且布局极为散乱，用地结构不合理。

2.2城镇扩展占用耕地

改革开放以来，绥化市城镇化速度加快，无论生产生活都要占用一定数量的土地。农村城镇化过程中需要独立工矿企业提供经济动力，伴随着人口的迁移和集聚，建设居民点、商业区是必然的结果，城镇扩展势必导致城镇建成区面积的扩大和耕地的减少。

2.3城镇化速度过快给土地、生态环境带来沉重压力

城镇发展要求充裕的空间处理生活垃圾，无论堆放还是填埋都要占用土地并且造成污染，农村城镇化速度过快会给土地带来很大压力。另外，乡镇企业一般规模较小，技术设施简陋，工业“三废”未经处理大量排放，由于乡镇企业布局分散而导致污染扩散程度和影响范围极大。农业生产人力投入减少，普遍依赖于农药、化肥，而需要较多人力投入的有机肥施用量逐年减少，土壤养分不足造成耕地土壤退化，耕层变浅，耕性变差，保水肥能力下降[2]。这些都威胁绥化市绿色农业的品牌信誉和持续发展。

2.4城镇土地利用管理制度不健全

城镇化进程离不开土地要素的流动和集聚，而土地要素的流动与集聚需要有健全的制度。健全城镇土地利用制度可以加强土地管理、减少闲置宅基地、杜绝土地投机买卖，从而达到保护耕地的目的。土地供应政策滞后会使小城镇旺盛的用地需求与土地资源之间矛盾突出。另外，一些基层政府急功近利或在集体利益的驱动下，忽视对存量土地的开发利用，开发独立工矿企业、居民点、商业区等是不合理占用耕地，而对闲置宅基地的复垦却迟迟不到位，导致小城镇违法用地现象突出。

3 农村城镇化建设中的耕地保护对策

3.1 统筹发展，优化区域城镇布局

针对绥化市土地利用效率低、城镇扩展占用耕地的问题，在制定土地利用规划时，将下辖的各县纳入绥化市整体规划中，明确各分区功能定位，统一规划基本农田保护区、独立工矿区、居民点、商服区、城镇绿化带，科学规划交通运输线路。

3.2 坚持节约用地、集约用地

针对绥化市土地集约化程度低的问题，可以通过挖掘土地潜力、积极开展土地整理、开发利用宜农荒地等方式改变农业粗放经营模式。

3.3 加快村镇合并，实现耕地规模经营

城镇化有利于人口集中、土地集约，之所以出现耕地面积急剧减少、耕地利用不合理的现象，主要由于城镇化不完全。要解决这个问题，推进城镇化建设，关键一点就是解放农村剩余劳动力，不仅实现地域城镇化，还要实现人口城镇化。

3.4 完善土地产权制度，加大执法力度

完善土地产权，制定一套科学合理的农地价格核算体系和土地转让制度，对保证农民利益、优化配置城乡土地资源、推进城镇化建设是至关重要的。

参考文献：

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关键词 城镇化 房地产业

中图分类号：F812.4 文献标识码：A

今年两会热议的话题之一就是城镇化，城镇化不仅被看作是中国新的经济增长动力，更被认为能为中国创造更多的发展空间。城镇化的概念在很大程度上，是将县级以下的城镇集中，在最短半径内让最多的农民获得非农就业机会。虽然与城市化概念有很大区别，但同样是经济发展到一定程度对人口、资本、土地、技术等生产要素从分散到集聚的需要，并会伴随着经济的发展而渐进。这种人口的集聚、生产要素的大量集中会产生大量的外部经济，外部经济将会导致交易成本下降、技术水平提升、产业升级等，从而促进经济增长。

一、存在的问题

在城镇化发展的道路中，房地产也成为其中发展的焦点，城乡房地产需求不同、发展力度开发程度不同；房地产的发展在1998年政府放开市场后发展突飞猛进，在快速发展的同时必然会存在许多不完善的地方，政策体制的出台速度跟不上产业本身的发展速度。一直以来我国的城镇化发展以粗放型为主，发展盲目，定位不准确，目标不明确，对房地产业发展有诸多影响。

首先，土地的城镇化远快于人口的城镇化。在城镇化建设过程中，一些政府盲目强调城镇化发展速度，以增加土地要素投入为主要手段，建立新区或转移城镇发展重心，房地产先行进入，经济却没有发展起来。没有经济实体的依托，吸引不到新的人口入城，原有的被占地农民也只能另寻他径，从而出现在了“空城”、“鬼城”。这也是为什么有的城市房价一涨再涨，仍供不应求；而有的城市房价一降再降，却无人问津现象出现的原因之一。

其次，城镇化过程中存在农民双重身份的问题。城镇化发展中，土地要素先行，农民被征地成为了无地农民，被迫进入城市，成为无身份的城市人。在过去十年，中国人口的年平均增长率不到0.6%，反映了在死亡率基本稳定的情况下，出生率的下降使人口的增长几趋于零。可见，人口的死亡和生育对人口走势影响越来越弱，人口流动和人口城市化对地区人口数量影响起到了主导作用。人口流入越多的城镇，房地产业发展得越好，房价越高。

最后，城镇化发展到了更加深入的阶段，人口越来越向大中城市集聚，相应地，对城镇的配套设施、公共服务等的要求增多，这也表现在人们对生活品质的追求上。房地产业的开发不仅要考虑到楼盘本身的质量，也得综合考虑楼盘周边的配套设施是否完备。在调查中，我们可以发现，住房销售得好的房地产周边的绿地、学校、商圈、交通都相对齐全且便利。而如果在开发的房地产只是建楼盘，那不只是销售业绩不好，其本身也会导致被边缘化，从而背离了城镇化的初衷。

二、发展现状

自1998年中国住房改革进入全面市场化阶段后，伴随城镇化逐渐推进，房价一路高涨。特别是面对资源分配不均的局面，人口流动特别是高素质人口的流动，向超大型城市尤其是北上广流动的趋势愈发明显，这一点，从房地产价格走势能够得到更直观的印证。显然，这种发展的过度集中并非城镇化的科学布局。所以，中央强调新型城镇化将重心从土地城镇化转向人口城镇化，过去城镇化推进过于倚重房地产发展，人口城镇化试图将房地产市场的结构和未来的需求引导向更加理性的区间。

三、解决建议

在新型城镇化实施过程中，根据以上存在的问题笔者提出相应的几点建议，以期引导房地产业进入正常发展的轨道。

1、依靠产业支持城镇经济发展。产业发展是城镇化发展中的最强有力依托，支持民营企业发展，为其提供政策服和技术支持，支持民营企业参与城镇建设相关项目，积极开发适合小微型企业需求的多种金融产品。把“土地财政”转到实体经济上来，建立地区的新的经济支柱。

2、继续推进公共服务均等化。我国城市间、城乡间公共资源、配套服务严重的不平衡，人口流向便可见一斑。把推进公共服务均等化作为社会发展目标，减弱了大城市因占有资源优势而对劳动力的吸引力，同时增强了中小城镇的发展竞争力，对于我国地区间平衡发展十分有力，且兼顾了地区之间的公平竞争，有利于促进发展的积极性。然而，推进公共服务均等化不能急于一时，首先，资金短缺是个大问题，平衡各地区教育、科技、卫生、体育、保障等等各项社会事务需要投入的资金数额不小。其次，推进公共服务均等化与追求GDP的发展相悖，需逐渐改变以追求高速增长和见效益快的标准来评价政绩的要求，给各级政府时间，逐层逐点推进公共服务均等化才能使民众真正受益。

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关键词：低碳城市；城镇化；环境承载力

中图分类号：F299.21 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）25-0117-03

目前，国内已有许多城市开展并尝试低碳城市的建设，一般都是按照框架论或过程论的思路来建设低碳城市，相比国内其他地区的城市，西部地区中小城市数目偏多，是未来西部地区城镇化建设的重要方向。加上各个城市城市化水平、能源结构、经济结构、资源禀赋等等存在差异，因此西部中小城市需要根据自身城镇化进程的不同阶段选择适宜的建设低碳城市路径。

西部地区地域广阔，经济欠发达，西部地区城市的工业相对发展不足，其吸纳农村剩余劳动力的能力尚且不足。随着近些年来西部地区的就业机会不断增加，加上劳动待遇不断改善，越来越多的劳动力回流到西部户籍地就近务工，促进了劳动力相对充足的西部地区的产业化进程。劳动力与产业的“双转移”促进了西部地区的城镇化进程，伴随着西部中小城市规模急剧扩张，同时带来了城市的生态环境恶化、资源紧缺、公共服务成本高等多种“城市病”。低碳城市建设，正是解决城市从愿景走向现实的困境的重要战略举措。因此，将低碳城市建设置于整个城镇化发展进程中具有非常重要的现实意义。

一、现实考量

（一）未来城镇化的重心是西部地区的中小城市

西部地区，括四川、重庆、贵州、云南、、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西等12个省、自治区、直辖市，面积685万平方公里，占全国的71.4%。西部地区中小城市有广义和狭义之分，广义上是综合考虑人口、经济和环境等方面的因素，指除了西安之外，其他城市均为西部地区中小城市；狭义上根据城市人口规模，指在西部地区市区常住人口在100万人以下的城市，其中50万～100万为中等城市，50万以下为小城市。依据2010年《中小城市绿皮书》标准，中小城市是指市区常住人口100万以下的城市。由2014年《中国统计年鉴》西部地区城市共计88个，其中人口在100万以下的城市数共计53个，占据60.23%。中小城市在西部城市体系中数量大，在整个西部经济中占据比重大，而西部的城镇化水平相比其他地区相对落后，造成城镇化中的城市规模过小、城市集聚效应及扩散力不足等等问题。相对而言，西部地区资源要素比较丰富，经济不断发展，东部的一些劳动密集型产业也逐渐向西部地区发生转移。因此，未来我国城镇化的重心将出现在西部地区的中小城市。

（二）城镇化进程中伴随产生的“城市病”问题日益突出

一方面，伴随着工业经济的飞速发展，城镇化进程中产业结构、生产要素、人口资源促进了土地等资源的较高效率的利用，降低了城镇化进程中的主体――人类对环境资源的危害；另一方面，随着城镇化进程的不同阶段，由于人口的大规模聚集于各个城市，工业、建筑等等高度集中，能源和资源的消耗急剧增加，人们对生活质量、社会服务、公共设施等提出更高的要求，也会对社会、经济、生态环境、资源等带来更大的压力，城镇化对区域经济发展的带动和辐射作用也会明显减弱。

（三）低碳城市是未来西部地区城镇化发展的新思路

城市是区域经济和社会发展的重要单元。过去的城镇化带来的一系列的“城市病”，实际上是传统工业化造成的环境污染、资源浪费、城镇盲目扩张等等。低碳城市是城镇化进程中的必经阶段，能实现西部中小城市经济增长方式的转变。由2008―2013《中国统计年鉴》和各省统计年鉴中西部各省份综合能源消耗量不难看出，近些年西部地区的经济增长背后是能源的大量消耗，其中贵州省综合能源消耗量2008―2013年能源消费增长依次为4.2%、6.8%、8.1%、10.9%、8.9%、8.1%，四川省综合能源消费增长依次为7.13%、7.77%、9.62%、10.08%、4.46%、4.56%，广西省综合能源消费增长依次为8.3%、8.9%、11.9%、8.5%、6.6%、6.7%，这些省份这六年的综合能源消费增长几乎接近10%。西部地区由于目前所处的工业化与城镇化共同推进的发展阶段，其能源需求具有相对明显的刚性特征。当然，现阶段，任何一个地区都还无法做到控制减少碳排放的绝对量，而是根据城镇化所处的不同阶段，保证GDP增速大于碳排放的增速。

二、城市低碳发展的制约因素及对策

有的关于建设低碳城市的研究一般都是围绕两种思路进行研究，一是按照框架论从基底低碳、结构低碳、形态低碳、支撑低碳和行为低碳五个方面分析；二是按照过程论的思路来进行分析，从低碳生产、低碳流通、低碳消费、低碳循环利用整个过程来分析。现有的研究大多用层次分析法分析法通过设定目标层（一级指标），包括低碳经济社会、低碳社会发展、低碳资源环境，其辖准则层（二级指标）如人均GDP、第三产业占GDP比重、人口密度、单位工业增加值能耗等十五个指标构成进行分析，其得出建设规划低碳城市的结论主要包括：产业规划、交通规划、“绿色建筑”规划和低碳技术等等。

当前，国内许多城市都已进行着低碳城市的建设，伴随着城镇化进程的不断加速，已有的研究表明，城镇化背景下影响城市低碳转型的因素主要有六个方面：人口规模、经济规模因素、能源结构、产业结构、技术进步和政府规制。由经典的I=PAT模型可知，环境影响主要受人口结构变量、财富程度和技术因素控制。因此，本文立足于城镇化背景下，依据当前西部地区中小城市处于工业化和城镇化的初中期阶段，提出影响低碳城市建设的因素主要包括：政府支持、人口规模因素、能源强度和经济规模因素。

（一）政府支持

西部地区建设低碳城市，走低碳经济发展之路，需要当地各级政府主导，政府在低碳城市的建设中应发挥领导、指导、引导的重要作用。首先，政府需要制定低碳发展的目标，进而展开相应的科学城市规划，科学的城市规划是建设低碳城市的第一步。低碳城市建设规划主要包括三方面的内容：产业规划、交通规划和“绿色建筑”规划。其次，政府还要发挥领导并引导企业、市民共同参与低碳城市的建设。现实中高碳企业能耗高、污染物排放量大，对节能减排目标任务的完成负有特殊使命，需要采取构建低碳文化、研发应用低碳环保技术、加强节能减排人才的培养、完善节能减排的管理体系、加大节能减排投资、实现清洁生产方式的有效运作等战略措施。同时转变居民消费理念，提倡低碳消费模式。最后，政府还需及时进行低碳制度改革，加强城市生态文明建设，顺利执行并监管低碳城市的建设。

（二）人口规模因素

新型城镇化的本质就是实现人的城镇化。城镇化进程中，中小城市进入门槛相对较低，大量人口集聚西部地区中小城市，人口数量的急剧增长，城市对终端消费产品的需求会增加，加大了对城市交通的使用量以及对城市建筑的需求量，致使能源消耗量不断增长以及碳排放量增加。而城市市民是落实城市低碳的主要参与者，要为西部地区建设低碳城市发挥重要的积极参与作用。转变市民消费观念，倡导并实施低碳的消费理念，改变过去高消费、高浪费的生活方式，大力提倡文明理性消费、绿色生活理念以及倡导家用技术革新，实现城市低碳发展。节能方面，居民尽量降低对耗能高的产品的使用量；减排方面，居民从日常生活细节做起，减少对含碳产品的使用，践行绿色环保的消费模式，积极为实现低碳经济、建设低碳城市贡献自己的力量。

（三）能源强度

由2008―2013年《中国统计年鉴》和各省统计年鉴整理计算得出2008―2013年贵州省能源消费弹性系数依次为0.37、0.6、0.63、0.73、0.65、0.65，四川省能源消费弹性系数依次为0.65、0.54、0.64、0.67、0.35、0.46，广西省能源消费弹性系数依次为0.65、0.64、0.84、0.69、0.58、0.66，这些省份这六年的综合能源消费弹性系数几乎接近1，大多高于0.5。近几年，西部地区个省份单位产值能耗也均在1～3之间。因此，能源强度方面的措施主要体现在两个方面：调整、优化产业结构和低碳生产。按照能耗少、技术密集度高、产品附加值高等的原则，重点发展高新技术产业，促进第二产业“高加工度化”，促使高碳产业的逐渐退出、衰退和低碳产业的不断发展，大力提高第三产业比重。推动能源结构演进，改善区域能源消费结构，发展可再生资源产业和环保产业。同时，进行技术改进和革新，提高对现有能源的利用率，降低单位GDP能耗，另一方面，通过发现新能源，如风能、太阳能、生物能、地热能等进行能源替代而降低对煤炭等化石能源的依赖。

（四）经济规模因素

西部地区大多中小城市处在工业化的初、中期，其经济增长不可避免地高度依赖物质、能源的投入，属于外延式增长模式，在此阶段，碳排放量一定会随着经济的增长而逐渐增长。西部地区具有天然的区域煤炭资源优势，煤炭资源型经济体系中经济的增长主要依靠煤炭开采、洗选业及相关行业的发展，而这些行业往往为高能耗产业，且以消耗煤炭能源为主，从而导致碳排放量的增加。而低碳经济提倡的是碳排放相对量的减少，实际上是减少碳排放的增量，让GDP的增速远远大于碳排放的增速。因此，合理提高人均GDP的基础上，提高第三产业占GDP的比重，加大政府财政转移支付，加大第二产业的比重，调整优化产业结构。

三、结语

西部中小城市人口众多、经济发展水平低、气候条件复杂、生态环境脆弱，在城镇化背景下要因地制宜地走出一条具有生态文明特色的低碳之路。从总体上看，西部地区已经开始低碳城市的研究与实践，但尚处于起步阶段，未来任重而道远。

参考文献：

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[2] 侯景新，郭志远.低碳城市建设的对策研究[J].区域与城市经济，20011，（3）：49-51.

[3] 中国科学院可持续发展战略研究组.2009中国可持续发展战略报告――探索中国特色的低碳道路[R].2009.

[4] 付允，马永欢，刘怡君，等.低碳经济的发展模式研究[J].中国人口・资源与环境，2008，（3）：14-18.

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关键词：低碳理念设计原则小城镇规划可达性

中图分类号：S611 文献标识码：A 文章编号：

全球气候变化问题己经越来越引起人们的注意，二氧化碳等温室气体的排放是影响气候增温的主要因素，而人类活动是导致温室气体过多排放的主要原因，城市是人类经济活动的中心和社会发展的主要载体，也是地球资源消耗和环境污染的主要制造者“城市的环境问题和高碳问题告诉我们必须改变现有的城市发展模式，走可持续的低碳的发展道路，这也是遏制气候变化的有效途径”低碳城市建设是解决我国气候变化问题和能源资源问题的必然选择，随着城镇化进程的推进，小城镇的建设越来越受到广泛的关注，在低碳理念占据战略位置的今天，低碳理念必然成为小城镇的发展的基础，并指导小城镇的建设。

（一）土地利用方面

土地是立城之本，土地资源的不合理利用会增加碳的排放，制约城镇化发展，因此加快城镇发展，必须走低碳的发展道路，不仅需要行之有效的土地利用方法，还需要完备的行政、市场、税收、法律等多方面，立体化控制机制来引导产业结构的优化、能源结构的升级。

首先，要加强政府的引导作用，出台相关政策法，严格要求政府的相关部门遵守土地开发建设的各项规定和标准，在农业用地转成非农业用地时要对土地利用的合理性以及土地碳排放进行可行性研究，对引资的企业要充分考虑土地利用率和对城镇环境的影响，对于在城区内私自建造的违章建筑必须拆除，大力倡导和鼓励各类少占地、效率高的经济发展方式，使产业结构调整与城镇空间结构规划相协调，科学合理的规划城镇的用地布局，加大对农村土地利用的规划和管理，有条件的农村地区应借助政府的扶持，加快迁村并点的步伐，不仅能节约土地，也能有效的降低碳排放。

其次，合理布置城镇土地规划，加强对小城镇工业用地布局的调整，撤出位于居住区内的企业，对相同产业的企业进行集中布置，对不同产业的企业也可以布置在一起，形成工业园区，并对其进行统一的规划和布局，这样既能加强各类企业之间的产业链接，形成城镇的工业产业链，也可以使土地利用最大化，避免出现占用耕地、林地的现象。

（二）低碳产业方面

为了更好的实现低碳经济，强调生态环境效益与经济效益想对应，低碳产业发展是小城镇建设中的关键一环，如何从城镇产业建设入手，通过绿色产业、清洁能源、现代节能科技等手段来实现低碳效果目前来看是城镇建设中的最直接有效的方式。

1．低碳农业

农业是我国经济活动中的基础，也是各产业链条中的发起端，因此从农业产业发展入手通过绿色农业理念减少污染性和耗能的生产方式，是决定城镇低碳产业顺利发展的主要因素“农业属于典型的低碳经济产业，但是目前我国农业经济结构呈粗放型发展现象比较严重，农业生产过程中的污染比较严重，并且缺少污染治理设施”目前西方国家倡导环保生态的农业发展模式，强调在种植作物的过程中应节约土地充分利用高技术手段对灌溉水量及化肥农药的施放量加以控制并注重农产品加工及农业废弃物的循环利用。

2．低碳工业

近些年我国小城镇工业发展取得了长足的进步，但粗狂似的工业发展道路为小城镇低碳建设设置了障碍，在产业经济获得利益的同时，生态环境却付出了高额的代价。由于工业是二氧化碳的一个重要排放源，所以只有实现小城镇的工业低碳化，调整工业产业结构，促进企业的产业升级，才能降低碳排放的增长。

3．低碳服务业

在服务业中属交通运输业的能源消耗量最大，主要是消耗石油，其消耗油量占城镇油品消耗总量的33%，随着人们的生活水平的不断提高，汽车不再只是运输货物，更多的人购买小汽车作为代步工具，然而汽车尾气会产生许多温室其他，如一氧化碳、二氧化碳和碳氢化合物等，这些气体的大量聚集就会导致温室效应和各种气候变化问题，对环境造成不可恢复的伤害，所以在考虑低碳服务业的经营时首先就要改变小城镇的交通运输提倡节能减排、控制不必要的交通量并呼吁居民采取公共交通、自行车、步行作为主，要出行方式，减少碳排放量；其次影响比较大的就是城镇的建筑业，随着农村人口进入城镇，地产业也跟着城镇化的发展热了起来。

（三）低碳能源方面

1．调整小城镇的能源结构

小城镇仍是以煤为主的能源结构，这制约了小城镇发展低碳经济，因此调整小城镇的能源结构、改变以煤炭为主的能源消费状况是促进低碳经济的主要途径，也是实现低碳小城镇的基础，在现有的资源与技术条件下可以通过以低碳的清洁能源代替高碳的煤炭、石油等来实现能源结构的转换，小城镇目前可以普遍利用的低碳能源有太阳能、风能、潮汐能、地热能、生物质能等等，这些能源的利用技术比较成熟也适合小城镇的区域范围应用"我国大多数小城镇都没有采用集中供热，小锅炉还随处可见，所以小城镇还可以通过区域供热的方式来解决能源结构不合理的问题。

2．提高能源利用效率

目前我国许多小城镇很难彻底改变能源结构，在现有资源和技术条件下可以通过引进节能技术和加强管理来提高能源的利用效率，这是解决能源问题的最好办法。不仅可以节约能源，还有利于减少温室气体的排放。

3．加大对新能源的使用

我国小城镇要节约能源的使用，在提高能源利用效率的同时也要大力推广绿色新能源的使用，使小城镇的能源结构多元化，也可以减轻能源消耗对环境造成的压力，改善城镇的环境质量，小城镇目前普遍应用的新能源有太阳能、生物质能、风能等。

1）太阳能

太阳能是没有任何污染的能源，它既是一次能源又是可再生能源,而且太阳能能量巨大，目前对太阳能的开发利用方式主要有光热转换、光化转换、光电转换、光热转换是利用各种集热器件将太阳能转换为热能的方式，它又分为低温利用如太阳能热水器、太阳能空调、干燥器等，中温利用如太阳灶、太阳能发电等。

2）生物质能

生物质能是指通过光合作用而形成的各种有机体，包括所有的动植物和微生物。它具有再生周期短、污染少、使用安全等特点，它可以转化为常规的固态、液态和气态燃料，是可再生能源。

3）风能

风能是指利用风力机械将风能转换成电能、机械能和热能，目前主要利用形式有风力发电、风力提水、风力致热以及风帆助航等，其中风电的发展是最快的技术，也比较成熟。美国、德国、丹麦、英国等发达国家都拥有现代化的风能发电站、风力发电也逐步成熟。

（四）建立低碳的生活方式

1．提高公民的环保意识

低碳、节能、环保不仅是产业结构和能源结构的调整，更是居民的消费行为、生活习惯的转变，要改变小城镇居民的生活方式首先必须改变他们的低碳环保意识，有了意识才能支配自身进行低碳消费、节约能源和保护环境等行为。

2．加大对低碳理念的宣传

政府在提高全民节能减排意识，建设低碳社会具有不可替代的作用，首先要发挥政府的引导作用，协调各部门做好节能减排的宣传工作，建立政府、媒体、企业与公众相结合的宣传机制，其次通过先进的科学科技，依靠学校等教育机构加强对公众的宣传力度，使低碳生活的思想深入人心，最后通过政府的自身引导和表率作用建立有效的奖励制度，进一步完善公众参与和社会监督机制。

低碳小城镇的建设不仅要遵循以往的规划原则，更要注重能源、资源和环境方面的可持续发展。本文主要从土地利用、低碳产业、低碳能源、生活环境、居民生活方式五个方面提出低碳小城镇建设中存在的主要问题，并针对这些问题提出了规划策略，希望能为我国广大小城镇的低碳建设提出可借鉴的意见，小城镇的低碳建设才刚刚起步，还存在许多不足的地方，本文只是提出了一些建议性措施，还需要进一步对具体的规划方案和实施政策。

参考文献

[1] 王彬．发达国家低碳经济转型的实践及其对中国的启示[D]．吉林大学，2010

[2] 李娟．循环经济理念在小城镇规划建设中的应用[D] ．河北农业大学，2009

[3] 诸大建．低碳经济能成为新的经济增长点吗[N] ．解放日报，2009

[4] 崔红萍．基于生态城市建设目标的中小尺度土地利用规划方法研究[D] ．长安大学，2010

[5] 邢继俊．发展低碳经济的公共政策研究[D] ．华中科技大学，2009

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关键词：西部；民族地区；城镇化

一、西部民族地区城镇化的作用

(一)城镇化将促进西部民族地区农村劳动力就业

从当前就业形势看，大中城市为从事简单劳动的农村劳动力提供的就业机会越来越有限。城镇化的快速发展带来了许多就业机会，城镇建设和市场的形成给建筑业、制造业、交通运输业和服务业创造了大量的就业岗位。西部民族地区小城镇充分发挥了吸纳劳动力的优势。

（二）城镇化将促进西部民族地区的可持续发展

由于民族地区农村人口的快速增加，人与资源的矛盾日益突出，人均耕地面积不断减少，乱砍滥伐，造成土地沙漠化、水土流失、自然灾害频繁。农村工业工艺和环保措施落后且分布分散，环境污染大大高于城市。推进城镇化可以有效地解决或者缓解这些矛盾。

（三）城镇化将促进西部民族地区乡镇企业的发展

民族地区城镇化的发展可以引导民族地区乡镇企业向小城镇集中，加速民族地区区域经济的发展。小城镇具有比农村齐全的基础设施，先进的技术力量、方便的运输条件、快捷的信息传输渠道等优势。民族地区乡镇企业向城镇聚集，使农村市场从彼此封闭、分割的格局逐渐转变为开放、统一的市场，有利于推动乡镇企业迅速壮大，

（四）城镇化将促进西部民族地区全面构建和谐社会

加快发展民族地区城镇化，有利于构建民族地区的社会主义和谐社会。加快统筹城乡发展步伐，解决“三农”问题，保护人民利益是构建和谐社会的关键之一。民族地区城镇的发展，不仅创造了民族地区农村经济社会全面发展的有利环境和条件，不断满足广大农民日益增长的物质文化需求，同时更重要的是保护了民族地区农村社会的安定团结，推动经济社会的协调发展，构成和谐的社会主义社会的稳定结构。

二、西部民族地区城镇化面临的问题

（一）西部民族地区城镇化水平低

改革开放以来，随着经济迅速发展，我国城镇化水平也大幅度提高，2000年，全国城镇化水平为36.22%，东部地区为46.11%，中部地区为32.97%，西部地区为30.82%，西部民族地区为19.21%。西部民族地区城镇化起步晚，发展慢。城镇缺乏现代工业支撑，城镇基础设施和公用设施落后，城镇居民生活质量低。经济动力是城市发展的最基本动力，西部民族地区薄弱的经济基础决定了城镇化的发展水平和速度。

(二)西部民族地区城镇体系结构发育不完善。

改革开放以来，随着国家各项政策的实施，西部民族地区的城镇体系已基本形成，但是从满足地区国民经济发展的需求来分析，西部民族地区城镇体系的发育尚不发达。一是城镇平均人口规模偏小。二是城镇体系发育欠完善。主要表现在城镇体系中大中城市少，城镇规模小，城镇分布不均衡，结构不合理。三是城镇体系发育受各种自然和人文条件的制约，布局结构比较复杂。

（三）西部民族地区城镇化建设的体制与政策仍不完善。

推进城镇化建设本质上是要打破城乡分割的二元经济体制，实现城乡经济共融。近年来尽管城乡分割的二元经济体制有所打破，阻碍农村劳动力转移的因素正在削弱，但影响城乡一体化进程的体制障碍并未彻底根除。对农民进城就业仍有―些限制性规定、城乡劳动者就业以及其它社会福利等并未平等。体制与政策上的障碍仍在相当大程度上阻挠农民的城镇化进程。

（四）西部民族地区城镇化的规划工作与基础设施滞后

西部民族地区的城镇规划滞后，现有规划比较僵化，缺乏弹性。基础设施落后造成发展空间和辐射区域狭小，使得城镇经济难以繁荣起来，城镇功能的发挥也受到极大影响，导致小城镇发展的后劲严重不足，并且不利于集中财力加快农村城镇化建设的步伐。

三、加快西部民族地区城镇化的对策

(一)深化改革，促进人口向城镇集聚

进一步推进城镇户籍管理制度改革，要建立和完善社会保障制度，多渠道筹集社会保障资金，切实解决城镇职工和进城务工农民的社会保障问题。要坚持城乡统筹就业的改革方向，逐步建立统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场。要结合退耕还林促进土地的合理流转，积极实行转包、租赁、作价入股、互换、拍卖和抵押等各种行之有效的土地流转办法。

（二）加快产业结构调整和结构优化

西部民族地区城镇化建设的过程中，必须要搞好产业结构调整和优化工作。小城镇产业结构调整要从各自的实际出发，发挥各地优势，从有利于增加就业，节约资源，提高农业增加值和保护环境着眼。大力发展农产品加工业，走农业产业化与小城镇建设相结合的路子；大力发展绿色产业；培植优势产业和龙头企业。

(三)合理利用和保护民族地区的资源优势

我国西部民族地区具有丰富的自然资源，构成了建设和发展小城镇的自然基础，要把这种资源优势变为经济优势，坚持合理利用和节约资源的原则，搞好开发建设的环境监督管理。因此，在西部民族地区实施城镇化建设的战略中，在充分利用西部民族地区资源优势的同时，要加强其环境生态价值的建设和保护，对环境资源的经济价值与生态价值统筹兼顾、综合平衡、科学决策。

（四）加大民族地区城镇化建设的财政支持，

西部民族地区小城镇发展的最大问题之一便是资金障碍，加快小城镇建设，需要国家加大对西部民族地区城镇建设的财力扶持力度。中央财政预算应安排专项资金支持西部民族地区城镇化建设，发挥国家投资对民族地区小城镇发展的拉动作用。要改革转移支付制度的办法，保证支持资金专项用于西部民族地区的城镇基础设施建设。要运用经济和法律的手段，调节区域间的发展不平衡，加快西部民族地区的城镇化发展。

参考文献：

［1］宋才发.民族地区城镇化建设及其法律保障［M］.北京：中央民族大学，2006.

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一、娄底市城镇化现状

经济发展与城镇化之间存在“双向互促共进作用”，经济发展推动城镇化步伐，城镇化进程促进经济发展。近年来，国民经济快速增长，为城镇化提供了强有力的宏观动力。娄底市位于湖南省中部，经济以工业为主，“十一五”以来，娄底GDP年均增长13%。2013年，娄底市完成地方生产总值100265亿元，同比增长119%，三次产业结构为146：554：300，经济总量位居全省14个市（州）第12位。近年来，娄底城镇化呈现加快发展态势，2009年以来，建成区面积年均增长35%，人口城市化率年均提高083个百分点，至2013年末，全市城市建成区面积达到11258平方公里，占全市总面积的139%，人口城市化率达到3923%，居全省第12位。

与全省、全国相比，娄底属于经济欠发达地区。2013年末，娄底各项经济指标均低于全省平均水平，其中人均GDP为2290306万元，为全省平均水平的7423%，全国平均水平的5972%。与此同时，娄底市城镇化也处于较低阶段，全市人口城镇化率水平比全省低733个百分点，比全国低1324个百分点。从总体上看，娄底较低的城市化水平是由较低的经济发展水平决定的。

二、娄底市城镇化存在的主要问题及原因分析

（一）人口城镇化率远远滞后于工业化水平。

国际城市化规律显示，城市化率高于工业化率10%左右是两者正常的发展状态。统计显示，2013年末，娄底市工业化率为554%，人口城镇化率为3923%，人口城镇化水平不仅没有高于工业化水平，反而低1617个百分点。这与娄底工业的资本密集型特征是密不可分的。钢材、煤炭、电力、建材、化工是娄底的主要支柱产业，其产值占全市工业总产值的80%以上。这些产业属于资本密集型产业，提供的就业机会较少。2013年娄底市第二产业每亿元增加值提供的就业人口为1024人，而全国第二产业每亿元增加值提供的就业人口为1209人，娄底市第二产业每亿元增加值提供的就业人口仅为全国水平的847%。

（二）人口城镇化率滞后于土地城市化水平。

近年来，娄底的建成区面积呈现出较快的增长态势，土地城市化率不断攀升，而城市人口密度却在逐年下降。据统计，2013年娄底市每平方公里城市人口密度为13285人，较2009年减少2024人，下降132%。在城镇化快速发展阶段，城市人口密度却出现背离式下降，反映出娄底人口城镇化率滞后于土地城市化水平，这与娄底城镇的综合承载能力不强，社会保障、文化教育、医疗等公共服务无法匹配和跟进，抑制了城镇化进程中的人口转移息息相关。娄底市2013年城镇人口增加734万人，应投入市政基础设施资金5872亿元，实际完成投资5098亿元，完成率为868%。财政资金投入是市政基础设施投资的主要资金来源，2013年娄底市财政人均收入20236元，不及全省人均收入的1/2，不及全国的1/4。紧张的财政状况严重影响了市政基础设施的投入及担保融资。

（三）人口城镇化水平滞后于就业结构的变动。

从世界城镇化进程看，城镇化水平的不同阶段对应着不同的就业结构，低城镇化水平对应着较低的就业结构层次，高城镇化水平对应着较高的就业结构层次。具体来说，城镇化过程是农村人口向城镇集中的过程，随着人口从农村转移到城镇，第一产业的就业人数就会下降，第二、三产业的就业人数就会上升。从长期看，娄底市城镇化进程虽然符合这一基本规律，但是仍然存在城镇化水平滞后于就业结构变化的问题。如2011年以来，连续3年第一产业就业人数不降反升，而第三产业就业人数不升反降，明显背离就业结构变化趋势。究其原因，一方面与第三产业的效率明显低于全省平均水平，减员增效的压力较大有关。另一方面与娄底市的第三产业结构不完善，就业吸纳能力不强有关。2013年以来，尽管娄底市第三产业发展明显加速，当年增速达到123%，高于同期GDP增速04个百分点，但是增长较快的行业主要是金融业和房地产业，这两个行业提供就业的能力相对于商业饮食、旅游服务等行业要差。

三、完善金融支持娄底市城镇化发展的路径选择

娄底城镇化发展滞后归根到底是由经济内部不均衡，要素集聚不够，发展动力不足造成的，因此，调整和优化产业结构是娄底经济社会发展的当务之急。金融是产业结构优化的主要推动力和重要保证，发挥金融在产业结构调整和优化中的导向和促进作用至关重要。

（一）改进现代农业金融服务，提升农业对城镇化的要素支撑作用。

农业发展对城镇化的基础动力主要体现在两个方面：一是为城镇化提供农产品、资金和劳动力富余，二是为城镇化提供市场贡献。据统计，2013年，娄底市三次产业结构中农业产业就业人口占总就业人口的486%，而其增加值仅占GDP的146%，反映出娄底农业产业效率低下，传统生产模式特征突出。娄底现有省级以上农产品加工龙头企业21家，各类农民合作组织797个，形成了生猪和草食动物、粮油、中药材、楠竹、果蔬五大产业链条，现代农业发展基础较好，前景光明。金融要建立健全服务体系，积极支持农业产业化龙头企业扩大生产规模，做大做强，同时发挥其对农户的辐射带动作用，为全市城镇化发展积累微观动力。一是扶植一批规模大、实力强、覆盖产业环节多的农业产业化龙头企业，深化农业产业化经营。二是建立农业产业化专业性投资基金，以大型农业产业化龙头企业和非银行金融机构为主体，对龙头企业和具有市场潜力的产业化项目进行股权投资。三是创新发展林权抵押、土地承包权与宅基地抵押贷款模式，农产品订单质押贷款方式和农户联保机制，为农业产业化发展提供信贷资金支持。四是建立完善农村信用担保体系，完善风险规避和财政性补贴补偿机制，增强金融机构支农积极性。

（二）推进新型工业化，增强城镇化的宏观动力。

工业化是城镇化的发动机，是城镇化的根本动力。金融要发挥现代经济的核心作用，推动工业结构优化和升级。一是突出对新型工业化的支持力度。切实加大对区域内传统产业和重点企业技术改造、兼并重组等信贷支持力度，推进工业结构优化升级。二是加大对中小企业支持力度，推进辖内煤机、农机、特种陶瓷等优势行业的整合，建立专业产业园，促进产业集群发展。三是积极发展专利权、商标权、版权等无形资产质押贷款，支持战略性新兴产业企业发展。四是积极做好承接沿海劳动密集型产业企业的信贷支持工作，帮助做大做强。五是严控“两高一资”、“两高一剩”贷款，落实绿色信贷和低碳金融政策，支持节能减排项目和循环经济发展，以优化信贷结构促进工业结构调整。

（三）支持服务业发展，增强城镇就业吸纳能力。

一是建立符合服务业特点的内外部信用评级体系，加快开发面向服务企业的多元化、多层次信贷产品，重点支持现代物流、旅游、信息科技、中介咨询、文化产业等现代服务业发展。二是加大面向中小服务企业的金融产品创新力度，完善信贷管理制度，对符合条件的中小服务企业，积极提供融资支持。同时，引导金融机构加大对微型服务企业的信贷资金支持力度，全面推动小额贷款，大力扶持经营分散、资金需求规模小的社区服务业发展。三是落实小额担保贷款政策，支持进城农民工和下岗失业人员创业发展。扩大小额担保贷款借款人范围，将农民工列为小额担保贷款对象并给予重点支持，进一步扩大贷款规模，提高贷款限额，支持下岗失业人员、农民工创业致富。

（四）建立多元化融资渠道，加快基础设施和公共服务建设。

基础设施和公共服务具有投资时间集中性和受益时间长等特点，这一方面决定了地方政府需要在财政之外另谋融资通道，另一方面，也决定了对于投资与受益群体相分离的建设项目，需要按“谁投资、谁受益”的原则，通过政府举债方式提前使用后代人的投资，并由当代人与后代人按受益原则共同承担偿还债务的义务，以合理分担投资建设成本。可以通过发行市政债券、项目融资、信托计划、股权融资以及利用政府融资平台的方式来引入民间资本。

篇10

国内外的城镇化进程为蒙东地区城镇化提供了借鉴经验，但是，蒙东地区特殊的自然、区位、文化、经济发展水平等特点决定了应结合蒙东地区的具体现实条件出发，探索一条符合地区特点的城镇化发展模式。

（一）与生态环境承载能力相适应：集约绿色低碳可持续的城镇化

蒙东地区是大兴安岭的重要组成部分，也是辽河等重要河流的源头，内蒙古的森林、草原、水资源大多分布于此，是我国北方重要的生态屏障。同时，这一区域生态相对脆弱，在国家和自治区主体功能区规划中，蒙东地区国家级和自治区级农产品主产区面积共计128892平方公里，占蒙东地区总面积的19.39%，国家级重点生态功能区面积471016平方公里，占蒙东地区总面积的70.84%。特殊的生态地位决定了蒙东地区在城镇化进程中必须尊重生态规律，以加强生态保护和环境建设为出发点进行城镇布局和建设。在城镇布局方面，应通过调整城镇产业和人口的空间分布，在重点开发区以集中集聚为主，在限制开发区和禁止开发区以分散集聚和生态移民为主，形成与生态环境相适应的相对集中的多元化城镇布局。在生态环境建设方面，通过绿化城镇、道路和宜林荒山、退耕还林还草、防沙治沙、草原保护、天然林保护、大江大河源头地区保护、控制排放、调整能源结构、治理污染、发展洁净生产和垃圾资源化等措施，提高生态环境质量，建设绿色生态屏障。在产业发展方面，以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，建立符合可持续发展理念的经济增长模式。

（二）与新型工业化、信息化、农牧业现代化水平相适应：四化协调发展为根本动力的城镇化

从工业化的角度分析，城镇化的演进速度与产业结构和就业结构的转变趋势有很大关系。工业化引起产业结构的迅速转变，并通过这种转变带动城镇化。在这个过程中，与城镇化率上升直接联系的是就业结构的转变，因为就业结构的工业化和非农化才直接带动了人口向城市的迁移和集中。因此，产业结构与就业结构的变动关系，很大程度上影响着工业化对城镇化的带动作用。目前，蒙东地区工业整体发展水平还不高，生产规模有限，第一产业从业人员比重偏大，工业化水平还较低。同时，蒙东地区资源富集，是国家规划的重要能源战略基地，发展潜力极大。因此，通过工业化带动城镇化进程是蒙东地区城镇化的主要动力。同时，应坚持走具有地区特色的新型工业化、信息化、城镇化、农牧业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农牧业现代化相互协调，促进“四化”同步发展。

（三）与资源禀赋条件相适应：具有区域特点的产业支撑

蒙东地区的矿产资源、土地资源、水资源、旅游资源、口岸资源、太阳能、风能等自然资源十分丰富。耕地面积占自治区耕地总面积的58.4%；水资源总量432.7亿立方米，占自治区的85%。不仅拥有世界上原生植被保存最好的呼伦贝尔大草原和锡林郭勒大草原，而且还有兴安岭原始森林、湿地、温泉、湖泊、冰雪、边疆少数民族民俗文化、历史遗迹等诸多旅游资源。丰富的各类资源为蒙东地区工业和服务业发展提供了保障，同时也为城镇布局和功能发挥提供了基础条件。在城镇产业开发上，应充分依托独特的地上地下资源，加快优势资源产业化步伐，构建特色产业体系。

（四）与建设民族文化强区相适应：凸显民族和历史文化特色的城镇化

蒙东地区是内蒙古蒙古族聚居的地区，全区蒙古族人口的80%以上分布在这个区域。同时还有达斡尔族、鄂伦春族、鄂温克族等北方少数民族，历史文化积淀深厚，蒙元文化、红山文化、辽文化影响深远。特别是草原文化是地域文化与民族文化的统一，是游牧文化与多种文化的统一，是现代文化与传统文化的统一。在打造城市特色方面应对传统文化和地域文化做更深层次的挖掘，应把北方草原各民族文化的传承、借鉴、融汇作为彰显蒙东地区城镇特色的主旋律。

二、蒙东地区特色城镇化的路径

（一）分步实施

蒙东地区地域广阔，但是经济和社会发展总体水平低于自治区西部和全国发达地区。在薄弱的经济基础上，城镇规模不可能很快扩大，也不可能在很短时间内就形成规模等级齐全、职能分工合理、空间结构完善的理想的城镇体系结构。而是必须分步实施，循序渐进，有重点、分步骤地推进。

第一步，以现有大城市的开发为重点，力争接近或达到自治区西部同等城市水平。蒙东地区尽管总体上城镇化滞后，但通辽市、赤峰市、呼伦贝尔市海拉尔区等几个城市基础条件较好。因此，首先应以通辽市和赤峰市中心城区、呼伦贝尔市海拉尔区为重点，建成蒙东地区经济和社会发展的战略高地。可采取的措施是：1.规模扩张与质量提高并重。通辽市和赤峰市中心城区、呼伦贝尔市海拉尔区有规模扩张的条件，可采取近域推进、轴向延伸或跨越扩散等形式。2.完善城市经济结构，提升竞争能力，大力发展第三产业，与此同时，加强城镇基础设施和生态环境建设。增强对外资、外商和周边地区的吸引力。3.加快制度创新步伐，加强城市软环境建设，增强对周边地区的社会文化辐射能力。4.加强对外通道建设，如航空港、高速公路、城际铁路等，为发挥大城市的辐射功能创造条件。

第二步，以中等城市为重点，建设蒙东地区地域性中心城市。中等城市具有承上启下的作用，向上接受大城市的辐射，向下带动小城市和小城镇的发展。以中等城市为重点，不是所有中等城市同步发展，而是要有重点的突破。重点选择的依据是：一要有大城市依托；二要有交通依托；三要具备优先发展的内在条件。中等城市发展的重点是：1.规模扩张与质量提高并重，在城市扩容的同时，注重给排水、污水处理、大气污染防治、防洪、通信、园林绿化等基础设施建设和制度建设。2.大力发展城市经济，建立有特色的产业结构。第三步，重点发展县级市区（县城）和少数重点中心镇，使其成为蒙东农村牧区的地域性经济中心。县级市区（县城）和少数重点中心镇是蒙东地区城镇体系网络的基层，在完善基础设施建设的基础上，重点放在发展城镇经济上，特别要突出发展农畜产品加工业，吸引乡镇企业向城镇集中，使其真正成为蒙东农村牧区的地域性经济中心，带动农村牧区非农产业发展。

（二）以点轴为主、点线面相结合的开发方式

“点-轴”开发理论中“点”是指区域中的各级中心城市，它们都有各自的吸引范围，是一定区域内人口和产业集中的地方，有较强的经济吸引力和凝聚力。“轴”是联结点的线状基础设施束，包括交通干线、高压输电线路、通讯设施线路、供水线路及其他工程线路等，其实质是依托沿轴各级城镇形成产业开发带，通过城镇点和轴带的等级确定和发展时序的演进，带动整个区域的发展，是空间一体化过程中前期的必然要求。网络开发理论是高度发展的点-轴体系向广度和深度的延伸与完善，是空间一体化过程后期区域开发的必然趋势。

“点-轴”开发模式是地域开发的有效方式之一，顺应了经济发展在空间上集聚成点，并沿轴线渐进扩展的客观要求，有利于发挥聚集经济的效果；突出了城镇的地位和作用，在空间结构上是点和带的统一，点、线、面的结合，基本上呈现出一种网络趋势，能够较好地转化城乡经济二元结构，促使整个区域逐步向网络系统发展；有利于把经济开发活动，尤其是城镇发展、工业布局与交通、能源、水源、通讯线路等区域经济发展的支撑力量紧密结合，使工业、农业、城镇的发展和布局与区域线状基础设施的发展相融合，统一规划，同步建设，协调发展，互相配套，避免实践中经常出现时空上的相互脱节；有利于区域生产力要素的流通，使区域经济开放式地发展。

蒙东地区地域辽阔，资源分布不均衡，各盟市之间、各大中城市与中小城镇之间发展极不平衡。城镇化不可能整体平行推进，必须选择若干经济实力较强、基础设施相对完善、投资环境相对优越的城镇尤其是区域性中心城市作为战略高地进行重点开发，实现率先发展，进而由点到线，由线到面，循序推进，带动区域的整体开发。融合以中心城市为依托的辐射模式和以沿河、沿路的延伸模式，蒙东地区城镇化可采取以区域中心城市和自治区东西公路大通道和其它主要交通干线为依托、带动区域开发的“点轴式开发”，点、线、面相结合，梯次推进。“点”是指城市，“轴”是指交通线，“面”是指区域。同时，蒙东地区狭长的地域特点，使蒙东地区城市扩散仅能形成单个的轴线，无法形成“面”的辐射。因此，要打破蒙东地区城市辐射的单一轴线模式，必须与周边省区的城市融合发展，逐步形成“点、线、面”发展的城镇发展格局。在开发时序上，大体经历三个阶段：第一阶段是“点”开发，即城市的发展和壮大；第二阶段是“轴”开发，即城市发展到一定规模以后沿交通线扩散，释放所集聚的能量；第三阶段是“面”开发，即点轴体系形成网络。

三、蒙东地区特色城镇体系构想

（一）战略构想

由于城镇总体规模偏小，蒙东地区的城镇开发不宜追求城镇数量的增多，特别是不宜追求增设建制镇，而是应将重点放在城镇质量的提高和扩大现有城镇的规模上。考虑到发展现状与趋势、经济发展水平以及所处的自然和区位环境等条件，蒙东地区城镇体系发展的战略构想是：进一步强化区域性中心大城市，积极扶持中小城市，发展重点小城镇；以轴线开发为重点，点轴推进与群体开发相结合，分区实施；逐步建立起以大城市为中心，大中小城市协调发展，分布合理，分工协作，内外联动，与经济发展和生态环境相适应的城镇体系。具体构想是：1.继续强化赤峰市、通辽市中心城区和呼伦贝尔市海拉尔区、锡林浩特、兴安盟、乌兰浩特区域性中心城市地位，使之成为蒙东地区经济社会发展的战略高地，赤峰市和通辽市中心城区建设成为特大城市。2.扶持中小城市和小城镇的成长壮大，增强经济实力和可持续发展的能力，使之成为区域非农产业集聚中心和人居中心。3.明确各级城镇的定位和职能分工，建立科学的城镇职能体系，实现城镇之间、区域之间的优势互补、竞争有序和资源共享。 4.城镇布局以点轴式为主，建成若干城镇发展轴线，以此带动整个蒙东地区城镇体系的发展。5.培育沿边开放城镇带，形成辐射带动沿边开发开放服务基地和具有国际竞争力的优势产业集群，建成与蒙古国、俄罗斯及东北亚地区合作的战略高地和服务平台及产业聚集区域，构筑国际经贸大通道。

（二）城镇布局

1.培育区域性中心城市，增强辐射带动能力

（1）打造蒙东地区特大城市―赤峰市和通辽市

打造赤峰市和通辽市两个人口超百万的区域中心城市。进一步突出赤峰市和通辽市在蒙东地区城镇体系中的龙头地位，要加强对城市空间布局的科学规划，有重点、分步骤地在进行点轴式或网络式开发，发挥以这两个特大城市为中心的大都市区域和由城镇群组成的核心地区的作用，使之成为带动蒙东地区加快发展的战略高地。要突出两市中心城区的功能建设，调整结构，大力发展高层次第三产业和新兴产业，使赤峰市和通辽市中心城区城市功能向高层次演替，更好地发挥区域经济、物流、金融、信息、贸易、科教和文化中心的作用，发挥其对蒙东地区经济社会发展的服务、辐射和带动作用。

（2）建设区域中心城市

着力将海拉尔区建设成为呼伦贝尔市中心城区，增大海拉尔区的城市功能覆盖区域。推进海拉尔区、巴彦托海镇、巴彦库仁镇三城镇一体化发展，形成方圆90公里范围的组团式城市密集区，建成60万以上人口的大城市，打造大兴安岭地区核心城市和旅游中心城市。将乌兰浩特市建设成为50万以上人口的大城市，建成兴安盟中心城市，打造东北绿色生态城市。与吉林省长-吉-图先导区对接合作，建设以阿尔山市、科尔沁右翼前旗、乌兰浩特市为拓展区的乌（乌兰浩特）-阿（阿尔山）经济带。由于锡林郭勒盟只有100万左右的常住人口，人口规模小，所以锡林浩特市可以建成30万以上人口的中等规模城市，打造具有鲜明现代民族特色和现代气息的草原城市。

2.培育沿边开放城镇带，成为向北开放的重要支点

充分利用其有利的地理位置，进一步扩大向北开放。通过推动沿边地区城镇化进程，完善基础设施，提升服务质量，形成辐射带动沿边开发开放服务基地和具有国际竞争力的优势产业集群，建成与蒙古国、俄罗斯及东北亚地区合作的战略高地和服务平台及产业聚集区域，构筑国际经贸大通道。深化与俄蒙合作，加强口岸和国际通道建设，充分利用两个市场、两种资源，建设跨境经济合作区、境内进出口资源精深加工基地，大力发展国际物流、跨境旅游、自由贸易等产业，培育形成沿边开放城市带。

3.积极发展中小城市

当前蒙东地区中小城市经济实力弱、规模小，制约着中心大城市向周围中小城市的辐射和扩散，也影响了中小城市向小城镇和农村辐射、扩散功能的发挥，最终制约了区域的社会经济发展。中小城市占蒙东地区城市数量的92.3%，对于带动区域经济的繁荣，增强对大城市的支撑能力和接受其辐射的能力发挥着重要作用。同时，大多位于交通基础设施较好、资源相对优越的地区，发展的制约因素少，具有较大的发展潜力。因此，应积极扶持和加快发展中小城市和具有发展潜力的县城。以旗县城及重点城镇为核心，建设一批功能完善、人口吸纳能力较强的小城市。通过加强基础设施建设，扩大规模，改善投资环境，增强经济实力和可持续发展的能力，使之成为区域非农产业集聚中心和人居中心。