省管县改革十篇

省管县改革篇1

关键词：省直管县；财政体制；改革

2009年6月，财政部了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了在2012年底前力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。这次改革不仅是财政管理层次的调整，更是进一步深化行政体制改革的前奏，是一次大规模的权利和利益的再分配。因此，我们应认真分析其利弊得失，趋利避害，促进经济社会健康发展。

一、省管县财政体制改革的主要原因

1.县乡财政困难。在现行的分税制财政管理体制下，县（市）一级的财权与事权不对称，财政供养人员过多，县乡政府债务沉重，资金调度困难，很多县（市）要依靠省财政的转移支付才能维持政府的正常运转。县乡财政困难为省管县财政体制改革注入了动力，通过减少财政和行政层级来降低行政成本、缓解县乡财政困难已经成为一种广泛共识。

2.市管县财政体制的弊端。我国目前实行的市管县体制是1982年以来逐渐形成的。市管县体制对于县域经济发展起到了一定促进作用，但随着改革的深入，市管县的财政体制产生的矛盾越来越多，已经不适应县域经济进一步发展的需要。首先是经济利益的矛盾。产生这个矛盾的主要根源是地级市的经济实力不够雄厚，属于“弱市强县” 型财政，加上有些地级市管辖的县数量多、人口多、面积大，市带县带不动，市对县的经济社会发展很难有大的倾斜、扶持和帮助，相反甚至要依靠县的贡献来投入市区建设，县域财富向地级市日趋集中，很多比较穷的地级市事实上成为县域经济的“抽水机”，出现了“市刮县”、“市挤县”的现象。其次是城乡关系的矛盾。市管县体制本质上是“重城市、轻县乡”的行政管理体制，在加快城市发展的同时，却抑制了县乡的发展。在这种体制下，地级市的工作重心一般都放在城区而不是县乡，市级财政侧重于市区的发展，县乡地区容易出现“营养不良”，地级市为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，导致城乡差距越拉越大，三农问题积重难返。

3.通过财政体制改革带动行政体制改革。我国现行的行政管理体制为五级，即中央、省、地市、县和乡，而国外发达国家一般都采用三级行政管理体制。我国行政管理体制过多造成我国行政成本过高、财政养人过多和行政效率低下，不利于我国经济又好又快的发展。我国实行省管县财政体制改革的核心，就是要减少财政管理的层级，实行中央、省、市县三级财政管理体制，实现财政体制的扁平化。通过财政体制的扁平化来带动行政体制改革的扁平化，实行中央、省、市县三级行政管理体制，实现政府机构的精简，降低行政成本，提高行政效率。

二、省管县财政体制改革的影响

1.对县域经济的影响

省管县改革篇2

“省直管县”是在中国现有政治体制下，试图降低行政成本的改革。其本意是在弱化市级政府对县级的管理权力，强化县级政府的行政权力，提高县级政府管理辖区内经济和社会事务的自主性和灵活性。

中国原本是“中央―省―县―乡镇”四级政府架构。20世纪80年代初，中国市场化改革起步时，中央高层就要求试行“市领导县”体制。1982年，江苏省率先试点。1983年，“市管县”在全国推开。此后，各省所辖地区行署纷纷“撤地建市”，全国基本已形成“市管县”体制。

中央高层推行“市管县”体制的初衷，本是为了解决地市分割，发挥中心城市的作用，加快城乡一体化进程。但由于近十多年来配套的政治体制改革进展缓慢，“市管县”只在一些地方部分实现了预定目标，在更多地方却暴露出许多问题：其一，市管县体制扩大了市的行政“地盘”，加之市的权力大于县，造成一些市随意扩张，市与县重复建设严重，产业结构雷同，浪费大量资源；其二，由于城市政府职能转变不到位和传统体制的影响，中心城市对县域经济带动并未实现；其三，市县之间普遍存在利益冲突和矛盾，内耗严重，发达地区更甚，个别地方市县关系相当紧张。

于是，改革的诉求首先从民营经济强省浙江提出。1992年、1997年、2002年和2006年，浙江省先后四次“强县扩权”，主要做法是“行政市管县，财政省管县”。尤其是2002年，浙江省把313项原属地级市的经济管理权限下放给17个市县和萧山、余杭、鄞州三个区，2006年又以义乌市为试点，把472项只有地级市享有的权限下放给义乌市。这些改革促进了浙江省县域经济发展，也为中央决策层所重视。

但《财经》记者了解到，目前浙江省的“省直管县”改革也暴露出深层体制约束。其中最为要害者在于，虽然财政上“省直管县”，但从行政体制上看，依然是“市管县”，市级政府依然掌握着县级政府的“人事权”。

浙江省委党校政治学研究所所长何显明认为，浙江省当初给义乌市扩权，只是试点，对现行“市管县”体制触动不大。如果全省铺开，就必然要触动地级市利益。因此，除非中央政府有明确的要求，浙江省不可能单兵突进。

其实，从历史看，无论是原“市管县”，还是现“省管县”，如果缺乏配套的政治体制改革，缺乏对权力的制约和监督，仅仅局限于技术层面的改进，可能在一定时间内有积极效果，但最终无法实现行政权力的科学配置。

省管县改革篇3

【关键词】 省直管县 财政 改革

改革开放初期，为解决当时行政体制与经济发展要求不相适应而建立的“省一市一县”的三级行政区划；但随着改革开放的深入和社会经济的发展，“市管县”体制的缺陷逐渐显现，出现了“小马拉大车”、“市刮县”等不适应经济发展的问题。为了发展壮大县域经济和城乡统筹发展，为了减少行政层级和提高行政效能，中央提出“省直管县”体制改革的任务。

改革内容为“三项不变，五项到县”，即市县既得利益、市对县的支持、债权债务不变。五项到县改革内容主要包括：收支划分、转移支付、财政预决算、资金往来、财政结算。

1. 贵州省推行省直管县体制的可行性分析

1.1贵州市场经济的不断发展和完善

2011年全省生产总值5701.84亿元，比上年增长15.0%。其中，第一产业增加值726.22亿元，增长1.2%；第二产业增加值2334.02亿元，增长20.7%；第三产业增加值2641.60亿元，增长14.2%。我省市场经济不断发展，社会主义市场经济体制不断完善。市场在资源配置中的基础性作用日益凸显，政府不再是配置市场资源的主体，需要从竞争性的市场领域退出，不再承担“运动员”和“裁判员”的双重角色，转而将其主要职能集中在提供市场信息、制定市场规则、维护市场秩序等公共服务的层面。

1.2贵州交通网的日益完善

我省交通通讯等公共基础设施有了极大的改善。铁路方面以贵阳为中心，黔桂铁路、川黔铁路、贵昆铁路、湘黔铁路四条铁路干线贯穿贵州，营运里程达1400多公里。另外，很多快速铁路都将经过贵州，不仅使贵州的经济将更上一个台阶，同时贵阳也将跃升为部级的交通枢纽。公路通车里程从11.3万公里增加到15.8万公里，其中高速公路从678公里增加到2023公里。省内河航道里程33600多公里，航运量300多万吨。民用航空已然开通，贵阳龙洞堡大型机场在1997年建成通航，二期扩建将于2012年底完工。便捷的交通大大地缩短了省与县在时间、空间和心理上的距离，为我国政府行政层级的减少提供了良好的服务基础。

1.3电子政务的迅速发展

在贵州，联接党政机关各级各部门的电子政务内网网络平台以初具规模；同时，以省政府办公厅为中心节点，以电子邮件系统（电话拨号）为传输枢纽连接全省9市、州、地，90%政府部门政务信息传输网络也形成。另外，电子政务外网以建设，电子政务在我省得到广泛应用。在积极建立电子政务的同时我省注重信息规划和安全措施的建设，建立了网络化的防病毒系统、入侵检测系统、安全审计系统等。电子政务的发展为我省建立省直管县提供了管理基础，为我省省管县提供了更方便，更快捷，更直接地掌握和管理县域各类问题提供了可能性。

2. 贵州省管县财政体制改革的难点问题

2.1行政管理体制与财政管理体制相冲突

实行省直管县财政体制改革后，我省的行政管理体制仍是采取省管市，市管县，但财政管理体制则是省直接管理县。市级失去了对县级财政管理权，由于缺乏行政管理体制改革的配套跟进，市级仍然履行对县级的行政管理权。这就造成了事权与财权的不对称，影响了现有的行政管理方式、权限和格局，给市县政府之间带来一定摩擦。实行财政“省直管县”后，市级的财权架空，无疑会影响到行政管理权的实施。省、市、县三级政府运行方式、工作方法、规章制度等还不能完全适应新的管理体制。我省实行省直管县，大都是在财政上“省直管县”，而在行政关系依然是市管县，市县财政平行对省级财政，除部分事权直接下放到县以外，其他的人事管理权或绝大部分事权仍实行省管市、市管县体制。出现人权、财权、事权管理不一致，使市、县各级政府产生摩擦。

2.2横向协作问题

从短期看，由于市管县形成的地级市与县长期存在的领导与被领导、协商合作与竞争发展等关系。从长期看，由于市管县在我国具有悠久的历史传统，逐步形成了特定的地理、风俗、族群等区域。如：黔东南州、黔南州及铜仁地区——围绕生态环境保护和资源开发，加快发展特色食品、民族药业、林纸一体化、特色农产品加工等绿色产业和水电、特色矿产资源加工，省管县以后，该地区地级政府是否继续支持这些民族企业发展以及省级财政拨款是否到位，都将影响甚至改变其的发展。

2.3省对县的“鞭长莫及”和县级政府可能出现的“山高皇帝远”的难题

我省省直管县后管理的辖区将由9个地级行政区增加到13个市辖区、7个县级市、56个县、11个自治县、1个特区，80多个县级行政区划单位。这样便导致了我省级管理范围扩大，管理半径延长，导致管理不到位的问题产生，给我省省级财政增加一定的压力和难度。

2.4管理机构和人员问题

尽管省直管县改革并不取消地级市，省还要设立相应机构管理县，县扩权后必然也要增设部门，在机构、人员及职位配置上都存在比较大的改革动力，但全省省直管县改革涉及众多个地级市，每一个地级市改革又牵涉到很多的干部， 如此多的干部安置特别级别高的干部的安置，还有众多机构和职位的处理，影响之大可想而知绝不容小视。省直管县改革不仅保留地级市大多数机构和人员，又要增设省级管理机构、人员和职位，还要扩大县级权力，将造成机构、人员膨胀和人民群众财政负担。

2.5“省直管县”财政体制与其它体制之间的矛盾问题

主要体现在以下三个方面：一个矛盾是“省直管县”财政体制和经济管理体制之间的矛盾。另一个矛盾是财政体制与行政管理体制之间的矛盾。以上两个方面的矛盾将导致市县谈判势力的不对等，最终可能出现各种各样的“市卡县”现象，改革的效率将大打折扣。第三个方面的矛盾是“省直管县”财政体制与《民族区域自治法》之间的矛盾。由于实施“省直管县”财政体制所依据的法律层次低于《民族区域自治法》，而《民族区域自治法》中自治州的权限又和“省直管县”财政体制的要求有一定的冲突，现阶段“省直管县”财政体制改革对此采取了回避的办法，即民族地区暂不实行改革，维持原来的“市管县”财政体制，但这又会带来两套管理体制并行的新矛盾。

3. 改革难点的政策建议

3.1明确划分省和市、县的事权

首先，要建立与事权相对应的财政体制，以事权确定财权。在财政上实行省直管县，要求合理界定省级政府与县级政府的事权，因为，只有把事权划分清楚了，才能调整和规范省与 县的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。其次，稳步推进转移支付法制化、规范化和科学化建设，加大一般性转移支付力度，完善过渡期转移支付办法，从根本上解决基层财政困难问题。最后，要根据各地区经济发展水平因素，对市级财政管理采取适当的灵活政策。市对县帮扶能力强的地方，市级事权可适当扩大；对改革过程中市级财政收 入受到较大影响的地方，省级财政可以酌情予以一定补助。

3.2要注意调动市、县两个层面的积极性

在推行省管县财政体制过程中，特别是在财政体制与行政体制的矛盾未得到有效解决之前，应注重调动和发挥地级市和县（市）的积极性，既不影响中心城市与地级市的发展建 （下转第211页）

（上接第207页）

设，又使县域经济 和农村经济社会发展迈新台阶。在改革过程中，不但要注意协调“省直管县”体制中县（市）同原上级市之间在利益关系、工作程序等方面的协调，减小体制变动两级财政和行政的负面影响，还要防止县乡政府短期逐利行为，避免改革试点出现一放就乱的情形。

3.3建立横向协作机制

在县级之间、地级市与县级之间建立起上下统一、横向协作的工作运行机制，以确保地方经济、产业、城镇建设等发展。我们要从体制上打破行政壁垒和各自为政的局面，下决心消除限制行政区域之间要素自由流动的制度性根源。要按照区域经济和产业发展、城镇建设的要求，建立健全县级之间、地级市与县级之间横向协作机构，明确权责，加大经费、人才、管理等方面的支持力度，确保其在区域经济和产业发展、城镇建设中发挥重要作用。要积极创建横向协调发展综合试验区，加强县级之间、地级市与县级之问的横向协作，形成试验区与辐射区区域互动、优势互补、共同发展的良好格局。同时通过立法明确培育区域问、产业间统一市场的各种鼓励措施，引导资本、人力和技术资源在区域间、产业间合理流动，防止区域经济和产业统筹发展中的短期行为，力戒区域间、产业间争夺资源、资源重复配置、重复建设、竞争盲目无序等行为，使区域经济和产业合作在法律制度安排的引导下有效地推进。

3.4精兵简政，解决机构和人员问题

要把省直管县改革与转变政府职能结合起来，压缩、合并和取消有关领导机构和事业单位，减少机关行政人员和事业单位人员，充实基层，改变高层人才过多、基层人才过少，高层和底层人才严重不对称的现象，确保各级政府全面履行好自己的职能。要将编余干部分流，或送到党校和行政学院储备与学习，或鼓励他们积极投身到市场经济大潮中，推动当地经济社会发展。值得一提的是，无论将来是否划小省区，都应以采取上述措施、精兵简政为前提。

3.5破解“省直管县”财政体制与其它体制之间的矛盾

破解“省直管县”财政体制与经济管理体制之间的矛盾：破解这一矛盾需要让“省直管县”财政体制与经济管理体制相吻合，也就是说需要经济管理体制作相应调整，也要实行“省直管县”，特别是在土地、项目审批等权限上做到市县平等，对于跨区域的项目则由省级政府协调即可否则就不可能杜绝市县掣肘情况的出现； 破解“省直管县”财政体制与行政管理体制之间的矛盾：破解这一矛盾需要让“省直管县”财政体制与行政管理体制相吻合，也就是说行政管理体制也要实行“省直管县”，市县政府之间的行政隶属关系将消失，取而代之的政府层级则是市县平行的《宪法》架构；破解“省直管县”财政体制与《民族区域自治法》之间的矛盾：虽然说推行“省直管县”财政体制改革依据的法律层次低于《民族区域自治法》，现阶段的“省直管县”财政体制改革对此采取了回避态度，但是民族地区的自治县的选择权也因此被剥夺。我们建议，不妨采取民族区域自治县人大投票等方式由其自行决定是实行“省直管县”还是实行“市直管县”财政体制，然后再尊重其选择即可。不过可以肯定的是，一旦理顺了相关法律关系，“省直管县”财政体制改革必然会最终扩大到绝大部分民族区域。

（贵州省教育厅高校人文社会科学研究自筹经费项目，项目编号：10ZC031）

参考文献：

[1] 楚明锟 崔会敏 周军.从“市管县”到“省直管县” 的体制转型分析[J].商丘师范学院学报 ， 2011-1月.

[2] 黄海涛.直管县财政体制促进县域经济发展 管理方略完善[J].财政研究， 2011第9期.

[3] 贵州省财政厅关于实行省直管县财政改革意见的通知，2009-06-30，

[4] 薛艳桃.贵州省电子政务建设研究，

2010-01-21，.

省管县改革篇4

关键词：省直管县 可行性分析 改革建议

“省直管县” 体制改革具体是指：省、市、县行政管理关系由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”。

一、“省直管县”体制改革的可行性分析

（一）制度保障。计划经济体制下的政府是高度集权的全能型政府，政府完全包揽经济和社会事务。为了巩固其高度集权的需要，政府不得不以增加管理层次来缩小管理幅度。改革开放后，市场经济体制彻底打破了传统的管理思想和行政管理模式，资源配置模式由政府主导型被市场主导型所取代，各级政府不断转变政府职能，把主要职能转变为宏观调控。市场经济体制的建立和完善为省直管县提供了制度保障。

（二）技术保障。随着科学技术和信息化进程的不断加快，以及国家对电子政务工作重视程度的日渐加深，以电子计算机为基础的各种现代办公手段越来越发挥着重要作用。随着电话、电视的普及，特别是计算机、互联网、远程通讯等现代技术手段运用水平的提高，上下级政府之间以及政府职能部门之间的网络沟通已经初具规模，日趋完备。政府内部可以通过网络沟通和信息共享，促使行政绩效的改善和提高。在政府信息化条件下，新技术的应用使传统行政管理方式发生了重大变化，为政府减少层次、扩大管理幅度提供了有力的技术保障。

（三）部分省市改革试点取得成功经验。近年来，围绕强县扩权问题，浙江、山东、广东、湖北等省率先做出了尝试。他们按照放权放手原则，抓住扩大县（市）经济社会管理权限这一关键，大力推进体制创新，为增强县域经济整体实力、加快县域经济发展不断营造宽松的政策环境。改革是一个循序见进的过程，全国十多个省份的改革实践，为整体推进强县扩权、省直管县体制改革，积累了宝贵经验，为政府层级改革找到了路径。

二、“省直管县”体制改革中存在的问题

(一)改革配套措施不到位。目前全国各省份的“强县扩权”和“省直管县”的改革试点，主要是下放经济管理权限，即把地级市的部分经济管理权限（主要集中在财政管理权限方面）直接下放给县一级，省对县的财政实行直管，实行省—县二级财政体制，而由于目前“省直管县”的行政管理体制改革还尚未推进，县级的人事管理权以及土地、金融、工商、税务等管理权仍在市的垂直领导之下，市县财政部门之间的隶属关系难以真正脱钩，县级政府部门的事权和财权不能相匹配，客观上导致了市管县行政管理体制与“省直管县”财政管理体制之间的不协调，使“省直管县”改革进程受到较大的制约。

(二)“省直管县”扩大了省级政府的管理半径，省级政府管理难度增加。海南建省时只有19个市县，人口615万人，市县平均管理人员在32万人左右，与全国其它省份相比，面积较小，人口较少和市县数量少是其特殊的条件，实施“省直管县”体制改革，不会出现大的体制问题和社会风险。而其它省份不具备或不完全具备这些条件。如我国的西部地区尤其是民族区域自治的地区，地广人稀，而河北、河南、四川等省份则市县数量较多。如果在这些地方实行省直管县，省级政府的管理规模和管理幅度过大，增加了省级政府的管理责任和管理难度。

（三）市级部门“省直管县”体制改革后的发展困惑。在针对“市管县”诸多弊端的基础上所进行的“强县扩权”和“省直管县”体制改革取消了地级市管理层次和市管县体制，表面上削弱了地级市的中心城市功能，使地级市在体制改革后的发展方向变得捉摸不定。是撤销市级行政建制还是继续保留行政级别和待遇，仍由省直辖，以及如果保留，其发展战略该如何调整是一个需要慎重考虑的问题。

(四)催生了扩权县与原隶属市之间的矛盾，挫伤了市、县的积极性。全国各省份的“省直管县”体制改革，目前还仅限于财政体制，还没有真正涉及行政体制问题，扩权县和原隶属市在行政关系上还存在有上下级关系。对于扩权县政府部门既要主动维护与省级政府部门的话语权，还要正确处理和维护好与原隶属市政府部门的关系。这就增加了这些县（市）主要领导进行协调的工作量；而面对“省直管县”的必然趋势，原隶属市领导和相关部门对于县级部分事务想管却不敢管，这无形中催生了扩权县与原隶属市之间的矛盾，影响市、县经济发展的积极性。

三、完善“省直管县”体制改革的建议

(一)优化改革配套措施。稳步推进“省直管县”行政管理体制改革，财权和事权要匹配，以事权确定财权。将现有法律、法规许可的理应属于县级部门的各方面管理权限逐步全部交还给县，使县依法拥有审批权、财权、事权等方面的管理权限。对目前有关法律、法规规定只属于省级政府及地级市政府的一些管理权限，从实际出发，通过修改法律、法规等法定程序下放给实施“省直管县”体制改革的县，对于经济管理权限，要“依法下放，能放就放”，让县级政府部门拥有更大的自主权，真正实现县与地级市在管理权限上的平等。

(二)转变政府职能，缩小省级政府的管理规模和管理幅度。政府职能应进一步转变以适应体制的改革，在市场经济条件下，政府职能转变主要体现在政府在各领域的不同角色定位：1、政府在经济领域中的角色定位，逐步退出生产经营领域。2、政府在公共服务中的角色定位，改革政府行政审批功能。3、政府在社会职能中的角色定位，调整政府机构功能。随着政府职能转变的深入和管理权限的下放，大量具体事务将由县级行政单位解决，省级的工作总量逐步减少，省级政府的管理规模和管理幅度难题得到有效解决。

（三）市级机构改革发展的战略调整。“强县扩权”和“省直管县”体制改革后，地级市的管理区域会缩小，但行政级别不会取消，管理趋向专业化，这就需要地级市的领导人全面审视和重新调整战略规划，从整体上把握发展大局，加强地级市的城市中心功能，进一步发挥其在经济社会发展中的核心和带动作用。目前我国发展方向主要是工业化、城市化，地级市应该合理规划，统筹发展，提高城市核心竞争力，充分发挥地级市在未来的“两化”中的核心作用。

(四)正确理顺市、县关系，调动市、县积极性。在推行“省直管县”体制改革过程中，特别是在未能有效解决行政体制和财政体制的矛盾之前，要正确处理好地级市和所辖县的关系，大多地级市通过多年的建设，形成了当地最为重要的政治、经济、文化中心。“省直管县”以后，地级市的软硬件设施优势依然明显，地级市和扩权县要树立资源共享的理念，避免相互攀比和重复建设，让有限的资源发挥最大的效益。并且应该注重调动与发挥地级市和所辖县两个层面的积极性，减小体制改革对基层财政的冲突，既不影响地级市和中心城市的发展建设，而且又使县域经济和农村经济社会发展迈上一个新台阶，协调好扩权县同原上级市之间的利益关系。

参考文献

[1] 张占斌.省直管县体制改革的实践创新.北京：国家行政学院出版社.2008（11）.

[2] 孙学玉.强县扩权与省直管县（市）的可行性分析[J].中国行政管理.2007（6）.

省管县改革篇5

关键词：省管县；体制改革

中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1002-7661（2013）01-010-01

2011年3月16日，国家颁布了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，《十二五规划纲要》中明确指出：“扩大县域发展自，稳步推进扩权强县改革试点；继续优化政府结构、行政层级，坚定推进大部门制改革；在有条件的地方探索省直接管理县（市）的体制。”十二五规划中明确指出了省管县体制改革的发展方向，这让省管县体制改革呼之欲出。

一、实行省管县体制的可行性

所谓省管县体制，是指：“省、市、县行政管理关系由‘省——市——县’三级管理转变为‘省——市、省——县’二级管理，对县的管理由现在的‘省管市——市领导县’模式变为由省替代市，实行‘省直管县’。”实施省管县体制改革，其可行性由以下几个方面决定：

第一，国家宪法为省管县体制提供了法律依据。《中华人民共和国宪法》第三十条明确规定：“我国目前的地方行政体制为‘省—县—乡’三级，直辖市和较大的市分为区、县。”这里的“较大的市” 目前全国共有大连等18个城市获得了批准，是由国务院依据《地方组织法》规定认可的。

第二，能实现管理幅度与管理层次的动态协调。根据管理学原理，“在组织的整体结构中，在管理规模既定的情况下，管理层次与管理幅度呈反比例关系，管理层次越多，管理幅度越小，反之管理层次越少，管理幅度就越大。”一个组织的管理层级应保持一个合理数量，这有利于信息的沟通和管理效率的提高。

第三，科技的发展提供了改革的物质基础。过去由于科技、交通等方面发展缓慢，使得上下政令的传播比较慢。如今随着科技、交通的迅速发展，大大压缩了时空范围，这就为减少行政管理层级奠定了坚实的物质基础，因此，为了实行高效的行政管理，地级市的建立是有必要的。

二、省管县体制改革存在的问题

尽管实施省管县体制有很大的作用，但在实践改革中也存在着许多问题，主要有：

第一，地区差异问题。国土面积辽阔，地区差异也很大，如果不充分考虑地区之间的这种差距，则很有可能会阻碍政策的完全且有效的实施。已经实施或者基本实行的省管县体制的地区，如：江苏、浙江、海南都是经济发展水平较高、面积比较小、政府管理能力较强的省份，而其他一些省份经济发展较为落后，面积比较大，不能统一实现省管县，这与自身的经济、科技、交通实力不符。

第二，省的管理能力问题。根据省管县的要求，省合理的管理幅度是50个县，而现实中很多省级区划里面县级单位已达100多个，如果由省直接管辖，无疑会给省级政府的管理带来巨大压力，要解决这个问题，可以适当缩小省级政府管理的幅度和规模，合理界定中央和地方的事权关系，合理下放和配置权力。

第三，行政区域划分问题。省管县体制在全国的全面推行，必然需要重新划分行政区域，因此，需要对现行的省份重新划定，增加省的数量。按照每个省直接有效管理60个县来计算，则中国大致被分为60个省，在这种情况下，很可能导致中央机构和人员的大幅增长，甚至可能在中央和省之间形成“大区、大局”之类新的行政层级。

三、省管县体制改革的对策研究

针对以上存在的问题，笔者认为解决的对策可以从以下几个方面着手：

第一，对现有的行政区划进行调整。“我国的32个省级行政区（不包括港澳台），最多的如河南省下辖159个县，河北省下辖172个县，四川省下辖181个县，平均每个省级行政单位下辖89个县。”如此宽泛的管理幅度，不利于省管县体制改革的推行，其解决的思路就是变革现有的省级行政区划。

第二，推进省市县各级政府行政体制改革。在调整省县行政区域的同时，还需要深化各级政府的行政体制改革。坚持以人为本，注重城市公共服务和社会管理；推进“大部制”改革，优化政府结构，减少政府机构数量，提高政府工作效率，建设公共服务型政府。

第三，合理分配公共资源。在“省管县”体制改革中，我们会面临公共资源的优化与分配问题。这就要求我们应该从整体出发，充分考虑各区域的实际情况和需求，合理分配公共资源，使公共资源能够得到最大限度的利用。

总之，“省管县”体制改革是我国行政体制改革的正确发展方向，对今后我国的长远发展具有重要意义，需要我们坚定不移地去推行，同时，我们也应正确对待改革中出现的困难和挫折。我们要在党中央的领导下，有计划地，逐步推行“省管县”体制改革。

参考文献

[1] 宋功德著. 建设法治政府的理论基础与制度安排 [M].北京：国家行政学院出版社，2008：127.

省管县改革篇6

关键词：省直管县；行政管理体制；财政体制改革

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.16.060

1 前言

新中国成立以后，我国建立起中央、省、市、县、乡（镇）五级行政管理体制，县级政府在经济、财政等方面得到一定发展，行政上的分级管理体制健全。但制度设计过程中的深层次问题在改革开放之后逐渐显现出来，尤其是县域经济的快速发展，市管县行政管理体制负面效应较为显著，县级政府经济增长速度变缓、地方财政收入减少、地区发展失衡等等一系列问题凸显。针对上述问题，我国政府采取了诸如省直管县等财政管理制度改革。

此文以安徽省广德县为例，全面研究省直管县体制改革对其经济、财政等方面的影响。2011年初，省委省政府先后出台了相关文件，正式确定广德县为安徽省省管县改革试点县，自试点开始以来，广德县积极发展经济，贯彻省委省政府的思想政策，推进改革试点工作，积极促进县区经济的发展和为财政解困。

2 直管县财政体制改革实施过程与成效

近些年来，“省直管县”体制的改革在多个地区进行了实践，广德县在成为直管县试点以后，经济发展迅速。2015年，广德县通过精心组织，科学谋划，扎实有效推进省直管县体制改革和民生工程实施，全年累计投入民生工程资金9.73亿元，占年初计划筹资额的100.1%，圆满完成省定33项民生工程项目年度目标任务，人民的生活水平得到明显的改善。接下来我们给大家做一个介绍说明省直管县体制改革对县级地区的发展的积极的影响。

2.1 实行“省直管县”体制减少了政府层级，加速政府组织结构的扁平化

“少层级，大幅度”结构使行政管理扁平化成为了我国的大趋势。在现代交通和科技信息飞速发展的背景下，实行“省直管县”体制有利于省级政府掌握县级基层政权情况的准确性、及时性，并且可以直接对县级政府作出指示，与此同时，县级政府也可以直接向省级政府请示报告，提高办事效率。例如：对于项目的审批，需要通过市级中转上报，不仅增加了额定费用还浪费时间。另一方面，市级对县级下达的各种文件，需召开各类会议，不仅会浪费大量的时间与精力，而且会由于多级传递导致信息递减与失真。所以，“省直管县”体制改革减少了管理环节，实现了政府组织结构的扁平化，节约成本和提高行政速度和效率。

2.2 实行“省直管县”体制加快了县域经济的发展，缓解了县级财政的困难

我国区域经济的基本单元是县级域经济。近些年，县级政府权力和责任不对等，疏于经济管理，自主发展空间较小，阻碍了县级地区经济的发展。然而“省直管县”体制改革的重要目标之一就是加快县域经济的发展，推动城乡一体化。实行省直管体制后，中央和省对各县的一般性转移支付和专项转移支付由省财政直接支付到县，减少了原来还要通过的市级环节，减少了不必要的浪费，提高了县级财政资金的使用效率，从而解决了“市管县”体制中的“市卡县”、“市刮县”等问题。

2.3 实行“省直管县”体制，提升了县级财政管理水平，增强了县级财政的保障力

实行省直管县体制后，省财政厅通过县级的预算和审查，直接选派财政公务人员，统一规范县级各部门工作培训，进一步加大对县级的指导，管理和监督，实现县级财政管理部的规范化，科学化和精细化。“省直管县”消除了市级管理，县级新增的收入除去中央和省级上缴外，原则上都留在所在县，避免了县级收入的“市刮县”现象。对于省对县的转移支付补助直接拨付到县，避免了市的截留、挪用，使得县的财力增加，县的财政保障力提高。

2.4 实行“省直管县”体制缓解了县级资金调度的压力

我国的资金调度是由省财政厅统一控制的，资金直接通过省发放到县，节约了资金的到账时间。采取奖惩措施，对擅自变更预算的给予惩罚，对通过不懈努力保证了收入目标的完成和工资正常发放的县，给予奖励。这一举措解决了市的资金调度困难，保证市财政的正常执行。与此同时，县级政府直接从省级领用资金，避免了因市资金困难而导致资金申报不足等问题。

3 省直管县财政体制改革进程中的主要问题

尽管省管县财政体制改革在一定程度上释放了县级经济发展的活力，但是，随着改革持续推进也陷入了进退两难的尴尬局面。一些试点县在尝到省直管县改革甜头的同时，一些体制性难题也显露出来。

3.1 市县间事权与财权分配不当

“省管县”财政体制实施后，市级政府无权再控制县级政府财力状况，事权也进一步削减，逐步下放给县级政府。但是，通过采访广德县基层干部，我们发现在实际改革过程中，因为不改变广德县的行政区划，宣城市和广德县依旧是上下级关系，县里面的工作依旧需要政府人员两面周旋，工作难度大大增加。从市的角度看，虽然市级履行着综合平衡本地区发展的职责，但是由于市县间财政的分离与管理权力限制，一些对于本地区发展有利的管理政策和计划也不能够适时的发挥作用。从县的角度看，省直管后，县级政府的财力和资金全部由省级政府统一结算、拨付，但是其它的行政体制却归市级政府管，如重大项目的审批权等。这就要求了县级政府的协调性和效率性，进而增大了县级的工作难度。

3.2 跨区域提供公共物品难度增大

由于统一支出划分原则，取消了市集中县的财力的权力，由省直接管理，保障县级有相应的财力，提高公共服务能力。从市与县的关系上看，在政策的实施过程中，也就是从市管县到省管县的过渡期内，市级政府可能最大限度地通过各种渠道将县里的资源向城区调集，或者减少向县里的分配新增资源，特别是区域内重大建设项目安排、干部人才配备、公共服务布局等，这样会不利于县域经济的长远发展。对于广德县来说，比如干部选拔，还主要由宣城市代管。往往任用一个副处级干部都要向市里汇报、市里酝酿、省里批准。通过市里反复考察后才能同意。最迟一两个月，最长可达半年。另外，从本质上来说，在行政体制没有得到改变之前，市级政府依旧可以利用其行政权力向试点县强行转移事权、变相夺取财力。

3.3 市帮扶县的积极性减弱

虽然“省直管县”改革并不意味着广德县与70公里外的宣城市从真正意义上脱离关系，但是在某一程度上来说，宣城市也不再愿意给予广德县过多的扶持和帮助。安徽省统计局数据显示，2004年，安徽县域经济占全省经济总量的26%，到2007年提高到47.4%；但2011年，这一比重为48.9%，四年间仅提高了1.5个百分点。不难看出，县域经济的改善并没有想象中好。这与市级经济扶持的减弱有很大一部分关系。实行“省直管县”财政体制后，对市级政府来说，试点县的财政收入的增加也不会直接有效的导致市级财政收入的增加，他们也没有必要将新增的资源分配给试点县，也就不会从财力等方面去扶持试点县的发展。

3.4 改革的模式化严重

从当前来看，浙江无疑是省管县改革的成功范例，浙江省直管县体制核心是三个方面：第一，是财政意义上的省直管县体制；第二，是县（市）委书记、县（市）长由省里直管的干部管理制度；第三，是四轮“强县扩权”所赋予县的社会经济管理权限。这一模式迅速受到众多试点县的模仿。但是，要知道每一个经济发展模式都有其特定的使用区域和时间，并不能一概而论。所以，导致了包括广德县在内的许多试点县的经济发展并不明显甚至有倒退。

4 进一步推进省直管县财政体制改革的具体建议

因为当前省直管县的改革方向较为模糊，加上试点县面临的各种困难，改革的“半拉子”局面不仅会影响基层干部的改革信心，而且会减弱政府在百姓心中的公信力。一些专家认为，中央有关部门应尽快出台相干指导政策，深入明确改革的思路和目标，带领基层改革走入正确的方向。

4.1 体制配套，责、财、事三权平衡

分税制改革虽然明确了中央和省级之间的财政关系，但自省以下的责权和事权划分仍旧不够清晰。还有，政府层级的增加导致的必然是事权的模糊杂乱，自省以下有四级行政单位，受传统体制影响，行政部门上下级之间纠葛较多，县级的人事任命依然受上级政府的影响，层层批复，程序冗杂。一方面应更改县级编制，使得政府无法阻止相应的行政内容，空有权利却无人办事的现象减少甚至消失；另一方面省级财政应退出一些营利性领域和竞争性支出项目，下放行政服务权限。针对省级政府职能“越位”对应的县级政府职能“缺位”，使得县级政府在如义务教育、公共卫生、社会保障及就业问题等基本公共服务的提供中出现“缺位”，而且问题较为严重的情况应作出具体详细的准则来规范两者的行为，让县级政府的责、财、事三权平衡，鼎足而行。

4.2 加强县与市、县与县的合作

对于广德县来说，在“省管县”的初级阶段，还要发挥中心城市（宣城市）的带动作用，因为目前，宣城市的经济发展水平要高于广德县，经济的辐射能力较强，对于基础设施的建设，公共物品的提供等方面都有较强的能力，广德县应加强与宣城市的合作。另一方面，广德县位于安徽的东大门，属于苏浙皖交界区，毗邻浙江湖州、江苏宜兴。有如此明显区位优势的潜力县，县域经济在省内却连续下滑，这与县内领导发展理念的闭塞是有极大关系的。产业布局较乱，没有和周边地区有力合作，招商引资也只流于表面，尤其是农村地区，甚至流传着“外地老板来办场，赚走百姓钱”的封闭落后思想。对此，政府应该积极宣传招商引资的重要性，并加大对农村地区的投资扶持。省级政府的管理方向与业务的突增，使得省级政府对县级政府照顾不周，双方都处于磨合阶段，要渡过这个矛盾重重的过渡期，县级政府需要借助同级政府以及原上级的帮助。

4.3 转移支付，加强监督，县级的财政收支

目前，交通状况一直是广德的弱项，公路建设力度小，质量差，乡镇地区主要依靠居民“各扫门前雪”。由此，省级政府应加大对广德县的转移支付力度，较强执行力度，加快广德县交通枢纽地位的建成。省管县财政体制改革后，较之前的市管县体制，管理指导的明确性降低，适用性较差。加之省线之间沟通交流较少，县级政府在具体管理上的方向感变得模糊。针对此问题，在对机构划分与责、财、事三权平衡进行有效处理后，建议建立实现省内公共服务均等化的转移支付制度，采用进一步加大转移支付的力度，建立健全相应的激励机制，激发县级政府和各部门的积极性。转移支付的项目要更精、规模更小、目的要更加明确，同时加大对贫困地区的转移支付，合理设置才能优化配置，进而激发更多效用。

4.4 信息化建设，提升县级管理效率

通过调研发现，广德县对教育的重视程度并不高，在义务教育阶段，公立学校的公信力丧失，师源匮乏，教学设施较差等问题严重，而私立学校的费用较高，导致家庭贫困的孩子无法接受一般水平教育。另一方面，人才吸引力也较差，这与当前我国的社会发展形势有很大关系，高素质人才更趋向于向大城市靠近。目前而言，县级政府的信息管理的效率较为低下，大部分的县区财政局都没有设置信息中心，要跟上省级的步伐，建立健全甚至优化信息的管理是必不可少的条件，县级政府要努力缩短与省级的差距。随着科学技术的发展，传统的行政管理模式和办事方法逐渐被信息管理模式替代，这就要求政府部门人员要熟练掌握相关的科学技术，才能不被这个信息化时代所淘汰。

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省管县改革篇7

关键词：省直管县；财政体制；改革模式

中图分类号：F810．7

文献标识码： A

文章编号：1003―7217(2007)01―0075―04

一、引言

“省直管县”财政体制改革问题不仅是一个地方财政体制合理集权与分权问题，更关乎一个地方政府辖区的最优规模的确定。行政区划作为国家治理结构的重要组成部分，与事权和财权划分有着十分密切的关系。与世界上相对较少的政府层级相比，我国目前设置了中央、省(直辖市)、市(地区)、县(市辖区、县级市)、乡(镇)五级政府框架，在这种多层级政府结构的背景中，如何明确地方政府间职责分工、理顺政府间财政分配关系成为了一个特殊难题。一般来说，地方政府的规模、层次设置及财政关系等牵涉到多个因素，而公共需求的多样性、公共产品的层次性和受益性、公共产品提供的规模经济效应、政府的决策成本和管理成本是显示政府体制结构优化的主要因素。从这个意义上来说，我国目前的“省直管县”，在理论上意味着扩大政府的辖区范围，可获得公共产品提供的规模经济效应和外部性问题解决、交易费用降低的创新效率。同时，这种财政层级扁平化改革，以实现完善的分税制为出发点，有利于地方政府财力分配均衡化和公共服务均等化，也将提高省以下财政体制的统筹水平和整体运行效率。

目前，我国的浙江、湖北、福建、安徽、河南、山东、辽宁等省从壮大县域经济、降低行政成本、推动制度创新出发，正在启动“省直管县”财政体制的尝试。这些尝试在具体制度设计上有很多创新之处，在规范省市县间财政分配关系、调动各级发展积极性、提高行政管理效率方面取得了一定的效果。但也催生了诸多矛盾，如削弱市级财源，影响中心城市培育；省级政府在扩权政策中定位模糊，管理幅度过宽，管理难度加大；省市县事权、财权未能理清，地方政府财政分配关系混乱等等。种种情况表明：各个地方能否推行“省直管县”财政体制改革，应该选择何种改革模式，相应采取哪些保障措施等等，都值得我们很好地研究和探讨。

对于湖南来说，省―市―县政府之间事权划分关系不顺、界定模糊、存在相互交叉和重叠，造成了财政体制整体统筹和自我运行能力不佳，加剧了城乡二元社会的分割和“极化”效应，严重束缚了县域经济的自我发展能力。根据湖南实际，适当减少政府层级、完善省以下财政体制，与解决该省当前普遍存在的县乡财政困难、逐步消解“三农”问题、全面推进公共财政体制建设等直接相联。因此，从制度创新与机制优化的角度出发，实事求是地提出该省实施“省直管县”的改革模式，以此来突破旧体制对该省发展空间的束缚，促进地方政府架构的改革，发挥综合性的“解放生产力”的效应，提升整个区域经济的活力和动力，具有非常的意义。

二、建立“省直管县”财政体制改革的有效模式

无疑，“省直管县”财政体制改革是地方政府从政府规模、层级及财政关系等层面实行的一次深远变革，也是地方政府突破中央权力中心设置的制度壁垒而获得创新效率的一个难得契机。在未来政府架构下，这一改革应以有利于发挥各级财政基本功能、有利于促进各级政府发展经济的积极性、有利于提高政府运行效率和增强其自我保障、自我发展的能力为目标，不能搞一刀切，要因地制宜，分而治之；不能搞自上而下、统一的建构性改革方案，要从各地实际出发探索建立地方新型财政管理模式和地方公共产品供应模式。以下以湖南省为例，探讨“省直管县”财政体制改革的有效模式。

(一)决定“省直管县”改革实效的关键因素

一般来说，决定“省直管县”改革实效的关键取决于三个方面的因素：(1)省级财政的统筹能力和调控能力。即省级财政要具备一定的宏观调控和统筹管理能力，来平衡省以下财力分配格局，协调跨区域公共产品的供给，能够真正缓解县级财政困难，支持县域经济的发展。否则，“省直管县”只是管理形式上的转变，起不到实质性的效果，并将付出“管理失效”成本。(2)市级财政实力。市级财政实力强弱是判断“省直管县”还是“市管县”的重要标准。一般来说，如果市级财力较弱，基本上没有能力帮扶县城，甚至需要从县级财政“抽血”才能满足自身需要，则应以“省直管县”为宜；如果市级财力较强，能够带动和支持县域经济的发展，则应以“市管县”为佳。(3)县级经济的自身发展能力。县级经济的自身发展能力是决定“省直管县”改革实效的一个重要因素。“省直管县”意味着县作为一个相对独立的经济区域将被赋予更大的发展自，但自的扩大并不意味着发展能力的增强。只有自身具备了提高经济发展水平和实现总体财力增长的能力，而这种能力受到当前“市管县”体制的严重束缚，实现“省直管县”改革后，体制创新的效率才会被大量释放出来，否则就将失去“省直管县”的真正意义。

(二)湖南省、市、县三级经济财政状况

湖南省土地总面积21万平方公里，总人口达6 697万人。现辖长沙等13个市和湘西土家族苗族自治州，县市区数为122个，其中县级市为16个，县数为72个，市辖区数为34个；2004年湖南省GDP达到5 612．26亿元，占全国的4．1％，居全国第12位，增幅高出全国水平2．5个百分点，分别只有广东、江苏、浙江生产总值的34．99％、36．2％、49．9％，而地方财政收入、规模以上工业增加值、外贸进出口总额、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入等指标均低于全国平均水平，在中部六省也只能排到第二、三位；2004年湖南省地方财政收入完成额316．5亿元，占全国的2．7％，居全国第12位，人均财力为869元，较全国的1381元低512元，见表1。总的来看，湖南省幅员较广，人口众多，经济发展水平中等，市(州)、县发展不均衡。虽基本具备实施“省直管县”的条件，但应根据现实情况因地制宜，分而治之，寻求省以下财政层级的最优组合，充分发挥“省直管县”体制的功能优势，促进区域经济的协调发展。

2004年，湖南省GDP超过500亿元的市(州)有长沙、衡阳、岳阳、常德，财政总收入超过30亿元的市(州)有长沙、株洲、衡阳、岳阳、常德、永州，人均财政收入超过350元的市(州)有长沙、株洲、湘潭、岳阳、常德。而人均GDP、人均地方财政收入均低于湖南省平均水平的市(州)有怀化市、张家界市、湘西自治州、娄底市、永州市、益阳市、邵阳市。

2004年湖南省各县市区的经济、财政状况因篇幅所限未列出。根据数据分析，全省122个县(市)

国土面积、人口分别占全省的88．9％和97．4％，而提供的GDP总值、财政收入只占66．1％和31．4％，还不能成为全省经济实现跨越式发展的支撑点和主战场。从分类来看，湖南省经济强县，即GDP超过40亿元、财政总收入超过3亿元且人均GDP和人均财政总收入超县域人均水平的有10个县市，即长沙县、浏阳市、望城县、资兴市、醴陵市、冷水江市、宁乡县、桂阳县、永兴县、湘乡市。强县分布在5个市州：长沙4个、郴州3个，株洲、湘潭、娄底各1个。2004年强县GDP为807．89亿元，占县域县市的21．8％，占全省地区生产总值14．4％；强县财政总收入达58．94亿元，占县域的30．7％；而强县GDP对财政收入的贡献率为7．3％，比全国百强县低2．5个百分点。与之相对，2004年湖南省人均GDP总值排序居于后五位的县(市)分别为桑植县、永顺县、新化县、古丈县、龙山县。财政总收入居于后五位的县(市)分别为古丈县、中方县、新晃县、通道县、桂东县，其中，永顺县、古丈县的财政赤字在2004年达到4007万元、1379万元。以上这些县(市)多分布在张家界市、怀化市和湘西自治州。这也从另一个侧面说明，在目前“市管县”体制下，“市”与“县”之间的经济关联度不高，“市”的集聚和辐射功能明显偏弱，而“县”往往被统得过死而缺乏应有的经济活力。

(三)“省直管县”财政体制改革的三种基本模式

按照我省市(州)、县发展现状，“省直管县”财政体制改革应分为下列三种模式。

(1)“中心城市+卫星县”模式

全省经济发展态势好、后劲足、财源丰沛的市(州)有长沙、衡阳、岳阳、常德，而株洲、湘潭虽发展稍弱，但在湖南省“长株潭”经济一体化战略下，仍应归人中心城市范畴。中心城市是现代区域经济发展的动力源，其作用不仅不能削弱，而且还应支持建设一批功能互补、特点鲜明的卫星城，加强其集聚和辐射效应，做优做活大城市群，以进一步发挥中心城市在经济社会发展中的核心增长极作用。

(2)“弱市(州)+两极县”模式

对经济发展水平较低的弱市(州)而言，一般有两种极端情况。一种是“相对较弱的市+相对较强的县”模式，如邵阳市与邵东县、娄底市与冷水江市。在这种模式中，地级市的存在已经束缚了县(市)的发展空间，阻碍了一批强县的崛起，县(市)急欲“破茧而出”，应对其实施“省直管县”改革，并采用鼓励财政收入大县(市)抓收入、上台阶的如超收返还、以奖促增等激励政策，以培育一批县域经济增长点。一种是“相对较弱的市+相对较弱的县”，如张家界与桑植县、湘西自治州与古丈县等。在这种模式中，因为“市”与“县”的经济发展水平较低、财政实力较弱，双方较易陷入低效竞争和博弈困境中，应对其实施“省直管县”体制，同时辅以激励与约束相结合、鼓励经济欠发达市、县(市)增收节支保平衡的财政政策，在确保当年财政收支平衡和完成消化历年累计赤字任务的前提下，将省财政的体制补助和奖励与地方财政收入增长相挂钩。

(3)“中等市(州)+中等县”模式

对于前两种情况之外的部分市县，是否实施“省直管县”，采取哪些具体措施，应充分发挥下级财政自主管理、自主创新的积极性，尊重他们的首创精神和选择权力，鼓励他们突破路径依赖而获得创新效率。同时也要密切关注、审慎对待，除对改革市(县)进行正常的业务指导外，还要加强监管，尽量避免省直管县初期发生的管理缺位和无效状态。

三、创新“省直管县”财政体制改革的保障机制

“省直管县”财政体制改革使省对市、市对县的两层博弈改成为省直接一对多的博弈，将改变两级财力积累进程和利益均衡结构，进而影响省、市、县财政的理，必须统筹协调、创新保障机制、完善配套措施，才能形成地方政府自上而下的合力，放大“省直管县”财政体制改革“正效应”，实现“省直管县”财政体制改革“软着陆”。

1．应重新定位省、市、县财政职责。省级财政的主要职责应该包括：确定市县财政体制、转移支付及专项资金补助的拨付、资金调度及财政结算、工作部署和检查等；市级财政在省县之间仍将起到桥梁和纽带作用，其主要职责应为：业务指导职责、报表汇总职责、发展县(市)域经济职责；“省直管县”后，县(市)在谋求自身发展中将有更大的自，将有更加良好的外部环境，应充分利用省财政政策和资金上的支持，激发县乡经济发展的内在动力。

2．应建立省对县的监督管理机制，避免省级财政管理半径激增造成的“管理真空”问题。具体来说，实行省对县财政预算审查制度，从源头上加强对县级财政的指导、管理和监督，全面掌握县级财政基本情况，指导县财政管理与改革工作，促进县级财政科学、合理安排预算；建立科学合理的省对县考核指标体系，客观评价县级财政运行情况和努力程度；建立合理的省对县激励性财政机制，采取超收返还、以奖促增、以奖代补等多种激励方式，激发各地缓解县乡财政困难的内在动力。

3．创新省、市、县财政联席会议制，调节跨层级、跨区域的公共产品供给、宏观经济管理等矛盾，以自主协商的方式实现责任分担、利益共享。

4．建立省财政派出专员制，通过派出专员了解掌握县(市)乡财政情况，准确及时传达上级政策信息，指导县(市)财政管理和改革工作，建立省与县顺畅的信息通道。

5．创新风险预警和应急制，设置应急准备金和应急程序，提高新体制的应变能力和风险化解能力。

省管县改革篇8

财政部了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》(简称《意见》),明确提出了省直接管理县(以下简称“省直管县”)财政改革的总体目标,即2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。该《意见》为下一步的财政体制改革指明了方向。

一、现行市管县财政体制存在的弊端

我国目前实行的“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的,当时省政府的派出机构即地区行政公署,实质上并不是一级政府。1983年,国务院提出,让这个派出机构与区域内的一座中心城市机构进行合并,利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展,减少条块分割、城乡分割,这就是当年市管县诞生的背景。从实际来看,这项改革在初中期对县域经济的发展确实也起到了一定的推动作用,具有历史适应性。但随着时间的推移,特别是在上世纪90年代中后期城市化进程加快和国有企业脱困情况下,市级政府的市本位倾向日益增强,县域财富向城市日趋集中,很多城市事实上成为县域经济的“抽水机”。而在现行财政转移支付和分税制度下,地级市为了中心城市的发展,往往截留所辖县的资金,导致城乡差距越拉越大。另一方面,当年相当一部分中心城市并非是由于经济发展自然形成的,而是被强推上去的,其实并不具备条件;有的则是“矬子里拔大个”,其经济实力甚至还不如所管辖的县,这些逐渐成为后来市县长期矛盾和冲突的根源。在改革开放之初县域经济以农业为主的特定条件下,实行的“市领导县”对于县域经济发展起到了一定促进作用。但这种体制本质上是“重城市轻县域(农村)”的行政管理体制,在加快城市发展的同时,却抑制了县域的发展。

省管县改革篇9

关键词：省直管县;财政体制改革;县域经济发展

省直管县财政体制改革是指：把省、市、县三者之间的财政管理关系由“省——市——县”三级管理模式转变为“省——市、省——县”二级管理模式，把对县级的管理由现在“省管市——市管县”转变为“省直管县”。我国实施省直管县财政改革的主要目标是鼓励和促进县域经济发展。

一、我国省直管县财政体制改革的发展概述

1992年，我国浙江省首先开始了对“省直管县”财政体制改革。正是由于这次改革的深入发展，使浙江省的县域经济有了突飞猛进的发展。由于浙江的成功改革，江苏、河北、河南、广东、安徽、江西、湖北、福建、吉林等省也开始吸取浙江省的成功经验陆续进行“省直管县”的财政体制改革。大部分改革首先对经济发展较好较快的县进行扩权，然后把地级市的管理权限下达给某些重点县。这些具有先见性的改革对各个省的经济发展，特别是县域经济的发展发挥了不可忽视的作用，大大带动了全国整体城乡经济的全面发展。到2010年底，全国共有27个省的1080个县实施“省直管县”财政体制改革。随着我国改革不断深入，该体制改革将会由财政单方面的改革转向多方面、全方位的体制改革。这对中国经济的发展无疑发挥着至关重要的作用。

二、省直管县财政体制改革的主要原因

1.改变市管县体制带来的弊端。我国改革开放以来一直实行的是市管县财政体制，随着改革开放的深入，市管县财政体制带来的矛盾越来越多，这严重阻碍了我国县域经济的发展。由此可以看出，市管县的财政体制已经不合适我国经济发展的要求，对市管县财政体制的改革势在必行。

2.缓解县乡财政困难现象。我国现在实行的财政分税制，使县级的事权与财权不一致，出现较少财政收入需要供养较多行政人员的现象，加大了县乡财政问题，资金调节困难。县乡财政困难要求省直管县财政体制改革急需进行。

3.减少管理层次，有利于提高行政管理效率

制约县域经济发展的一个原因是管理层次多，办事效率低，责权利划分不清。省直管县后，减少了市级中间管理环节，大大降低行政管理成本，增强了省级调控能力，增强了县独立发展的自，为县域经济发展创造了良好的外部环境。

三、省直管县财政体制进一步改革措施

1.理顺省、市、县三级财政关系，促进县域经济发展

在理顺省与县的关系上，主要应解决省如何带动县更好发展的问题，省要为县级财政提供更多的帮助和支持，因地制宜的制定发展政策，逐步解决体制遗留问题，改善县的发展环境。理顺省市县三级财政关系，主要是进一步明确省市县财政工作职责，合理划分三级财政工作事项，理顺工作关系，按照财权和事权相对应的原则，省对市、省对县的体制设计中应协调好市和县的责任分担工作，避免由于行政体制改革的不到位而留一些支出责任给市级政府。实现省管县财政体制与市管县行政管理体制的有机结合，充分调动市、县两级发展经济的积极性。

2.进一步完善转移支付制度，促进区域间协调发展

省直管县财政改革后，应实行以原地级市为单元的小片区化管理，这样能和现行的行政管理体制以及经济发展阶段相一致，区域性政策的特征会更明显。应进一步加大一般性转移支付资金的力度，精简繁杂的专项拨款项目，压缩专项拨款规模，减少专项拨款项目设立的随意性和盲目性，这样能够发挥县级财政的信息优势、加大地方的调控灵活性，便于地方政府集中财力办大事，更能充分发挥财政资金的使用效率，从而能够有重点地推动县域经济社会的发展。

3.完善省直管县财政体制改革的配套措施

立足县（市）实际，对县级财政的收支行为和支出范围进行规范，狠抓增收节支，深化财政改革，优化支出结构，加强财政监督，不断提高财政管理水平，为促进县域经济社会的协调发展提供财力保障和优质的公共服务。

(1)完善省对县级财政预算的审查制度。从开始加大对县级财政的监管力度，防止县级财政资金公费私用或用在不必要的建设上。全面掌握县级财政使用基本情况，指导和监督县级财政使用和管理工作，帮助县级财政资金科学使用、合理安排。

(2)省对县应该建立科学的激励机制。合理使用以奖代补、以奖促增、超收返还等激励方法，增强基层政府提供公共服务的能力，促进县域经济的发展。

(3)省应该建立一套针对县级财政运行情况的科学考核体系。落实并细化、完善与省直管县财政改革相关的考核体系，对县级财政资金的运行情况进行客观、公正的评价。

(4)加强对县级财政的信息化管理。通过快速发展的互联网建立起县级与省级之间完善的信息网，实现省县之间信息传递速度快、效率高、保密性好的目标。加快“金财工程”的建设，提高县级财政管理水平、强化财政管理技术手段。

参考文献：

[1]王 磊 左 停:中国县域经济发展现状差异分析[J].安徽农业科学,2008,36(6):2560-2562.

省管县改革篇10

关键字：科层管理；扁平化；市管县；省管县

一、科层管理理论与扁平化管理理论概述

1.科层管理理论概述。传统层级结构的管理理论,源于经典管理理论中的“管理幅度理论”。管理幅度理论认为,一个管理者由于受其精力、知识、能力、经验的限制,所能管理的下属人数是有限的。随着下属人数的增加,可能存在的相互人际关系指数增加,信息量和管理难度也大大增加。当下属人数增加到一定程度时,就超越了管理者所能有效管理的范围。由于受有效管理幅度的限制,就必须增加管理层次,管理层次与管理幅度呈反比。正是在这种理论指导下,有些大型跨国公司的管理层次多达18层,甚至二十几层。如ibm公司就是一例。

不可否认,这种理论确实起过积极的作用,在相对稳定的市场环境中,不失为一种效率较高的组织形式,因为它保持了组织的协调和统一。但是其弊端也是明显的,因为它的组织结构层次太多,因而信息、指令的传递极其缓慢,而且在传递过程中难免失真和扭曲,从而导致效率低下;同时,这种结构对快速变化的外部环境的适应能力极差。而目前的现状是:一是企业组织规模越来越庞大;二是外部环境快速变化。intel公司总裁葛洛夫有句名言:“现代社会,惟一不变的是变化。”管理层次的众多就缺乏对变化的快速感应能力和适应性。因此,减少组织的管理层次就顺理成章了。

2.扁平化管理理论概述。要克服科层结构的种种弊端,笔者认为,最好的办法是实行扁平化。可以这样说,扁平化管理理论就是对传统科层管理理论的一种否定。其理论体系大致是:(1)强调扩大管理的幅度;(2)企业在分工的同时,更强调系统的观点;(3)强调分权管理,各层级之间的联系相对减少,各基层组织之间相互独立;(4)减少中间层次以使企业快速适应市场变化的需要;(5)信息化和灵活指挥。通过采用上述措施,使组织达到扁平化。

“扁平化”组织结构由于管理层较少，所以，同传统的组织结构相比，它的信息传递速度快、失真少，有利于提高管理效率；组织结构精干高效，管理费用少；便于高层领导和基层人员直接沟通，及时掌握市场和生产经营情况，快速决策；管理幅度较大，有利于下属主动性和首创精神的发挥，有利于管理人才的培养。扁平化管理理论在现今社会里之所以大行其道,就是因为它适应了快速变化的外部环境,使组织能适时调整自己的对内对外策略,适应了超大型企业管理的需求,适应了新经济的发展。在现代社会中,一个组织如果不能迅速地调整自己的策略,不能适应这种快速变化的外部环境,不能实行扁平化的管理,公司就会破产,政府将会跨台,文明也将崩溃,从而回复到野蛮状态。

二、科层管理理论与市管县体制的类似性分析

市场经济体制的确立、区域经济的形成、城市化进程的加快,市管县体制所产生的初始效应日趋式微,并逐渐偏离其改革初期之目标,其弊端和现实局限性越来越突出。

宪法规定：我国行政区划是中央—省—县—乡四级制，而事实上，在省县之间还存在着地级市。从整个体制背景来看，当代中国政府体制可划分为中央、省区、地市、县、乡镇，层次高达五级。如此繁多的层次所带来的直接后果就是机构臃肿庞大，效率低下，不仅增加了机构和编制，更重要的是影响国家行政管理体制的正常运行，使得上下级政府之间的信息传输和反馈多了道程序，不仅降低了信息传递的速度，而且使信息在传递过程中受到主观干扰的机率大大增加，容易导致信息失真，结果不仅降低了政府行政管理效率，而且影响到上级政府决策及中央政策的贯彻执行，并造成多头领导，人浮于事、相互扯皮的现象。大量的理论研究成果表明,行政组织每多出一个层次,信息的失真失落率就会成倍增加。从科学管理角度而言,信息传递的中间环节要尽可能减少,以缩短决策层和实施层的行政距离,便于上下沟通,提高工作效率。市管县体制的设计,人为地制造出一个中间层级,省县之间权力被层层截留,信息沟通受到阻滞,这在信息网络高度发达和交通十分便利的今天更是不合时宜。在一定程度上，市管县体制与企业的科层管理理论具有类似的特点。

三、扁平化组织理论对我国省管县财政体制改革的启示

财政体制改革需要从外部寻找参照模式。突破现行体制的改革，需要从现行体制外部寻找一种有借鉴或仿效价值的参照模式。我国的经济体制改革，在传统的社会主义计划经济体制之外，寻找到了一种改革的参照模式，即一般意义上的市场经济体制，由此建构社会主义市场经济体制。财政体制的改革同样需要外部的参照模式。企业与政府尽管是两种不同的组织，但它们之间存在相通之处，企业经营管理体制中某些行之有效的做法，可以通过一定程度的改造后为政府所借鉴或效仿。从理论和实践来看，适度参照企业模式改革传统财政体制有一定的可行性。

作为一个宏观组织结构,在信息化和知识化时代应建立以“地方为主”(localness)的扁平化模式。根据管理学原理,层次少,信息传递速度就快,决策层能够尽快地对信息加以处理,并及时采取相应的纠偏措施;由于信息传递层次少,信息失落失真的可能性较小,这样也有利于保证国家政令的统一,减少“肠梗阻”,避免,提高办事效率。同时,随着层级的减少,权力下移,基层权力相应增大,这样基层就可以根据情势变化迅速作出反应,同时,扁平化结构还有利于调动基层的积极性、主动性和创造性。目前,少层级-大幅度结构也是世界上大多数国家实施的管理模式。根据目前世界上191个国家和地区的初步统计,地方层次多为二、三级,约占67%,超过三级的只有21个国家,占11% （见表1）。如印度,实行邦-县-区三级制;美国国土面积与我国相近,也实行州-市二级制与州-县-镇三级共存制;日本是一个有1亿多人口的大国,也只有都、道、府、县与市、町、村二级制。在我国历史上,秦至民国末2100多年中,290年为二级制,占13.6%;610年为虚三级制,占28.7%;600年为实三级制,占28.2%;276年为三、四级并存制,占13.0%;350年为多级制,占16.5%。 不管是从理论还是现实，横向比较还是纵向比较来看，宏观组织借鉴企业微观组织领域所适用的扁平化理论，这种做法不仅可行而且将会是有效的。省管县财政体制改革正是扁平化理论的具体运用，来自省级的财政指令不必经过地市一级,而直接下达到县(市),从而减少管理层次,增加信息指令的传递速度和信息保真。

表1 各国行政层级数统计

层次 无级别 一级 二级 三级 四级及以上

数量 10 32 60 68 21

说明:由于政区的复杂性,同时限于资料缺乏,有些国家的层次可能有些出入,但作为统计结果,基本上可以看出总体状况。参见刘君德:《中外行政区划比较研究》,华东师范大学出版社2002年版,第338页。

参考文献：

[1]黄志明.我国地方行政区划体制的弊端与改革初探[j].中国行政管理,1999,(2).