非农户口农村土地确权政策范文
时间：2024-01-24 18:05:34
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篇1
原告：候跃超
被告：昌平区南邵镇南邵村村民委员会
原告候跃超原系北京市昌平区南邵镇南邵村农民，1999年随其父亲转为非农业户口。2004年12月，被告南邵村委会向原告候跃超及侯静、徐桂敏核发了《农户土地承包经营权确权确利证书》。被告南邵村委会因原告候跃超办理了农转非，依据村里制定产权制度改革方案，确认原告候跃超不享有户籍股，并进行公示。原告候跃超在公示中发现没有确认其享有户籍股后，认为其具有《农户土地承包经营权确权确利证书》，当然享有集体经济组织成员权利，进而享有户籍股，双方产生争议。为此，原告候跃超诉至法院。
【裁判要点】
本院认为：被告南邵村委会制定的《南邵村关于集体经济产权制度改革方案》是其根据法律规定行使的村民自治权利，符合村民民主议事的规定。原告候跃超作为居民，其依据《农户土地承包经营权确权权利证书》要求确认其享有户籍股，依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国民法通则》第六条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条、第二十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：
驳回原告候跃超的诉讼请求。
案件受理费七十元，由原告候跃超负担，已交纳。
【争议焦点】
有《农户土地承包经营权确权权利证书》是否就有户籍股？
【法理评析】
土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，简称确权。是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（或称一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。每宗地的土地权属要经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。也就是说，土地确权就是确认个人对土地所有权、使用权的以及其他权利的隶属关系，与是否是农业户口无关。
而户籍股建立在国家户籍制度上，北京农村的股份制改革分为四大股份：户籍股、土地确权股、劳龄股和独生子女配股。具体的股份配额，应由村民行使其自治权利，通过协商确定。可以看出来，户籍股与土地确权股是相分离的，有土地确权，不一定就享有户籍股。
本案中，由于原告于1991年转为非农业人口，因此其户口就不是农业户口，不属于本村集体经济组织成员。但是被告南邵村于2004年对原告进行了土地确权，并颁发了权利证书，由此原告是具有土地确权的。问题是，基于我国特殊的户籍制度和村民自治，在进行农村土地股份制改革时，如果不是集体经济组织成员，就不会拥有户籍股。法院的裁判是正确的。
但是，我们也不能忽视这样的现实，像原告这样的由农业户口转为非农业户口的人，在农村土地股份制改革中，其权利受到了漠视。因为这类人群，并不是一出生就是非农业户口，在转为非农业户口前，他们没有享受到社会保障待遇，然而，转为非农业户口之后，他们又失去了户籍股这样的权利。因此，笔者认为，国家应当通过立法保护他们的权利，使其也享有他们应该享有的那一部分权利。当然，要是想从根本上解决问题，就必须进行户籍制度改革。
【法律风险提示及防范】
法律界网站提示：由于工作、学习等原因，有一部分农业户口要转为非农业户口，而今国家加大了农业、农村、农民的扶持力度，农业户口的人正在慢慢的享有一些利益，有一部分原本是农业户口的非农业户口却失去了这样的机会。因此，在当前户籍制度尚未改革之前，及时把农业户口转回来，才能保障自身的权利得以实现。
【法条连接】
1.《中华人民共和国民法通则》
第六条 民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。
2.《中华人民共和国村民委员会组织法》
第十九条 涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：
（一）乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；
（二）本村享受误工补贴的人数及补贴标准；
（三）从村集体经济所得收益的使用；
（四）村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；
（五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；
（六）村民的承包经营方案；
（七）宅基地的使用方案；
（八）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
3.《中华人民共和国村民委员会组织法》
第二十条 村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。
村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民利和合法财产权利的内容。
4.《中华人民共和国民事诉讼法》
第六十四条 当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。
篇2
关键词：农村土地；土地流转；权益保障
一、引言
随着市场经济的发展，这几年农村土地流转市场也发展迅速。2014年11月，中办国办下发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号文），对农村土地流转明确了改革方向。根据中农办主任陈锡文2015年3月在全国政协十二届三次会议记者会上的讲话，我国进行了土地流转的农户将近6000万户，占承包农户总量的26%。根据农业部的统计数据，截至2015年底，我国农村家庭承包地流转4.47亿亩，占总面积的33.3%，是2008年的4.12倍。农村土地适度规模经营有利于农业现代化，但随着农村土地流转规模的增加，近几年农村土地流转纠纷开始凸显，农民的合法权益受损，农户与当地大户、农业公司、地方政府的冲突时有发生。本文依据对我国东中西部5省的部分农村地区的实地调研，了解到当地农民在土地流转中的合法权益的实现和保障情况，针对目前农村土地流转存在的问题提出了相应的解决方案，希望能从根本上保障农民土地权益。
二、文献综述
目前国内学者关于农村土地流转的研究较多，主要为流转方式和农民流转意愿，但对于农地流转过程中的农民权益保障的研究相对较少。关于农民土地权益保障的重要性，张丽（2011）指出研究如何切实可行的保障农民权益，具有重要的理论价值和实践价值，只有通过制度的调整和产权的优化来实现农民权益的保障。关于农民在土地流转中易遭侵害的原因包括以下观点：龙开胜等（2011）指出农民不仅不了解自己的合法土地权益，更谈不上在土地流转时做出自主选择，农民缺乏知情权是农民权益受损的根本原因。丁关良（2011）指出土地流转相关的法律法规不健全是导致农民权益受侵害的重要原因。士贺光（2015）指出目前我国的农村土地产权制度模糊阻碍了农村土地流转。关于保障农民土地权益的途径主要有以下观点：士贺光（2015）提出应适当放宽农村集体土地产权，赋予农民承包土地的自由转让权。仇广先（2012）提出首先要将土地承包经营权落实到户，尽快完成农村土地的确权颁证，完善土地流转运作机制和土地补偿分配政策。杨德才等（2010）指出以市场调节机制为基础的土地股份制，能很好的解决土地流转过程中存在的农民权益保障问题。衡霞等（2014）提出应完善土地托管服务模式，能较好的保护农民土地权益。尹鸿伟（2014）提出应明晰土地产权归属，确保农户在农村土地流转中的主体地位。雷伟（2012）、史卫民（2012）和廖洋（2015）等认为，要以建立健全相关法律法规为前提，以规范政府职责职能为核心，以构建土地流转市场机制为关键，以完善农民的社会保障体系为保障。总体来看，现有研究对农村土地流转中农民权益保障的研究主要在法律制度建设、经营主体权能明确、土地流转制度规范、政府角色定位上进行了相关研究。但关于农村土地流转过程中的农民权益保障的研究缺乏系统性，关于宏观制度的研究较多，定性研究偏多，定量研究偏少，关于具体措施的研究较少。
三、农民土地权益保障现状调研
本文于2016年7～8月对我国东中西部共5省10个县进行了调研，调研对象为农户，50%是在城市近郊经济发展较好的农村中，共发放问卷200份，无效问卷28份，有效问卷172份。
（一）调研对象的基本情况
本次调研的受访者主要为普通村民，且全家户口基本都在农村，男女比例基本合理，样本能较好的满足本文的研究目的。但需要注意的是，由于大部分年轻人外出打工，因此受访者的年龄主要为40岁以上，也可能因此拉低了受访者的平均文化水平，受访者的文化水平大多数为初中及以下。半数人认为农业不赚钱甚至赔钱，受访家庭中一半以上的劳动力人口在外打工或上学，因此非农家庭收入占比也达一半以上。土地对于农户最为重要的作用是提供日常生活所需食品，提供生活住所和保障感；不到三分之一的人认为土地是家庭收入主要来源。农户对于村中事务的参与了解程度非常低，几乎有六成的农户不参与也不了解村中事务。
（二）农地流转过程中的农民权益现状
1. 农地流转的基本信息
据调研，受访农户中有44.3%发生过承包地的流转行为，97%的农户为土地转出方。大部分农户的第一次土地流转行为发生在2009～2013年之间，平均流转面积为4.1亩。土地的流转期限最少为1年，最多的达到30年，大部分土地的流转期限为3～10年之间。大部分土地承包经营权流转的价格为500～1000元/年・亩左右，固定租金占57.1%，浮动租金占37.5%，其余为固定租金加分成租金的模式。关于与流转对方的关系，28.5%为亲朋好友，50%为无亲友关系，14.3%为企业，7.1%为合作社。关于承包地流转的地租收缴方式，17.4%是采取一次性支付多年租金的方式，11.2%是采取每年年前支付，71.4%是每年收获后才付租金。关于承包地流转的担保，57.2%的承包地流转无担保人，42.8%是村委会担保，基本上没有乡镇政府担保或到公证处公证。
2. 农户对于自己的权益不了解
调研中发现，城市郊区的农民受教育程度较高，比较关注农村土地流转的相关法律，能积极地参与一些村事务的决定。但远郊农村地区的农民，文化教育程度相对较低，大部分只有小学初中文化水平，他们对于土地流转方面的政策法规知之甚少，很少直接参与村里事物，导致村里决策多由村干部直接决定。关于承包地流转凭证的确定过程的参与度，只有38.5%的农户表示全程参与了，54.3%的农户表示部分参与，其余的表示未参与，只被通知结果或者完全不知情。这可能为土地流转纠纷埋下隐患，也容易导致农民在土地流转中成为利益被侵占方。更为严重的是有些地区的农民法律意识太差，甚至都不知道自己的合法权益遭到了侵害。
3. 土地流转的规范性不够
关于承包地流转行为的产生和价格，自发的、自愿流转和村集体组织或协调两种情况基本对半，前一种情况的土地流转价格由双方协商定价，自愿流转；后一种情况的土地流转价格由集体定价，集体流转；少部分情况是合作社组织自愿流转，双方协商定价，自愿流转。关于承包地流转的确立凭证，57.2%以流转合同为凭证，7.8%以字据为凭证，22.5%为口头协议，其余的为第三方证明或未确立凭证。
4. 基层政府的管理水平不够
超过3成家庭认为政府不能有效的解决土地流转矛盾，不能充分维护农民在土地流转中的合法权益。土地流转农户与政府起冲突主要表现在：政府没有起到足够的监督管理的作用，部分农民不清楚自己的土地流转后的使用情况，流转过程中存在着一些强迫性质，农民难以找到合理维护自己权益的手段等等。调查显示，过半家庭不认为村干部是可以信任的，仅仅只有25%的家庭完全信任村干部。村集体关于土地流转的决策，只有部分农民表示在村里参与过投票，多数村是由村委会领导直接决定。
5. r民流转土地的意愿
在调查中发现，近半家庭认为土地流转没有导致其家庭经济收入增加。关于农民愿意进行承包地流转的原因如下：59.1%的人认为流转带来收入更高是非常重要的原因，38.4%的人认为家里劳动力少是非常重要的原因，63.8%的人认为家里劳动力在本地从事非农工作是非常重要的原因，47.2%的人认为家里劳动力在外地打工是非常重要的原因，41.9%的人认为产品价格下降是非常重要的原因，52.8%的人认为生产资料价格上涨是非常重要的原因，只有5.5%的人认为村镇干部动员是非常重要的原因，只有7.1%的人认为周围其它农户都流出了是非常重要的原因，36.2%的人认为被迫流转是非常重要的原因。关于农民不愿意进行承包地流转的原因如下：50.4%的人认为自己只会种地是非常重要的原因，只有7.5%的人认为家里劳动力足够是非常重要的原因，63.8%的人认为家里主要收入来源于种地是非常重要的原因，35.4%的人认为土地流转收入太低是非常重要的原因，58.3%的人认为害怕收不回租金是非常重要的原因，29.1%的人认为害怕土地肥力被破坏是非常重要的原因。
四、农民土地权益容易受损的原因分析
（一）农村土地权利界定不清晰
农村土地的权利主体和权利边界仍然具有很大争议。我国农村土地制度改革较为滞后，虽然现在中央明确提出土地承包经营权三权分立，但关于经营权的三权的界定仍在讨论之中。因此，即使部分农户拥有了相关权证，但权证的边界仍未确定。部分土地转入方利用土地权利不明晰对农民的合法权益进行侵占，造成了农民土地权益受损。
（二）市场机制不健全
由于我国土地市场上的“城乡二元制度”，我国农村土地市场发育较慢，虽然部分地区的农村土地流转市场已在建设之中，但仍落后于农村土地交易的飞速增长。部分农村土地交易市场存在信息不透明、管理不规范等问题容易导致农民在土地流转交易中受骗，从而丧失自己应有的合法权益。
（三）相关法律法规不健全
目前有法可依的是2003年的《农村土地承包法》、2005年的《农村土地承包经营权流转管理办法》和2007年的《物权法》，以及2014中办发〔2014〕61号文。农村土地流转的相关法律法规建设仍显落后，显示出不适宜农村土地流转的现状，这不仅限制了农村土地流转市场的发展，也容易导致农民在土地流转过程中，无法很好的利用法律依据来维护自己的合法权益。
（四）政府监管不到位
在农村土地流转市场中，农民往往处于信息的弱势地位，不能很好的衡量自己土地的价值，相关政府部门的指导和监督不到位，容易导致农民以低于市场正常水平的价格将土地流转出去。
五、相关政策建议
其一，要加强政府监管，确保农民自愿流转土地。对于政府违背农民意愿，强制农民流转土地的行为，必须坚决查处。基层政府必须坚持依法自愿有偿流转土地，切实保障农民在土地流转中的主体地位，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。其二，完善农村土地产权制度，加快农村土地制度改革。加快速度完成农村土地的各项权证的确立和发放，让农民有证为证。加快修法速度，明确界定农村土地各项权限。其三，逐步完善农村土地市场的交易机制，引导农村土地有序流转。继续建设各地的农村土地流转市场，做到市场透明、信息通达。其四，提高农民的法律意识，完善农民维权通道。地方政府应在农村中加大宣传力度，用简单朴实的方法，让农民切实的明白自己所拥有的合法权益。政府要建立起农民维权信息的上传通道，建立法律援助机制，通过各种途径使农民的权益得以保障。
参考文献：
[1]张丽.农地城市流转中的农民权益保护研究[D].华中科技大学，2011.
[2]士贺光.农地承包经营权流转中农民权益保障研究[D].兰州大学，2015.
[3]廖洋.农地经营权流转中农民权益保障研究[D].四川农业大学，2015.
[4]衡霞，程世云.农地流转中的农民权益保障研究――以土地托管组织为例[J].农村经济，2014（02）.
[5]龙开胜，陈利根.基于农民土地处置意愿的农村土地配置机制分析[J].南京农业大学学报（社会科学版），2011（04）.
[6]丁关良.土地承包经营权流转制度法律问题研究[J].农业经济问题，2011（03）.
篇3
随着城区范围的不断拓展，城郊结合部的房屋租赁、买卖、产权纠纷日益增多，大多是私下隐形签约交易或亲属作证交易，有的买受人甚至在不了解房屋产权情况和办证要求下便糊涂交易，避开政府与产权登记部门，不仅存在税收问题，而且留下很多隐患，致使房屋产权主体模糊，此类隐形交易便成为日后买卖双方产生纠纷的潜在因素。此外，在征用过程中，涉及到集体土地上农民房屋的拆迁，需要对此进行补偿，而如何对集体土地上农民房屋进行确权是补偿的关键问题。物权法以及现行的征地补偿安置政策要求，拆迁安置补偿要以农村集体土地所有权证和房地产权证为依据。农村土地房屋权利人的产权意识日益增强，如果能尽早对农村集体土地上的房屋进行确权、发证，就可确定产权归属，建立全面精确的农村房屋权籍信息系统，以便于从建房管理的源头上实现“一体化”管理的机制，大大降低城市化建设过程中的管理成本。
2农村集体土地房屋登记发证应遵循的原则
2.1依法登记原则严格按照相关法律、法规规定的房屋登记种类、程序、要件、范围等，办理集体土地房屋登记。《房屋登记办法》第83条规定了集体土地房屋初始登记必须提交的6项材料，尤其是土地使用权证明材料要按照《土地登记办法》第3条的规定执行，符合规划的证明材料要按照《城乡规划法》第41条的规定执行，以上2项材料是集体土地房屋登记的核心材料。住房和城乡建设部在《关于贯彻实施<房屋登记办法>的通知》中明确规定，“集体土地上房屋所有权的取得、行使和转让，应当遵守国家法律和有关规定”［3］。因此，房屋登记部门要严格按照相关法律、法规的规定要件、规定程序，依法进行登记。现阶段集体土地房屋登记由申请人先向房屋登记机构提出书面申请，提交申请登记材料，登记房屋权属，不得强迫村民申请房屋登记。对自愿办理房屋产权证的，决不向农户收取房产登记费和房屋测量费，只收取权证证书费，切实减轻农民负担。
2.2权利主体一致原则房屋作为一种不动产，它依附于土地而存在，房屋可以作为私有财产归个人所有，而土地为国家和集体所有，个人不能取得土地所有权。因此，在进行农村房屋产权登记时，必须将房屋产权与土地使用权同时登记，即集体土地房屋登记申请人和房屋占用范围内的集体建设用地或宅基地使用权权利主体必须一致，即“先地后房”，申请人要凭宅基地使用权证办理房屋登记，同时要权属清楚且符合城乡建设规划。
2.3属地统一登记原则集体土地房屋由房屋所在地市、县人民政府依法设立的房屋登记机关进行登记，一个市县不得同时设立若干个登记机关，房屋登记机关应当建立本行政区域内统一的房屋登记簿。房屋登记簿是房屋权利归属和内容的依据，由房屋登记机关管理；乡镇政府、各类开发区不能成为登记机关，不得从事集体土地房屋登记工作；房屋登记是对民事权利的确认，登记标准必须统一执行国家相关法律法规规章规定；房屋权属证书必须使用住房和城乡建设部统一印制的证书。
2.4协调配合原则农村房屋登记发证工作牵涉到许多政府职能部门，如土地管理部门、城建规划部门、房屋管理部门等。在农村房屋登记过程中，市政府应成立市农村房屋登记工作协调小组，负责制定政策，做好指导、督促和服务工作。建设、国土、公安、财税、民政、司法、城管执法等部门按各自职责互相配合，信息共享，统筹宣传发动、人员调配、业务培训、时间安排等各环节任务，协调各乡镇（街道办事处）登记工作。
2.5尊重历史，方便群众原则集体土地房屋登记历史较短，原登记制度较为混乱，发证机关较多，城市规划管理、工程建设管理和村镇建设规划、建设管理规定不完全相同，土地所有者各不相同，集体土地房屋交易限制条件严格、建设地分散。因此，应当实事求是地对待集体土地房屋登记，实行登记标准统一与区别要件形式内容相结合，房屋统一登记工作与村镇建设规划管理工作相结合。实现集体土地房屋和国有土地房屋统一平台、分类登记。对于原已登记的集体土地房屋，应换发全国统一的房屋权属证书。原发证部门应将集体土地房屋登记档案移交当地房屋登记机关。对于房屋档案完整、符合当时登记条件的集体土地房屋，房屋登记机关应将自然状况和权利状况记入房屋登记簿，换发房屋权属证书。对于原房屋档案不完整，无法记入登记簿或记入登记簿事项不全的，房屋登记机构应当按照当时的登记要件规定，要求房屋权利人在换发房屋权属证书时补全材料。
3农村集体土地房屋登记发证中存在的问题与困境
3.1村民对参与房屋登记发证的积极性不足目前，集体土地和农村房屋的流转只限于集体成员内部及继承、分家析产、赠与等情况，而集体外部正常的房屋买卖则依照法律规定予以了限制，因此，土地房产交易的法律限制制约了农村房屋价值的变现，房屋价值无法体现，直接导致了农民办证积极性不高。我国农村历来都有“重地轻房”的观念，认为只要土地经过有关部门审批即可，认为房屋权属证书在生产生活中无法发挥作用，不能体现它的使用价值。
3.2登记机构不完善，房屋管理处于无序状态房屋登记相关法律法规已经日趋完善并渐成体系，但由于围绕房屋登记相关的职能资源并没有经过充分整合形成合力，尤其是中小城市，国土、建设、房管一般均为独立机构，分设而治，各部门之间在行政资源共享、职能衔接上的矛盾尤为突出。长期以来，我国对农村房屋的产权管理没有一个明确的监管机构和有效的管理机制，发证机关较多，城市规划管理、工程建设管理和村镇建设规划、建设管理规定不完全相同，因此，农村房屋产权管理严重滞后和不到位，历史欠账太多。房屋登记机构在已开展的登记工作中，所登记的房产仅凭乡镇土地管理所、规划管理所出具的加盖有2个管理所印鉴的证明来代替宅基地使用证和建筑工程规划许可证所占比例居多，乡镇土地、规划管理部门出具的证明显然不具有法律效力。登记证明材料普遍存在缺失，不够规范。虽然国家建设部有关文件多次强调一个市、县只能由一个房屋管理部门颁发房屋权属证书，但其他部门或企业颁发非全国统一权属证书现象仍有发生。
3.3房屋申请人身份的确定尚不明确根据《房屋登记办法》第8条：“办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则”；第83条“申请农村村民住房所有权初始登记的，还应当提交申请人属于房屋所在地农村集体经济组织成员的证明”；第87条“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理”。农村集体土地范围内的房屋申请初始登记或转移登记时，都需要登记部门认定申请人是否属于该农村集体经济组织的成员。如何确定农村集体经济组织成员的资格，我国目前尚没有明确的法律规定。一些人认为申请人只有是房屋所在地农村集体经济组织成员的才能办理集体土地范围内房屋的所有权初始、转移登记［4］。实践中会遇到许多不一致的情况，如一些村民因撤组转产并入乡镇街道居委会，从而户口性质由农业户口变为城镇非农户口；原户口在本集体经济组织的现役义务兵、符合国家有关规定的士官以及高等院校、中等职业技术学校的在校学生；析产分割房屋的，取得所有权的人员可能是城镇非农业户口等，还需房屋登记机构工作人员进行审核。
3.4集体土地房屋抵押登记处境尴尬近年来，宅基地上的房产在信用社办理抵押贷款的业务量呈逐年增长态势，众多农民利用住房作为抵押贷款发展农村经济，住房抵押贷款已成为农民最便捷、最实用的融资方式，深受农民的欢迎，对于促进农村经济发展正日益发挥着积极的作用，但集体土地房屋抵押登记却面临着“合情、合理、不合法”的尴尬局面［5］。《物权》、《担保法》及《房屋登记办法》均明文规定，宅基地使用权不得抵押，因此在宅基地上建造的村民住房也不能抵押，所以农村村民的住房及宅基地不能设定抵押权；集体土地上的房屋，只有乡（镇）、村企业的厂房等建筑物可以设定抵押。因此，集体土地范围内村民住房抵押权登记无法律依据。《物权法》第21条规定：“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任”，一些地方暂缓办理集体土地范围内村民房屋抵押权登记。停止集体土地范围内农村房屋的抵押权登记，而又没有可替代的有效的融资途径，无疑将导致农民主要融资渠道的阻塞，农民住房价值将大幅度下跌，不可避免地导致农村发展停滞，极大阻碍农村经济的持续发展，可能引起矛盾进一步激化，并有可能造成农民集体上访；此外，还将造成登记主管部门登记费收入的大幅度减少，弱化其职能，使登记机关的正常运转面临困难。
4对策与建议
由于《房屋登记办法》与原先实行的《城市房屋权属登记管理办法》对比存在明显变化，尤其是对农村集体土地范围内的房屋登记的限制，将对经济、社会等领域的发展产生重大影响［6］。从全国范围来看，相比于国有土地房屋登记工作，集体土地房屋登记多年来一直是比较突出的薄弱环节，鉴于目前集体土地房屋登记发证工作的复杂性和特殊性，开展集体土地房屋登记，应当积极稳妥有序的推进。
4.1加强舆论宣传，营造集体土地房屋登记工作的良好氛围集体土地房屋登记工作政策性强，与广大农民群众切身利益息息相关。在集体土地房屋登记中，应该做到既尊重农民的意愿、又引导农民积极参与。加强集体土地房屋登记政策的宣传，结合农村特点，采取农民喜闻乐见的形式，发放各种宣传资料，如房地产管理法、房屋登记办法以及各种办证须知等，达到家喻户晓。进一步宣传开展集体土地房屋登记的重要意义，提高广大农民对集体土地房屋登记的认知和接受程度，促进登记发证工作尽快开展。
4.2完善登记机关的组织结构，制定科学合理的业务规范鉴于房屋产权产籍管理是一项业务性强、涉及面广，而又十分繁杂的管理工作，当务之急应明确房地产行政管理部门为农村集体土地上的登记发证机关，认真梳理房屋登记流程，在各镇设立房管所，并建立分工负责的工作机制，执行统一的作业指导文件，以此改变目前农村房屋产权混乱、无人管理的局面。鉴于农村集体土地登记发证工作包括集体土地所有权、使用权确权登记发证、土地权属纠纷调处与信息管理3个方面，在各项条件具备下，还需建立农村房产管理信息系统，实现房屋地理信息与权属登记信息相结合，即图文合一，进行立体化管理，并与城区房产图文信息管理系统合并，真正实现房产管理城乡一体化。
4.3开展乡镇房屋的普查登记工作，规范农村房产管理以行政村为单位逐户进行调查摸底和受理房屋产权登记工作，做到以点带面，全面铺开，联合土地、规划部门多方联动突破登记要件不齐全障碍，通过普查登记，加强农村集体土地房屋的管理基础，建立起较为详尽完整的产权产籍资料，并对农村房屋分类建档，将农村集体土地房屋有序地管理起来，根据《房屋登记办法》，统一申请登记需提交的要件资料，明确办事程序。对符合登记办证的房屋，根据农民生产生活习惯，尽量简化办事程序，有条件的上门服务，即登记、即发证。
4.4完善房屋登记相关法律法规十七届三中全会明确指出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开、规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下，与国有土地享有平等权益。要加快完善与农村土地流转相关的法律法规和配套政策、规范，推进农村土地管理制度改革”。根据上述精神，建设和发展农村土地市场，必须加快完善《土地管理法》、《担保法》、《物权法》等法律法规，出台专门的司法解释，使集体土地的流转完全合法。农村房屋实现其应有权能是大势所趋，目前更需要国家制定一些优惠性政策来保证农民融资［7］。同时，深化农村土地和房屋产权制度改革，积极探索统一的农村产权交易平台，逐步建立和完善相应的管理体制、运行机制及监督机制，尽管农村房屋买卖还不能完全放开，但是有限制的抵押却是必要的，在立法中逐步加入农村房屋抵押的理念，制定相应的抵押登记制度，达到法律、法规的一致性。
5结语
篇4
【关键词】土地规划管理；改革；农村
国家对土地实行整体规划管理和改革是为强化对土地进行宏调，此举不仅能强化土地的规划管理和改革工作，还能使较小土地容纳更多的人，且对科学开发土地资源有利，推动经济进步。可以往的土地规划管理和改革中发现诸多弊端，相关部门需实行应对方案来消除发现的不足。
1 提升当前土地规划管理成效的方式
1.1 提升规划管理人员专业水平
规划管理人员的综合水平决定该土地项目质量总体效果，高水平的规划管理团队，能够推进土地规划管理的快速进行，确保政府部门可以有效施行土地规划管理。其由于土地规划管理需相关人员针对土地规划现行法规、成本资金、行政事宜以及管理模式均具备充足的认知，规划管理人员需全方位参加进规划管理中，针对土地规划管理的全程进行管理，针对规划管理人员实行教育，提升其专业水平。
1.2 采用合理的规划模式
土地规划管理人员实行规划管理阶段，不应采用原有的定性分析模式，应选用整合定性分析与定量分析模式或时序分析法。定量分析模式即利用定性研究取得结论，之后通过数学公式和数学模型进行计算判断的研究模式，但土地规划管理阶段是持续进步的阶段，因此，需应用时序分析法。通过合理的规划模式对土地实行计划，能够提升土地规划成效，且能够提升土地使用率。
1.3 制定健全的土地规划管理制度
其关键任务即健全土地规划管理数据体系，整体角度来讲，即将全国范围内的土地管理工作实行信息化监管，针对提升土地规划管理工作成效有利，且降低规划管理成本，对社会各界与国家机构强化土地规划管理调节与管理有利，对提升土地规划管理的效力，使国民再次意识到执政党作为人民公仆的观念，对推动地方机构与财政进步有利。另外，制定信息管理体系的过程中，需有效应对内网与外网的联系，建立一致的管理信息网。
1.4 土地规划管理结束后，大力进行宣传
土地规划管理结束之后，需针对规划地区国民实行宣传，一方面使居民明确土地规划的理念、规划方式以及对象，一方面使地方政府意识到其现实思想，提升地方政府管理层重视土地资源，保障农村耕地的认识，以提升土地规划管理工作的成效。
2 当前的合理对策
2.1 确立土地权益，严格承包经营权转移
（1）基于农村地区的不同于土地开发不均衡的情况，需提升研究多模式的土地权益转换模式的速度，提升农业利润与农村家庭收入，提倡土地资源向大户、农场、合作社以及主要企业方面转移，实行因时制宜，多样性的徒弟经营方式。所以，需从标准化，制度化土地权力转移开始，设立县乡土地资源承包经营权转移管理系统，制定工商行业租借准入体系与监督管理体系，指导农村设立合作社和托管部门，以保护农民权益。
（2）为了保障土地经营体系，提升农民自信，进行土地资源转移阶段，需以农民为主体，制定法规与制度，保障农民对土地资源的承包经营权益和所有财产权益；另外，针对宅基地权益的转移，有关法规要求宅基地归为集体，村民可以使用，不可转移，长时间的宅基地问题反映，当前法律与监管体系已无法满足当代农业进步趋势的标准，需进行革新。
（3）当代农业的前提是满足规模化经营模式，主要需在土地资源承包经营权益转移阶段制定不仅可以提倡规模化经营模式和产业化进步，还可以确保农民权益，其推动国家部门切实制定监督管理制度。此外，加强土地资源承包经营权益，有效保障农民土地资源权益，确保承包人取得稳定且长远利润，对土地经营权放松，促进稀少的耕地可以更加广泛的转移，提升耕地的配置成效，以促进当代农业进步，满足规模化经营模式，且严格针对耕地转移用途监督管理。有效处置该情况关键是允许农村土地资源承包经营权益较宽松的权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，优先需健全农村土地资源承包确权证件的颁发，健全《中华人民共和国物权法》与《中华人民共和国农村土地承包法》有关规定。
2.2 健全土地资源征收体系
由于《中华人民共和国土地管理法》的内容要求，农地的征收必须把集体土地转化成国家所有的土地资源，可目前，我国工业化和城市化进步迅速，土地征收方面的纠纷日益增多，其根源，依然是法律规定的土地所有权转化环节可否符合了农民的利益，土地征收补偿款可否科学，无地的农民生活保证进行情况。土地资源为满足当代工业化与城市化的前提，主要需在保障农民土地资源所有权与国家机构对土地资源管理权中寻得均衡，且促进其环节符合法律化、制度化。以当前多数地区推行土地体系方面为基础，因农村有关土地财产的一切权利的总和模糊，农民针对土地资源承包经营权中包含的土地处置权力、说话权力以及自益存在很大制约，导致农村征地拆迁阶段冲突显现。土地资源增值款是土地流转资金中去除地面物品补偿款、青苗补偿款、房屋拆迁补偿款、土地资源开发款以及有关业务款项得到的资金。以此看出，农民土地资源转移中尽管有资金补偿，可依然较少，无地家庭难以依靠这些资金进行其他行业投资。集体建设土地，通常应用转移模式作为有补偿的租赁系统，农民能够依照法律采用各类模式参加开发与运营。且土地资源体系革新需深入健全集体土地资源产权归属，确立农民承包土地资源的买卖、承袭、典质、加入股份以及租赁的权益，增加土地资源使用期限，改善当前征地国家机关的垄断，革新土地资源使用权与所有权，优化配置农村土地。
2.3 制定对应政策，促进农业人口转移
推行城市化与户口制度革新阶段，需重点保障农民的权益，提升制定与健全户口制度相关政策的速度，渐渐消除农业人口和非农业人口的区分，制定城乡一体化，保证农业人口流转和自由选择工作的新式户口制度。农民转移户口到城市，其土地承包的处理，需制定土地资源承包的有序退让体系，或不改变土地资源承包经营权益体系，为目前农民户口改变所需应对的艰难抉择，同样为城市化与农村土地革新需消除的问题，其作为土地权属的变更，需公平公正且等价作为前提，依照法律保障农民土地资源所有权。遵循我国部分区域的经验与农村多样性，通常参照如下几点模式：第一，农民利用市场体系转移土地资源，退让承包经营土地与宅基地，于本地区遵照法定土地征收标准价格或者合理提升价格，转移土地，但不改变土地资源的集体性和用途，房建和地上物品遵照质量进行补偿；第二，政府提供科学的土地补偿，农户把承包土地与宅基地退给集体所有，房建和地上物品农民自主处置；第三，偏远地区与贫困地区，能够不进行承包土地与宅基地的退让，农业土地转移到农村合作社或者大户，也可以自行建立农场，推动农业产品的规模运营。
3 总结
由于我国城镇化水平持续提升，对土地的使用得到了更多的关注，合理使用土地已成为相关部门急需解决的问题。采取科学合理的土地规划管理和革新，建立相关的法律制度和政策，确保土地资源的利用率，确保耕地和土地资源是有关人员今后需重点努力的方向，并为我国社会经济的发展提供助力。
参考文献：
[1]党国英.中国土地规划管理及其改革[J].上海国土资源，2014（03）.
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(一)指导思想。以建立经营主体多元化，责，权、利相统一的集体林权经营机制为目标，盘活森林资源资产，激发林业发展活力，保持林业持续、稳定、健康发展，促进生态环境改善和农民增收。
(二)总体原则。到年月底，基本完成我乡林改任务，明确山林经营主体和收益主体，摧进林业主体和配套改革，实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目标。
(三)基本原则。①坚持“公平、公正、公开”原则，确保村民平等享有集体林地承包经营劝;②坚持统筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态受保护、林业的发展;③坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权;④坚持依法办事，确保改革规范有序;⑤坚持因地制宜、分类指导，确保改革符合实际;⑥坚持“大稳定、小调紧”的原则。
二、集体林权制度改革的主要内容
(一)明晰产权
林业产权的范围包括森林、林木的所有权和林地的使用权。集体林权在保持林地所有权属集体所有的前提下，将林地使用权和林木所有权(使用权)落实到农户或者其他经营主体。
1、自留山和责任山
已经划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整，自留山上的林木一律归农户所有。
已经承包到户的责任山，要保持承包关系的稳定。林地承包期为70年，起止时间统一规定为年月日至年月日。承包期内，山上林木归责任山户主所有，允许继承。承包期届满，可按照国家有关政策继续承包。农户不愿意继续承包的，可在清理原合同约定的权责和义务后，交回集体经济组织。
自留山、责任山面积、四至不清楚的，要在进一步明晰确认的基础上，完善权属登记和承包合同。林业“三定”时自留山、责任山已“两山并一山”的，能区分的，可按林业“三定”政策予以区分，不能区分的，按责任山的形式予以确权发证。
被集体收归统一管理后已流转的山林，凡程序合法、合同规范的，要予以维护。存在遗留问题的，要尊重历史、依法办事，妥善处理。
农户举家迁移，户籍未变更的，其自留山和责任山维持不变;户籍变更未转为非农业户口的，在迁入地取得了承包地的，其自留山和责任山应归还集体经济组织，在迁入地未取得承包地的，其自留山和责任山可以继续保留;迁移到设区的市，转为非农业户口的，其自留山应当归还集体经济组织，责任山在承包期满后归还集体经济组织。
2、集体经营山
对目前仍由集体经济组织经营管理的集体山林，一般维持原集体管理不变，对群众意见较大的集体经济组织经营管理的山林，可将林地和林木按人口落实到农户承包经营;也可采取均股、均利等形式落实产权，或一次性整体流转后进行分配。
集体经营山林形成的债务，在林地、林木分配到户时，应将债务按山林面积或股份分解到林权权益人。
集体林产权明晰方式及承包方案，按照《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定，须经本村、组村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。
集体经营山林已经流转，程序合法、合同规范的，要予以维护;手续不完备、合同不规范、群众意见较大的，本着尊重历史、依法办事的原则予以完善;对不符合法律规定的，要依法纠正。
3、乡村集体林场
对于过去无偿平调村组集体山林组建的乡、村集体林场，分配方式合理的，可仍由集体经济组织经营管理，保持乡村集体林场的稳定。
已经填写的林权证证本，有登记与实际情况不符等前期错误的，由乡政府统一收回，清点造册后，报县人民政府批准销毁。
(二)落实处置权
1.实行木材采伐指标分配公示制度
各村把木材采伐指标的分配纳入政务公开、村务公开和为民办实事的重要内容。确保集体商品材采伐指标入村到户率、公示率和及时率达到100%。
2.改革商品林采伐限额管理办法
实行商品林采伐指标年度结转滚动使用政策;短轮伐期工业原料用材林和非林地上的用材林的采伐年龄，由森林经营者自主确定，保证采伐指标;速生丰产林按其经营方案采伐，保证采伐指标;竹林采伐由经营者按生产技术要求提出采伐计划，报林业主管部门批准，保证采伐指标;胸径10厘米以下中幼林抚育间伐材不列入木材生产计划管理范围。农户在非林业用地营造的商品林，房前屋后营造的零星林木，不纳入林木采伐限额，经林业站核实后自主采伐;
3.根据政策适度放宽生态公益林采伐强度和采伐方式限制。
4.简化林木采伐审批程序，坚持凭林权证或其它有效的权属证明申请林木采伐许可证，减少中间环节。
(三)放活经营权
1.严格执行《省森林资源流转办法》，加强森林资源流转监督管理。遵循林地所有和经营权相分离的原则，在不改变林地所有权、林地用途的前提下，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励将林木所有权、林地使用权以转让、互换、转包、出租、入股等形式进行流转。
2.对自留山、责任山的森林资源流转由林权权利人自主决定，流转后，农民与集体的初始承包关系不因流转而改变。
3.集体经济组织经营管理的森林资源流转，要在本集体经济组织内提前公示，须经村民会议三分之二以上村民或者村民代表会议三分之二以上代表同意。同时必须进行森林资源资产评估，并在依法设立的产权交易机构中以公开拍卖、招标、竞争性谈判、协商等方式进行。收益纳入农村集体财务管理，用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业建设。
4.所有林地使用权流转的流入方必须有林业经营能力，不得抛荒或掠夺性经营。未取得林权证书、权属不确定、有争议的或法律法规禁止流转的林地和森林资源，不得流转。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。
(四)保障收益权
1.产权明晰后，农户经营自留山、责任山的合法收益归农户所有。
2.落实各种林业补偿、补助。征收集体所有的林地，要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征林地农民的社会保障费用。经政府划定的公益林，已承包到户的，森林生态效益补偿直接发放到户;未承包到户的，要落实管护主体，明确管护责任，森林生态效益补偿要落实到本集体经济组织的农户。
三、集体林权制度改革工作步骤
全乡集体林权制度改革具体分三个阶段进行。
(一)第一阶段：成立机构，宣传发动，制定方案
成立我乡林改领导小组(名单附后)，召开各村集体林权制度改革动员大会，各村相应成立领导小组，经本集体经济组织2/3以上村民或者2/3以上村民代表的同意，制定村级林改方案，经参加决策人员签名后报乡政府批准，存档。
(二)第二阶段：组织实施，稳步推进
由各村组织人员会同技术骨干及驻村干部(名单附后)现场核实山林权属、用1：10000地形图勾绘面积和四至界线，全面落实林木所有权、使用权和林地使用权;确权结果张榜公布定案后，完善或者重新签订林地承包合同书;将权属落实情况登记造册，经乡镇政府审核后报县林业局登记，由县人民政府核发林权证书。
(三)第三阶段：对照内容，组织验收
改革工作基本结束后，由乡林改领导小组对照各项改革内容，逐条逐项组织检查验收。
四、集体林权制度改革的保障措施
(一)加强领导、广泛宣传、强化业务培训
实行乡镇组织落实、村组具体操作、部门搞好服务”的工作机制。安排袁信凯等专业技术骨干到县进行业务培训，各村要制定落实好宣传方案，组织1-2人参加乡里的业务培训班那一世
(二)实行驻村干部包村制
各村配备驻村干部及林业站工作人员各一名，要深入实地，指导落实。
(三)加强协调配合
各相邻乡村组踏界时要主动配合，互相协调。
(六)强化管理，维护社会稳定
及时解决调处各种林权纠纷，把矛盾化解在最底层，。
(七)严明纪律，确保进度质量。
1、尊重群众意愿，保障林农权利。
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关键词：农村宅基地；农民；用益物权；退出
中图分类号：F301.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）11-0169-04
1968年，美国学者哈定发表了著名的《公地的悲剧》一文，指出因人类过度使用空气、水、海洋水产等看似免费的资源，终将付出巨大的代价。“公地”制度是英国中古时期的一种土地制度：封建主在自己的领地中划出尚未耕种的土地作为牧场，提供给当地牧民无偿放牧。由于放牧是无偿的，每一个牧民都希望尽可能多地增加自己牛羊的数量。随着牛羊数量无节制地增加，牧场最终会因为过度放牧而成了不毛之地。其实农村宅基地就是一种“公地”，村民可以无偿取得、无成本留置、无流动占有、无期限使用。在这种制度下，就不可避免会产生浪费农村宅基地等低效利用行为。
一、农村宅基地使用现状
农村宅基地，一般是指农民的住房、辅助用房（如厨房、厕所、畜禽舍以及庭院）用地。宅基地使用权是指经依法审批，由农村集体经济组织分配给其成员用于建筑住宅及其他有关附属物的、无使用期限的集体土地建设用地使用权。①目前在我国1 653万hm2村庄建设用地中，住宅用地约为1 333万hm2，占80%以上。“空心村”老宅基地闲置面积约占10%—15%。另外，全国大约有1 200万份房产和宅基地处于可转让但是不能转让的闲置状态。②
（一）空心村
由于城镇化进程的不断加快，村庄建设规划滞后，宅基地管理薄弱等原因，农村新建住宅大部分集中在村庄，而村庄内部却存在大量的空闲宅基地和闲置土地，形成了内空外延的用地状况，即所谓的“空心村”。这种现象比较普遍。如河南多个县都存在大量的空心村。由于农户新建住宅像“摊煎饼”一样不断外扩，某些县（正阳）户均宅基地达到0.2hm2，是国家宅基地划拨标准的10倍，浪费耕地1.3万hm2。
（二）一户多宅、面积超标
《中华人民共和国土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。如河南省农村村民宅基地标准：城镇郊区和人均耕地667平方米以下的平原地区，每户用地不得超过134平方米；入均耕地667平方米以上的平原地区，每户用地不得超过167平方米；山区、丘陵区每户用地不得超过200平方米，占用耕地的适用前面两项的规定。
但是，由于缺乏有效的法律约束，加上住宅不能自由流转等因素，目前农村一户多宅的现象比较普遍。例如，有些农户搬迁到新宅后，旧宅基地依然用作堆放柴草杂物、圈养牲畜，或者废弃不用；有的村民本来有宅基地，由于继承房屋就同时拥有二套或二套以上宅基地；有的农村村民已经迁入城镇定居，但在农村的宅基地仍然空置等等。在宅基地面积方面，随着农村经济条件的改善，村民建房也追求大面积，个别农户宅基地占地面积达到500平米以上。
（三）违法违规现象突出
在农村，由于监管不力，违法用地现象比较普遍。许多一户多宅者属于未经批准非法占有土地，随意扩建住宅。个别领导干部“把持”宅基地的审批权，批宅基地，批村内空闲地，甚至耕地，一占就是几亩，甚至十几亩，无计划、无规划、无用地审批手续。宅基地确权登记和日常监管等基础工作薄弱，一些地方农村宅基地确权登记发证并不到位。农村土地违法案件分散，呈现出点多、面广、量大、打击难的特点，农村地区已经成为土地违法的重灾区。
（四）地下交易盛行
农村宅基地流转已经是一个在实践中不断发生和发展的客观事实。尤其是城乡结合部等快速城市化的地区，农村宅基地使用权和住房的出租、转让和抵押更是十分活跃。但由于法律的限制，这种行为不能得到法律的认可和保护，这些交易只能通过地下交易，“暗箱操作”，不仅严重影响了交易的安全，引发了许多纠纷，而且也在某种程度上干扰了市场秩序，其潜在的隐患不容忽视。
二、农村宅基地无序使用的原因
（一）法律法规建设落后
目前我国还没有一部专门关于农村住房用地的法律法规，与农村宅基地有关的立法散见于各法律法规中。
1986年颁布的、2004年修改的《土地管理法》第62条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”这表明，农村宅基地使用权可随房屋出卖或出租，允许其在本集体经济组织内部流转，但是一旦流转，就不能再申请宅基地。
1995年《担保法》第37条第2项规定，“下列财产不得抵押：耕地、宅基地、自留山等集体所有的土地使用权；但该法第35条第5项，第36条第3款规定的除外。”公民不得以宅基地设定抵押权，以宅基地设定抵押权的，设定的抵押权无效。
1999年国务院办公厅的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条第2款规定，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地证和房产证。”
2004年国务院的《关于深化改革严格土地管理的决定》第2条第2款规定，“改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”二者均强调不允许农民向城镇居民流转出售自己的住宅，城镇居民也不能购买宅基地使用权，法律对宅基地使用权流转的限制更加严格。
2007年《物权法》设专章将农村宅基地使用权作为用益物权加以调整，但是对其流转并没有明确予以规定。只是在第153条规定，“宅基地使用权的取得，行使和转让，适用土地管理法等法律和国家的有关规定。”可见，《物权法》对这一问题采取的态度是回避，没有突破原来的法律限制。
后来，为了遏制小产权房买卖，2007年12月国务院办公厅《关于严格执行农村集体建设用地法律和政策的通知》中强调，“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。”“单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有的土地搞房地产开发。农村住宅的买卖只能在同一集体经济组织成员内进行，宅基地购买人必须为本集体经济组织成员，不能跨行政村流转，不能向本集体经济组织以外成员转让，禁止向城市居民流转。”2008年1月15日国土资源部《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》又再次重提“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住房或小产权房”。
从我国宅基地使用权流转法律制度演变过程可以看出，宅基地使用权流转立法相对混乱，不过从中可以看出法律对宅基地使用权的流转经历了一个从限制流转再到更加严格限制流转的过程，这形成了我国宅基地使用权流转法律制度的基本框架。
（二）村民守法意识低下
受传统观念的影响，村民普遍认为宅基地是祖传的，使用与不使用由自己说了算；还有经济落后的因素，也有家庭观念抬头的因素。从现实角度分析，有法律法规宣传不到位的因素，有经济条件改善后依仗权势摆阔的因素，有的根源于攀比风影响，而在城乡结合部及城中村，在农村住宅出租可获得永久性基本经济收入的情况下，村民更是寸土如金般守护者自家的农宅。
（三）政府监管无力
首先是宅基地的规划和审批制度存在缺陷。许多地方重经济建设，忽视村镇规划建设，使村镇规划制定迟缓。由于没有坚持全面规划、合理布局、节约用地、因地制宜、量力而行、逐步建设的原则，造成目前农村居民点布局分散、村庄向外无序扩展、村内宅基地杂乱无章、乱搭乱建等混乱的局面。
其次是日常监管的缺失。农村宅基地管理面广量大，情况复杂，对农村宅基地的监督成本主要落在国土部门身上。但是，基层国土部门力量比较薄弱，难以形成有效监管，再加上处理违法手段也较为单一，依罚代拆、一罚了之的现象比较普遍，村民之间的监督效能很低，有时互相包庇。村集体组织没有强硬的执法能力，有些村干部为了自己的政绩或人气，对违法事件视而不见听而不闻，客观上纵容了这些违法行为。
（四）农村宅基地退出机制的缺失
首先是宅基地收回制度不健全，虽然现行《土地管理法》第65条确立了宅基地的收回制度，并原则性规定了宅基地使用权收回的几种情形，但对宅基地收回涉及的具体政策界限、收回程序却并没有做出相应规定，更没有明确宅基地收回时的补偿标准等相关问题，致使其在现实生活中无法得到执行。其次是宅基地无偿取得、无限期使用、限制流转性和留置的无成本性，使得村民更倾向于尽可能多地占有宅基地，而非集约高效利用土地。最后是宅基地置换、复垦、整理政策配套不健全，难以构筑宅基地退出的有效运作平台。
通过对上述农村宅基地无序使用的诸多原因进行分析可以发现，法律法规建设不适应社会现实需求是导致诸多问题的首要原因，而村民守法意识低下和政府监管乏力则加剧农村宅基地非法使用的泛滥，农村宅基地有偿退出机制的缺失又使得这些矛盾和非法用地的状况无法找到疏导的出口。因此，建立激励机制和约束机制为核心的宅基地退出机制，是解决中国当前农村宅基地利用存在的问题的有效途径，也是改革和完善农村宅基地使用管理制度的核心内容之一。
三、建立农村宅基地有偿退出机制的法律困局
（一）退出制度不完善
《土地管理法》第65条规定，“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的。（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”本条虽然确立了宅基地的收回制度，并原则性规定了宅基地使用权收回的几种情形，但过于粗糙，缺乏可操作性。对宅基地收回涉及的具体政策界限、收回程序却并没有做出相应规定，更没有明确宅基地收回时的补偿标准等相关问题，致使实际管理中真正收回的宅基地寥寥无几。现行宅基地收回制度基本失效，并使得农村宅基地的使用长期处于增量供应状态，存量盘活利用几乎为零。
《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号）规定，“有条件的地区，通过农村土地整治示范建设，与散乱、废弃、闲置、低效利用的农村建设用地整治相结合，实施田水路林综合整治，……整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，……区分城镇规划区内、城乡结合部、空心村和闲置宅基地等不同情况，因地制宜，量力而行，循序渐进。”此通知也较为原则，操作性不强。
《物权法》第162条规定，“宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的房屋转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住宅转让时，宅基地使用权一并转让。” 此条允许农村宅基地在农村集体经济组织内部成员之间流转。而实际上，这种流转较少，原因在于农村宅基地只能流转给本村有资格取得宅基地的人，但是既然有资格取得宅基地，就可以向村集体组织申请新的宅基地，无须取得他人的宅基地了。
（二）宅基地使用权不完整
根据前述关于农村宅基地的立法现状来看，与较为完备的城市房地产法律体系相比，现阶段调整农村宅基地使用权的法律法规数量少，效力层次较低。《民法通则》和《土地管理法》的调整力度明显不够。虽然《物权法》把宅基地使用权界定为用益物权，并作为独立的一章加以规定，但是关于宅基地流转的问题，在第153条规定，“宅基地使用权的取得，行使和转让，适用土地管理法等法律和国家的有关规定”，仅仅是对过去法律规定的延续。这使得宅基地使用权没有体现出效益优先的价值取向，只是将严格限制农村宅基地流转的立法精神进行到底。再者，法律并没有规定农村宅基地使用权的期限，作为一个理性人，村民更倾向于占用更多的宅基地。这既不利于对土地资源的保护，更造成农户退出宅基地的动力完全丧失。
从实践中来讲，这样的立法模式实际上并不利于对农民利益的保护。首先是由于农村宅基地的商品属性和财产属性没有被法律确认，物权属性并没有真正得到体现。农民在宅基地上的自建房屋的经济价值并不能变现，不利于农民财产利益的实现；其次，由于法律禁止农村宅基地的外部流转，如果有此种需求的话，只能通过暗箱操作地下交易的方式来实现，但这种地下交易的风险较大，万一产生纠纷，农民的利益难以得到保障；最后，此种限制牢牢把农民束缚在土地上，不利于城乡生产要素的互通，更不利于农村城镇化建设的加快。
（三）配套政策不完备
宅基地有偿退出机制的实施过程中还涉及跨村安置、退出宅基地补偿标准、腾退后节余宅基地的收益权的分配、承包地调整、整理收益分配等诸多问题，在城镇社区安置还涉及户籍制度、城乡社会保障差异、就业等问题，都需要必要的配套政策及制度支持，目前，这方面的配套措施并不完备。但一些地方已经开始进行有益的尝试。如河南省在2011年1月的《关于促进农民进城落户的指导意见》规定，“在全省范围内逐步取消农业、非农业二元制户籍管理制度，实行城乡统一的户口登记制度，探索建立居住证制度，依托居住证统筹流动人口在现住地的登记管理、社会保障和公共服务。”
四、立法完善的建议
（一）加强退出制度的操作性
针对《土地管理法》第65条规定过于原则的问题，在建立农村宅基地有偿退出机制的问题上，首先必须要明确应当退出和可以退出农村宅基地的具体情形，如违法占用宅基地的或者面积超标的都属于应当退出宅基地的情形；其次应当明确宅基地有偿退出的程序，明确规定可以提出宅基地退出的主体，审批机关以及宅基地收回应当履行的手续。属于应当给予补偿的，补偿必须到位；而违法用地等情形导致的农村宅基地的退出，不能给予补偿。在补偿的问题上，应当根据经济发展水平制定国家、村集体组织和农户三方认可的补偿标准和补偿方式。合理的农村宅基地退出补偿标准应当给予新占耕地建造宅基地的取得成本，要体现技能调动农民退出宅基地的积极性，维护农民利益，又能节约集约利用土地，促进和规范农村宅基地退出机制的建立。
（二）赋予农村宅基地完整的物权
确定和完善农村宅基地产权对于保证农民宅基地用益物权得以实现具有重要的作用。应该尽快结束现行法律限定的农民宅基地的半商品化状态，正视住宅商品化是城市化进程中农民财产权利不可分割的重要组成部分，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。建议规定“农民宅基地及其房屋所有权人依照法律规定享有占有、使用收益和处分的权利”，并发放统一的、具有法律效力的宅基地证书，以便保障农民的合法权益。允许农村集体经济组织通过宅基地的商品化进行旧村改造试点，明确节约出来的宅基地仍属于农民集体所有。在符合规划和用途管制的前提下，农民集体可以将节约出来的宅基地以节约、厂房出租、土地出租等方式集约利用。宅基地上产生的租金等收入主要归农民集体所有，允许以宅基地进行抵押，使得农民宅基地权益的实现更具有可操作性。为防止不法分子从宅基地使用权流转中获取不当利益，应当对其进行必要的限制。农民转让了宅基地使用权的，不能再取得新的宅基地。
在农村宅基地使用权行使的期限问题上，因为宅基地使用权本就是用益物权，宅基地使用权受存续期限的限制，并不违反其居住保障性。宅基地使用权的保障属性只应针对受保障的农民。一个人的生命总是有限的，应当保障的生存居住权当然也是有限的。考虑到将来与城市房地产管理体制的衔接和一致，建议将农村宅基地的使用权也规定为70年。
（三）完善相关配套措施
首先是完善农村宅基地的科学规划和审批制度。在社会主义新农村建设过程中，结合新一轮土地利用总体规划修编工作，制定村庄规划，科学合理编制农村宅基地使用规划。鉴于我国农村发展不平衡，宅基地的发展趋向在城镇化地区、乡村化地区和生态涵养地区各有不同，在产业结构、人口构成、居住方式等方面存在明显差别，因而在宅基地的利用上需要区别对待。要建立健全宅基地审批制度，严格执行申请条件、审批程序、审批结果公示制度。审批前，对村组的旧宅基地、空闲地进行摸底登记，建立地籍图件，并进行标注；审批中，对照图件先使用村内旧宅基地和空闲地；审批后，通过签订合同，发放集体土地使用证等措施，约束村民占新不腾旧的行为，及时交出旧宅基地。在依法登记的基础上，加强信息化管理。
（四）加强法律法规的宣传力度
最后，要有针对性地加大与农村宅基地使用相关的土地法律法规政策的宣传力度，争取社会各界的理解和广大农民的支持。在全社会形成凭证管地、依法用地的氛围。宣传工作要采取群众喜闻乐见的形式，增强宣传的吸引力、感染力和渗透力。同时也要加大反面警示教育的力度，加大对违法违规建设宅基地、私自倒卖宅基地行为的处罚力度，适时将一些典型的违法行为和案件曝光，从而起到一定的威慑作用。
结语
法律真正的根源和活力，不在法律条文，而在社会生活实际。正如埃利希很早以前就说过，“法律发展的中心不在立法，不在法学，也不在司法判断，而在社会本身。”“如果我国法律还一味禁止宅基地使用权转让，或者严格限制只能转让给本集体经济组织成员，必然会使这方面的法律规定形同虚设，法律与现实社会脱节。”农民不是不愿退出闲置的宅基地，只是按照目前的法规，农民的财产权得不到保护和补偿。农民作为理性人，为追求个人利益最大化，是不会主动放弃宅基地申请或退出已有的宅基地的。通过对村庄的合理规划和基础设施建设，营造一个宜居舒适的环境，可以提高农民退出宅基地的意愿值；通过宅基地流转、抵押和宅基地的有偿退出，实现农民宅基地财产权是提高农民退出宅基地意愿值的关键；确定地方政府服务的角色，完善集体建设用地补偿和收益分配是提高农民退出宅基地意愿值的保障。只有建立有序合理的农村宅基地使用权流转制度和宅基地有偿退出机制，农村宅基地使用权作为生产要素在市场中流动起来，才能充分发挥其价值。
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Discussion about the legislation of the compensation exit mechanism of the countryside homestead
HE Zu-pu
（Huanghe Science and Technology College，Zhengzhou 50063，China）