非农户口农村土地确权政策十篇

非农户口农村土地确权政策篇1

原告：候跃超

被告：昌平区南邵镇南邵村村民委员会

原告候跃超原系北京市昌平区南邵镇南邵村农民，1999年随其父亲转为非农业户口。2004年12月，被告南邵村委会向原告候跃超及侯静、徐桂敏核发了《农户土地承包经营权确权确利证书》。被告南邵村委会因原告候跃超办理了农转非，依据村里制定产权制度改革方案，确认原告候跃超不享有户籍股，并进行公示。原告候跃超在公示中发现没有确认其享有户籍股后，认为其具有《农户土地承包经营权确权确利证书》，当然享有集体经济组织成员权利，进而享有户籍股，双方产生争议。为此，原告候跃超诉至法院。

【裁判要点】

本院认为：被告南邵村委会制定的《南邵村关于集体经济产权制度改革方案》是其根据法律规定行使的村民自治权利，符合村民民主议事的规定。原告候跃超作为居民，其依据《农户土地承包经营权确权权利证书》要求确认其享有户籍股，依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国民法通则》第六条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条、第二十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：

驳回原告候跃超的诉讼请求。

案件受理费七十元，由原告候跃超负担，已交纳。

【争议焦点】

有《农户土地承包经营权确权权利证书》是否就有户籍股？

【法理评析】

土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，简称确权。是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（或称一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。每宗地的土地权属要经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。也就是说，土地确权就是确认个人对土地所有权、使用权的以及其他权利的隶属关系，与是否是农业户口无关。

而户籍股建立在国家户籍制度上，北京农村的股份制改革分为四大股份：户籍股、土地确权股、劳龄股和独生子女配股。具体的股份配额，应由村民行使其自治权利，通过协商确定。可以看出来，户籍股与土地确权股是相分离的，有土地确权，不一定就享有户籍股。

本案中，由于原告于1991年转为非农业人口，因此其户口就不是农业户口，不属于本村集体经济组织成员。但是被告南邵村于2004年对原告进行了土地确权，并颁发了权利证书，由此原告是具有土地确权的。问题是，基于我国特殊的户籍制度和村民自治，在进行农村土地股份制改革时，如果不是集体经济组织成员，就不会拥有户籍股。法院的裁判是正确的。

但是，我们也不能忽视这样的现实，像原告这样的由农业户口转为非农业户口的人，在农村土地股份制改革中，其权利受到了漠视。因为这类人群，并不是一出生就是非农业户口，在转为非农业户口前，他们没有享受到社会保障待遇，然而，转为非农业户口之后，他们又失去了户籍股这样的权利。因此，笔者认为，国家应当通过立法保护他们的权利，使其也享有他们应该享有的那一部分权利。当然，要是想从根本上解决问题，就必须进行户籍制度改革。

【法律风险提示及防范】

法律界网站提示：由于工作、学习等原因，有一部分农业户口要转为非农业户口，而今国家加大了农业、农村、农民的扶持力度，农业户口的人正在慢慢的享有一些利益，有一部分原本是农业户口的非农业户口却失去了这样的机会。因此，在当前户籍制度尚未改革之前，及时把农业户口转回来，才能保障自身的权利得以实现。

【法条连接】

1.《中华人民共和国民法通则》

第六条 民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。

2.《中华人民共和国村民委员会组织法》

第十九条 涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：

（一）乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；

（二）本村享受误工补贴的人数及补贴标准；

（三）从村集体经济所得收益的使用；

（四）村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；

（五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；

（六）村民的承包经营方案；

（七）宅基地的使用方案；

（八）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。

3.《中华人民共和国村民委员会组织法》

第二十条 村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。

村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民利和合法财产权利的内容。

4.《中华人民共和国民事诉讼法》

第六十四条 当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。

非农户口农村土地确权政策篇2

主张这样的观点，或许令人诧异，不要土地承包经营权，那物权法中用益物权体系不是少了一个重要类型吗？其实不然，土地是不动产的核心部分，农村土地使用过程中的私权类型在物权法中占有重要地位，当然不能不要。笔者认为物权法中不宜规定土地承包经营权，不是说农村土地使用形式中的物权类型不存在了，也不是要否定农村土地使用过程中权利的“私”的特性，而是认为在中国称呼了20多年的土地承包经营权正在随着形势的变革而发生从内容到形式的根本性变化，也就是说，从今往后的农村土地使用形式中的私权类型将完全不同于计划经济体制下产生的土地承包经营权，物权法应当适应这一新的形势，规定一种新型的农村土地使用权利制度。下面，笔者将从三个方面予以阐述：

一、对物权法草案［1］中“土地承包经营权”的概括评价

物权法草案中规定的“土地承包经营权”的内容十之七八抄袭于《土地管理法》、《农村土地承包法》、《森林法》和《草原法》等，因此，很难说这部分内容有何创新之处，更难说此部分内容反映了社会生活的实际和能够适应今后农业发展的客观趋势。初步分析，其规定存在三个明显的问题：

1.没有体现土地承包经营权是私权之“私”的特性

在草案中，土地承包经营权部分共有12个条文，但半数以上条文规定的内容都与行政机关或发包方的批准、登记、同意、备案等职权的行使有关，留给农户的自由空间很小。显然，条文内容的重心放在了国家公共权力的运行方面，反映出浓厚的计划经济色彩，无法让市场经济规律在农村土地使用过程中发挥应有的作用，不能体现有限土地资源的功能价值。

2.没有体现土地承包经营权是私权之“权”的特性

受上一问题的影响，草案中该部分的内容在结构上没有贯彻以权利为中心，在内容上没有反映农村土地使用权的实质，不仅条文简陋，而且过于抽象。民法是权利法，物权法作为民法的一个重要分支，尽管要遵守物权法定原则，但在其法律规范的重心上不得偏离权利这一基点，这是民法发挥其功能的客观要求。而草案中土地承包经营权一章的多数条文并不是围绕权利制定的，也不是以该种权利从产生到消灭的完整过程架构的，于是，有关用益物权的基本内容，如权利的行使方式、权利的变更和续展等都缺乏相应规定。

3.不能适应社会发展的需要

最突出的是草案第一百三十五条关于土地承包经营权与户口关系的规定。户籍制度在中国已经有47年的历史，1963年，公安部的文件规定将全国的居民户口划分为“农业户口”和“非农业户口”；1975年，修正的新宪法取消了关于公民迁徙自由的条文，从那时起，中国的户籍管理逐步变成行政性、经济性、福利性的管理，户口成为身份的象征，户口性质的不一样，就必然导致居民社会地位和经济待遇的不一样，这种情形是历史的原因造成的。改革开放以后，由于经济的迅速发展和流动人口的不断增多，以及公民权利意识的觉醒，社会各界纷纷对中国的户籍制度提出质疑，有的甚至提出了尖锐的批评。于是，不可避免地，从上个世纪九十年代开始，中国正式启动城乡统一户籍制度，打破二元社会的格局。浙江省在全国率先掀起户籍制度改革的浪潮，四川省户籍制度改革的内容规定，任何人只要在城市拥有合法的固定住所，有稳定的职业或者生活来源，都可根据本人意愿办理城市常驻户口……取消农业户口和非农业户口，建立全省统一的户口登记制度。［2］据不完全统计，目前全国已有江苏、广东、重庆等十几个省（直辖市）和数十个城市进行了户籍制度改革，并取得了一定的成效。如湖北全省取消农业户口和非农业户口之后，统一称为“湖北居民户口”。针对这种大趋势，公安部正在抓紧起草户籍法，改革我国现行的户籍管理制度，以适应国家经济和社会发展的需要。［3］可是，我们的物权法草案还将土地承包经营权的取得、丧失和农业户口捆绑在一起，这既和社会发展形势相脱节，又与宪法规定的“国家尊重和保障人权”相背离，还与中国共产党“全面建设小康社会”的战略目标相冲突！

二、农业政策的变化将使农村土地使用制度发生根本改变

1.农业政策的变化导致土地承包经营合同的内容大变样

2002年初，中央农村工作会议指出，新阶段增加农民收入，要有新的思路，采取综合措施。总的指导思想是“多予，少取，放活”。多予，就是要增加对农业和农村的投入，加快农村基础设施建设，扩大退耕还林规模，直接增加农民收入。少取，就是要推进农村税费改革，切实减轻农民负担，让农民休养生息。放活，就是要认真落实党在农村的各项政策，把农民群众的积极性、主动性、创造性充分发挥出来，进一步活跃农村经济，拓宽农民增收渠道。［4］在这一政策的指引下，扶持农业、减轻农民负担成为解决“三农问题”的首要任务。农村税费改革成了贯彻落实中央新的农业政策的重大举措，从2000年安徽全省和其他省区部分县市进行农村税费改革的试点开始，到2002年，税费改革的试点范围扩大到全国20个省份（自治区、直辖市）。农村税费改革的主要内容是“三个取消，两个调整，一项改革”，即取消乡统筹费、农村教育集资、行政事业性和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。［5］实行农村税费改革后的地方，农民现在只需要交三笔钱：（1）农业税（2004年已由前二年的7％降为4％）；（2）农业税附加1.4％；（3）“一事一议”的费用（人均不超过10元）。改革后不仅农民负担大幅下降，2004年，有的省还推行农业补贴措施，给农民补贴的具体标准为：早稻8元／亩，中稻10元／亩，晚稻8元／亩。政府采用这种优惠方式大力支持农业，激发了农民种地的积极性。而且，中央文件明确指出，今后要取消农业税和农业税附加二笔费用。也就是说，今后农民在使用土地的过程中不再承担公法上的纳税、行政管理费等义务，只需负担农业基础设施建设所需的“一事一议”费用，而仅有的这笔费用是农民在使用土地时应当承担的私法性质的义务，体现的是“谁受益，谁负担”的私法原则。这样，产生于计划经济时代的土地承包经营合同，其中有关农民的权利、负担的内容将发生完全的变化，发包方在其中享有的“权利”会大量减少。政府的行政管理行为要和私法意义上的土地使用行为明确分开。

2、公法义务的取消引起土地承包经营的合同形式渐趋消失

在户籍制度改革的大气候下和工业化的进程中，“减少农民”和加快城市化成为必然的走向，由此带来的后果将是人均耕地面积逐步减少，土地资源紧缺的问题日益突出。而且，要实现全面建设小康社会的奋斗目标，就要实行城乡保障一体化，这就需要政府充分重视农民的社会保障工作，事实上，中央新的农业发展方针恰好反映了这一要求。政策的导向正在把农用地的经济功能转变到社会保障功能上去。因此，今后农民种地不再以承包经营合同为法定形式进行，而是按照申请─核准的模式运转，即户口登记管理地在乡村的居民，为了生活需要，有资格向所在地的基层政府申请使用农用地，尔后才有机会享受政府发放的农业补贴。尽管政府批准农民的申请之后也会发给诸如“土地承包经营权证”之类的证件，但是我们可以看出，农民取得土地使用权利的关键是政府的核准行为，因为政府的同意也标示着政府愿意为提出申请的该农民提供当地同等水平的社会保障。核准行为既是政府的职权，也是政府的职责。在此情况下，对土地承包经营权的性质争论不休的“物权说”［6］和“债权说”［7］将没有实际意义，农村土地使用权利属于私权不言自明。当政府批准农民使用土地的申请后，农民获得的这种私权在法律上受到保护，而不是像过去那样可以由政府随心所欲地变更承包经营合同而屡屡发生侵害农民的生产经营权的现象。当然，政府为了充分发挥农用地的社会保障功能，追求实质意义上的公平，有时也会根据辖区人口数量和土地面积的变化适当调整个别农户使用土地的数量或期限，这种调整当然要在法定的范围和程序内进行。由于农民使用土地的权利归为私权，如果农民自愿将这一权利的一部分或全部转让出去，法律也不得干预，物权法还应为权利的自由流转设置相应的规范，确保私法自治的精神在这一领域得以体现。

3.农业改革的正确性评析

新的农业政策实行以来，城市（镇）里出现了“民工荒”的问题，农村出现了“争地种”的现象，结果是农民收入普遍增加，农业经济的增长率由连续几年的下降转为上升。从这种直接的后果看，农业改革的正确性是勿庸置疑的。其实，农业改革的积极作用和深远意义远不止这些。

（1）摆正了农业在国民经济大格局中的位置。农业是国民经济的基础，为人们的生产和生活提供了物质资料来源。在三次产业中，农业属于弱势产业，具有高成本、低产出、周期长的特征。因此，我们不应该指望农业能发挥很强的经济效益，希望其能为国民经济的增长作出主要贡献。但由于农业的基础性地位十分重要，特别是在中国这样一个“三农问题”突出的国家，农业的重要性尤其明显，所以国家应该扶持农业。在土地承包经营曾经旺盛的阶段，政府的产业政策存在明显的工农业剪刀差，财政收入的增加靠从农业中抽取，然后填补工业资金的不足，这样无形之中拉大了城乡差距。现在开始扶持农业，消除农民承担的公法上的义务，给予农民财政补贴，无疑是符合经济发展规律的。

（2）反映了物权重心从归属到利用的转移。采用土地承包经营合同的形式从事农业生产，农民在合同中明显处于劣势，发包方手中拥有强大的“权力”，明显处于优势，因为发包方事实上行使的是所有权主体的权利。而把土地作为农民社会保障的资料时，户口登记地在乡村的居民都有资格申请农业用地，基层政府不再像“所有者”那要可以任意作出决定，干预农民的生产经营自。政府所关心的应是农业市场行情和农业基础设施建设等事项，农民为了自己收益的最大化必然会充分利用土地，尽可能地发挥其经济价值。当然，农民如果依法转让或放弃自己的生活保障资料，政府也不需干预，因为这是法律赋予土地使用权人的权利。

（3）体现了农业用地功能的转变。在特定的历史阶段，家庭联产承包责任制的实行，使得农村改革取得了明显效果，农民的温饱问题得到解决，是一件很不容易的事情。但是，当工农业剪刀差日益明显的时候，农业用地的经济功能就该退位了。否则，社会的发展就会严重失衡，无法保证可持续发展。我们要实现全面建设小康社会的宏伟目标，一个很重要的任务就是要解决农民问题，没有农民的小康，就没有全社会的小康，在目前我国还不发达的情况下，有限的社会保障不可能普及农民，而土地是农民生存的根本，也只有土地才能作为农民享有社会保障的物质基础。新的农业政策的实行，将农业用地的社会保障功能提到首位，有助于改变城乡二元社会的结构，有利于逐步缩小城乡差别。

（4）增强了我国农产品参与国际市场竞争的能力。根据WTO中《农业协议》的规定，对农产品价格与贸易市场的国内支持包括两方面内容，即黄色补贴和绿色补贴。黄色补贴属于非正常补贴，范围包括价格支持、面积补贴、投入补贴等。绿色补贴主要指政府为农业提供的公共，包括病虫害防治、基础设施建设等。［8］目前，美国对农产品的直接补贴政策包括生产灵活性合同补贴、土地休耕保护计划、农业灾害补贴等。欧盟对农产品的直接补贴政策包括按种植面积补贴、休耕补贴、环境保护补贴等。此外，日本也对农民实行直接补贴。我国实行新的农业政策后，农民可以获得一定的财政补贴。尽管我国的农业补贴措施少、支出小，但与过去相比，还是具有十分积极的意义，近年来，农产品的出口总额明显增加，农民的收入明显提高就是例证。为了进一步增强我国农产品的国际竞争力，今后需要政府加大对农民的补贴力度。

三、物权法中应当规定新型的农村土地使用权利制度

过去意义上的“土地承包经营权”的内容、形式发生了根本变化，权利形态不存在了，新的农村土地使用制度已经出现，而且这种土地使用制度中的权利形态的私权性质更加浓厚，物权法不应该无视这一客观事实，而应当作出相应的规定。为了与草案第十二章“建设用地使用权”、第十三章“宅基地使用权”等按土地的用途确定权利的名称相协调，笔者认为新的农村土地使用权利称为“农业用地使用权”更合适些。物权法应以权利为轴心构建农业用地使用权，规定户口在乡村的居民享有占有、使用、收益和依法处分农业用地的权利，以及其它与权利的行使、变更、消灭有关的内容。作出这种规定也是与有的学者主张的“农用权”和“农地利用权”相类似的，但其实际内容必须反映新形势下农村土地使用制度的特征。

注释：

［1］参见十届全国人大常委会第十二次会议文件（十三）：《中华人民共和国物权法（草案）》（二次审议稿）。

［2］参见《四川放开大中城市户口登记 专家评户籍制度改革》，载于“中国新闻网2003年2月24日”。

［3］参见《中国户籍管理制度变迁 公安部正抓紧起草户籍法》，载于“中国新闻网2003年11月27日”。

［4］参见《多予少取放活》，载于《广州日报（电子版）》2002年1月8日。

［5］参见《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》（2003年3月27日）。

［6］参见金锦萍：《农村集体土地所有权的困境与出路》，载于王利明主编：《物权法专题研究》（下），吉林人民出版社2002 年版，第988页。

非农户口农村土地确权政策篇3

关键词：农村土地；经营权；流转

一、引言

党的十会议召开以来，大力加快发展现代农业，着力促进农民增收，坚持和完善农村基本经营制度，做到在承认产权的基础上，鼓励土地流转，同时积极推进农业规模化、专业化、和现代化经营。丘陵山区作为粮食生产和农产品的重要产地，面积达到663.6万平方公里，占国土总面积的69.1%，对保障我国粮食安全至关重要。但中国“人多地少”、“农户分化”和“城镇化”相对滞后的国情，决定着我国农村经济发展将是 “小农”和新型主体长期共存，以“小农”代耕、租赁为主要形式的土地流转和适度规模经营在“细碎化”更明显的丘陵山区将普遍存在和延续。这为大湘西地区土地经营权流转的快速发展开拓了良好的渠道。

大湘西地区包括湘西自治州、张家界市、怀化市、邵阳市和永州市的江华瑶族自治县、江永县在内的共39个县市区的广大地区，面积7.08万平方公里，占省总面积的33 %，人口1345万人，约占全省的20%，大湘西地区以张家界市、湘西州、怀化市等三市州为主体。近年来，大湘西地区认真贯彻省委、省政府的大大湘西开发战略，努力克服自然、基础条件不足，经济得到加速发展，但与湖南省平均水平和优势区域经济发展比，其发展水平有待进一步提高，但并不阻挡大湘西地区的土地流转进程。目前已有大量的关于土地经营权方面的研究，但由于大部分研究都是对发达地区或平原丘陵地形的土地进行研究，而对稍落后的山地地区的研究颇少，缺乏独特性。因而本文选择以湖南大湘西为研究地，来考察农村地区土地经营权流转的开展情况。此次调查采用抽样调查和访谈的方式，选取湖南大湘西地区的保靖县、永顺县、龙山县、桑植县、慈利县、溆浦县、邵阳县、江永县和江华瑶族自治县进行调查，共发放调查问卷280份，收回有效问卷256份，有效问卷回收率为91.4%。

二、湖南大湘西地区农村土地经营权流转的现状

（一）被调查农民的基本特征

从表1可知，从事农业生产的成年男性占比44.53%，女性占比55.47%，男性劳动力明显偏少。在年龄分布上，被调查农民的年龄集中在60岁以上，占比43.75%， 35～60岁的占比28.13%，16～22岁的仅占调查总人数的3.91%，从事农业生产的劳动者 “老龄化”较为突出。结合农村劳动人口年龄，再从家庭总人数来看，主要集中在五口人数之间，说明农村每户家庭人口较多，折射出农村非劳动人口比重大。

呈现的特点如下：从性别来看，从并且存在农村文化水平分层差异明显，其中拥有初中文化程度的人口占整个比重的57.82%，而未接受过教育或小学文化水平的占整体17.97%。另外，大湘西以非纯农户为主，是纯农户的4.5倍。这是由于农村地区单纯地依靠粮食作物生存的农户十分稀少，而主要是依靠外出打工或自己经营生意等方式，来补充生活来源。基于上述数据分析可见，农村土地流转的开展仍然存在很大的空间。

（二）农村土地经营权流转方式多元化

影响土地经营权流转发展的主要因素是家庭非农经济发展水平、土地资源状况以及社会和经济特征（张丁等，2007）。数据显示如下特征（见表2）：第一，从家庭土地使用情况来看，集中在抛荒、租让他人和自己耕种，分别抛荒占据整体的33.98%，而与农村合作社仅占8.20%，而大部分呈现抛荒状态，是由于农民外出打工，无法联系，致使土地流转进度不明显。第二，随着社会主义新农村建设活动地广泛开展，农民对于土地承包经营权的认可程度明显增强，虽然在调查总人数中，维持现状超出愿意转入高达81人次，但可看出农民对土地承包经营权的认可度还是持乐观态度。

（三）农民了解农村土地经营权流转的途径

如图1所示，在农村土地经营权流转的宣传主体，主要是依靠政府和村委会，分别为76和63人，然而依靠报纸、电视等途径来了解相关政策占整体的1/5，完全自发的仅为21人。综合分析，得出大湘西地区农民参与土地经营权流转形式主动性低，主要是依靠政府等相关组织的牵引，这也说明农村土地经营权流转后续开展仍需要政府的大力支持和引导。

三、湖南大湘西地区农村土地经营权流转存在的问题

（一）地方政策不完善，执行力度不强

结合图2可知，农村极为缺乏政府作为主导力量来引导农民去认知土地经营权流转的相关政策和参与流转的运行机制。农户在实施土地流转权益方式上，主要依靠财产权利、经济权益的方式，而借助国家政策来解决土地流转相关问题，仅占整体的6%，大部分主要依靠农民自身权益来解决农地流转纠纷。由于大湘西大部分农村，地处偏远落后的小山村，交通不便，以及政府在政策方面的宣传力度不强，同时大部分农村中老年人受传统小农思想的束缚，加上少部分农村地方势力浓厚等原因，很难吸引客户对农村闲置土地，进行大面积的承包，更不能使土地流转政策效用得到发挥。

（二）农民土地权益易侵犯、保障不充分

土地流转的规范化程度较低、乡土性十分明显、流转合同不规范的问题突出，不仅存在口头约定形式，特别是法律意识淡薄（亓宗宝等，2008）。根据表3得出如下特征：其一是农民在土地经营方式中，选择签订合同的方式比重仅高出口头协议的5.86%，但由于口头协议比重大，加上流转期限也存在较高的流动性，折射出大湘西农民的维权意识淡薄，一旦发生纠纷，往往受损失的是农民。其二是农户在处理纠纷时，以双方协调处理方式为主，占据整个比重的41.02%，而选择政府或村委会协调的则占据33.98%。这暗示政府在保障农民权益方面，仍需有所改善。其三是农民在土地流转活动开展中，关注地主要是流转中的收益、便利性以及法律保障等因素。从现实角度考虑，尽管采用政府的强制性保护措施，起到一定积极作用，但事实上，现有的农村土地保护政策并没有达到预期目标，政府的农地保护行动出现了政策失灵，信用机制不完善等问题。所以，这也导致大部分农民不愿意将土地进行流转的原因之一，健全土地明细法律保障机制刻不容缓。

（三）农民的收入低、不稳定

农村土地经营权流转主要矛盾表现在，现行农村集体土地所有权主体不明确、流转方式规定不明确和流转登记制度不科学（杨光，2011）。大湘西大部分农村受人文和地理环境等综合因素的影响，农民整体素质不高，存在部分地区土地结构调整与社会新形势发展要求相脱节的现象。结合表4来看，农民家庭收入主要依靠外出打工和土地耕种的方式，来维持生计，其次是受农村市场的影响，一些村民对土地经营权流转下的土地以及政策保障缺乏信任，不愿流转土地，导致有些土地集中难，给土地规模经营造成一定的障碍。主要表现在高比例的“缺劳动力、种地不赚钱”等因素上。

一方面由于存在大部分农村落后生产方式和社会先进生产力的矛盾，农村土地流转市场不充分以及土地生产需要巨大的劳动强度等因素，致使农民对种地失去了激情；另一方面受农民先天的意识分散性和利益短浅性影响，在土地收入面前显示无比的脆弱性。通过数据显示，在土地流转过程中，一旦发生意外情况时，选择变更经营权的占据62.89%，这表明农村土地经营权流转的持续开展的波动性大。在众多因素的影响下，最终导致农民土地收入低。

四、促进农村土地经营权流转的对策建议

（一）加大政策扶持力度，改善农地流转环境

土地一直以来都是作为对农民生存最重要的保障，是农民的“命根子”，但是在本质上来说，土地仅仅是一项完全意义上的财产和生产资料，却赋予其本不应由其承担的责任（张征宇，2013）。为了大湘西土地经营权流转在广大农村营造一个积极良好的政策和经济环境，我们则要做到：一是加大财政投入力度。二是给予信贷支持，在流转过程中，提供适当的贷款资金作为扶持。三是优化外地客户来农村承包经营土地的扶持宽松优惠政策，提高自我保障能力。此外，应建立农业保险和风险基金，在政府的指导和帮助下来扩大农户自身的农业保险范围、加大对流转项目的监督力度，积极发展农村土地流转的中介组织， 培育农业经纪人，促进农村基础产业的整体发展。

（二）推进法律保障体制，发展土地制度

为土地流转顺利进行，给农民提供相应法律保障是必不可少的。总体上要保证农地确权颁证、因地制宜培育土地规模经营主体以及完善农地产权治理结构（刘志文，2011）。第一是建立健全土地流转中农民权利的法律法规。第二，界定地承包经营权流转的受托双方资格，明确各自权益和义务，切实保障农民利益。第三，完善农村土地经营权流转的登记制度，针对农村土地建立起以土地所有权、土地承包权、土地耕作权为体系的土地物权登记和管理制度。同时进一步稳定农户的承包关系，完善土地延包细则，适当时在原协议的基础上延长承包期，获得更长的使用权。在法律的保障下，土地流转形式越走越好。

（三）提升农民素质，促进土地流转

建设良好的农村经济环境，需要政府、地方企业和农民共同合作。逐步提高农民的整体素养，更新教育观念， 改变农民现有的温饱思想， 强化人口的素质意识，定时对农民进行技术培训，学习适用的技术。做到因地制宜地调整农业结构，面向市场，依靠科技，发挥比较优势，推进农业结构战略性调整。同时扩大农业经营规模，提高农业劳动生产率，扩大农产品市场需求，同时增加农民的非农收入，开展多种形式的增收方式，这将有利于创造一个积极的农村经济环境，提高农民整体收入。使得一定程度上缓解了农村人口外流，也保证了农村足充足劳动力供给，有利于促进土地承包经营权流转地持续推广。

参考文献：

[1]张丁，万雷.农户土地承包经营权流转的影响因素分析――基于2004年的15省（区）调查[J].中国农村经济，2007（02）.

[2]亓宗宝，史建民.土地承包经营权流转纠纷实证研究――从9宗诉讼案例谈起[J].农业经济问题，2008（01）.

[3]杨光.我国农村土地承包经营权流转制度缺陷与完善对策[J].当代经济研究，2011（10）.

[4]张征宇.土地承包经营权信托制度研究[D].吉林大学，2013（12）.

[5]刘志文.建立和完善农地承包经营权流转的农民利益保护机制[J].农村经济，2011（12）.

非农户口农村土地确权政策篇4

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9亿农民的“定心丸”

《农村土地承包法》第一次以国家法律的形式，赋予了农民长期稳定的土地承包经营权。

8月初，湖北省武汉市江夏区安山镇灯塔村的村民张立海从他常年打工的广州赶回家乡。听说农村在搞税费改革，村里要重新丈量土地，他专程赶回来，盯着家中的那片地。当记者问他是否知道全国人大常委会8月29日通过的《农村土地承包法》，他回答：“当天晚上就从电视上看到了。这下我不用担心那十几亩地被收回了。”由于种地收益不高，自从1997年农村土地二轮承包以来，张立海就选择了出门打工，这些年来几乎没种过自家的承包田，而是请人代种。尽管如此，出门在外的他仍然为家里的地牵肠挂肚：“将来在外面要是找不到活做，还不得回来靠这十几亩地过日子？”对于9亿中国农民来说，土地无疑是他们的“命根子”，是惟一的生活来源与基本社会保障。因此，国家关于农村土地的每一项政策和法律，都会引起农民的关注。此次《农村土地承包法》第一次以国家法律的形式，赋予了农民长期稳定的土地承包经营权，自然受到农民的欢迎。例如《农村土地承包法》规定，承包期内，发包方不得擅自收回承包地，即使承包方全家迁入小城镇落户，也应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行经营权流转。这好比给中国农民吃了一颗“定心丸”，此后，他们应该可以不担心村乡集体经济组织以各种理由收回他们的土地了。中国农村自实行土地家庭承包制以来，相关的立法酝酿了近20年之久。由于农地问题的特殊性，其制度变迁充满曲折。1998年底，由全国人大法工委牵头成立了《农村土地承包经营权法》起草小组，在将近四年的立法过程中，就一系列核心问题争议颇多，直至法律通过，尚有许多未尽之事；而对于中国农地制度的未来方向，方方面面仍有着不同的看法。五个“1号文件”改革开放以来中共中央的农村土地政策始终以稳定和强化农民的土地承包经营权为立足点，差别在于，从前体现上层意旨靠的是中央文件，而此次是国家法律“农村土地承包制度的立法，我们农口的人多年都在呼吁。”谈起《农村土地承包法》，已经89岁高龄、曾负责调查研究和起草改革开放之初著名的五个“1号文件”的原中央农村政策研究室(国务院农村发展研究中心)主任杜润生在接受《财经》采访时说。杜润生说：“中国最大的问题是农民问题，农民最大的问题是土地问题。”他指出，这次《农村土地承包法》的最大意义就在于，明确规定了在承包期内不允许调整和收回承包地，同时允许土地承包经营权的依法、有偿转让。细读《农村土地承包法》的条文，可以看出，农村土地承包经营权的性质实际上已经非常接近于法律意义上的所有权。也就是说，农民对于土地长期而稳定的承包经营权将拥有法律的保障。在采访中，各方面一致的看法是，《农村土地承包法》首次以法律的形式明确了今后中国农村土地制度的基本框架。其实，改革开放以来，中共中央的农村土地政策一直是明确的，即始终以稳定和强化农民的土地承包经营权为立足点。所谓“稳定”，就是承包期要长；所谓“强化”，指的是扩展农户承包经营土地的权限范围。较之刚刚通过的《农村土地承包法》，其内在精神可谓一脉相承。差别在于，从前体现上层意旨靠的是中央文件，而此次是国家法律。1982年以后，连续五年，中共中央下发的第一个文件都是关于农业问题。这连续五个1号文件构成了改革开放之初中共农村政策的基本框架。1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，这就是后来人们通称的第一个1号文件。它明确指出包产到户、包干到户或大包干，“都是社会主义生产责任制”，“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。1983年的第二个1号文件名为《当前农村经济政策若干问题》，对家庭联产承包责任制作出了前所未有的高度评价，赞扬它是“党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义关于合作化理论在我国实践中的新发展”。1984年1月1日，中共中央发出《关于1984年农村工作的通知》，即第三个1号文件，强调要稳定和完善生产责任制，将土地承包期政策明确规定为延长15年不变。1985年的第四个1号文件名为《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》，提出要发展农村商品经济，在农村建立市场机制方面“迈出了相当勇敢的一步”。1986年的第五个1号文件名为《关于1986年农村工作部署》，强调要抓好发展和提高农业的生产力水平，为20世纪80年代后期增强农业后劲准备前提条件。杜润生指出，连续五个1号文件，大致确定了中央关于农村土地制度政策的方向。就全国而言，这么多年来土地制度在微观方面虽经历了若干变迁，但集体所有、均田承包、家庭经营和允许在农民自愿的前提下进行土地流转的大格局没有大的变化。1993年，中央又提出土地承包期再延长30年不变；1998年4月，新修订的《土地管理法》首次将“农村土地承包30年不变”以法律的形式固定下来；1998年10月，中共中央十五届三中全会更是第一次明确提出要“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。而新通过的《农村土地承包法》，被认为是中央政策精神在法律层面上最明确的体现。人地矛盾扭曲中央政策土地调整的结果是原本已经十分狭小的农地的进一步细碎化，1978年至1995年，中国农业劳动力人均耕地面积由0.35公顷下降至0.29公顷，中国的农户成为世界上经营规模最小的农户政策面的意图始终是清晰的：只有让农民享有长期而稳定的土地承包权，农民才会对土地进行长期有效的投资，农民的生活也才不会失去基本的保障。这本是一个简单的道理，可是农村的实际情况却总是比政策设计要复杂得多。自20世纪80年代中后期始，集体经济以各种理由收回或调整农民土地的现象频繁发生，甚至一度呈扩大之势。事实上，中央对稳定土地经营权三令五申，就是针对农地使用权不稳定的状况。土地调整最初的动因来自农村人口的不断增加导致人地矛盾日益突出。改革开放以来，尽管实行了计划生育，农村人口仍在增加。据国家统计局2001年汇总的数字，1978年至2000年，农村人口由79014万人上升至80739万人，农村劳动力数量也不断增加。既然土地是集体所有，作为集体经济的成员，自然应当人人有份。集体内部人口变动越大，调整土地的要求就越频繁。这是两权分离的土地制度下独有的现象。为了保证土地分配的公平性，1984年中央1号文件规定：“在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定、小调整’的原则，经过充分商量，由集体统一调整。”这里所指的“延长承包期以前”，其实是指在第一轮15年的承包期以前，但据农业部政策法规司副司长张红宇介绍，实际上大多数农村地区在第一轮的15年土地承包期内，也采取了所谓“大稳定，小调整”的做法，三到五年就进行一次“小调整”。中国(海南)改革发展研究院课题组2001年一项调查显示，到2000年底，农村签订了30年不变承包合同的比例只占60.5%，未签的高达37.7%。其中，25.1%的农户新增了土地，49.5%的农户减少了土地，只有23%的农户土地没有变化。调整的结果是原本已经十分狭小的农地进一步细碎化。1978年至1995年，中国农村耕地面积由99389.5千公顷下降至9471.0千公顷，减幅为4.4%，而农户户均耕地面积由0.57公顷下降至0.41公顷，农业劳动力人均耕地面积由0.35公顷下降至0.29公顷。中国的农户成为世界上经营规模最小的农户。1993年11月，《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展若干政策措施》提出：“为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地，减人不减地’的办法。”这实际上就是在承包期内提倡不调整，全国公务员共同天地土地。这一政策本质上是对土地承包经营权的强化，但在现实中却总是无法被很好地实施。“两田制”式微1990年以后，相当一部分地区的村集体以实行“两田制”为名，强行将农民的承包田集中，除将一部分口粮田划给农民，其余的土地全部高价招标或出租，农民因而失去大量承包地使用权农村人口的变动和耕地的缩减催生了“两田制”。20世纪80年代中期，为解决人地矛盾，均衡负担和便于收取税费，中国中部地区兴起了动账不动地的“两田制”。所谓“两田制”，即将承包田分为口粮田和责任田，一般情况下，口粮田只负担农业税，责任田除负担农业税，还要完成粮棉等国家定购任务，并以承包费形式负担村提留、乡统筹费。在“两田制”下，人口增减不调整土地，只在账上对减少人口的农户减少一份口粮田，增加一份责任田，上交承包费相应增加；对于增加人口的农户则在账上减少一份责任田，增加一份口粮田，上交承包费相应减少。早期的“两田制”既保证了农户人口变动后拥有土地权利的平等，村集体也能够通过责任田较为容易完成各种税费任务，因而受到农民和基层政府的欢迎。1990年底，全国实行“两田制”的面积为3.97亿亩，占承包土地总面积的34.7%。但在1990年以后，“两田制”则由均衡农民权利和负担逐渐演变成村集体变相增加收入的手段。相当一部分地区的村集体以实行“两田制”为名，强行将农民的承包田集中，除将一部分口粮田划给农民，其余的土地全部高价招标或出租，农民因而失去了大量承包地的使用权。农村基层干部与农户之间的矛盾由此大大激化。有鉴于此，1997年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，明确规定不许以“两田制”为名收回农户部分承包地。文件重申了“大稳定，小调整”的政策，还特别指出“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡(镇)人民政府和县(市、区)人民政府主管部门审批；绝对不能用行政命令的办法硬性规定调整承包地。村集体的权利进一步得到限制。规模经营与行政之手行政之手下的土地流转给村干部留下了巨大的权利空间，企业往往绕过农户，直接与村集体签约，农户的大量土地被收回，非但很难得到利益补偿，也得不到有保障的非农就业机会从理论上说，作为生产要素的一种，土地的流转是自然且必要的。尽管中央政策始终侧重于维持土地承包关系的稳定性，但随着中国市场经济体制不断向纵深发展和农村人口的流动，土地使用权的流转在各地农村实际上是一种自发现象，多年来绵延不绝。近几年，由于农村大量富余劳动力跨地区流动，土地经营收益不高，加上地方政府的直接推动，农地使用权流转速度有所加快。据农业部有关部门的统计，目前以各种形式流动使用权的耕地约占承包耕地总面积的5%～6%，多数发生在沿海发达省市。发达地区流转的耕地约占承包地的8%～10%，有些县市已达到20%～30%；内地流转的耕地较少一些，约占承包地的l%～2%。如果存在一个发育良好的土地使用权流转市场，土地的调整就会有序进行，不至于割碎土地和损害农民的利益。问题就在于这一阶段土地流转的发展带有明显的行政干预痕迹。规模经营即为其中一种主要方式。据记者了解，规模经营大体有三种形式。其一为所谓反租倒包，即农户在保留土地承包经营权的前提下，以村集体提供口粮或相应租金补偿等形式，将土地反包给村集体，村集体集中土地出租给种田大户或其他经营单位；其二为异地承包，即鼓励外县、外省甚至外国的农户、企业到本村集体承租土地；其三是股份合作制，即集体成立农业股份有限公司，实行公司化经营。农户将土地承包权入股，年终享受分红。1997年前后，反租倒包的影响逐渐扩大。这一阶段的反租倒包主要是由企业作为承租方，在向村集体租赁土地并按契约合同交付租金后，再对所租土地进行规划，建设水、电、路等基础设施，然后再分片、分块承包给农户；一般农户须按合同向企业交纳全部产品，而企业也须向农户提供技术和保证收购产品。反租倒包给村干部留下了巨大的权利空间。大多数情况下，企业往往绕过农户，直接与村集体签约。最终的结果是：农户的大量土地被收回，非但很难得到利益补偿，也得不到有保障的非农就业机会。据农业部政策法规司副司长张红宇介绍，在部分沿海省份，规模经营往往违背农民意愿强制推进，没有充分考虑农民的利益；而规模经营的土地承包期限总是较短，影响了承包农户对土地的投入。记者也了解到大量事实。如早在1978年就开始实行家庭联产承包责任制的安徽阜阳某村，乡政府在1997年指定大面积土地为“计划种植区域”，进行反租倒包，而直到三年之后，乡政府最初承诺的每亩地700元经济补偿农民一分钱也没有得到，有些村民失去了全部承包地，不得不到外乡打工，有些村民则成为原先承包地上的农工；浙江富阳某村，村干部强行实施规模经营，村里人均土地从1.1亩减少为0.45亩，其余土地被集中起来进行招标；海南东方市和儋州市下属某村，全村一半以上土地被重新承包给“外地老板”，农民不但没有参与决策，还几乎连预先通知都没有得到，遑论补偿。无论是“两田制”还是规模经营，其执行当中的种种偏差造成农户与村集体之间的对立，究其根本，就在于土地所有权和经营权的分离。中国社科院农村发展研究所研究员党国英认为，由于承包经营权与所有权的关系没有明确的法律界定，在实施时就同时存在着强化所有权或强化承包权两种可能。两个“权”此消彼长，所有权的强化，则往往意味着村集体对于是否调整或者收回农民的土地拥有更多的决定权。针对以上情况，2001年中央18号文件《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，对农民土地使用权的流转，特别强调农民的自愿原则：“在承包期内，村集体经济组织无权单方面解除土地承包合同，也不能用少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合同……土地流转的主体是农户，农户有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。这是农民拥有长期而有保障的土地使用权的具体体现。”根据文件，作为土地承包方，农民已经在一定程度上享有土地的处分权，发包方没有权利去随便动它。与农民签订协议的相对方即发包方，即使在农民“违约”的情况下，也不能收回土地，而只能以收回经营权之外的方式解决问题，这是一个核心所在。四权合一新法确立了农民在土地承包经营权流转当中的主体地位，限制了集体经济的权利，为承包经营权的流转留下了很大的空间。农民对土地承包经营权的性质已经非常接近于所有权从20多年来农村土地政策的演化轨迹可以看出，土地承包经营权事实上是在朝着不断扩大范围，使之更具稳定性和可预期性的方向发展。但在现实中，更重要的问题是，在土地集体所有制之下，农民能在多大程度上获得土地的处分权。这亦是《农村土地承包法》立法工作要解决的问题。处分权是所有权不可分割的一部分，也是能否形成要素市场的关键环节。20多年来，随着相关政策的不断完善，农民在土地占有、使用、收益等方面已享有更多的权利，但是土地的处分权(包括对承包权的转让、出租、入股、抵押等)从来没有真正赋予农民，也就不可能形成一个发育良好的土地使用权流转市场。中国农村问题专家、国务院发展研究中心副主任陈锡文在接受《财经》采访时指出，稳定家庭承包经营制度，土地承包期长固然重要，但关键还是要明确界定农民土地承包权的内容和性质。他认为，按照中国的国情，应将处分权有条件地赋予农户。至于这个“有条件”，陈锡文具体阐述说，是指既不允许有关方面以各种理由强行剥夺农民的土地，同时也不能让农民在没有稳定的就业收入保障的情况下自己放弃土地。“土地不仅仅是农民的生产资料，也是他们的生活保障，”陈锡文说，“对于土地的完全处置权，包括买卖，一度要谨慎。农民卖了地另谋生路，过得好固然是好事，但如果他花光了卖地的钱日子又过不下去，那该怎么办？”这种谨慎在很大程度上体现了此次立法的思路。简单地说，就是在制度的设计当中既要给予农民更多的土地权利，又要小心地限制其权利，尤其要考虑农民失去土地的后果。原则说起来很简单，但具体到法律条文的各种细节，则涉及到大量难以把握的分寸。“我们几乎每天都吵架。”农业部农村经济体制与经营管理司一位参与法案起草的官员告诉记者。他介绍，争议点主要集中在这样几个方面：第一，农户与集体经济组织的关系如何定位；第二，承包地能否调整与收回，在什么情况下能够调整与收回；第三，应如何看待以承包方为主体的土地承包权流转，土地流转应采取什么方式等。在争论中，2000年初，法律起草小组接到上级指示，要在新的法律中使承包经营权体现出部分所有权的性质。最终通过的法案中，土地承包经营权的性质已经非常接近于所有权。它明确规定发包方“在承包期内不能随便调整土地”；承包方在承包期内“依法享有承包地的使用、收益和土地承包经营权流转的权利”，这较为明确地确立了农民在土地承包经营权流转当中的主体地位，限制了集体经济的权利，为承包经营权的流转留下了很大的空间。根据这一法律，农民对土地承包经营权的性质已经非常接近于所有权。在采访中，各方面一致认为新出台的《农村土地承包法》在对农村土地经营权的保障方面迈出了一大步。“我认为这个法把20年来中央在土地承包问题上想讲的话都讲出来了。”陈锡文说。未来走向尽管《农村土地承包法》并不尽善尽美，当务之急是要非常慎重地将其付诸执行，“先把这一步走好。”《农村土地承包法》制定过程中，方方面面的议论始终不断。由于其扩大了农户在承包期内对承包地的权益，严格限制乡村对农户土地承包权侵犯的可能性，有学者谓之为“中国农村土地的准私有化”。不过，尽管土地承包者有了一定的土地处分权，他们在土地使用权流转当中的主体地位和土地流转的范围在很大程度上仍要受到限制；而在一定条件下，土地发包方仍然能够调整和收回土地。因此，有相当一部分学者认为，《农村土地承包法》仍不够彻底。“为什么不能走俄国人的路？”在接受《财经》采访时，多年来一直关注农村问题的经济学家周其仁尖锐地问。他承认，《农村土地承包法》已经建立了非常清楚的农地使用权制度，但他认为，改革要彻底，就应当采取俄罗斯在土地制度方面的做法，在明确土地使用权基础上给予农民自由的转让权和买卖权。例如，对于土地使用权的流转，《农村土地承包法》第37条规定，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。而同时又规定，采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。周其仁指出，这其实意味着集体依然是土地流转的真正主体，“一旦转让土地，农户就靠边，‘集体’就全面登场。”这种产权结构极不利于农业结构的重组和农业剩余劳动力的转移。中国社科院农村发展研究所研究员党国英认为，《农村土地承包法》具有不彻底性，表现出制定者的矛盾心态。从其内容看，它实际上通过对土地承包经营权的强化，去限制集体经济的权利，令其基本上成为一个虚置的实体。“与其如此，不如把土地分给农民，”他说，“土地集体所有制是讲不通的。”比如，对于土地的调整和收回，《农村土地承包法》第27条规定：承包期内，发包方不得调整承包地。但同时又有这样的规定：承包期内，因自然灾害严重损毁承包地等特殊情况，对农户之间承包的耕地和草地需要个别调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管批准。党国英认为，这些规定很容易造成执行过程中的偏差，从而导致对农民承包经营权的侵犯。而“权利不稳定，产权就会贬值，是不可交易的，土地资源的市场配置、市场化就是一句空话。”相当一部分学者倾向于认为，从发展的角度看，应该给予农民对土地完全的处分权。一般意义上的集体所有制限制了内部成员对其应有“份额”的权利，不利于产权流动、重组和治理结构的健全，不利于土地的有效利用，甚至也不利于农民利益的保障。但国务院发展研究中心副主任陈锡文认为，农村土地“准私有化”的提法很不准确。他承认《农村土地承包法》有些条文确实没有将该法的精神贯彻始终，因而有一定自相矛盾的地方，但这不是可以靠改变土地所有权就可以解决的问题。全部问题的关键在于现阶段农村土地对大多数农民来说，既是从事农业的生产资料，又是他们安身立命的基本生存保障。因此《农村土地承包法》的制定必须既考虑土地作为生产要素如何提高它的使用效率，又要考虑土地作为农民的社会保障如何确保农民的生计。相对于土地的使用效率而言，确保土地对于农民生存的基本保障作用，是农民更为基本的权益，也是现阶段整个社会对于农村土地更为基本的要求。还有专家从实际情况出发，认为《农村土地承包法》出台的条件尚未完全成熟。作为，全国公务员共同天地一个体系，能够更好支撑《农村土地承包法》的一些更为基础的法律——例如界定土地承包经营权属性的《物权法》、界定农民与村集体关系的《集体经济组织法》等——还没有产生，因此法律本身必定不能够尽善尽美。实际上，有关土地承包制度的立法工作可以追溯到1984年，据全国人大农业农村委员会法案室有关人员介绍，早在1984年，有关方面就组织起草了一个“土地承包条例”，结果是不了了之。原因据说是当时“条件不成熟”，而最根本的，是并不能完全确定当时中国土地制度的前途。尽管存在不同的看法，但值得肯定的是，到目前为止，中国农村土地制度改革的基本走向已经十分明确。现实的土地制度业已得到实践的验证，而已有的政策更有了极大的突破。用杜润生的话说，当务之急是要非常慎重地将法律付诸执行，“先把这一步走好”。（完）

非农户口农村土地确权政策篇5

[论文关键词]土地流转；确权确股；市场机制；解决思路

近年来，随着工业化、城镇化步伐的加快和农业产业结构调整，大批农村劳动力向非农产业和城镇转移，农村内部的土地流转呈现快速发展的态势。实践证明，土地流转就是促进农业生产要素优化重组的过程，可以有效促进农民增收，促进农业产业化和现代化农业发展。但由于现实和历史遗留的问题，土地流转过程中产生了诸多问题。本文从广西武鸣县农村土地流转的实践，深入剖析存在问题，探讨解决问题的方法，为稳步推进土地流转提出意见和建议，这对于促进现代农业发展，构建和谐社会、造福农民，都具有现实意义。

一、武鸣县土地流转的现状

武鸣县土地流转呈现以下基本状况：一是目前全县农村土地流转总面积已达到21万亩，占耕地总面积的22%。农地流转规模在扩大，速度在加快，但与发达地区相比，总体上仍处于一个较低的水平。二是农地流转形式多样化。从流转主体看，武鸣县土地流转分为农户自发流转和乡村集体组织流转。农户自发流转主要采用转包、转让、互换等形式，乡村集体统一组织流转主要采用入股、租赁等形式。农户自发流转面积占总流转面积的90%左右，因此，农户自发流转仍为当地主流。三是流转主体趋于多样化。受市场经济机制的调节，土地流转范围已由原来的亲戚、本村、本镇成员之间不断向外扩展，农业产业化龙头企业，农民合作经济组织，返乡创业人员，城市居民、农业技术人员、市外甚至广西区外人员等多种市场主体纷纷参与到农村土地流转中来，多元化参与趋势十分明显。四是土地流转引起的利益纠纷增多。由于目前土地流转存在农民自行流转多、报村和乡镇批准备案少，口头协议流转多、签订书面合同少等诸多问题，土地权属不明，权利不清，由此引发的权利纠纷呈逐年上升趋势。

二、武鸣县土地流转实践中存在的几个主要问题

（一）土地没有颁证确权，埋下土地纠纷隐患

当初农户承包的地块、面积大多没有具体地勾图和登记发证，给当前土地流转留下诸多问题。在20世纪80年代初，武鸣县开始执行包产到户，由于受测量技术和财力以及忽视土地潜在价值等多种因素的影响，土地登记工作没有及时跟上，无论是承包面积还是地块的具体位置都不准确。在当时，生产队与当事人在现场共同指认，就算是分田到户了，最好的情况也就画有一张草图，但一些较偏僻或面积较小的地块连现场指认都没做，仅仅口头宣布就完事了。同时，尽管当初说土地承包责任制长期不变，但随着形势的发展，家庭人口的变化，农民进城务工，很多村屯都对承包地做了多次的调整，造成土地权属不稳定。有的农户把承包地丢荒或交给兄弟姐妹、邻居代耕或转租。在这种情况下，为了耕作方便，许多地块的轮廓、边界以及面积都改变了，而当时参加分田到户的老人大多已不在人世，即使少数还健在，但由于年事已高，面对变化了的地形地貌，也说不清一二来。现在看来，这种情况带来了很多问题，埋下了很多纠纷隐患。

（二）土地管理不足，存在擅自改变土地使用性质问题

1.一些不法商人打着“支农”的旗号，私下与农户草签协议，征用大片土地，建厂房，大兴商业活动，违反了《农村土地承包法》的有关规定，改变了土地的农业用途；有的虽然与“农”沾边，但也不种粮食，流转土地“非农非粮化”问题严重，影响了国家粮食安全。一些农业企业或农民专业合作社，租赁农户承包地就等于“买断”经营权，一次性支付租金后，收益分配一概与原承包方无关，转出后原承包农户只能以流转费的形式享受流转前的成果，享受不到流转后的新成果，侵害了农民土地流转收益权。

2.一些农民长期进城务工，或跨省迁移，但又不放弃土地，也不用心经营；也有些农民想把土地流转出去，但找不到合适的渠道，土地就这样丢荒了，造成了土地资源浪费，对农业发展很不利；还有的农民对《土地承包法》精神实质存在误解，把长期承包的基本农田错误地当作私有财产，随意改变土地的农业用途，在耕地上建房子、建厂房、挖土、挖沙、采矿或种速生桉树等，浪费了有限的耕地资源，给土地造成永久性危害。

（三）流转主体错位，被流转现象突出

按《农村土地承包法》规定，土地承包经营权流转的主体是承包方，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。但在土地流转过程中，一些村屯不同程度上存在着流转土地透明度不够，甚至存在强行流转土地的行为。如作为集体土地发包方的村民委，假借少数服从多数原则和加快发展农村经济的口号，在不经农户授权，没有按照规定公开招标发包的情况下，直接与新的土地经营者商议、签订流转合同、租金等，强迫农户放弃或者变更土地承包经营权，剥夺了作为土地流转主体——农户的知情权，协商权、监督权，损害了农户权益。

（四）流转市场服务体系不完善

武鸣县土地流转服务市场体系还未建立或处于初始建立阶段，缺编制、缺经费、缺制度，在信息收集、咨询服务、合同服务、地价评估、纠纷调解等方面功能不健全。流转主体和行为还不能完全依法运行，流转情况缺乏相关备案登记，流转合同文本不统一、不规范，因土地流转引起的矛盾与纠纷问题，如农地流转双方（或三方）的权利、义务的明确，利益关系的协调，农地流转的价格，农地流转合同的签证、仲裁的操作等，没能及时有效地引导和解决，严重影响土地流转的顺利进行。从整体看，当前土地流转市场没有真正建立起来，流转处于自发、无序状态。

三、对当前农村土地流转的几点建议

（一）扎实推进土地确权登记发证工作

土地确权要厘清两个基本点：一是土地，要勾画土地的形状、位置、四至边界、面积；二是要确权到人，确认土地的使用权是谁，又是谁承包经营这块土地。“权”对应“物”，这个“物”就归这个土地承包经营权人，两者确认要准确无误，不能模棱两可，这样的确权才是完整的。

对以前没有把具体地块发包到农户，也没有勾画地块具体位置的，但已由村委会发包，或管理经营的，可以对农户采取确股而不确权的办法来处理，同时在股份公司、股份合作社内部把农户的股权确认清楚。对这些特殊情况，无论采用对农户确股还是确地，都应与农户协商，取得农户认可后，方可进行。

通过农村集体土地确权登记发证，依法确认农民土地权利，维护农民权益，有效解决农村集体土地权属纠纷，化解农村社会矛盾，强化农民以及全社会的土地物权意识，有利于激发农民土地流转积极性。

（二）对工商企业进入农业要进行必要的政策规范

我国经济工作的主要任务就是切实保障国家粮食安全，这就意味着耕地红线要严防死守，18亿亩耕地红线仍然必须坚守，同时现有耕地面积必须保持基本稳定。在农地流转不断扩大及建设新型现代农业的新形势下，探索新形势下的耕地和基本农田保护政策创新，坚持数量质量并重，切实保障国家粮食安全。

对于公司进入农业并大面积承租、受让土地，政府应出面审查他们是否有经营农业的经验，其真正目的是什么。有必要出台相关政策，规范具有相应资质的行业、企业方可进入并经营农业。在企业的承租土地期间，也应对其进行不定期的监管，对违反合同，进行“非农非粮化”经营行为要限期整改，严重的要劝其退出。有一些领域，比如设施农业、农业科研实验和养殖业，需要大量的资金投入和高技术投入，但单靠农民是没有能力做到的。因此，政府可以引导公司进入这些领域。应创造条件，更多地培育种植大户、家庭农场和农民专业合作社，让留在农村的有经验、有能力的农民家庭由“小农”发展成为家庭农场或种植大户，进行规模化粮食生产。这样有利于防止土地“非农非粮化”，也有利于国家粮食安全。

（三）坚持以农民为主体，切实尊重农民的意愿

《农村土地承包法》和2014年中央1号文件强调，土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，农民是土地流转的主体。因此，流转土地必须是农民自愿的，在商谈流转的方式、时间、租金、合同等过程中，农民应发挥主体的作用，贯穿整个流程全过程。即使那些长期进城务工的农民把自己的承包地委托给村委会或中介组织去流转，村委会或中介组织也要与农民保持沟通，保证他们的知情权和监督权，保护他们的合法权益。政府、村委会要准确定位，弄清楚自己的角色。政府、村委会应是土地流转的监管者和服务者，同时，政府和村委会要充分发挥职能作用，及时提供流转市场信息、法律法规援助、矛盾的化解、纠纷的解决等服务，避免在农民不知情的情况下，自作主张地把农民的土地流转了，更不能做损害农民利益的事。

（四）完善流转机制，进一步规范土地流转市场

1.加快建立土地流转交易平台。县级建立土地流转信息库、乡镇成立土地流转服务中心等形式，建立有形的土地流转信息平台，开展土地流转供求登记、信息、评估、政策咨询等服务工作，以便及时准确掌握土地流转的动态信息。

2.建立土地流转价格指导机制。根据当地经济社会发展水平和土地产出等因素制订土地流转指导价格，并要求在流转合同中约定流转价格增长的方式。

3.进一步完善农村土地流转纠纷调处机制。加强和完善县级土地承包仲裁庭的基础建设。在农民观念中，仲裁机构更多是“讲理”的地方，而不是“论法”的场所。因此，应当加大人力、物力投入，健全仲裁组织机构，强化调解、仲裁职责，使之成为解决土地流转纠纷的主力军。

进一步设立乡镇农村土地纠纷调解组织，加强各类纠纷化解机构的工作联动，尽可能把矛盾、纠纷化解在萌芽阶段。应该充分认识到，农村土地流转纠纷本质是利益纠纷，应在严格遵守政策法规的前提下，努力寻找纠纷双方的利益平衡点。另外，要认识到农村土地流转纠纷是当前农村经济生活中不可避免的现象，有利益就会有纷争，不必强求从制度上一劳永逸根除土地流转纠纷现象，以免土地制度和政策设计中追求不切实际的单一目标，而丧失弹性空间。

4.强化备案审查机制。对承包经营业主的资信情况、履约能力、生产经营能力和项目的效益风险强化监管，对经营项目实施严格的备案审查。

5.完善合同手续。完善流转合同相关手续和规范土地流转合同格式，统一印制农村土地经营权流转合同文本，对原有流转合同重新逐项审查核实，没有签订协议的补签流转协议，协议不规范的及时修正，依法依规引导土地流转有序有效运作。

（五）强化政府职能，加强对土地流转的指导与监管

1.制定相应的政策。在农地流转中，政府的正确指导和把关至关重要。因此，应制定相应政策和总体规划，分类指导土地流转工作，坚持基本农田保护政策，坚守耕地红线，确保国家粮食安全。妥善处理利益纠纷，坚决制止、纠正损害农民合法权利的行为，使土地流转在阳光下运行。

2.创新农村社会保障体系，创造土地流转有利条件。一是设立农村劳动力转移基金，建立健全土地流转农户的职业技能培训和实用技术培训长效机制，对土地流转的农民提供针对性常态化的免费技能培训，促进他们创业或再就业能力；二是可重点尝试建立养老基金。由市、县两级财政设立，引导农户从土地流转收益中拿出部分资金，作为失地农民养老金。老年农民可以用土地换保障，60岁以上的老年农民可以向村委会退出承包权，然后通过公共财政或土地经营权转让后的经营收入，提高老年农民的保障水平；三是进一步完善村级医疗服务站建设，健全农村医保制度，逐步实现农民小病不出村，大病有保障的医疗保障格局，切实降低农民对土地的依赖程度；四是对进城入镇的农民，在就医、子女就学、签订劳动合同和税费征收等方面提供“市民”优惠待遇；五是建立农业风险保障机制。制定防范土地流转风险政策，建议设立农村土地流转风险金、灾害风险补偿基金、农作物病虫保险基金等，探索实施互保合作方式，组建“农业生产者互助合作保险组织”，本着自愿原则，实行会员缴费、财政补助，自我管理、合作共享，专户监管、滚动发展的农业保险运作模式，最大限度地降低土地流转带来的风险。

非农户口农村土地确权政策篇6

这股“非转农”的潮流源于今年10月义乌市政府出台的一份文件――《义乌市大中专院校毕业生户口“非转农”实施办法》(下称《实施办法》),《实施办法》规定,义乌市满足四个条件的未就业大中专毕业生,可把户口迁回农村。

这四个条件包括:1995年及以后毕业、肄业、结业,未曾被行政机关、事业单位、国有企业(含国有控股企业)、县属及以上集体企业正式录用,且未享受城镇居民房改政策;被大中专院校招生录取迁出时属义乌市农业户口;申请“非转农”时户籍在本市;迁入地村民委员会同意接收。

义乌并非第一个“吃螃蟹”者,浙江台州市于2005年,浙江丽水市于2008年,先后推出类似政策。相较于台州、丽水,此次义乌的政策出台,反响尤为强烈,网络上有专门的QQ群,义乌籍的大中专毕业生在网名前加上各自所在的街道、乡镇名称,就此项政策展开讨论。据《财经》记者了解,浙江宁波等地大中专毕业生正以义乌为样板向当地政府施压。

义乌市委书记黄志平曾先后在台州市椒江、黄岩两区担任区委书记,并在辖内推行大中专毕业生“非转农”政策。此次在义乌再次推行时,却对《财经》记者直言此事“敏感”。“台州推的很平稳,义乌涉及的问题比较突出,旧村改造面宽。旧村改造,加上集体资产改革,这两项使得迁不迁户口利益相差很大,多的可能要差几百万元。矛盾就复杂、尖锐起来了。”黄志平说。

作为商贸名城的义乌,2008年城市化率已达73%,其城乡一体化进程走在全国前列。由此,大中专毕业后“非转农”政策的背后,实际体现出与集体经济组织成员权相关联的,以土地权益为核心的财产权利分配问题。

维稳初衷

“我们并没有太深远的考虑,主要是为了应对问题。”谈及此项政策出台的背景时,黄志平如是说。

《实施办法》出台前,义乌市的大中专毕业生曾两次就“非转农”问题集体上访。江东街道青口村主任吴汉忠也告诉《财经》记者,每到年底村集体分红的时候,都有大中专毕业生及其家长到村委会“闹事”。

按照国家政策,上世纪90年代之前,农村学生考上大学,户口必须“农转非”,至毕业就业时,则按国家下拨的计划指标进行统一安排,即“包分配”。至1993年,中国对高等学校毕业生统包统分的就业制度进行改革,实行少数毕业生由国家安排就业,多数由毕业生“自主择业”的制度。经过两三年的调整过渡,“包分配”逐步退出了历史舞台。

就业分配制度取消了,而与此相配套的大中专入学“农转非”制度仍然保留至2003年。2003年之后,按照公安部公布的“户籍管理七项便民利民措施”的要求,大中专院校学生入学后是否迁移户口,可根据本人意愿决定。

大中专学生的就业制度与户籍制度的不同步,造成了一段政策扭曲时期。1995年至2003年期间,从农村入学的大中专毕(肄)业学生,如果未被行政机关、事业单位、国有(控股)企业和县(市区)属集体企业等正式录用,那就意味着学校会将其户口关系、档案材料转至家庭所在地,即返回原籍。但现实情况是,一旦这些毕业生回原籍落户,其户口只能为非农性质。这样一来,那些来自农村的毕业生既不能享有完整的城市福利,又无法获得集体经济组织内部的各项收益,两头不靠,权益无着。

“在城市,我们只是‘草根’;但回到农村,我们却不能做回真正的村民。”2010年“两会”期间,浙江网友“宛若菩提”在一家门户网站的“我有问题问总理”专题网页中发帖说。

“宛若菩提”们正是《实施办法》的目标人群。黄志平称,在义乌,这个群体大约有一两千人。

虽然涉及的人数不多,但政策的影响力绝不限于此。上世纪90年代初,随着国家政策松动,不少农民通过购买户口的方式实现了“农转非”。但是在进入城市以后,这些农民中的一部分在城市并没有实现稳定就业,与农村日益丰厚的经济利益相比,其享受到的城市福利吸引力下降。这一部分人群同样强烈地要求“非转农”,以便分享城市化带来的红利。

在义乌,这一群体实际上比大中专毕业生更早地成为上访群体,但其是否能享受与大中专毕业生一样的“非转农”政策,黄志平坦言“目前不可能,不可能所有问题都一起解决”。

对于有多少大中专毕业生已经申请“非转农”,义乌相关部门讳莫如深。不过从农村的情况看来,大中专毕业生转户踊跃,同时这种踊跃度与农村相对主城区的距离相关――距离越近踊跃度越高,反之越低。理解这一现象的关键在于,距离主城区越近,其土地升值越快,幅度也越大。

城市化红利诱惑

青口村位于江东街道,距离义乌市中心约10公里,属近郊范围。该村是义乌大中专毕业生“非转农”试点村,9月份开始,该村开始接受大中专毕业生的“非转农”申请。10月8日,该村对第一批九名申请人员进行公示。截至11月4日,该村已办理了18名大中专毕业生的“非转农”手续。

走在青口村,人们已很难将它与传统的农村联系起来――风格统一的居民楼、像模像样的酒店、繁荣的集市、各种口音的外来人口………都让人觉得这里更像是一座城镇。

的确,这已经不是传统意义上的农村。青口村的所有耕地都已被征用,居民早已不再务农,也无需务农,城市化带来的土地、房产的升值足以让他们丰衣足食。“我们村最穷的都是百万富翁。”青口村主任吴汉忠说。

青口村民的收益主要有两大来源。其一为旧村改造。义乌市农办提供的材料显示,目前,义乌全市已启动163个村的旧村改造,有45个村已基本完成,累计拆除旧房占地面积364万平方米,建新房建筑面积达1887万平方米,3.7万农户搬入新居,人均居住建筑面积增长近两倍。

据2006年颁发的《义乌市新农村住房建设实施办法》,农民只要单独立户的,就可以至少分到90平方米的宅基地,三口之家可分到108平方米,最多的家庭则可分到144平方米。在该宅基地上又可以按照统一标准建房,最多可建设四层半的楼房。按照建筑面积计算,这些自建的房屋最少可达到486平方米,最多可达648平方米。

“通过旧村改造,农民的财产性收入大为增加,每年房租收入可达20亿元。”义乌市农办主任傅建民说。

义乌商贾云集,全市户籍人口75万人,外来人口却有125万。就青口村而言,本村村民1500人,外来人口却有八九千人之多。村民一般将楼房的顶层留做自住,其余则出租给外来商人作为居住或库房之用,租金每户每年可达10万元左右。仅凭租金,一般五年左右即可收回建筑成本。

这只是第一步。随着土地指标进一步紧缺,义乌正准备下一步改革。“要向空中要土地,从水平安置变为垂直安置,到高层里去。”傅建民说。

据傅建民介绍,义乌在未来三年内至少要建100多幢高层住宅,用于当地农民的集中居住。至于具体安置办法,一般以一比六的比例进行。比如,一户人家拥有108平方米宅基地,如果被安置到高层住宅,则可以得到648平方米的房屋。更为关键的是,这些高层住宅所在的土地将允许转为国有,进入二级市场,可实现流转。“到那时,一套房子将价值千万元。”傅建民说。

在旧村改造中,义乌农村还可以用其他方式增加收益。义乌市国土资源局办公室主任李荣俊告诉《财经》记者,如果某个村的用地指标是100亩,但实际只用了50亩,那么节省下来的50亩土地可以通过征地程序,进入二级市场招拍挂,卖地所得的大部分收益会返还给村集体。义乌农村的另一块收益来自于此。

按照义乌的政策,一般而言,900人-1200人的村可获得返还1300平方米土地,1200人-1500人的村可获返还1500平方米土地。这些返还的土地为商业服务性用地,土地性质为国有,既可用于经营性用房建设,也可拍卖。“交了土地出让金后就是村里的,一般的村每个人分到5万块钱不成问题。”李荣俊说。而据《财经》记者了解,在一些地段较好的村,其单个村民的收益甚至两倍于此。青口村1500平方米返还土地就拍卖了1.7亿元。村主任吴汉忠估算,刨去土地出让金,大约剩余1.5亿元,1500位村民平均分配,每人可得10万元。

青口村还有另一项集体收益来自于村中综合市场和公益用房的租金所得,每年亦有上千万元,此一项平均每个村民可得6000元分红。

如此算下来,在青口村这样的义乌农村,“一个农村户口值百万”绝非神话。“我们这里就流行一句话,‘读书好不如脑瓜傻’,因为傻瓜考不上大学,却可以在村里分红,傻瓜都是百万富翁。”吴汉忠说。

财产权进与退

中国长久以来广泛存在的“宁要城市一张床,不要农村一栋房”现象正在发生逆转。在浙江师范大学农村研究中心主任王景新看来,这种逆转将在东部城市化进程比较快的地区以及中西部大城市周边发生。

前不久,重庆市部分大中专学校在推进学生转户工作中,将转户与奖学金、毕业证、评优评先、学生干部职务、毕业评语等挂钩,将“农转非”进度纳入对区县教委和大中专院校的年终考核,这引起学生反弹。此种现象与义乌的“非转农”相通――大中专毕业生基于对未来农村土地升值的预期,不愿意“农转非”。

由“农转非”到“非转农”,其背后是中国城乡二元结构的长期隐痛,一纸户籍将人分成两种身份,无法自由流动。

义乌允许大中专毕业生“非转农”为迁徙自由打开了一个窗口,但仍非治本之策,欲从根本上破解,还需要一套制度设计,其核心应是对财产关系的安排。

王景新认为,义乌所遇到的问题在于中国缺乏一种以土地权益为核心的财产权的进入和退出机制。一个村庄既是一个地理概念,同时也是一个经济概念,每个村集体都是一个集体经济组织。因而村里有两种人,一种是集体经济组织成员,一种是住在这里的人,但却不是村集体经济组织成员,“在浙江你会听到这样的说法:我们村有村民1500人,社员有1420人。你就明白,有些是住在这里的,却不一定有经济权利。”这部分人还不是一般意义上的外来人口,他们可能拥有该村户籍,却无法享受该村经济权利。

由此可见,户籍的背后承载着一种财产权利的安排。“合理的制度应当是,我走的时候可以带着一块利益走,那样我就回不来了。如果要重新进入,就必须带着相应的财产进来才可以。”王景新说,任何经济组织都会涉及财产的退出和进入,这是一个边界,“哪能够说进就进,说出就出呢?迁徙、居住和户口的背后是财产权利。如果不解决财产退出和进入的问题,居住和迁徙自由就无法实现。”

事实上,在中国一些地区正在推行的农村集体资产股份制改造,就此种制度安排创造了良好的条件。

浙江大学中国农村发展研究院(CARD)副院长钱文荣认为,从产权明晰角度来说,通过股份制改造,将集体资产量化到人,这是一条可行的出路,也是土地日益趋紧的情势下必须走的一条道路。钱文荣认为,集体资产量化后就可以不再分了,但是宅基地可以继承。至于农地,则需要把承包权长久化,“哪怕人离开了,这个承包权依然就是你的。”

义乌市正在思考这样的路径。傅建民说,义乌农村的股份制改造正在推进,“股份制改造很重要,改造完成以后,农民、居民的身份就可以取消了。”

现实中的难题

在钱文荣看来,只有量化了,产权明晰了,才有利于城市化进程。否则像浙江这样的经济发达地区农民根本不愿意非农化,劳动可以从事非农劳动,身份却愿意保留农民身份。

事实也正是如此。申请“非转农”的义乌市大中专毕业生如今身在何处呢?吴汉忠说,这些毕业生基本都不在村里。《财经》记者采访的几位毕业生,有的在义乌市的企业里上班,有的在镇上的酒店上班,有的则外嫁上海,赋闲在家。

而对于这些毕业生来说,户籍回到了农村,接下来是否真正能够分享集体经济红利呢?这同样是一个未知数。尽管《实施办法》明确“大中专院校毕业生自办理‘非转农’之日起,与迁入村(居)民享受同等村(居)民权利,履行同等义务”,并规定“村民委员会负责签署接收意见,不得以各种无理借口拒绝接收”。但《财经》记者了解到,义乌市曾对各村主任表示,大中专毕业生“非转农”后,户口可以先放村里,但待遇问题暂不统一口径。

对于重新返乡落户的人们,吴汉忠的态度是,大家既有乡谊之情,符合条件的大中专毕业生确实也有困难,村里的分红应当让他们分享。但现实难题是,旧村改造已经完成,分配房屋等政策他们已无法再享受,“除非以后再重新改造”。

非农户口农村土地确权政策篇7

关键词：农民权益保障必然性对策

一、农民权益受侵害的表现

由于我国原来实行的是家庭联产承包责任制，它在一定时期对农村生产力的提高起到了积极作用，但其自身的缺陷如经营规模小、土地条块分割等，农业难以形成规模经济，与国际竞争渐渐处于不利地位。因此，农村土地流转成为现代农业发展的必然。同时，随着我国经济的发展与农村经济及个体企业的增多，农民不再专业务农，一些农村劳动力开始转向其他产业，农村的产业、就业结构发生了改变，而非农业的收入与农业相比是比较客观的，因此土地流转使无力或无心经营土地的农民可以转出土地。此外，目前的三农问题亟待解决，土地流转可以促进农民增收，为三农问题的解决创造了良好的条件。因此，农村土地流转是大势所趋。但在土地流转中也出现了一些对农民权益侵害的情况，具体有以下几方面：

（一）操作不健全侵害了农民利益

目前的土地流转的操作还很不规范，个别干部自以为是，认为自己是土地所有者的代表，滥用行政权力，强行流转，或私下与承租者达成交易，对农民的土地承包权造成了很大的损害。且在手续上没有正式规范的合同，仅以口头协议或承诺，对往后的纠纷埋下了隐患。

（二）擅改土地的农业用途农民合法权益无保障

一些干部为了招商引资，在没有得到农户同意的情况下擅自与投资者签订土地包租合同。有的滥用权力，随意变更承包合同，把农民的土地强行收回转让与出租，且租金非常低廉。而一些投资者在受到损失时会拖欠农民费用或消失，农民无法得到应有的利益，此外由于租赁土地的期限较长，投资者有的建造了固定建筑物，彻底改变了土地的用途农民的长远利益得不到保障，这些都使农民的合法权益受到了极大的侵害。

（三）政府行政干预侵害农民利益

目前我国各地的土地流转正在兴起，呈现快速增长的势头，这是农村经济发展的结果。但土地流转可能会使某些人得到一些利益，个别基层干部有时会议行政手段干预。据相关调查显示，政府干预的土地流转占到了四成之多，而有村级组织干预的近六成。这原本该由农户自主、自由的，但基层的行政干预剥夺了农户应有的权益，使农民的合法权益经济利益受到极大侵害。

二、农民权益受侵害的原因

（一）土地产权不明

我国的土地产权制度还很不完善，存在着缺陷。一个健全的产权应由所有权、使用权、收益权和处置权组成，但我国农村的土地集体所有，农民只有使用权。但对土地的主题、农户使用权的保护等相关问题没有做出明确规定。这就使基层政府滥用行政手段提供了可乘之机，理论及法律的难点与缺陷为乡镇政府、村级干部的侵权提供了便利，乡、镇、村基层组织常常以土地所有权者的身份自居，做出土地流转的决策，而不考虑、尊重农民的意志，无视农民的合法利益，而实践中农户亦无力抗拒各级所谓的土地所有者对土地流转中收益权的恣意分享。这些都损害了农户的合理权益。

（二）相关法律法规未建立完善

目前，我国对土地流转的相关法律法规尚未建立完善，对流转的范围、条件、主体、收益分配等都没有明确的规定，这很大程度上对土地流转的健康发展产生了障碍，且成为农民权益受侵害的原因之一。由于法律法规的缺失，使得个别基层干部，大钻法律漏洞，以土地流转为名，中饱私囊，大大侵害了农户合法权益。也使土地流转处在价格不确定、效率不高的怪圈中，对土地流转的正常运行带来了障碍。

（三）政府职能未转变

由于受原来计划经济时代的影响，政府职能还未完全转变，但在目前的市场经济下，这种情况已不能适应经济的发展。此时，政府主要是为经济发展创造良好的条件，在一定情况下进行调控。但在农村土地流转中，政府没有发挥其应有的作用，对该管什么，不该管什么没有明确的定位，造成行政混乱。也为一些基层干部、投资者谋取私利、非法转让、擅变土地用途创造了条件。

三、对农民权益保障的对策

农村土地流转是农村经济发展的产物，是为了农户更好地生活。面对土地流转中的问题，今后的土地流转要坚持自愿、效率及公平的原则，对农民的合法权益要保障，为了保障农民的合法权益，使得土地流转健康发展，今后要做好以下几个方面的工作：

（一）健全相关法律法规及土地政策

今后要对相关土地政策及法律法规进行建立完善，并对承包权进行明确规定，农民在承包期内的土地权益不会因其是否主要从事农业而改变动放弃的除外，任何单位或个人都不得以任何手段让农户失去承包土地。土地政策中也要对农户的土地权利进行规定，使农民拥有占有、使用、收益与处分的权利，这将是土地政策继法律法规在不断完善中需要解决的重要方面。

（二）完善土地流转市场

由于目前土地流转中没有统一规范的组织及协调机构，土地流转效率低下、秩序混乱，因此要建立土地资源优化、低成本高效益、规范化的流转市场来解决。这就需要建立土地流转中介服务组织，让农户了解并与之交易，这样可以使谈判等费用得到合理的下降，而中介机构要培育其农户的信任，把农户的土地集中并推进农民土地租赁市场。这可以由土地管理部门牵头，建立如土地流转委托中心等中介机构，由他们直接负责接受农民委托，并把要求流转的土地资料存档，建立土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、价格等，动员相邻地块的农户自愿流转或调换土地，进而使可供调整的地块成片化，以提高土地流转的成功率促进土地市场的完善发育。

（三）政府要做好职能定位

在今后的土地流转中，政府要找到合适的定位，做好服务工作，改变过去以行政手段进行干预的做法。农户应是土地流转的主体，在市场经济下要遵循自愿的原则，一些地方政府不能，以替农户流转或管理为借口去分享地租，损害农户利益。但这不代表政府就放开，不用做好相关的服务。基层组织在土地流转中要做好资格审查、资料管理、监督、合同签证等服务工作，并做好与中介、投资者等的协调以及做好土地长期规划，为流转创造条件。

（四）弱化农村土地保障功能

目前土地是农民的最基本的生产要素，还有社会保障的功能。在此功能没有弱化的条件下，农户很难愿意放弃承包权，有时候农户宁可荒废土地也不放弃，这就对土地的规模经营及农村经济的发展带来的阻碍。因此，要改变土地作为农村社会保障的过渡形式，它难以充分尽到保障的功能。所以，今后政府要下气力在农村建立

起养老、医疗等保险保障、最低生活等救济措施等保障体系来全面保障农户，使农民可以享有与城市市民一样地权利及社会经济发展的带来的益处。

参考文献

[1]周庆．农业现代化进程中农村土地流转经营思考[J]．湖南农业大学学报，2005，(02)

[2]王西玉．新形势下农民同土地关系的再认识[J]．中国农村经济，2003，(10)

非农户口农村土地确权政策篇8

过去二十多年中的经济转轨过程中，中国取得了突出的经济发展绩效。毫无疑问，持续的高经济增长来自于市场化取向的制度变革及其所导致的资源配置和激励改进。但进入20世纪90年代以后，渐进式改革所带来的矛盾开始凸显。一方面，政府不得不开始为城市国有部门支付重组成本，包括金融转轨成本和社会保障成本；另一方面，在城市化开始加速、人口流动不断增加的背景下，户籍制度改革仍然无法取得根本性突破；同时，在多种因素，包括政策不当因素的作用下，三农问题有所恶化，农民收入增长缓慢，城乡收入差距持续扩大。在这些问题中，缺乏永久迁移的不完全城市化、农村内部的农地调整、以及城市化、工业化过程中的农地征用三个问题特别突出。

就城市化和人口迁移来看，随着中国市场化进程的进一步发展，"离土不离乡"的乡镇企业发展模式潜力递减，但目前"半开放式"的户籍制度和城市管理体制仍然制约了劳动力的自由流动和人口迁徙，使得人口在不同区域之间、城乡之间的再配置无法充分、有效地完成。具体而言，目前的户籍制度使得人口由乡到城的流动在很大程度上成为"不完全迁移"，主要是单身、短期流动：一方面，它表现在流动人口进入大、中城市并享有基本的城市居民权利仍然受到限制；另一方面，跨省区人口迁移仍然受到比较严格制约。这一点非常重要，因为内地有大量的农业、甚至是非农业人口涌向沿海地区不同等级城市，但却无法获得居住地户口，从而很难在迁入地定居下来，不得不忍受家庭分居、子女教育无法保障、老人得不到照顾等痛苦。

不仅如此，在当前的经济环境下，农民工的职业身份决定了他们不能够进入到城市的正式就业体系中来，其所从事的往往是非正规部门的工作。非正规就业工人享受不到一般正规就业者享有的社会福利，就连基本的劳动标准也难以达到，比如工时、周薪、带薪假、最低工资、失业保险、医疗保险等等。从政府角度来看，由于国有企业下岗和城市贫困问题的增加，政府面临的社会保障压力迅速增加，资金严重不足。在这种情况下，流动人口，特别是由农村向城市迁移的流动人口的社会保障问题迟迟难以提上议事日程。

进城农民工的社会保障缺失使得他们无法切断与农村土地的关系，一旦他们在城市失去工作和收入，农村土地（包括耕地和宅基地）就成为其就业乃至生存的保障。进城农民工"离乡不放土"也对现行的农地制度的稳定性提出了挑战。

虽然集体所有、家庭长期承包经营的农地制度安排在相当一段时期内起到了促进和稳定农业生产的作用，但在具体操作中，由于多种因素影响，包括家庭人口变动的作用，在土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利的情况下，农户地权缺乏稳定性，结果是很多地区农村土地不得不进行定期、不定期的大、小调整，很多地区农户家庭长期承包土地的权利无法实现。

比农地在村庄内部进行调整更加严重的是农地转非农地的问题。在城市化和工业化加速的背景下，政府用行政审批手段控制土地由农业用途转为非农业用途，使得农地使用性质转化必须通过征地途径改土地的农民集体所有制为国有制，并由于补偿方式不当和标准偏低带来了一系列社会矛盾和冲突，甚至带来很多失地农民，形成社会不稳定因素。

城市化过程中的人口迁移问题、村庄内部农地调整问题乃至于农用土地非农化问题，都是现阶段中国转轨与经济发展过程中面临的重大问题。在每个问题上，学术界已经进行了相当多的理论和实证研究，并有针对性地提出了一些政策建议。但如同我们将要指出的，上述三方面问题相互之间有着非常紧密的关联，需要用一个整体思路来进行分析，更需要在此基础上给出系统、具操作性的解决方案，以避免从任何单方面研究提供政策建议可能导致的顾此失彼。

本文以下部分安排如下，第二部分结合文献分析我国城市化过程中的流动人口、农地调整和土地非农化三个主要方面的政策问题，并探讨三者之间的相互关系；第三部分分析中国作为一个转轨中发展的大国所具有的特点及其对城市化与户籍制度改革的含义；在本文第四部分，我们对城市化和农地制度改革面临的主要政策选择进行了讨论；第五部分提出一个系统性解决上述问题的政策组合，并对该政策组合思路的含义及操作进行多层面的讨论；在本文第六部分，我们测算并报告了实施该政策组合的一个财政预算平衡方案；文章最后是结论。

二、主要政策问题与研究综述

2.1城市化过程中的流动人口

在计划经济时代，中国重化工业优先的发展战略伴随着以城市为主导的工业资本积累。由于这种发展战略与中国的丰富劳动力禀赋不相一致，城市无法创造足够的就业机会，只能通过户口制度等政策措施限制城乡人口流动来保证城市的低失业率和有限城市人口对于食物配给、住房、医疗、养老保险等福利的占有（林毅夫等，1999）。这构成了传统户籍制度的历史背景。

过去25年的经济体制改革逐渐放松了劳动力流动的限制，农村劳动力开始逐渐在城市寻求就业，但不同于其他很多发展中国家永久的、以家庭为主导的迁移构成城市化和长期经济发展的主要特征，中国劳动力流动的模式由于户籍制度的继续存在而显得非常独特。在上个世纪80年代和90年代前期，人口流动主要是由于乡镇企业发展导致的乡村地区内部由农业向非农产业的流动，同时政府推动的也主要是"离土不离乡"、非集中式的的乡村城镇化和中小城镇优先的发展战略。但到了90年代中期后，随着以外资、私营企业为主导的城市部门的竞争，乡镇企业就业吸纳能力增长放缓，甚至出现停滞的趋势，劳动力迁移开始转为大规模向城市制造业、服务业部门流动的模式。城市政府也开始意识到充分利用农村廉价劳动力发展城市经济的重要性，并开始逐渐清除乡村迁移人口进入城市低端劳动力市场的各种政策限制。2000年全国第五次人口普查的数据表明，在中国1.21亿的迁移人口中，有9000万左右迁移到城市，其中8500万是从农村到城市的迁移人口（国家统计局，2004）。

改革前建立的户籍制度依然没有进行根本性的改革，构成了城乡一体化的阻碍。改革开放以来，特别是进入90年代以后，随着市场化过程的深化，以户籍制度为核心的一系列安排逐渐弱化，特别是一些生活必需品市场自由化及劳动力市场的逐渐开放，使得传统体制下限制人口流动的一些因素所起作用日益降低。但是，一些地区进行的不同程度的户籍制度改革尝试并没有取得根本性突破。不仅主要大中城市的户籍制度没有真正放开，在这些城市获取户口定居的门槛相当之高，而且跨省区的户籍改革仍然困难重重。即使在户籍制度改革进展最快的一些中小城市（镇），一段时期内户籍的获得也需要支付相当数额的资金购买，而同时这些中小城镇户籍所带来的潜在好处非常有限；相反，获得城市户口必须要放弃农村土地和计划生育政策城乡差异所导致的二胎指标，因此，这些中小城镇的户口改革并没有得到很大的响应。

在户口制度依然无法取得突破的背景下，城市居民仍然享受着一些农村迁移人口无法享受的福利。在上个世纪80年代和90年代，它们主要包括由工作单位提供的住房、医疗、养老安排，而近年来越来越多的城市居民开始接受雇主和城市政府提供的医疗保险、社会保障以及住房补贴。此外，城市居民子女也能够进入地方政府提供财政补贴的城市公立学校，而迁移人口子女往往需要支付额外费用进入，或只能进入民办的打工者子弟学校。这些与户口相关的城市福利安排使得农村迁移劳动力往往无法实现举家迁移、并且只有相对而言很短的就业和生活计划时段。当然，严格说来，大部分迁移人口无法享受的养老、失业和医疗保险等福利安排是由雇主（或工作单位）、而非城市政府提供的，不能被看成与城市户口直接相关，因此，在现阶段，城市户口主要意味着平等获取城市政府提供的社会救助（如最低生活保障），政府补贴住房（如经济适用房和廉租房）以及子女在城市公立学校就学安排的机会。

绝大部分迁移人口无法获得城市户口也与我国当前的政府间财政体制安排有关。在许多国家，社会保障等财政支出是由省级、乃至于中央级别的政府提供的，而在我国目前的政府支出安排体制下，城市政府则要负责为具有本地户口的城市人口提供基本社会保障、补贴住房和子女就学等一系列安排。随着近年来国有企业下岗工人和退休职工数目的增加，城市政府往往面临巨大的财政压力，也必然缺乏激励为迁移人口提供上述福利，结果是，虽然在过去十几年中中国的劳动力流动性显著增加，户籍制度仍然限制了城乡和省际之间的人口迁移，并使得劳动力流动在很大程度上成为短期、单身迁移。

户籍制度显著地阻碍了中国的城市化进程，并使中国城市化水平显著低于其他相似发展阶段的发展中国家的城市化水平。2003年，官方统计的中国城市化率为40.5%.但在官方统计的城市化率中，不仅包括具有城市户口的常住居民，而且也包括没有城市户口、但到城市工作6个月以上的乡村迁移人口，以及相当部分在城市郊区因为土地被征用、但户籍没有转换的失地农民，以及部分由于统计口径偏差，实为农业、但被计入非农和城镇人口的农民，因此，实际具有城市户口的人口比例只有30%多一点。从表1我们可以看到，中国的城市化率一直显著高于全国具有非农户口的人口比例。在20世纪90年代前期，该差距在5-6个百分点，但2000年以后，增加到了10个百分点。从绝对人数上看，2003、2004年两者的差距达到1.4亿左右。考虑到中国大约有1000-2000万左右的农村非农户籍人口（如相当部分乡村教师，以及非建制镇的非农业人口），可以推断目前计算在官方统计"城市化率"内、但实际没有城市户口的"城市人口"将达到1.5-1.6亿，这其中最主要的是乡-城迁移且居住在6个月以上的人口和城郊的失地农民。根据第5次人口普查数据，2000年乡-城迁移且居住在6个月以上的人口大约有8500万，一般估计现在应达到9000-9500万；至于失地农民，一般的估计，从1987年至2001年，全国非农建设占用耕地共3395万亩，估计至少有3400万农民因此完全失去或部分失去土地。另外，由于违法用地数量一般占用地总量的20-30%，目前失地或部分失地农民的数量可能高达4000-5000万人。如果我们假设其中一半左右的失地农民已经转为城市户口，那么大约有2000-2500万未获户口之失地农民。乡-城迁移人口加上失地农民总数大约为1.1-1.2亿，仍然与前述1.5-1.6亿的数字具有4000万左右的差距，大概相当于3-4个点的城市化率偏差。根据我们的判断，这3-4%的高估主要是由于城市化率统计指标定义和操作过程中的偏误造成的。总之，虽然中国官方统计的城市化率已经达到40%，但可能有3-4个百分点是统计定义和操作的偏误。而且，即使我们接受36-37%的城市化率水平，其中也有9000-9500万没有城市户口的乡村迁移人口和2000-2500万没有城市户口的城市郊区失地农民。

2.2农地调整与人口迁移

目前，农村土地为集体所有，但主要由农户使用。土地不仅是作为农村生产要素为土地使用者创造收益；而且，在劳动力市场不完善和非农就业机会有限的条件下，为农民充分利用家庭劳动力创造了条件（PuttermanandCiacu，1994）；另外，在丧失非农就业机会的情况下，土地更作为一种保险（Giles，1998）。由于土地权利对农民具有广泛的可达性，上述这些功能的实现对于平等和贫困的缓解具有重要意义。

在目前的农地制度下，土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等拥有村属土地的权利，其结果是土地分配随人口的变化而变化（周其仁和刘守英，1997），土地产权因村内人口变动等多种因素而定期、不定期进行规模不等的调整，稳定的农地产权无法得到充分保障。虽然各地土地调整情况存在巨大差异，但进行调整的村庄占绝大多数。Rozelleetal（2002）等的研究表明，在215个样本村庄中，只有60个村庄没有进行土地调整，而一小部分村庄每年都进行土地调整，四分之一的村庄土地调整一次，五分之一的村庄达到两次，所有村庄的土地平均调整次数达到1.7次（表2）。

土地调整的效果是多方面的。从理论上看，不稳定地权对农业投资、土地的自由流转及其所带来的资源配置和交易收益都可能产生负面影响；但同时，行政性的土地调整可能也是土地租赁市场不发达时村庄为改善土地配置效率而采取的行动。因为它可以把土地转移给边际生产力较高的农户，从而改进土地配置的效率；而Turneretal（2000）的研究也发现，调地频率与村庄人口变化正相关，也随非农就业机会上升而增加，这意味着行政性调地有助于消除不同农户由于人口相对变化和非农就业机会不同（但平均分地）所导致的配置效率损失。所以，调地仍然具有一定的合理性，其平等-效率是否矛盾取决于调地导致的潜在效率损失和改进的相对大小。这大概也是为什么到目前为止已有的大部分经验研究发现，虽然土地产权不稳定对农业增长和效率的负面影响存在，但并不显著的原因所在。此外，由于土地为占农民提供了基本的生活保障，土地调整的社会保障和失业保险功能也应得到充分考虑（姚洋，2000）。

但行政性土地调整总体上看仍然是弊大于利。首先，相比于市场化租赁，行政性土地调整会因信息不完全和调整成本过高而带来效率损失。而且，由于行政性土地调整所导致的不确定性和较短的计划时期，它将可能减少市场化的土地租赁活动。更重要的是，如果乡村干部是出于完成国家粮食收购和税费任务并同时为自己牟利的目的而调整土地的话，那么这种行政调整将降低效率和地方福利。Turneretal（2000）的研究表明，在那些粮食定购较高的地区，土地调整的频率会上升，这是因为粮食收购的增加将使得农业收益下降，有较好非农就业机会的村民将创造压力使得村领导将地调整给那些仍然愿意从事农业的家庭，村干部愿意这样做也将使得订购任务能够比较顺利完成。在他们模型中被分析的人口变动因素、租赁市场发育不完全因素、粮食收购、地方干部寻租因素等各个影响因素中，人口变动只能解释土地调整时机和规模的很小一部分，而完成国家税费和粮食收购任务和寻租则是影响土地调整的更加重要的因素。

在现有的户籍制度下，按照社区成员权分配的土地制度也影响着农村劳动力的流动和迁移决策。根据现行土地承包法，如果迁移人口获得城市户口，就必须放弃农村土地。但由于跨省和在大中城市获得户口的门槛较高，而小城镇户口由于地方政府提供服务有限而吸引力不大，迁移农民一般不愿意放弃农村土地并切断与乡村的联系，这就使得农村人口难以实现完全迁移，农村人口无法真正减少。因此，即使在越来越多的农村劳动力转移到城市就业并从非农业部门获得主要收入来源之后，人口变动导致的农村土地调整的压力仍然持续存在，调整也不得不进行。这不仅导致长期的土地租赁市场无法发育，甚至限制了短期土地租赁市场的发展，因为任何租赁行为将向乡村干部发出土地无法充分被所配置农户利用的信号，并诱致土地调整。租赁市场不发达的结果是土地利用效率降低，迁移劳动力往往只能将土地无偿（或低价）转包给亲戚、朋友（即使后者从效率上看未必是最适合接包者）、甚至出现抛荒的情况。

由于以上原因，相当部分学者同意，中国需要一个能够提供长期稳定产权的农地制度，从而促进土地的有效利用（Johnson，2001；KungandLiu，1996；Li，1999）。近年出台的土地承包法也赋予农户至少30年稳定的农地承包权利。但根据我们在浙江，江苏、甘肃等地的实地调查，土地调整仍然在进行，地方干部宣称虽然中央的政策很好，但未必符合地方情况，而人口变动因素必然导致调整压力。虽然各地土地调整都以人口压力为理由，但实际土地调整过程中地方干部的调地行为难以受到有效约束，人口变动往往成为地方干部寻租行为的借口。

2.3城市化过程中的农地征用

20世纪90年代中后期以来，随着城市化过程加速和城市土地出让的市场化、土地农转非进程加快（表3）、加上财政体制改革过程中收入不断上收导致的地方预算内收支落差逐渐增大，地方政府通过扩大农地转非农地规模以增加预算外财源的动机和行为有增无减。特别是地方政府出于在区域竞争中突出政绩的需要，过度扩大城市建设规模，发展各类开发区，往往通过低于市场价格征用农地，然后以市场价格转手，获得巨大的级差地租，导致大量失地农民，并引起失业和社会不稳定现象。

城市化进程的加快和吸引投资的区域间竞争，也使得地方政府通过建立新城区、城市开发区和各类工业发展园区加大土地征用和供给规模。近年土地征用规模达到了每年250-300万亩左右。如果按人均1亩地推算，每年大约有250万到300万农民失去土地。

土地征用所产生的问题也与1994年后中央集中收入、但未配合相应转移支付的财政体制安排相关联。1994年开始至今，中国出现财政收入向中央和省级政府集中的情况，但同时土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方财政，加上土地征用后的出让收入是政府预算外收入，地方政府有很强激励征用更多农地并获取出让利润。1998年以后，土地出让金大幅度增长，2002全国土地使用权有偿出让面积12.42万公顷，占总征地面积的58.52％，土地使用权有偿出让获得的土地收入为2416.79亿元。其中采用市场化方式挂牌招标拍卖的为1.81万公顷（国土资源部，2003）。有些县、市，土地出让金收入已经占到财政收入的35%左右，甚至有的高达一半以上。作为财政预算外收入，土地出让金应该专项用于城市基础设施建设和土地开发，但由于其收入以及使用过程很不透明，事实上难以监控，往往出现地方政府与开发商合谋牟利、并侵犯农民利益的情况。在浙江省进行的一项调查表明，被征土地的收益分配大致是：地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，而农民仅占5%-10%.从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被开发商和地方政府获取（涂名2004年）。

目前，各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。而自谋出路的失地农民，就业方面明显处于劣势地位，很容易陷入失地又失业的困境。1998年修订的《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准为该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍。2004年11月3日，国土资源部印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，其中比《土地管理法》优厚的规定是：如果土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。如果农地每亩年产值为1000元，则最高补偿不超过3万元。在实际操作中，每征一亩地，铁路、高速公路等交通线性工程补偿一般是每亩5000～8000元；工商业用地对农民的补偿一般是每亩2～3万元，发达地区和城市郊区相对高一点，最多达到每亩3～5万元。但征地后土地出让的市场价值往往达到补偿的几倍乃至10倍以上。

针对土地征用过程中出现的一系列问题，周其仁（2004）指出，症结在于现存体制仍然把政府强制征地视为农地转用的唯一合法途径。因此，土地制度方面的根本改革应该集中于改革征地制度、确立"农地转用"的市场转让权。他特别指出，中国改革的一条重要经验，就是要通过观察地方性的自发改革，加以适当的提炼和总结，作为制定全国性的政策和制度的重要根据。实际上，农民的集体土地所有权早已在一些地方通过各种形式直接进入工业和城市建设用地的一级市场。这种打破现行征地体制、使农民的土地转让权从农地扩大到非农用地领域的做法，在有些地方已发展到一定规模，形成比较完整的套路。比如通过农民凭股权分享土地农转非带来的增值收益、以"土地股份制"为特点的广东南海模式，以村集体先通过复垦等方式获得一些非农建设用地的"额度"，然后向本村农户"招标"，由农户或由农民成立的合作经济组织联合投资修建标准厂房、商铺或打工宿舍楼向外来工商投资者出租为特点、农民直接分享资产收益的江苏昆山模式，通过在征地过程中适当划拨安置用地的办法，村集体拥有部分原农地在非农用途上的转让权，然后农民通过低价买房市价出租、低价租商铺及集体分红等方式分享农地转非带来的增值收益的长沙模式等，都破除了国家对土地一级市场的垄断，大大降低建设用地市场利用的交易费用、增加了集体和农民合理分享工业化城市化带来的土地增值机会，同时改善了资源配置与收入分配。

综上所述，城市化不完全问题、农地调整问题、农村土地征用过程中农民利益受侵犯问题，都是目前困扰我国经济发展和社会政治稳定的重大问题。就我们看来，上述三方面问题之间实际上存在非常紧密的关联：城市化过程的滞后和乡村人口在迁移方面的"不完全"，根本原因在于没有为流动人口建立社会保障体制和相应的居住、子女教育安排，从而无法构造一个良性循环机制，使得迁移人口从农村逐渐地、但又是全面地转移出来；而人口的不完全转移使得外出务工经商的农民，即使根本不想、或者至少相当一段时间内不愿意回乡务农，但由于对未来失业等风险的规避或子女就学等方面的需要而不愿意放弃土地；在目前土地集体所有、但土地租赁市场不完善、法律保障机制不健全的情况下，往往只能将土地无偿（或低价）转包给亲戚、朋友（即使后者从效率上看未必是最适合接包者）。特别在农产品价格低迷、农村税费负担较高的情况下，有时会出现"倒贴"包地、甚至无人接包乃至抛荒的情况，这至少构成了农地转包的市场无法得到有效发育的一个重要因素；正是由于不完全迁移，使得外出务工经商者"离土"的机制无法启动，造成"离乡不离土"的局面，使得农村土地无论是保持稳定、还是进行适当进行调整的"余地"较小，村庄内部土地调整的压力增大；同时，在农村土地集体所有制，但法律对于地方政府和"集体"权限没有充分制约、而目前的征地制度安排无法通过市场机制来发现土地价格，结果必然是城市化过程引致农民剥夺，同时无法推动农民就业和城市化完成。虽然部分地区已经开始给予失地农民一定的社会保障，但由于往往是政府单方面的强制性安排，不仅公平、公正和透明无法得到保证，而且导致土地资源浪费和土地利用效率低下。

三、城市化、农地制度和社会保障：一个转轨中发展的大国视角

我们认为，要解决前面提到的三个方面的重要问题，不仅需要充分认识这些问题相互的紧密关联，也必须把它们放在一个转轨和经济发展过程中的大国背景下进行讨论。

3.1全球化条件下发展中国家的人口迁移作为一个处于全球化背景下经济快速发展的大国，中国经济的高速增长在相当程度上来自于贸易和投资的高速增长。随着制造业出口的迅速增加，中国开始充分利用劳动力丰富的比较优势，并在制造业和城市服务业部门创造大量就业。

由于经济基础、区位条件乃至于政策优惠的作用，各地发展并不平衡，东部沿海地区集中了全国主要的国外直接投资，出口和就业的绝大部分（国家统计局，2004），这就意味着，东部地区将能够更加充分利用产业集聚的优势、更高的劳动技能水平以及基础设施条件在全国范围内率先实现工业化和城市化。由于中西部地区劳动力向沿海地区迁移的难度和成本相对于内地投资硬软环境改善和物质资本向内地转移的难度和成本更低，为了适应经济全球化的竞争，充分发挥中国的比较优势，我国的城市、产业和人口全国大空间范围内进行的重组仍然将以向东部地区的集聚为主体，而这势必伴随相当部分劳动年龄人口、特别是相对年轻、并更有知识的劳动力人口的大规模、长距离迁移，主要是向沿海发达地区和内地主要大中城市的迁移。事实上，我国人口迁移已表现出的模式也反映了上述特征。根据全国第五次全国人口普查的数据，大部分人口迁移到珠江三角洲、长江三角洲和环渤海的东部。从1982年到2000年，东部沿海地区迁移人口比例从38.4%增加到45%.仅广东一个省，1982年只有全国5%的迁移人口，到1990年增加到15%，到2000年进一步增加到27%（李若建，2003）。

全球化条件下的经济发展也意味着劳动力流动中迁移人口的年轻化和相对高教育水平。蔡昉（2000）总结了中国农村流动劳动力的特征。首先，迁移人口的年龄大大低于劳动人口年龄的平均水平，绝大部分在20-35岁之间。其次，与农村劳动力的平均水平相比，迁移者的受教育程度较高，即大多数为受过初中以上教育的劳动力。基于随机抽取的6省60个村1199个农户的具全国代表性的数据，DeBrauwetal（2002）的研究也发现，外出打工者的年龄结构越来越年轻化，1981年所有不同年龄段劳动人口非农就业参与率都在18%到19%，到了1990年则该范围扩大到20.5%to33.6%，但仍然没有出现越年轻比率越高的情况。但到了2000年，16-20岁年纪人口非农就业参与率（75.8%）则比1990年（23.7%）增加了两倍。21-25岁年龄段人口和26-30岁年龄段非农就业参与率则比1990年增加了一倍，30岁以上年龄段人口的参与率虽然也上升了17个百分点（达到37.6%），但仍然不及16-20岁人口参与率的一半。就30岁以下的农村流动人口看，该比例从31%增加到45%.使用与DeBrauwetal（2002）同样的数据，我们分析了长途（出县）、长期（在外工作6个月以上）迁移人口的特征。2000年，那些离开本县从事非农工作、且每年在外工作6个月以上的农村劳动力平均年龄只有25.2岁，平均教育水平达到8年，其中62.1%为单身，63.2%为男性。在这些人中，平均非农就业月收入达到1000元以上的年龄为28.6岁，平均教育水平达到9.1年；在此高收入组别中，男性劳动力占主导（87.2%），其中不到一半的人为单身（42.6%）。对于跨县流动、但月收入在800元以上，或者跨省流动、但月收入在800或1000元以上的劳动力，其情况也非常类似（表4）。总体看来，近年来迁移者的年轻化和教育水平提高趋势意味着，也使得迁移者不仅缺乏农业生产技能，也缺乏务农兴趣，而这些人恰恰是城市化过程的生力军。

3.2大国的人口迁移

中国人口迁移的另外一个重要特征是由于中国巨大的规模和人口分布的相对分散，长距离迁移在我国人口迁移中占相当的比例。使用前面的调查数据，我们的分析表明，在3445个农村劳动力中，1581个劳动力有非农就业，其中459人在县外寻求非农就业，平均月收入为626元，平均年工作月份达到8.6个月；在这459个县外就业者中，有264人（57.5%）是在省外寻求非农就业，平均月收入为611元，平均年工作月份达到8.9个月。如果我们考虑长途长期迁移劳动力（在县外工作6个月以上的），样本中有348人属于长途长期迁移，他们的平均月收入为602元，平均年工作月份达到10.3个月；这其中有209人在省外从事非农就业，平均月收入为577元，平均年工作月份达到10.4个月（表5）。由于该样本是随机抽取并具有较强的全国代表性，我们根据样本数据的比例推定，在2000年全国大约有7684万和4419万农村劳动力分别在本县外和本省外从事非农工作。即使是在本县外和本省外工作6个月以上的农村劳动力，其数额也达到3499万和5825万人。

由此可见，中国大陆的人口迁移与日本、韩国和台湾等经济体发展过程中的人口迁移有显著差别。后者基本上是短途迁移，加上这些经济体的土地私有性质，农民维护自己对于土地权利的成本更低，所以在这些经济体发展过程中，农民对于土地的"粘连"（如兼业化）也相对更容易。而这些经济体相对于中国更高的人口密度和相当快速的经济增长，以及发展过程中对农产品更高的保护程度，也使得农地价值及其增长相对更高，农地的细碎化更难以改变；而在中国，对于那些长途迁移的农村劳动力而言，在土地集体所有的情况下，迁移农户对于家乡土地的权利或者难以有效保障，或占而不用造成资源浪费。由于中国国土规模比较大，内地省份可耕地资源相对比较充裕，农地价值比较低，转化为非农地升值的概率和潜力也不太高，一旦迁入城市为迁移人口提供了基本社会保障、住房安排和子女平等就学条件，相当部分迁移人口将愿意放弃家乡土地而选择永久迁移。

3.3人口迁移与经济转轨最后，也必须注意到，中国的经济发展仍然是在经济转轨过程中的发展，这对于其人口迁移和政府可能的迁移政策选择具有重要的含义，更多人口向城市部门的完全迁移有助于扭转城乡收入差距恶化，乃至缩小城乡差距。由于具有城市偏向的一系列制度安排，转轨过程中中国的城乡差距异常扩大，而在城乡人口流动过程中，迁移出来的人群与留在农村中的人群收入水平差距较大，而城乡人口迁移从长期看将降低城乡收入乃至整体收入差距。DeBrauwetal（2002）的实证研究也发现，相对低收入的村庄中通过流动获得就业的劳动者比例要高于那些收入较高的村庄，而在更高收入的村庄中，更高比例的劳动力人口则选择在本地中小企业和大型制造业就业。因此，如果人口流动能够作到完全迁移，那么对于那些相对低收入的村庄，外出就业人口逐渐放弃土地将显著改善留在农村人口的生产资料和收入水平；而对那些收入较高的村庄，相对低收入人口的完全迁移将改善其自身收入水平，降低其与原移出地居民的收入差距。

转轨过程中的经济发展和人口迁移也意味着城市化过程、户籍制度和农地制度改革具有渐进性。中国传统的重化工业优先发展战略使得农村的剩余劳动力大量积累。从表6可以看到，非农GDP占总GDP的比重（85.4%）远高于其就业比重（50.9%），更高于城镇就业比重（34……4%）。根据国家统计局的数据，到2003年，在中国的7.6亿总劳动力中，2.56亿在城市部门工作，1.53亿在农村非农部门工作，3.25亿仍然在农业部门工作。即使迁移人口不断增加，农村仍然存在大批剩余劳动力，或就业不足的劳动力。根据OECD（2002）的估计，如果非农产业中劳均GDP被用来作为比较基准，农村的隐性剩余劳动力达到2.75亿人，如果该基准降低到非农产业劳均GDP的1/3（与其他亚洲发展中国家相类似的水平），则目前中国农村的剩余劳动力也达到1.5亿左右，加上每年2000万左右的年轻人达到就业年龄，中国城市面临的就业压力很大。

大量农村剩余劳动力意味着城市化过程的人口转移也必然是逐渐的，户籍制度改革不可能一蹴而就，而可以、也应该利用已有体制的基础而逐步进行。事实上，考虑到城市化和产业发展的就业吸纳能力的有限性及其增加的逐渐性，现有的农地均分制度确实在一定程度上降低了城乡人口迁移的推力，而户籍制度的存在则在一定程度上又减少了城乡人口迁移的拉力。总体而言，虽然这一套历史残留的制度安排有其不合理的成分，但也确实使中国在一定程度上避免了拉美、东南亚和南亚等国发展过程中出现的一系列城市政府难以短期内解决的问题，如城市高失业、贫民窟等。如果认识到这一点，在改革过程中，就需要充分利用既有制度的残余功能，来完成对这些制度本身的渐进改革。如果把户籍制度以及一系列相应的限制人口流动的制度安排比作一道阀门的话，现在需要采取的行动，不是一下子把阀门打开，而是如何通过具体的政策组合，逐渐地、但又是有效地降低这道阀门，从而促进更多的农村劳动力逐渐地、但又是完全地进入到城市中来。

综上，虽然我国现有制度安排在很大程度上已经无法限制劳动力流动，但户籍制度改革，特别是大中城市和跨省区的户籍制度改革还没有取得根本性的突破，从而抑制了劳动力的长期、完全迁移，造就了一支庞大的流动人口大军，使得人口在城乡之间、沿海和内地之间的配置无法有效完成，也增大了乡村农地行政性调整的压力。从目前的情况看，限制人口长期永久迁移（定居）的主要因素是社会保障制度、子女就学和住房条件。如果在以上三个方面取得突破口，户籍制度改革的突破口就找到了。

四、主要政策选择

4.1城市化过程中地方政府的职责

在目前的政策讨论中，城市政府为迁移人口和失地农民（甚至是所有城市居民）提供服务的边界是一个容易引起混淆和争论的重大政策问题。一般认为，相比于城市居民，乡村向城市的迁移人口和城市化过程中的失地农民不仅缺乏养老、医疗、失业保险，也缺乏社会救助，住房保障和子女平等就学条件。但是，是否城市政府应该提供上述所有的服务和福利呢？我们认为，要明确界定城市化过程中地方政府的职责，不仅要区分社会保障中的社会保险和社会救助，而且也要对外来迁移人口和城市化过程中的失地农民分别对待，才能在结合中国情况和既有体制特点的前提下，合理地进行政策设计。

广义的社会保障包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。在城市化过程中，与迁移人口和失地农民特别相关的是社会保险、社会救助和住房保障。社会保险主要包括养老保险、失业保险、医疗保险等，是社会保障体系的核心；而社会救助在我国主要表现为面向城市居民的最低生活保障，局部发达省区最低生活保障也开始覆盖到农村地区。社会保险与社会救助一个主要区别在于前者需要通过单位或个人缴费才能够获得资格，而后者则是根据收入水平需要而决定是否享受。除此之外，城市居民的福利还包括子女平等进入城市公立学校的权利。

就我们看来，诸如养老保险之类需要缴费才能够享受的社会保险，只要在有效解决历史问题的基础上理顺体制，就可以逐渐运作起来，也可能吸引城市新增人口（包括迁移人口）参与，政府未必需要为建立这些保险担负太多财政成本。我国城镇社会保险体系的建立与国有企业改革密不可分。以养老保险来看，政府建立统一养老保险体系和扩大统筹覆盖面（以包括城镇非公企业职工）的改革在实施中遇到很大阻力。究其原因，主要是养老保险社会统筹部分过大，个人帐户过小。同时个人帐户资金的低回报率也导致人们参与积极性降低。低回报率在很大程度上是由于个人帐户是空帐，即进入个人帐户里的资金并没有用来投资，而是被用来发放给现有退休职工（赵耀辉和徐建国，2000）。为解决这些问题，2001年起政府开始进行完善基本养老保险制度改革试点，主要包括：逐步做实个人账户，实现部分基金积累，探索基金保值增值办法；将基础养老金水平与职工参保缴费年限更紧密联系；统一灵活就业人员的参保缴费办法等。实际上，养老保险难以覆盖到迁移人口，不仅是因为这些人口灵活就业的特点，也来自于前述现收现付体制存在的问题使得缴费主体缺乏信心。显然，如果解决了"老人"问题，以"个人帐户"为主的新养老保险体系就可能建立起来，对于很多处于非正式部门和灵活就业乡村迁移人口而言，其交纳养老保险金的积极性将有所提高。

相对而言，政府可以积极作为的是建立基本社会救助体系。在中国对于城市低收入人口，包括新迁移人口最为重要的是一旦由于种种原因丧失获取收入能力而建立的最低生活保障，而该保障体系的建立已经建立了很好的基础，将其进一步推广到相当部分（获得户口）的迁移人口并不困难。

在住房保障方面，目前我国城市实行了住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度，其中经济适用房政策在全国大面积铺开。虽然从理论上来看，经济适用住房的租售价格以保本微利为原则，并实行申请、审核和公示制度，强调公开透明，严格监督管理。但在实际操作中，由于这些经济适用房具有某种"免费午餐"性质，上述原则都非常难以实现，特别是经济适用房在户型设计和房源分配上也存在很多的问题，结果是很多购买经济适用房的家庭并非政策设计初衷希望瞄准的家庭。就廉租房政策来看，目前，全国已有35个大中城市全面建立了最低收入家庭廉租住房制度。无论是经济适用房还是廉租房，其适用对象都是本城市、具有户籍的低收入人口。在我国房地产市场的发展中，关于是否应该确保绝大部分城市家庭购买至少一套住宅，还是政府应该通过廉租房政策补贴低收入阶层的争论一直没有停止。从目前看来，政府大力发展经济适用房的政策反映了前面一种政策思路，但在实践中由于各种体制问题和瞄准性差，加上低收入者仍然无法支付等问题而并不成功。所以，政府应该通过廉租房政策补贴低收入阶层的方式应该得到更多的重视，特别是考虑到我国收入差距很大、土地资源有限，商品房价格必然超过收入增长速度的现实情况，就尤其应该推动发展廉租房政策。事实上，即使在人口密度比较高的发达国家，如英国和西欧一些国家，拥有住房家庭的比例也只有70-80%.应当指出，就政府的目前财力和各类社会保障的不同特点来看，政府直接筹资并提供给迁移人口的，除廉租房和子女平等就学权利外，只能够是依据各地情况制定的城市最低生活保障。在失业、医疗、养老金等需要缴费才有资格享有的社会保险安排上，则应该严格根据是否缴费来决定是否得到保障，政府所能做的是在解决前述"老人"问题的基础上，推动覆盖面扩大（以及最多是财政许可条件下的有限补贴）。

对于失地农民，情况要更加复杂一些。这不仅是因为城市化过程中因征地而失地的农民因此而丧失了从农地中获取收入的来源，而且在中国的户籍制度下，这些农民往往具有迁移人口不具备的本地户口，相对而言谈判力量要更大一些。同时，失地农民也因征地乃至于住宅拆迁获得一些经济补偿。显然，向迁移人口提供的、以最低生活保障为主体的社会救助、廉租房和子女平等就学的权利自然也应该向失地农民提供。除此之外，地方政府可以考虑通过部分征地后土地出让的收益乃至其他财政收入向失地农民提供基本医疗、失业和养老保险的部分融资。

4.2放开中小城市还是所有城市

在中国城市化的发展战略中，关于应该主要发展中小城市（镇）还是大中城市一直是一个热烈讨论的问题。显然，目前具有歧视性的户籍制度主要限制了人口向大中城市的迁移。根据AuandHenderson（2002）的研究，由于户籍制度等因素的限制，中国的城市化远远滞后于国民经济整体结构的变化，不仅表现在城市化的水平偏低，而且表现在城市的集中度不足，整体规模偏小。首先，相比于其他国家，中国的大城市规模偏低。到2000年，只有9个超过300万人口的大都市，100-300万的城市则达到125个，两个规模层次上的城市数量比例只有0.072，远远低于全世界平均水平的0.27.其次，中国城市的集中度很低。如果把中国的所有城市根据人口规模从最小排到最大，并计算国内城市化人口的累积人口比例，那么就可以得到2000年中国城市的空间吉尼系数，数值为0.43，远远低于世界平均水平的0.56，而且也低于其他所有大国的相应数值。甚至2000年该数值还低于1960年的0.47，城市绝对规模也偏小。因此，放开人口流动将使得一些地县级别城市及大城市在吸纳大规模人口的同时，获得显著生产力改进。AuandHenderson（2002）进行的实证分析表明，由于对人口迁移和城市发展的控制，中国地级以上的城市85%低于其最经济（人均产出最大）规模，而其中43%在统计上显著低于最经济规模；而对于更小规模的县级市和乡镇企业聚集地，更是存在很大的未被利用的规模效应，10%的城市规模增长将至少使得生产力增加4%.目前中国人口迁移的模式也显示大中城市在就业和吸纳人口方面的优势。到2003年，北京市的迁移人口达到380万人，上海为390万人，广州达到400万人，这三个城市相加达到1170万人，占全国迁移人口的13%.在深圳特区，外来人口与本地常住人口的比例达到3：1.根据全国第五次人口普查的数据，各省省会迁移人口数目为2505万，达到全国总量的31.81%.给定大城市的集聚经济优势，可以预期未来中国相当部分的服务业和制造业就业机会将在几个主要大都市（和都市连绵区）出现。考虑到大中城市发展的优势和中国庞大的剩余劳动力，正确的城市化发展战略应该是放开所有城市，积极推进城市化过程。

4.3土地私有化

在已有讨论中，土地私有化被很多学者认为是一个解决土地行政性调整和防止农地征用过程中农民利益被侵犯的最佳选择。比如，文贯中（2004）指出，现行的农地制度对实现全社会范围内的公平和分享繁荣的目标而言已经构成制度性的障碍。由于农民没有农地所有权，名下土地不能私下出售。结果大部分农民即使外出打工，也会想尽一切方法留住土地，但同时这又使转包和出租带有种种限制和不确定性。因此，要建立一种机制使得扩大土地经营规模成为可能，就必须通过实行土地私有和土地的自由交易来完成。此外，私有化将有助于农村金融的发展，因为私有化土地能够作为贷款抵押，而这对于那些没有其他资产的纯农户而言特别重要。赵耀辉和文贯中（2000）还指出，在年轻人外出打工日益增多，农村家庭养老功能可能削弱，而目前储蓄和养老金市场提供的回报偏低的条件下，永久租佃权、乃至于土地私有化可以在政府无法向农村养老进行较大投入情况下起到养老保障的作用。杨小凯（2004）则进一步从土地私有制与共和的关系强调土地私有产权，乃至于一般私有产权构成的基础，并以英国土地私有制是英国，代议制的基础，并为后来的经济发展提供制度保障为例说明中国实行土地私有的必要性。他认为，政府通过私有化能够用行动证实不进行掠夺承诺的可信性，才可能真正限制执政者的机会主义行为。

与土地私有化的论点相反，另外一些学者和政策专家则认为从土地私有化中获得的收益不会太大。更有论者指出，农民本身反对土地私有化，因为在目前集体土地产权制度下，农民实际有更多的经济安全（Kung，1995；KungandLiu，1996；Dong，1996）。这些学者倾向于认为中国目前并没有条件实现土地私有化。信贷市场的不发达，土地登记体制以及法律体系的不完善将使得土地私有化不仅缺乏效率，反而具有一定的风险。

这里我们无意否认土地私有化可能存在上述改善经济效率，乃至于从长期而言推进体制建设的功能，但是，能否进行某项体制改革不仅需要考虑经济效率，也需要考虑收入分配效应以及政治方面的可行性。从收入分配来看，私有化对于改善农村的收入分配未必是最佳选择，特别是那些中低收入地区，外出迁移人口收入往往显著高于滞留农村人口的收入，则私有化意味低收入人群必须为扩大土地经营规模向高收入群体支付租金或购买土地所有权来扩大经营规模；进一步来看，就保护农民土地产权而言，如果相当部分迁移人口已经、或将要从城市获得其主要收入来源，那么在配合以适当措施使其真正转化成为市民后，更应该保护的是那些留在农村的"农民"的土地产权；此外，在进一步的农地制度改革中，一个非常现实的、也最为关键的问题是现阶段进行土地私有化在政治上的可接受性。如果有其他的制度改革选择能够以渐进的方式去实现土地私有化希望达到的保护农民利益、提高土地利用和交易效率目标，甚至还更有利于实现一些其他目标（如收入分配目标），并且这样的制度安排也充分考虑利用既有制度的基础，从而在政治上更加可行的话，那么就值得寻求。

五、农地非农市场化条件下的户口-农地选择：一种备选政策组合

根据前面分析，我们提出一个政策组合，为解决我国城市化和农地制度中主要问题的政策讨论提供一种可能选择。该政策组合如下：首先，通过法律的形式充实和明确农民的土地使用权，并发放土地使用权证。在农村建立专门土地权益管理机构，负责给农民所承包土地（按照地块）发放长期土地使用权证；进一步充实和明确农民的土地使用权，包括：明确农民充分享有土地使用权的占有、支配、处置和受益等所有权益；允许土地能进行抵押；允许承包地自由进入市场，在法律允许的情况下不需政府批准和干预；在土地征用中，属于经济活动的，允许私人开发商与农民直接协商。

其次，设置城市流动人口迁移准入标准，城市迁移人口福利包，建立流动人口迁移机制，促进乡村流动人口的完全城市化。

1）降低目前多数城市的人口迁移准入标准，降低门槛。比如设定一定的、但不高的准入标准（如在该城市就业2、3年，申请时累计6-12个月收入标准在1000元以上）。

2）在城市中为流动人口建立最基本的社会保障体制、子女就学和住房安排机制，构成一个福利包，可以称为"城市户口".3）建立流动人口迁移机制，原则是：在自愿的基础上，达到上述准入标准的农村外来务工人员，如果（无偿）放弃农村的土地（将土地使用权证交还村集体），则可以获得城市户口和申请享受上述福利包的资格。当然，农民可以选择不放弃农村土地产权，同时在城市打工，但就不享受城镇各种福利；农民也可以选择出售土地产权证，但不迁移到城市，同样不能获得享受上述福利包的资格。

再次，建立农地转工业、商业等非农用途的农民与开发商的直接协商机制。改革目前的农地转非农用途的征用性质的土地制度，允许农村集体土地直接进入一级市场，只要符合城市规划和土地利用规划的要求，土地开发商可以直接与村集体进行土地交易，使得土地用途转换和相应土地升值潜力较大的村集体及其村民能够保有土地出让的主要收益。一旦土地出让后，农民转为市民，自动获得上述享有上述福利包的资格。

最后，促进农村土地非农化过程中的市场化，通过实施土地增值税等方式建立城镇迁移人口福利包的融资机制。政府可以在农地转非农地的过程中，根据转为非农土地的交易价格与其农业利用价值（之贴现）的差额（即增加值部分）抽取一定比例的增值税，作为提供前述福利包的财政基础。

上述政策措施是在充分利用目前既有制度的基础上通过一系列政策来实现渐进的效率改进和社会公平。从博弈论的角度来看，上述措施的本质是通过一种机制设计，利用户籍制度和福利包这个"杠杆"，通过农民完全自愿选择的机制来显示具有很大异质性的农民群体（特别是迁移人口群体）的私人信息，并推动其采取有利于自身福利改进的行动。显然，它将使得那些已经或希望迁移到沿海地区和主要大中城市的、具有一定人力资本、并对自己在城市生活的未来具有相当信心的乡村年轻人（其中相当部分进行长途迁移）能够完全城市化，而这些人正好是我国城市化进程中需要首先吸纳的对象。而且，由于上述政策组合在准入方面设定了一定的条件，可以防止一下子开放"闸门"后大量迁移人口为享受福利包而涌入。这不仅能够在推进城市化和人口迁移有序完成的同时，鼓励迁移人口努力工作和创业，后者又可以反过来抑制基本社会保障支出的过快增长。正是这种基本的筛选机制，使得最终的结果是相当部分迁移人口将无须求助于基本社会保障。总之，考虑到目前中国的现实，为了避免出现城市贫民窟和由于城乡收入差距过大时乡村人口过度使用福利包的情况，现在的策略不是一下子放开户籍制度，而是利用它并适当降低其门槛，农村土地制度改革中也应当保持其平均性质，减少迁移推力。此外，迁移人口自愿放弃的农地也将有助于减缓农地调整压力，可以用来分配给留在农村、但人口增加的家庭，或由村集体公开发包，所获租金用于应对因为人口变动而导致的分配不平等，或用于农村的公共品供给等。

我们认为，采取上述政策，就能够找到一个把前述城市化不完全、农地产权不稳定与社会保障体制不健全等相互关联问题导入良性循环的突破口。为迁移人口建立基本的社会保障制度，将使得进城农民有长久迁移的选择；而建立在农民自愿放弃在农村农地基础上的永久迁移，将为减少农村行政性调地创造条件；同时，农民在自愿基础上交易"农地转非农地"权利和政府征收土地增值税，则不仅能够保护城市化过程中农民的基本权益，提高土地资源利用效率，也将促进农村迁移人口社会保障福利包的融资。

5.1关于土地使用权证发放和农地产权稳定

在上述政策组合中，发放农民的土地使用权证至关重要，而且需要从法律角度明确和充实土地使用权，尤其是在土地征用中，属于经济活动的，允许私人开发商与农民直接协商，确保农民权益；允许土地可以抵押，允许自由买卖，促进其对农村金融和农民养老功能的实现。

发放土地使用权证对稳定农地产权具有重要意义。虽然新的土地承包法规定给予农户30-50年稳定的土地承包权，但实际上各地农村的土地调整还在进行。在导致土地行政性调整的多重因素中，固然部分是由人口变动以及非农就业机会变化所引致，因此可能有助于在保证公平的基础上实现效率改进，但如果一些地区的土地调整出于地方干部的寻租行为，那么通过一种可实施的法律手段去限制这类调地就成为必要；即使对于那些因人口变动而进行的土地调整，虽然它在一定程度上可能同时提高土地资源的分配公平和配置效率，但它也容易导致农户对土地投资行为的短期化，从而带来其他方面的效率损失。所以，如果能够通过部分农村人口的完全迁移来缓解土地调整压力，则保持农民土地的稳定就可以实现。很多发展中国家土地制度改革经验证明，在地方层次建立给土地权属管理办公室并直接给农民发放土地使用权证就是这样一种低成本、且具有可操作性的手段。一旦把土地使用权证给到农民手中，除非其主动放弃，地方干部很难在进行调整。

目前也是发放长期土地使用权证的良好时机，这主要是因为粮食购销体制的市场化和农业生产的自由化。自粮食购销体制在90年代中后期进行了不成功的尝试后，2000年后我国粮食体制开始全面市场化改革，近两年以来改革进一步加速，传统的粮食订购基本取消；此外，一段时期内地方政府强行推动的农业产业化政策和结构调整计划也大都因为其"在市场经济条件下使用计划经济手段"所带来的弊端而日益减少。因此，总体而言，对于农地使用、农业生产等方面存在的各类管制开始逐渐减少。根据前面的分析，这显然在相当程度上降低了行政性调地的压力和必要性。所以，降低这些管制政策本身在一定程度上就有利于保障农民的土地权益（包括减少通过粮食收购抽取的收益权，增加作物种植选择所带来的潜在收益权，以及减少调地所带来的潜在权益，如保证对农地进行长期投资的回报等）。

5.2关于流动人口迁移机制的建立

首先，设置合理的城市流动人口迁移准入标准。降低目前多数城市的人口迁移准入标准，降低门槛。比如在该城市就业2、3年，申请时累计6-12个月收入标准在1000元以上。表7根据DeBrauwetal（2002）使用的具有全国代表性抽样数据对全国农村外出劳动力中出县且从事非农就业工作6个月以上的迁移人口的收入分布进行了推断（表7）。可以看到，这些外来迁移人口月收入超过1000元的大约有788万人，800-1000元/月的大约有636万，600-800元/月的大约有1088万，400-600元/月的大约有1758万。考虑到样本数据为2000年的数据，而近年来农民工收入有所增长，目前的高收入人口应该有所增加。如果以1000元为准入标准，每年转移400万外来劳动力，则1000元以上迁移人口大约2年左右可以转移完毕。考虑到我国劳动力市场供给相对过剩的局面，800-1000元/月，600-800元/月收入组的收入增长未必能够在短时期（如3-5年）内增长到1000元/月的水平，那么上述转移模式可能无法达到每年解决400万外来迁移人口户口的水平。在这种情况下，一种可能的应对方式是将准入标准降低到800元/月。但我们认为，如果考虑到目前还有至少2000-2500万过去失地农民造成的"历史欠帐"需要优先处理，则上述调整必要性不大。如果在对外来人口实施较高准入标准的同时，用几年时间处理过去失地农民累积的历史欠帐，那么就有充分的时间使得800-1000元/月，600-800元/月收入组的收入逐渐达到1000元/月的水平，从而实现递进的人口城市化。应该指出，在我们的政策方案中准入标准设定在1000元/月看起来比较高，但这将使得政府有时间处理过去失地农民累积的历史欠帐，而且，由于该准入标准并不随经济发展和收入水平提高而同步增加，相对而言外来迁移人口的准入标准是逐渐降低的。

其次，建立包括迁移人口的最基本社会保障体制，子女就学和住房安排机制在内的福利包，将促进乡村迁移人口的完全城市化，这就为降低农地调整压力创造了有利条件。考虑到流动人口工作收入相对较低、相当部分在目前没有建立养老、医疗和失业保险机制的非正式部门工作，为他们建立的社会保障机制应该以一旦出现问题后进行社会救助为主，如扩展目前在城市实施的最低生活保障机制，在迁移人口一旦由于某些特殊原因缺乏经济来源时进行低保救助。当然，也不排斥迁移人口（在缴费的前提下）进入已有的养老、医疗和失业保险机制，或者专门为低收入者和迁移人群建立的相应机制；在子女就学方面，至少在九年制义务教育阶段，建立迁移人口子女享有在与所迁移城市原住儿童相同的入学权利和缴纳相同的费用；在迁移人口住房安排上，应该考虑彻底改革乃至完全取消目前普遍实行、但效果不佳的经济适用房政策，建立以低收入居民（包括本地人口和新迁移人口）为目标群体的廉租房政策。

5.3关于实施土地增值税等方式建立城镇迁移人口福利包的融资机制

政策组合中另外一个重要的配套措施是在给予农村移民"城市福利包-农地使用权证"自愿选择权利的同时，促进农村土地非农化过程中的市场化，而政府则从中抽取土地增值税，来为新增的、有"户口"之迁移人口所提供的城镇福利包进行融资。目前征地体制出现很多问题的关键在于政府垄断土地一级市场，并在很大程度上具有单方面制订补偿标准的权力，这种垄断的市场结构不仅使得土地市场的价格发现机制无法发挥作用，滋生大量的寻租、补偿不足以及土地被过度占用的现象，也使得有关城乡土地转换的法律无法实施，同时弱化了目前城市规划与土地规划的权威性和科学性。所以，市场化的征地模式要远远优于目前的模式。 政府通过农地转非农地过程中产生的土地增值税来为（那些放弃农地的）迁移人口建立福利包也具有不损害经济效率、但同时改善收入分配这两个方面的合理性。

从经济效率方面看，理论上讲，土地利用用途的转换所发生的增值在相当程度上来自于具有"外部性"的城市基础设施和产业的发展，而非土地原使用者的投资，因此，抽取一定比例的土地增值税用于为促进为城市发展作出贡献的迁移人口之福利包和城市基础设施建设具有经济效率方面的合理性。在实际操作中，土地增殖税的抽取需要考虑到以下几个方面的因素：首先，土地农转非不仅包括城市商业、工业开发用地，也包括国家基础设施建设，特别是交通建设等所谓"线性工程"用地，而后者价值一般远远低于前者，而且往往也不存在一个可以显示的市场价格。所以，土地增殖税的抽取应该只针对前面一类城市商业、工业开发所转化的农用地，而对于交通建设等所谓"线性工程"用地，则仍然需要根据各地实际情况由地方政府制定合理的补偿标准；其次，就城市商业、工业开发用地而言，由于两者的市场价值即使在同一城市也存在很大的差别，应该采取征收累进税的方式来进行，适当拉平同一城市不同区位农地转非所获得收益；第三，土地增殖税的征收必须明确是对非农土地的交易价格与其农业利用价值的差额，农地利用价值是当地未来若干年（至少是土地承包期30年，或者与城市土地使用期限50-70年一致）平均农业利用纯收益的贴现值，如果差额为负值则不予征收，差额为正则根据实际差额实行累进征税。这样做是因为土地农转非后，失地农民失去了维持生计的土地，必须保证失地农民处境不恶化；最后，从长远来看，考虑到城市土地开发的总量限制，城市基本建设和前述福利包的融资要逐步从农地转非过程中抽取的土地增殖税转移到以城市房地产为税基的财产税上来，建立以财产税为基础的地方政府税基，应该成为我国地方公共财政体系建设的基本取向。

从收入分配角度来看，上述措施的本质，是政府通过建立基本福利包，而以该福利包为交换条件，向迁移到城市的、具有一定收入水平和发展潜力（从而也有信心放弃农村土地产权）迁移人口去"购买"土地使用权，然后政府将那些被自愿放弃的土地再分配（补贴）给留在农村的人、或应付农村土地人口变动所需进行的调整，从而使得农民、特别是留在农村者既有的土地实现稳定，推动农村居民实现收入增长和土地社会保障。应该指出，正是因为上述福利包是新建立的，而迁移人口在福利包-土地产权证选择中具有完全的自主性，选择了福利包的新迁移人口显然获得了福利改进；而如果上述福利包的建立能够（或至少部分能够）通过征收"土地农转非"过程的土地增值税来实现，那么实际上是使得所有迁移人口分享城市化和工业化过程中所带来的土地增值收益。实际上，一个地区的经济发展越快，将不仅使得土地增值和增值税越高，而且将吸引更多的迁移人口，这恰恰为迁入地城市政府通过土地增值税为迁移人口提供福利包提供了对应的财政基础。当然，如果随着我国税收体制改革，地方政府能够开征财产税并作为地方政府的主要财政基础，则上述福利包的提供也可以部分依赖更加具有稳定性的财产税融资来实现。

如果我们可以大致认为相比于那些留在农村的人口，那些自愿放弃农村土地使用权（以交换福利包）而进入城市的迁移人口（主要是长途迁移人口）的收入相对较高，而城市郊区将失地农民的收入（由于靠近城市，发展机会比较多）和财富（由于土地征用补偿获益）一般而言又比外地迁移农民的收入和财富更高的话，那么，上述措施就具有促进收入分配改进、但同时对经济体系效率没有负面影响的优点。因此，上述措施不仅具有土地私有化的优点，而且相比之下，只进行土地私有化并没有这样的收入分配功能。进一步来看，之所以要利用土地增值税来融资建立福利包，一方面是为了将目前土地征收、出让过程政府预算外收支中的不透明情况透明化，另外一方面也正是为了防止对目前已经捉襟见肘的城市社会保障体系施加更大的压力。

六、基于上述政策组合的初步财政估算方案

本部分尝试对第五部分所提出的政策组合给出一些初步的财政估算方案。显然，由于政策所涉及问题的复杂性，我们不得不进行很多的假设以简化问题，而实际的政策操作必然要复杂得多。由于对任何尚未实施的政策组合方案进行收支估算都具有很大的风险。必须强调这里的财政估算方案只是初步的，说明性的，和本文所提出的整体政策组合一样，其目的都在于引起对有关问题的进一步讨论，并在充分讨论、争鸣的基础上，形成政策，以推动中国城市化和农地制度改革进程。

假设政策组合方案从2006年开始实施，持续到2014年（由于城市政府为新迁移人口和失地农民提供的福利包一个重要部分是子女平等就学的权利，采用9年的时段是为了与目前我国实施的9年制义务教育相契合）。政策组合的财政预算包括收支两部分，其中收入主要来自于土地非农化过程中地方政府抽取的土地增殖税，支出则主要包括财政对迁移人口子女教育、迁移人口最低生活保障以及廉租房补贴等三方面的支出。

土地非农化过程中地方政府能够抽取的土地增殖税取决于土地供应规模、出让价格和增值税率三个因素。根据统计数据（国土资源部，2003），2000-2002近三年我国土地出让的平均价格分别为8.2、9.6和13.0万元，2001和2002年价格分别比上年增长17%和36%.为此，我们假设2006年土地出让价格为15万元，此后每年以10%的速度增加；另外，假设被征用农地每年的农业净产值为1200元，用5%的贴现率对30年的农业净产值进行贴现，可以得到2006年农地价值大约1.9万元，此后假设每年增加5%；再假设农地转非农地开发成本为3万元，每年增长8%.这样，2006年土地增值税的税基为10.1万元，2010和2014年则将分别达到15.6和23.8万元。最后，假设未来10年为城市建设而进行的土地出让保持为每年200万亩左右的规模，在增值税税率为40%的情况下，2006年土地增值税将达到808亿元，2010和2014年分别达到1246和1904亿元（表7）。

政府每年的财政支出规模很大程度上取决于每年新增迁移人口的数量和累计迁移人口的规模，为此我们首先假设人口的迁移规模。方案假设每年需要优先转移因为土地农转非的人口300万（征地200万亩，但城市郊区人均耕地往往低于1亩），其中100万是学龄儿童；另外假设每年还要转移外来迁移劳动力400万。根据前面的样本资料，长途长期迁移并且月收入在1000元以上的迁移劳动力已婚比例为57%左右（表4），为此，我们假设2006-2008年迁移人口的已婚比例为57%，而考虑到迁移人口的年轻化趋势和进入城市人口的晚婚趋势，假设2009-2011年该比例降低到55%，2011年后进一步降低为50%.如果允许一个已婚外来迁移劳动力可以带一个就学子女，那么对应于每年400万迁移劳动力，2006-2008年、2009-2011年和2011-2014年期间迁移外来劳动力每年将分别携带子女228万、222万和200万。在上述假设下，2006-2008年、2009-2011年和2011-2014年期间，每年迁移人口的规模分别为928万、922万和900万，到2014年累计将迁移人口8352万（表7）。根据这样一个人口迁移规模，我们进一步估算了财政在迁移人口子女就学、最低生活保障以及廉租房方面的补贴支出。

子女教育方面的支出取决于迁移人口中学龄儿童的数量和财政补贴水平两方面。根据前面的人口迁移规模，土地农转非的100万学龄儿童加上400万外来迁移劳动力携带的子女，2006-2008年每年新增外来劳动力子女在城市公立学校新就学数目为328万人，2009-2011年为320万，2012-2014年为300万人。假设2006年每个学龄儿童就学政府需要支付1000元，其后每年增加100元，则可以估算出2006年以后每年政府为这些新增学龄儿童需要投入的财政支出。如表7所示，2006年该项支出为33亿元，2010年则达到227亿元，考虑到义务教育为9年，该支出将在2014年达到峰值512亿元。

其次是社会保障支出，这里假设转换户口人中有10%进入后需要进行低保，而且2006年每人每月低保补贴为100元，且以后每年每月增加10元，则低保支出将从2006年的11亿，增加到2011年的100亿和2014年的180亿。

最后是廉租房补贴，关于这部分的估算比较困难，补贴支出取决于补贴的方式是政府建设廉租房进行实物补贴，还是通过租金直接补贴给瞄准对象，或者进行不同补贴的组合。为了简化问题，这里假设政府补贴采取租金补贴方式，每人补贴面积为10平米，每月每平米补贴标准为10元，且对每年所有迁移人口进行补贴，则2006年每年每人房租补贴就可以达到可观的1200元。此后每隔一年补贴面积增加1平米，每平米补助增加1元，则到2006年每人每年房租补贴有2352元。考虑所有迁移人口，2006年财政支出为111亿元，此后逐年增加，到2014年达到1964亿元（表8）。

比较上述收支，我们可以看到对应于假设的政策方案9年内各年度和9年累积的财政收支平衡状况（表8）。从表中可以看到，在2011年之前（包括2011年），每年收入都超过支出，累积盈余不断增加。2012年之后，开始出现年度内赤字，2014年年度亏损达到871亿元。但只要充分利用过去的盈余进行跨年度平衡，即使不计算过去盈余的利息，到2014年收支相抵后整个政策方案执行后仍然有累积盈余810亿元。

上述跨年度的收支模式对于推行用土地增值税为迁移和失地人口提供福利包，并逐渐过渡到使用财产税作为地方税基的公共财政体制改革具有非常有价值的含义。由于目前很多城市政府是通过土地出让收入进行城市基础设施建设，那么在近期推行土地增值税，将这种收入通过明税的方式划归地方财政后，由于开始阶段福利包支出规模比较小（2006年收入为808亿，支出为155亿，盈余达到653亿），地方政府仍然可以利用相当部分盈余进行城市基础设施投资，从而不会太大影响城市政府的支出模式，也使得地方政府在开始阶段有积极性为福利包进行融资。随着条件的成熟，地方政府将逐渐转向以财产税作为主要地方税基的公共财政体制后，随房产数量和价值增加而不断增加的财产税的收入将补齐由于城市扩张过程的饱和及可征收土地资源减少而有所减少的土地增值税收入，并与其他地方税收一起共同构成地方政府提供公共服务的财政基础。

在上述讨论中，设定每年城市将吸纳300万左右失地农民，400万左右外来迁移劳动力，外加随后者迁移的200多万子女，则每年城市吸纳非农化人口为900多万。这个方案综合考虑了失地农民的特点和外来迁移人口的收入分布。显然，在中国目前的城市化过程中，由于失地农民原来具有本地农业户口，对本地政府具有更大的影响力，加上土地被征用丧失农业收入来源，无论其目前收入多少，在城市化过程中是必须优先解决户口和享受前述福利包的群体。对于外来迁移人口，则可以通过一定的收入门槛（如每月收入1000元以上）加以调控，使得其逐渐转移到城市中来。

考虑到每年农村新出生人口1000万左右，每年死亡人口500万，净增加人口达到500万，如果不考虑地域分布的差异，平均而言，每年向城市转移外来乡村人口600多万人左右。在后者放弃农村土地的情况下，虽然无法完全做到土地分配"死不减地"，但被迁移人口和死亡人口放弃的土地将足以应付新增人口对于土地的需求，从而使得除因人口死亡之外的土地调整无须进行。

此外，我们还模拟了另外两个政策方案下财政预算的平衡情况。一个是假设每年有225万亩农地转非农地，每年转移500万外来劳动力；另一个是假设每年有250万亩农地转非农地，每年转移600万外来劳动力，同时，保持土地出让价格，失地人口，福利包标准等其他假设不变。总体上该两个方案除了收支规模有所增大外，财政收支模式都非常相似，两个方案到2014年累积盈余分别为510亿和144亿。

七、结论

本文在分析城市化过程中的户籍问题，农村土地调整问题，以及农地转非农问题的基础上，结合中国转轨过程中发展中大国的特点，提出了一个政策组合，尝试着给出一个系统性的解决方案。虽然我们已经尽可能地进行了比较全面的分析，并基于上述政策组合给出了一个初步财政预算方案，但由于问题的复杂性、篇幅的局限以及我们知识的有限性，上面提出的政策组合只能是抛砖引玉，期待学术界进一步的讨论。但是，我们认为，正是由于解决上述问题的重要性和紧迫性，把这些问题联系起来进行分析的研究相对还比较少，这样的分析应该有其必要性。显然，我们的讨论涉及到很多的问题，也触及到方方面面的利益，所提出的政策建议也需要全局性、系统性的改革，实施起来必然是困难的。比如，要实现上述政策组合，逐渐、但又坚决地改革不利于城市化、经济发展和社会长治久安的户籍制度，就必然需要中央政府在全国范围的统一行动和地方政府的配合，特别是给予后者以适当的激励。也可以通过在局部地区试点的方式来逐步推动（如在个别省份之内或两到三个迁入-迁出地省份之间进行试点）。但是，我们认为，中国的改革，包括户籍制度改革，土地产权制度改革，国有银行和大型企业改革，地方财政改革已经进入了一个攻坚的阶段，即使改革仍然需要把握渐进、避免过大利益调整和振荡的局面（比如不可能一下放开户籍制度，或马上进行土地私有化），但原来"那套摸着石头过河"、缺乏整体性、根本性套路的改革模式也到了必须进行调整的时机。

当然，对上述政策组合可能存在一些潜在疑问，如政府是否需要通过大规模的公共政策（如前述福利包）来推动城市化进程？人为设计的政策是否往往适得其反？如果土地农转非的市场化和通过土地增值税建立福利包将严重损害地方政府的财政利益和预算外收入，那么上述政策所导致的潜在利益格局调整是否会使得其无法实施？

我们认为，由于任何政府行为、特别是大规模政府公共政策实施过程中都可能出现的问题，在采纳上述政策组合时，也需要配套相当有力的具体措施来防止政府行为可能出现的偏误。比如，城市福利包的建立要防止福利过高引起的副激励和覆盖面过广导致的财政融资问题，而这可以通过一定的机制设计，如设定获得户口（福利包）的条件，适当增加申请低保的成本（如需要经常提供详尽的收入信息并接受监督）来完成。如果为迁移人口建立基本的社会保障、居住与子女教育安排，推进农地产权的稳定与保护等问题本身就是我国实现现代化、全面建设小康社会的题中应有之意，那么就有必要进行大力推动；而正是由于传统计划体制是一个人为设计的整套体系，而现有户籍制度、农地制度以及其所带来的大量农村剩余劳动力和现有农地制度存在的弊端是该体系的残留，要打破它们，就必须通过精心的、人为设计的政策组合来渐进、但又有效地去完成；更进一步来看，在当前阶段，进一步的改革必须打破既得利益才能够推进。就农地转非制度来看，如果改革不能够实现一定的利益格局调整，土地农转非仍然无法实现市场化的话，那么目前侵犯农民利益、降低土地利用效率，并最终危害社会乃至政治稳定的局面就无法遏止，我国城市建设和工业发展中土地管理的活乱循环局面将一再出现。因此，从这个意义上看，土地农转非的市场化改革势在必行。

非农户口农村土地确权政策篇9

一、“出嫁女”的概念

在中国，“出嫁女”通俗的说法是指农村已婚嫁出的妇女，又称“农嫁女”、“外嫁女”，具体是指与村外人结婚户口仍留在本村或户口迁出后又回迁到本村的妇女。广义的“出嫁女”还包括嫁入本村、户口也迁入的“嫁入女”，离婚或丧偶的出嫁女，入赘女婿，以及上述人员的子女等。

本文所指的“出嫁女”是广义上的概念。具体包括：1、嫁外村或城市居民但不迁出户口的妇女；2、外村嫁入本村且户口也迁入的妇女；3、嫁出去后为分红又迁回原籍的妇女；4、嫁出后没有生活来源又迁回原籍的妇女；5、嫁出去后没有迁出户口就离婚的妇女；6、迁回原籍的离婚妇女；7、再婚“嫁入女”；8、离婚后迁回娘家的妇女；9、与“出嫁女”相关的人员：嫁入本村的妇女所带与前夫所生的子女，“出嫁女”的计划内、计划外生育的子女，“出嫁女”的丈夫等。

二、我区“出嫁女”土地补偿费分配的基本情况

通过走访调查本区栗雨办事处、马家河镇、群丰镇，共有户口在本村的“出嫁女”802人及其子女548人共1350人，其中未予土地补偿费分配的有77人，给与部分土地补偿费分配的有34人。法院于20__年以前共处理了“出嫁女”纠纷案件11件，其中包括每分配一次土地补偿款“出嫁女”就来法院一次的情况；20__年以来，“出嫁女”纠纷有10户19人到法院要求立案，法院对这类纠纷与当地政府协调一起处理，没有受理。法院受理的案件只是极少数，大量的纠纷还是潜伏在民间，许多当事人还在观望之中。

三、“出嫁女”纠纷的主要成因

1、传统观念的影响。在当前中国农村，从夫居的习俗以及男尊女卑的观念还相当普遍，所谓“嫁出去的女泼出去的水”，一些传统的婚嫁观念还牢牢占据着许多农民的头脑，这也是现实中有损“出嫁女”平等权益的村规民约得以通过的思想基础。而且大多数村民认为“法不责众”，很难将法律和政策落实到位。

2、利益驱使。一方面，村民认为“出嫁女”不迁户口，其子女也随母入户而留在本地，影响了其他村民的利益，所以大多数村民都反对“出嫁女”享受村民的同等待遇。另一方面，“出嫁女”只要男方户口地比本地偏远条件差也不愿意迁户口，而选择将户口留在本村，以分享集体经济权益；一些村组甚至还出现了想方设法“非转农”的现象。这些因素导致富裕村人口不断膨胀，人地关系日趋紧张。

3、村规民约与法律法规相抵触。主要表现在：一是个别村以《村民委员会组织法》为由，片面强调村民自治，却忽视了乡规民约与宪法及其他法律法规的关系；二是注重维护本村大多数人的个人利益，忽视了少数人的合法权益，出现合情理不合法的现象。主要原因是：有些村、组干部和村民对国家的法律法规和政策了解不够，甚至认为经大多数村民讨论通过的决议就是合法；三是由于村委会成员是村民直选产生，村组干部有的想纠正与法律法规相抵触的村规民约，但担心得罪大多数村民而影响任职或出现闹事，只好牺牲少数农村妇女的利益。

4、法律法规及政策宣传力度不够。如法制宣传教育、基层组织对侵害妇女权益的村规民约审查监督不力，对解决“出嫁女”纠纷缺乏系统全面、操作性强、切实可行的方案及措施。

四、对“出嫁女”纠纷及其解决机制的思考

1、确定集体经济组织成员资格。

“出嫁女”如果具有集体经济组织成员资格，她就应当获得集体经济组织成员应当享有的利益。解决纠纷的关键在于确定当事人是否具有集体经济组织成员身份。但农村集体经济组织成员资格问题涉及广大农民基本民事权利，目前法律对此无明确规定，属于立法空白。根据立法法第四十三条规定，最高人民法院审判委员会第1346会议通过决议，就农村集体经济组织成员资格问题，建议全国人大常委会作出立法解释或相关规定。在相关立法出台前，我们试图对此问题作初步探讨。

（1）集体经济组织成员资格的取得。农村集体经济组织成员资格的取得，应当以该成员是否在集体经济组织所在地生产、生活并依法登记常住户口为基本判断依据。在农村集体经济组织所在地生产、生活并依法登记常住户口的人，应当认定具有该集体经济组织成员身份。农村集体经济组织成员资格的取得包括原始取得和加入取得。原始取得主要是基于出生，加入取得基于婚姻、收养以及国防建设或者政策性原因通过移民迁入。

（2）农村集体经济组织成员资格的丧失。包括四种情形：死亡；已经取得其他集体经济组织成员资格；取得设区市非农业户口；取得非设区市城镇非农业户口，且纳入国家公务员序列或者城镇企业职工社会保障体系。

（3）特殊情形的处理。外出经商、务工人员在符合成员资格丧失条件之前，应当认定为具有成员资格；因婚姻、收养等原因，已进入本集体经济组织的农户实际生产、生活，但常住户口尚保留在原集体经济组织所在地的人，应当认定具有本集体经济组织成员资格。从进入本集体经济组织的农户实际生产、生活时起，原集体经济组织成员资格丧失；外出学习、服兵役等人员，一般要将其户口迁出原户籍所在地，这些人员往往还是以原集体经济组织农村土地为基本生活保障，并不丧失原集体经济组织的成员资格；两劳服刑人员，其虽因违法犯罪行为丧失人身自由，但其集体经济组织成员资格并不因此丧失；超生的人口，不应因其父母违反计划生育而剥夺其集体经济组织成员资格，应当认定其基于出生而取得该集体经济组织成员资格；空挂户，仅迁入户口，并不依赖该集体经济组织的土地生产、生活，因此他们不具有本集体经济组织成员资格。

2、加强对村规民约合法性的审查与监督。

《村民委员会组织法》第二十条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、

民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民利和合法财产权利的内容。”这是对村规民约合法性审查的现行直接法律依据。我们认为，可以从以下方面构筑对村规民约合法性审查法律体系：（1）事前审查制。在村规民约草案的制定阶段，由村委会审核草案后，再报政府相关部门（如法制办会同农村工作局、民政局）对草案内容把关，对违反法律法规、国家政策的内容责令修改后方允许提交村民大会或村民代表大会表决。

（2）事后批准制。建议将来修改《村民委员会组织法》第二十条为在村规民约经民主议定程序通过后，报乡镇一级政府批准后生效，即改备案制为批准制。对有违反法律法规、国家政策的内容予以发回或作出处理决定。建议在《村民委员会组织法》第二十条后补充规定：“如有违反，乡、民族乡、镇的人民政府有权将村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项发回或责令改正。经乡、民族乡、镇的人民政府发回的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项立即失效。”

（3）政府责令纠正。政府发现村规民约有侵犯村民的人身权利、民利和合法财产权利内容的，有权责令纠正。从行政权的角度对村规民约进行监督。

（4）司法审查制。在民事诉讼中，人民法院可以对违法的村规民约不予适用并作出否定性判决。村民或集体经济组织对政府的行政处理不服的，有权向人民法院提起行政诉讼。法院对政府的行政处理决定进行审查，依法保障村民自治权。

（5）人大予以保障。《村民委员会组织法》第二十八条规定：“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。”

（6）建议“建立监督保障机制”。充分发挥人民群众、舆论、媒体和社会各界的监督作用。

3、加大法律法规政策的宣传与普及力度。

《中华人民共和国妇女权益保障法》于1992年4月3日公布1992年10月1日起实施，《中华人民共和国农村土地承包法》也于20__年3月1日起实行。保护“出嫁女”权益的法律虽已实行多年，但大部分村民甚至个别村组干部法律意识淡薄，不能将法律制度予以真正的实施。因此有必要加大法律法规政策的宣传与普及力度，对换届后的村干部进行法律知识培训，进一步提高他们的法律意识及素质，做到有法必依、执法必严。

4、建立多元纠纷调解机制，全力化解社会矛盾。

解决“出嫁女”纠纷，建议在党委领导下，建立多元化的调解机制，畅通途径。首要一条是充分发挥农村基层人民调解组织的作用和政府强大的管理和调解功能，在源头上化解矛盾，避免冲突激化，使多数纠纷能够得到及时有效的解决，减少诉讼。在现行法律不是很健全的情况下，法院在解决“出嫁女”问题上带有相当的局限性。相比之下，从化解矛盾的角度讲，政府的手段更加灵活，加之政策弹性较大，办法也更多，更能贴近百姓生活，效果会更好些。

5、建立健全农村社会保障制度。

“出嫁女”纠纷所折射出来的最重要的问题是农民和土地的关系问题。如何解决农民和土地的关系问题，有两个方面可考虑：一是尝试进行农村股份制改造，在公平合理的基础上将集体土地权利根据户口、土地承包、劳动义务投入情况固化到人，避免土地权利边界不断波动带来的矛盾；二是针对失地农民，政府应与办理与城镇居民相同的社会保障和医疗保险，应当协助安排工作或者给与一次性补助，使农民今后的就业、养老、医疗等福利待遇有长远的制度、财产保障，摆脱现在的单一依靠征地补偿的机制。

6、建议政府针对“出嫁女”问题出台指导性意见。

在城市化过程中出现的“出嫁女”纠纷，之所以演变成范围广、人数多、时间长、矛盾深的社会问题，除纠纷的解决机制反应滞后外，与整个社会对“出嫁女”问题的误读不无关系。许多人只看到了男女不平等的一面，而忽视了失地农民对于生存权的纷争。因此建议政府指令相关部门尽快出台解决“出嫁女”问题的指导性意见，以统一和规范全区的做法。

广东省于20__年5月31日修订通过的《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》有具体规定，如“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”“符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。” “各级人民政府应当采取措施，保障符合生育规定的农村纯女户家庭成员在土地承包经营、宅基地使用、集体经济收益分配、就业等方面的权益。”该规定具有可操作性，我区制定指导性意见时可借鉴。具体可包括以下几个方面：

（1）针对“出嫁女”的不同情况，具体细化“出嫁女”能否享有权利的主体资格。

（2）镇（办）指导村、组制定村规民约；对村规民约进行清理，不合法的内容予以废除。

非农户口农村土地确权政策篇10

论文摘要:平稳有序地流转土地承包经营权解放了农村生产力，促进了农村繁荣、农业增效和农民增收。文章分析了当前我国在推进农村土地流转过程中存在的主要问题，并从制定政策措施、完善市场体系、健全管理机构和财政政策等方面提出了对策。

农村土地承包经营权流转是家庭承包经营制度的完善和发展，是构建现代农业模式，实现产业结构调整的客观需要。近年来，随着工业化、城镇化不断推进，农村二、三产业加快发展，农村劳动力大量转移，农村土地流转趋于加快，规模逐年扩大，呈现出了经营主体多元化、流转形式多样化、利益关系复杂化的发展局面。在新的形势下，如何促进农村土地流转的健康发展，是值得我们思考和研究的问题。

1、当前农村土地承包经营权流转中存在的问题

我国农村土地承包经营权流转，反映了生产要素的合理流动和优化配置，总体是健康、有效的，但也存在一些不容忽视的问题。

1.1政策措施不完善

首先，随着土地承包经营权流转规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系日趋多元，迫切需要地方政府出台相关的具体措施，加强管理和服务，但目前除中央出台的宏观政策外，各地区尚未制定出台指导土地流转的具体政策措施，土地流转缺乏政策的引导和规范，制约了农村土地的流转。

其次，对土地流转的支持不到位。农业生产投入大、周期长、风险高，收效慢，对大资本缺乏吸引力，而中小投资又往往受制于资金技术等原因不愿甚至不敢投人，加之目前我国许多地方的农民流转意愿不强，宁愿抛荒土地也不愿流转，从目前的实际来看，各级政府尚未出台针对流转农民和流人种田大户、专业合作社和企业公司的具体支持政策，严重制约了农村土地的流转。

1. 2管理机制不健全

土地流转市场尚未形成，转出转人之间缺乏足够的信息联系，阻碍着土地流转在更多方式、更大范围和更高层次上进行。转包费、租赁费缺乏科学依据，没有与之相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构。农村土地流转服务机构处于空缺状态，致使土地承包经营权流转信息网络无法建立，土地流转供求信息不能及时有效沟通，而且二轮土地承包的一些遗留问题也得不到及时处理，不少地方存在着农村土地承包经营权落实不到户，承包合同签订不到户、不规范、承包经营权证书发放不到位、流转合同不规范等问题。

1.3流转运作不规范

现在农户之间的土地流转多是口头协议，未通过签订流转合同来规范流转双方的权利和义务，即使签订合同也存在手续不规范、条款不完备等问题，土地流转登记管理难度大，特别是农户以口头协商流转的土地，县、乡农村土地承包管理部门难以掌控，更无法登记备案。由于口头合同稳定性差，双方利益无法受到法律保护，不便于管理，而且也为以后产生不必要的纠纷留下了隐患。同时口头协议的随意性也造成接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投人，积极性不高，不利于农业的长远发展。

1. 4服务保障措施不到位

首先，我国农村的社会保障机制尚未形成，土地对农民来说仍具有十分重要的社会保障和就业功能，这就决定了农民不肯轻易离开土地。加之我国大部分城镇化和县域经济发展仍较滞后，二、三产业接纳农村劳动力的能力有限，许多农户仍靠种地维持生计，不敢也不能放弃土地承包经营权，土地流转只能是小规模和短期流转，影响了土地资源的优化配置和使用效率的提高。其次，土地流转服务缺位。绝大多数乡镇、村尚未成立土地流转的服务机构，缺乏合理的引导和组织，没有真正建立起资产评估、委托、法律咨询、信息服务、流转中介等服务机构，供求双方很难找到一个合理的交易平台。

1.5流转违法现象时有发生

少数地方的基层干部对维护农民的土地权益和坚持农村基本经营制度的重要性认识不足，不顾客观实际，盲目对流转下指标定任务，违背农民意愿强行流转。有的地区为了片面地追求农业规模经营和村集体经济发展，随便改变土地承包关系，用行政手段将农户的承包地转租给企业经营，严重影响了农民正常的生产和生活;有的地方为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间，低价出让土地经营权。这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经济制度。

2、促进农村土地承包经营权流转的对策

土地承包经营权流转是一项复杂的、政策性很强的工作，事关农民的切身利益，事关农村经济发展和社会稳定大局。因此，要促进农村土地的流转，加快现代农业建设步伐，就必须要明确思路，抓住影响土地流转的关键环节和问题，突出重点，积极推进，确保农村土地流转的顺利进行。

2. 1深化思想认识，确保“五个坚持”

一是坚持稳定和完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村的基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。二是坚持尊重农户的土地流转主体地位。尊重农户的选择，流转与否、采取何种方式流转、流转价格如何确定，要由农户来决定。要按照依法、自愿、有偿的原则引导农户流转土地承包经营权，不能强迫农民进人土地承包经营权流转市场。三是坚持农村土地流传中“三个不得”原则。土地流转的只是承包经营权，不能在流转中变更土地所有权属性，侵犯农村集体利益;农地只能农用，不能搞非农建设和开发;受让方和农村基层组织不能以任何借口强迫流转或者压低租金价格，侵犯农民的合法利益。四是坚持因地制宜。土地使用权的流转不能搞一刀切、一个模式，在条件尚不具备的地区，应提倡农户对自身所经营的土地进行劳动积累，提高土地产出率。而在一些经济相对发达地区，农民从事非农生产的机会多且能获得较稳定的收人，应鼓励其进行土地流转。五是坚持管理、规范、有序。要切实加强对土地流转的管理指导，建立健全流转制度，强化流转信息服务，规范流转合同并加强管理，及时调节流转纠纷，维护各方利益，确保土地流转和规模经营规范有序。

2. 2抓紧出台制定促进土地流转的政策措施

各省要结合实际，尽快制定出台土地承包经营权流转实施意见，明确农村土地流转的指导思想、总体目标、基本原则以及加快农村土地流转、推进规模经营、提高土地经营效益等方面的政策措施，指导和规范农村的土地流转，加强管理和服务，使土地流转有法可依。同时，各级政府和各级部门要尽快制定出台支持土地流转的具体措施，对土地流出的农民进行奖励，做好各种保障服务，解除农民的后顾之忧，提高流转意愿;加大对种田大户、专业合作社和一些龙头企业的扶持力度，提高他们的投资意愿，推动规模经营;建立健全土地流转的服务机构，不断完善服务措施，规范农村土地流转。

2. 3切实解决好农村土地二轮承包遗留问题

稳定农村土地承包关系，把农民土地承包经营权长久不变的政策落到实处。按照有关法律和政策要求，二轮承包时签订的耕地承包合同，承包期限不达30年的，要补签到30年;对尚未签订农村土地承包合同或合同签订不规范的，要补签或重新签订规范的书面合同;对没有按照国家规定式样制发承包经营权证书的，县(市、区)要安排落实经费印制，补、换发到户;土地承包合同档案资料不健全的要收集整理归档，妥善保管。

2. 4规范土地流转行为，确保流转规范有序

以实施流转合同制和备案制为重点，规范流转行为。按照农村土地流转合同示范样本，结合本区域的实际，指导流转双方签订规范性合同文本，报发包方和乡(镇)农经管理机构备案。建立农村土地流转合同鉴证制度，对流转合同及有关资料进行归档并妥善保管。建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况，对以转包、出租或其它方式流转的要及时办理相关备案登记，以转让、互换方式流转的要及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。

2. 5完善流转市场体系，加强流转管理服务

首先，建立健全土地流转服务网络和信息体系，搭建土地流转信息平台，做好流转规划、汇集信息、沟通供求、价格评估等工作。在有条件的市、县建立农村产权担保公司等中介机构，为农村土地承包经营权流转进行行为担保，开展土地评等定级和估价工作，加强地籍管理和土地市场管理。其次要构建农村土地承包纠纷调解仲裁体系。在县级成立农村土地承包纠纷仲裁委员会，乡镇成立农村土地承包纠纷调解委员会，村级设立土地承包纠纷调解小组。乡镇农村土地承包纠纷调解委员会或村级土地承包纠纷调解小组负责对土地承包及流转纠纷进行调解。县级农村土地承包纠纷仲裁委员会负责对双方当事人不愿协商、调解或协商、调解不成，申请仲裁的纠纷进行仲裁。

2. 6健全农经管理机构，加强对流转的指导

尽快建立健全乡镇农村经营管理工作机构，由基层农村经营管理工作机构承担土地承包经营权流转服务工作。进一步加强农经管理机构和队伍建设，强化农经部门工作职能，建立健全职能明确、权责一致的农经行政管理体制，充分发挥农经管理机构在行政执法、行政管理、行政监督的职能作用，不断提高服务水平。