洪水灾害的防灾减灾措施十篇

洪水灾害的防灾减灾措施篇1

关键词：山洪灾害；规划；原则；对策

一、山洪灾害防治规划原则 

山洪灾害防治规划坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，反映山丘区经济社会发展、改善人民生存条件和环境保护不断提出的新的更高要求．研究和制定全国山洪灾害防治总体规划和对策措施．提高山洪灾害防治水平，促进人与自然和谐共处。最大限度地减少山洪灾害导致的人员伤亡和财产损失。为我国山丘区构建和谐社会提供安全保障。《全国山洪灾害防治规划》遵循了以下原则： 

①坚持人与自然和谐共处，由控制洪水向洪水管理转变的原则。人类活动的负面效应已成为山洪灾害的重要致灾因素之一，不仅使自然生态系统遭到严重破坏，也给人类自身安全带来严重影响。通过加强管理，规范人类活动，制止对河流行洪场所的侵占，采取“退耕还林、还草”、改变耕作方式等措施，改善生态与环境，保护水土资源。 

②坚持“以防为主。防治结合”和“以非工程措施为主，非工程措施与工程措施相结合”的原则。规划要求着重开展责任制组织体系、监测预警、预案等山洪灾害防御非工程措施建设，及时预警，提前组织危险地区群众转移；通过宣传、培训，提高群众防灾避灾意识和自防自救能力；重点保护对象可根据实际情况采用必要的工程保护措施。 

③坚持“全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理”的原则。根据各山洪灾害区的特点，统筹考虑国民经济发展、保障人民生命财产安全等各方面的要求。做出全面的规划，并与改善生态与环境相结合，做到标本兼治。 

④坚持“突出重点、兼顾一般”的原则。山洪灾害防治工作，要实行统一规划，分级分部门实施，确保重点，兼顾一般。采取综合防治措施，按轻重缓急要求，逐步完善防灾减灾体系。逐步实现近期和远期规划防治目标。 

⑤坚持因地制宜、经济实用的原则。我国山洪灾害防治点多面广，自然地理条件千差万别，经济社会发展水平不一，防治措施应因地制宜。既要重视应用先进技术和手段。也要充分考虑我国山丘区的现实状况，尽量采用经济、实用的设施、设备和方式方法，广泛、深入开展群测群防工作。 

二、山洪灾害防治主要对策措施 

山洪灾害来势猛、成灾快、历时短、范围小而散，但易造成人员伤亡。对山洪灾害威胁区内的人员和财产主要采取工程措施进行保护既不合理也不经济。山洪灾害防治要立足于采取以非工程措施为主的综合防御措施，以减少人员伤亡为首要目标。 

在研究山洪灾害分布、成因及特点的基础上。划分重点防治区和一般防治区．以小流域为单元，因地制宜地制定规划措施。规划的主要对策措施有以下方面： 

1．非工程措施 

非工程措施对策主要包括加强防灾知识宣传、开展山洪灾害普查、建设监测预警系统、落实责任制并编制预案、实施搬迁避让、加强政策法规建设和防灾管理等。 

(1)加强防灾知识的宣传培训 

山洪灾害的广泛性和严重性决定了防御工作需要全社会的共同努力．全社会都有责任和义务参与和承担防灾工作。规划要求在全社会加强山洪灾害风险宣传培训，增强群众防灾、避灾意识和自防自救能力，使山洪灾害防治成为山丘区各级政府、人民群众的自觉行为。 

(2)开展山洪灾害普查 

规划要求大力开展山洪灾害普查工作。研究山洪灾害发生的特点和规律。确定了灾害发生临界雨量的制定方法，为山洪灾害预警提供了较为可靠的信息来源。根据临界雨量，通过分析，规划将降雨诱发的山洪灾害易发程度分为三级：高易发、中易发、低易发。中国降雨诱发山洪灾害的高易发区主要分布在云南西南部、四川盆地西部和东北部、秦巴山地、湖南南部和西部、湖北西部、淮河上游山区、南岭山地、太行山、燕山、辽东半岛、长白山、大小兴安岭、以及新疆的昆仑山、天山等地。但是，由于规划工作的局限性，大量的隐患点还没有被发现，同时由于气候、人类活动等因素．还可能造成一些新的隐患或灾害点出现。因此，需要不断加大普查力度，扩大普查范围，为防御工作提供决策依据。 

(3)建设监测预警系统 

监测预警系统监测实时的降雨和洪水过程、监视山洪灾害发生征兆．预测山洪灾害的发生，并及时预警信息，这是减少或避免山洪灾害导致人员伤亡和财产损失的最有效措施。监测系统包括气象、水文、滑坡、泥石流等专业监测与群测群防相结合的监测系统。规划新建自动气象站3886个，多普勒雷达站44个；新建自动雨量站8735个，水文站466个．人工简易观测站l2．5万个；布设泥石流专业监测站(点)1926个，滑坡专业监测站(点)2676个，泥石流、滑坡群测群防村组11880个。规划建设连接30955个监测站(点)的通信网络、1836个县级信息共享平台及警报传输通信设备、21193套乡镇警报传输通信设备．建设县级以上专业部门问网络互联，配置l2．5万套无线广播警报器以及锣、鼓、号等人工预警设备。开发气象、水文预报模型等。 

(4)落实责任制并编制山洪灾害防御预案 

建立山洪灾害防御责任制体系，编制切实可行的预案，建立由各级政府部门负责的群测群防组织体系，在有山洪发生征兆和初发时就能做到快速、准确地通知可能受灾群众，并按照预案确定的路线和方法及时转移。最大限度地减少人员伤亡。规划明确山洪灾害防御预案的内容主要包括：根据山洪及其诱发的泥石流、滑坡特点．进行山洪灾害普查，划分危险区、警戒区和安全区，明确山洪灾害威胁范围与影响程度：建立山洪灾害防御领导、指挥及组织机构；确定避灾预警程序和临时转移人口的路线和地点；建立抢险救灾工作机制，制定救灾方案及救灾补偿措施等。 　(5)实施搬迁避让 

对处于山洪灾害危险区、生存条件恶劣、地势低洼而治理困难地方的居民规划拟采取永久搬迁的措施。要创造条件，政策引导，鼓励居住分散的居民结合移民建镇永久迁移。对移民新址、公共设施等建设用地须进行山洪灾害危害性评估．保障移民迁入安全地区，避免二次搬迁或造成新的山洪灾害。对难以治理的滑坡、难于防护的村镇，要求调整山洪易发区土地利用结构、村镇布局。在城镇及村镇建设、居民建房时应尽量避开灾害易发点。 

(6)加强政策法规建设 

制定和完善与山洪灾害防治相配套的政策法规，是规范山丘区人类活动。保证山洪灾害防治措施顺利实施．建立和完善防灾减灾体系，提高防御山洪灾害的能力。促进山丘区人口、资源、环境和经济协调发展的重要保证。规划要求制定风险区控制政策法规，有效控制风险区人口增长、村镇和基础设施建设以及经济发展。制定风险区管理政策法规，规范风险区日常防灾管理、山洪灾害地区城乡规划建设的管理，维护风险区防灾减灾设施功能，规范人类活动，有效减轻山洪灾害。 

(7)加强防灾管理 

山丘区资源无序开发、居民点选址不当、城镇不合理建设等人类活动往往加剧或导致山洪灾害的发生。规划要求加强防灾管理．严格执行相关法律法规和规章制度．对社会生活、生产行为进行管理．以适应或规避山洪灾害风险。加强山洪易发区的土地开发利用规划与管理。加强对开发建设活动的管理，对山洪易发区范围内的城镇、交通、厂矿及居民点等建设项目需进行防灾评估；加强河道、防灾设施的管理．以维护河道泄流能力，确保防灾工程设施正常运行。 

2．工程措施 

对受山洪及其诱发的泥石流、滑坡严重威胁的城镇、大型工矿企业或重要基础设施，通过经济技术比较，规划适当采取必要的工程措施，保障重要防护对象的安全。工程措施对策主要包括山洪沟、泥石流沟及滑坡治理、病险水库除险加固、水土保持等。 

1)山洪沟治理 

对严重威胁村镇、县城、大型工矿企业、重要基础设施、大面积农田的山洪沟采取工程措施治理。山洪沟治理措施主要有护岸及堤防工程、沟道疏浚工程、排洪渠等。规划采取工程措施治理的山洪沟约18000条．需加固、新建护岸及堤防工程长度94710km．加固改造和新建排洪渠工程89650km，疏浚沟道8920km。 

(2)泥石流沟治理 

对保护对象重要、危害严重的泥石流沟采取工程治理措施。泥石流沟治理措施主要包括排导工程、拦挡工程、沟道治理工程和蓄水工程等。规划治理的泥石流沟共2462条．需修建拦挡工程13457座、排导工程8546km、停淤工程1480座。 

(3)滑坡治理 

根据滑坡危险性分类．对威胁到集镇、大型工矿企业、重要基础设施安全．对经济社会发展造成严重影响的不稳定滑坡。考虑治理的技术可行性和经济合理性，采取必要的工程措施进行治理滑坡治理的措施主要要有：排水、削坡、减重反压、抗滑挡墙、抗滑桩、锚固、抗滑键等。规划治理的滑坡1391个．需修建截排水沟398400m．挡土墙904．5万m．抗滑桩679．1万m，锚索34．7万m，削坡减载8350万m3. 

(4)病险水库除险加固 

对一旦溃坝将造成山洪灾害防治区大量人员伤亡和财产损失的病险水库．在现有工程基础上，通过采取综合加固措施．消除病险．确保工程安全和正常使用。恢复和完善水库应有的防洪减灾功能．消除防洪隐患。本次规划除险加固的病险水库均为小型水库．共16521座，其中小(1)型水库2999座，小(2)型水库13522座。 

洪水灾害的防灾减灾措施篇2

论文关键词：山洪灾害；规划；原则；对策

一、山洪灾害防治规划原则

山洪灾害防治规划坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，反映山丘区经济社会发展、改善人民生存条件和环境保护不断提出的新的更高要求．研究和制定全国山洪灾害防治总体规划和对策措施．提高山洪灾害防治水平，促进人与自然和谐共处。最大限度地减少山洪灾害导致的人员伤亡和财产损失。为我国山丘区构建和谐社会提供安全保障。《全国山洪灾害防治规划》遵循了以下原则：

①坚持人与自然和谐共处，由控制洪水向洪水管理转变的原则。人类活动的负面效应已成为山洪灾害的重要致灾因素之一，不仅使自然生态系统遭到严重破坏，也给人类自身安全带来严重影响。通过加强管理，规范人类活动，制止对河流行洪场所的侵占，采取“退耕还林、还草”、改变耕作方式等措施，改善生态与环境，保护水土资源。

②坚持“以防为主。防治结合”和“以非工程措施为主，非工程措施与工程措施相结合”的原则。规划要求着重开展责任制组织体系、监测预警、预案等山洪灾害防御非工程措施建设，及时预警，提前组织危险地区群众转移；通过宣传、培训，提高群众防灾避灾意识和自防自救能力；重点保护对象可根据实际情况采用必要的工程保护措施。

③坚持“全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理”的原则。根据各山洪灾害区的特点，统筹考虑国民经济发展、保障人民生命财产安全等各方面的要求。做出全面的规划，并与改善生态与环境相结合，做到标本兼治。

④坚持“突出重点、兼顾一般”的原则。山洪灾害防治工作，要实行统一规划，分级分部门实施，确保重点，兼顾一般。采取综合防治措施，按轻重缓急要求，逐步完善防灾减灾体系。逐步实现近期和远期规划防治目标。

⑤坚持因地制宜、经济实用的原则。我国山洪灾害防治点多面广，自然地理条件千差万别，经济社会发展水平不一，防治措施应因地制宜。既要重视应用先进技术和手段。也要充分考虑我国山丘区的现实状况，尽量采用经济、实用的设施、设备和方式方法，广泛、深入开展群测群防工作。

二、山洪灾害防治主要对策措施

山洪灾害来势猛、成灾快、历时短、范围小而散，但易造成人员伤亡。对山洪灾害威胁区内的人员和财产主要采取工程措施进行保护既不合理也不经济。山洪灾害防治要立足于采取以非工程措施为主的综合防御措施，以减少人员伤亡为首要目标。

在研究山洪灾害分布、成因及特点的基础上。划分重点防治区和一般防治区．以小流域为单元，因地制宜地制定规划措施。规划的主要对策措施有以下方面：

1．非工程措施

非工程措施对策主要包括加强防灾知识宣传、开展山洪灾害普查、建设监测预警系统、落实责任制并编制预案、实施搬迁避让、加强政策法规建设和防灾管理等。

(1)加强防灾知识的宣传培训

山洪灾害的广泛性和严重性决定了防御工作需要全社会的共同努力．全社会都有责任和义务参与和承担防灾工作。规划要求在全社会加强山洪灾害风险宣传培训，增强群众防灾、避灾意识和自防自救能力，使山洪灾害防治成为山丘区各级政府、人民群众的自觉行为。

(2)开展山洪灾害普查

规划要求大力开展山洪灾害普查工作。研究山洪灾害发生的特点和规律。确定了灾害发生临界雨量的制定方法，为山洪灾害预警提供了较为可靠的信息来源。根据临界雨量，通过分析，规划将降雨诱发的山洪灾害易发程度分为三级：高易发、中易发、低易发。中国降雨诱发山洪灾害的高易发区主要分布在云南西南部、四川盆地西部和东北部、秦巴山地、湖南南部和西部、湖北西部、淮河上游山区、南岭山地、太行山、燕山、辽东半岛、长白山、大小兴安岭、以及新疆的昆仑山、天山等地。但是，由于规划工作的局限性，大量的隐患点还没有被发现，同时由于气候、人类活动等因素．还可能造成一些新的隐患或灾害点出现。因此，需要不断加大普查力度，扩大普查范围，为防御工作提供决策依据。

(3)建设监测预警系统

监测预警系统监测实时的降雨和洪水过程、监视山洪灾害发生征兆．预测山洪灾害的发生，并及时预警信息，这是减少或避免山洪灾害导致人员伤亡和财产损失的最有效措施。监测系统包括气象、水文、滑坡、泥石流等专业监测与群测群防相结合的监测系统。规划新建自动气象站3886个，多普勒雷达站44个；新建自动雨量站8735个，水文站466个．人工简易观测站l2．5万个；布设泥石流专业监测站(点)1926个，滑坡专业监测站(点)2676个，泥石流、滑坡群测群防村组11880个。规划建设连接30955个监测站(点)的通信网络、1836个县级信息共享平台及警报传输通信设备、21193套乡镇警报传输通信设备．建设县级以上专业部门问网络互联，配置l2．5万套无线广播警报器以及锣、鼓、号等人工预警设备。开发气象、水文预报模型等。

(4)落实责任制并编制山洪灾害防御预案

建立山洪灾害防御责任制体系，编制切实可行的预案，建立由各级政府部门负责的群测群防组织体系，在有山洪发生征兆和初发时就能做到快速、准确地通知可能受灾群众，并按照预案确定的路线和方法及时转移。最大限度地减少人员伤亡。规划明确山洪灾害防御预案的内容主要包括：根据山洪及其诱发的泥石流、滑坡特点．进行山洪灾害普查，划分危险区、警戒区和安全区，明确山洪灾害威胁范围与影响程度：建立山洪灾害防御领导、指挥及组织机构；确定避灾预警程序和临时转移人口的路线和地点；建立抢险救灾工作机制，制定救灾方案及救灾补偿措施等。

(5)实施搬迁避让

对处于山洪灾害危险区、生存条件恶劣、地势低洼而治理困难地方的居民规划拟采取永久搬迁的措施。要创造条件，政策引导，鼓励居住分散的居民结合移民建镇永久迁移。对移民新址、公共设施等建设用地须进行山洪灾害危害性评估．保障移民迁入安全地区，避免二次搬迁或造成新的山洪灾害。对难以治理的滑坡、难于防护的村镇，要求调整山洪易发区土地利用结构、村镇布局。在城镇及村镇建设、居民建房时应尽量避开灾害易发点。

(6)加强政策法规建设

制定和完善与山洪灾害防治相配套的政策法规，是规范山丘区人类活动。保证山洪灾害防治措施顺利实施．建立和完善防灾减灾体系，提高防御山洪灾害的能力。促进山丘区人口、资源、环境和经济协调发展的重要保证。规划要求制定风险区控制政策法规，有效控制风险区人口增长、村镇和基础设施建设以及经济发展。制定风险区管理政策法规，规范风险区日常防灾管理、山洪灾害地区城乡规划建设的管理，维护风险区防灾减灾设施功能，规范人类活动，有效减轻山洪灾害。

(7)加强防灾管理

山丘区资源无序开发、居民点选址不当、城镇不合理建设等人类活动往往加剧或导致山洪灾害的发生。规划要求加强防灾管理．严格执行相关法律法规和规章制度．对社会生活、生产行为进行管理．以适应或规避山洪灾害风险。加强山洪易发区的土地开发利用规划与管理。加强对开发建设活动的管理，对山洪易发区范围内的城镇、交通、厂矿及居民点等建设项目需进行防灾评估；加强河道、防灾设施的管理．以维护河道泄流能力，确保防灾工程设施正常运行。

2．工程措施

对受山洪及其诱发的泥石流、滑坡严重威胁的城镇、大型工矿企业或重要基础设施，通过经济技术比较，规划适当采取必要的工程措施，保障重要防护对象的安全。工程措施对策主要包括山洪沟、泥石流沟及滑坡治理、病险水库除险加固、水土保持等。

1)山洪沟治理

对严重威胁村镇、县城、大型工矿企业、重要基础设施、大面积农田的山洪沟采取工程措施治理。山洪沟治理措施主要有护岸及堤防工程、沟道疏浚工程、排洪渠等。规划采取工程措施治理的山洪沟约18000条．需加固、新建护岸及堤防工程长度94710km．加固改造和新建排洪渠工程89650km，疏浚沟道8920km。

(2)泥石流沟治理

对保护对象重要、危害严重的泥石流沟采取工程治理措施。泥石流沟治理措施主要包括排导工程、拦挡工程、沟道治理工程和蓄水工程等。规划治理的泥石流沟共2462条．需修建拦挡工程13457座、排导工程8546km、停淤工程1480座。

(3)滑坡治理

根据滑坡危险性分类．对威胁到集镇、大型工矿企业、重要基础设施安全．对经济社会发展造成严重影响的不稳定滑坡。考虑治理的技术可行性和经济合理性，采取必要的工程措施进行治理滑坡治理的措施主要要有：排水、削坡、减重反压、抗滑挡墙、抗滑桩、锚固、抗滑键等。规划治理的滑坡1391个．需修建截排水沟398400m．挡土墙904．5万m．抗滑桩679．1万m，锚索34．7万m，削坡减载8350万m3.

(4)病险水库除险加固

对一旦溃坝将造成山洪灾害防治区大量人员伤亡和财产损失的病险水库．在现有工程基础上，通过采取综合加固措施．消除病险．确保工程安全和正常使用。恢复和完善水库应有的防洪减灾功能．消除防洪隐患。本次规划除险加固的病险水库均为小型水库．共16521座，其中小(1)型水库2999座，小(2)型水库13522座。

洪水灾害的防灾减灾措施篇3

**年10月27日，国务院下发了《关于全国山洪灾害防治规划的批复》，要求各地要将《全国山洪灾害防治规划》内容纳入地方“十一五”国民经济和社会发展规划，结合本地区实际制定实施计划，逐级落实防治目标和任务。《批复》中明确了气象部门负责有关气象监测、预报预警系统建设及相关防灾减灾预案等项目实施的工作职责和任务。

为切实做好山洪灾害防治工作，履行气象部门在《全国山洪灾害防治规划》中的职责，现将《批复》转发给你们，请各市气象局、省局有关直属单位按照下列要求，认真贯彻执行：

一、高度重视，密切配合。浙江省山丘区面积占全省面积的70%以上，因降雨引发的山洪灾害问题十分突出。近几年，小流域山洪灾害包括泥石流、滑坡等造成的人员伤亡，已占全省整个洪水、台风灾害伤亡人数的80%以上。全省各级气象部门要以确保人民群众生命财产安全为己任，将防御山洪灾害作为重要任务来抓，加强领导，周密部署，筑好防御山洪灾害的第一道防线。要积极加强与国土、建设、水利等有关部门的沟通协作，履行部门职责，了解服务需求，提供防治建议，充分发挥气象部门在山洪灾害防治体系中的重要作用。

二、合理布局，加强监测。努力提高灾害性天气监测能力，尤其要重点加强对山洪灾害危险点的监测，因地制宜，科学论证，根据防御山洪、地质灾害的需要，合理布局气象灾害地面监测网。同时，加强新一代多普勒天气雷达、气象卫星以及闪电定位网对暴雨、山洪等气象及相关灾害的监测，加强通信保障，确保监测信息传输及时无误。

三、努力加强气象灾害预报预警系统建设。加雨、山洪等气象灾害预报、预警技术研究，开展暴雨、山洪的中、短期预报技术研究，通过研究我省各地山洪发生发展的条件和规律、山洪灾害的气象诱发因素等，建立起综合的山洪地质气象灾害预报模型。同时要大力完善气象灾害信息产品制作系统和气象灾害信息产品系统，着力扩大灾害预警信息覆盖面，加强与有关部门以及网络、通信等运行企业的合作，综合运用气象警报器、广播、电视、报刊、电话、手机短信、传真、互联网、文字材料等多种形式，传送气象预警信息，当前要重点发挥手机短信、电话、计算机网络作用，进一步完善紧急异常气象短信平台，充实完善农网的信息服务功能，强化在山洪、地质灾害易发区的灾害预警信息工作。

四、进一步提高应急处置能力。各级气象部门要不断完善关于山洪灾害的预案体系，明确部门职责，梳理应急流程，充分发挥预案体系的重要作用，并结合各地山洪灾害应急预案中的要求，加强实战演练，确保气象部门在山洪灾害防御过程中反应迅速、处置有效。

五、各单位在山洪灾害防治中所取得的经验或提出建议，请及时反馈。

附件：国务院关于全国山洪灾害防治规划的批复

附件：

国务院关于全国山洪灾害防治规划的批复国函〔**〕116号

各省、自治区、直辖市人民政府，发展改革委、财政部、国土资源部、建设部、水利部、环保总局、气象局：

水利部、国土资源部、气象局、建设部和环保总局《关于批复全国山洪灾害防治规划的请示》（水汛〔**〕313号）收悉。现批复如下：

一、原则同意《全国山洪灾害防治规划》（以下简称《规划》），请你们认真组织实施。力争到2010年，在山洪灾害重点防治区初步建立以监测、通信、预报、预警等非工程措施为主并与工程措施相结合的防灾减灾体系，减少群死群伤事件和财产损失。到2020年，在山洪灾害重点防治区全面建成非工程措施与工程措施相结合的综合防灾减灾体系，在山洪灾害一般防治区初步建立以非工程措施为主的防灾减灾体系，最大程度地减少人员伤亡和财产损失，山洪灾害防治能力与山丘区全面建设小康社会的发展要求相适应。

二、《规划》的实施，要坚持以人为本，按照“全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理”的要求，立足当前、着眼长远，以防为主、防治结合，突出重点、合理安排。要注重整合利用各部门现有资源和设施，构建信息平台，实现资源共享，最大程度地发挥已有资源的效益。

要以近期规划项目为重点，以人员能及时转移、减少伤亡为目标，抓紧在山洪灾害重点防治区进行试点，实施雨量监测、预警系统建设、预案编制等见效快的非工程措施和必要的工程措施。要加强宣传和管理，加强群众防灾减灾意识，提高自防、自救和互救能力，构建群测群防体系。要结合易地扶贫，引导和帮助危险区居民在自愿的基础上做好搬迁避让。

三、省级人民政府是《规划》实施的责任主体。各地要将《规划》内容纳入地方“十一五”国民经济和社会发展规划，结合本地区实际制定实施计划，逐级落实防治目标和任务。中央和地方各级人民政府都要加大对山洪灾害防治的投入，按照以地方自筹为主、中央投资为辅的原则，多渠道、多元化筹措资金。对《规划》中涉及的建设项目，要认真做好前期工作，合理确定建设规模和投资，并按基本建设程序报批后实施。

洪水灾害的防灾减灾措施篇4

关键词：农村公路 问题 管理 技术

近年来，我国公路建设发展迅猛，路网建设不断完善，路网通行能力、抗灾保通能力和应急保障能力加强，对促进国民经济发展的作用越来越显著。雨季多发洪水是公路损坏、影响公路畅通的主要灾害之一。在抵抗各种自然灾害中，公路交通起“生命线”的重要作用，防止或减轻公路自然灾害，对公路正常通行及防灾减灾都十分重要。然而，洪水冲毁路基、路面和桥梁、涵洞及其防护设施，轻者造成交通受阻、舒适性降低，规模较大时会造成公路交通中断，给公路沿线的经济发展、社会稳定、抢险救灾和边防巩固带来非常不利的影响，同时也造成极大经济损失。沿河公路洪水灾害是公路洪水灾害的一种类型，其形式多样，影响因素复杂，由其造成的损失也很大，沿河防洪古往今来都是关系人民安危和国家兴衰的大事。对工程技术人员来说，首先是了解灾害，了解各种灾害的发生条件，其次在此基础上通过防灾减灾对策的确定来进行制灾、减灾和抗灾。本文通过对沿河公路洪水灾害含义、形式、成因的分析，探讨一下该类灾害的防洪减灾对策。

1.沿河公路洪水灾害

公路洪水灾害（也称为公路洪水水毁灾害）是指在洪水以及人类活动的综合作用下公路沿线所发生的一系列工程损毁现象及过程，是在自然因素和不合理的人为活动作用下的公路工程破坏现象，致使交通中断，对地区经济发展和居民生产产生一定的不利影响，其中水是公路洪水灾害的关键致灾因子。沿河公路水毁是公路洪水灾害的一种类型，易发路段一般为水流可能冲刷路基的路段、路基压缩或侵占河道路段、河岸坡度较为平缓的沿河路段及曾经发生过水毁的路段。沿河公路由于地形限制，不少路段为沿溪线半填半挖路基，或在山区河流的开阔河谷地段沿河路堤修筑路基，使路基的一侧成为河岸。填方压缩了本来就很狭窄的峡谷河床，使得河流局部河段的流速变化较大。沿河公路水毁的承灾体是沿河公路路基，受灾部位主要是下边坡。可见，沿河公路路基水毁灾害的致灾过程是洪水破坏力与山区公路承灾体承灾能力这一对矛盾在一定时空范围内相互作用的动态过程。

2.沿河公路水毁形式及成因

沿河公路水毁形式多样、成因复杂，具体表现如下。

（1）河湾路基凹岸冲刷、局部地形变化引起的顶冲或斜冲。在沿河流弯道凹岸的路段，路基受弯道凹岸冲刷和对岸挑流的顶冲：山区河流的河床受地形控制，水流湍急，弯道较多。在水流冲刷作用下，这些路段路基边坡的坡脚淘空造成路基坍塌。

（2）河道压缩引起的冲刷。在修建沿河公路时，由于人为地侵占洪水河槽，甚至在施工过程中随意堆积的废土压缩河床，河谷生态环境改变较大，从而造成沿河公路的水毁。

（3）防护工程冲刷破坏，导致沿河公路水毁。人们根据工程实际的需要，往往采用护坡和挡土墙、丁坝、护坦及其组合形式对沿河公路进行冲刷防护。但由于各种原因，常常导致防护结构物自身抗冲能力和基础埋置深度不足，从而发生水毁，对路基的安全稳定造成威胁。

（4）洪水淹没路面，造成路基路面冲刷。路基设计高程不足或因公路压缩河道导致壅水高度过大，引起洪水漫溢路面，水流沿路线纵向冲刷，冲毁路面、路基或急速退水后，易造成路肩冲出缺口，路面沉陷开裂。

（5）洪水长时间浸泡产生水毁。在平原地区、水库库区及低洼地区，汛期持续高水位造成公路路基长时间浸润而发生水毁。

此外，沿河公路洪水灾害要受到众多因素影响，其影响因素主要有：地形地貌因素；气候因素、水文因素、植被因素，不合理的人为活动等。

3.对沿河公路洪水灾害防洪减灾对策的探讨

3.1对防洪减灾对策概论探讨

防洪减灾对策是指预防或减轻洪水灾害的对策，要在了解洪水灾害产生原因和成灾过程的基础上制定出防洪减灾的原则上，建立一个健全的、具有防洪减灾功能的部门和灾害防御统一管理部门以及网络体系，形成一个既有分工负责，又有协调配合的综合防洪减灾管理机制。一般来说，减灾可以概括为“测、报、防、抗、救、援”六个方面，是一项复杂的自然与社会、技术与经济的系统工程。

3.2对沿河公路洪水灾害防洪减灾对策的探讨

各种防洪措施要因地制宜地兼施并用，主要的防洪措施有工程措施和非工程措施两类，下面就工程防洪措施进行探讨。

在洪水灾害严重的重点地段，应认真做好公路沿线水文勘测及防护工程、排水系统的调查与设计，实施或完善包括桥涵、丁坝、护岸、疏通河道等在内的各种工程措施。

沿河公路冲刷防护工程型式大致又可分为：

（1）作为路基直接组成部分的石砌护坡和挡土墙（沿河的浸水挡土墙）以及边坡植物防护等，主要从提高坡面抗冲刷能力入手。

（2）路基边坡、挡土墙的坡脚、基础的护脚工程。沿河路基的护坡和挡土墙水毁，通常是由于洪水淘刷其基脚引起的，各种护脚工程着重于提高坡脚的抗冲刷能力，改变水流结构减轻不利冲刷。防护措施有沿水流方向布设的浸水挡土墙、护坦、抛石或堆石、石笼、排桩、防水林等。

（3）各种类型的水流导治构造物。常用的有丁坝、顺坝、格坝等，通过引导调整或改变水流方向，调整水流结构，使水流偏离被防护的河岸线或将被冲刷的河岸段变为淤积河岸段，加固河床，改善河道环境。

随着公路网的迅速发展，作为干线公路网支撑的农村公路受到了国家的日益重视.农村公路在社会、经济文化中也发挥着重要作用.主要有三点：一是解决“三农”问题的必然要求，它增加了农民的收入，加强城乡沟通，促进农村剩余劳动力向城镇转移；二是加快全面建设小康社会进展的必然要求，因为全面建设小康社会最繁重、最艰巨的任务在农村；三是实现交通新的快速发展的必然要求，作为干线公路网支撑的农村公路发展的滞后，就不可能实现交通新的快速发展.在我国加快发展农村公路的进程中，存在许多困难与问题，只要我们从实际国情出发，正视问题，提高政府对农村公路的重视程度，系统地抓好发展规划，加大资金投入，在实践中建立一套长效而稳定的建养机制，就可实现新农村背景下农村公路又快又好的可持续发展。

参考文献：

[1]何景华.公路勘测设计[M].北京：人民交通出版社，1998：1-2，181-183.

洪水灾害的防灾减灾措施篇5

关键词：山区 洪涝灾害 防洪减灾 对策

河池地区位于广西西北部，属云贵高原南缘，是典型的喀斯特地形，岩溶发育，洼地密布，素称“千山万弄”。全地区地形概貌是：9分山、7厘地、3厘水面和村庄，居住着壮、瑶、仫佬、毛南、苗、侗、水等8个少数民族，是典型的“老、少、边、山、穷”地区。境内有红水河和龙江两大流域，属亚热带气候，高温多雨，多年平均降雨量为1500mm，每年到汛期都要发生不同程度的洪涝灾害。进入九十年代以来，气候异常，生态失衡、人口剧增，洪涝灾害更有频发密现之势。特别是大石山区，经过多年的扶贫攻坚，群众喜获温饱，却因一场洪涝灾害，温而复寒，饱而复饥，出现返贫。因此，对河池山区洪涝灾害的成因进行分析，探讨其防御对策，减轻洪涝灾害造成的损失，促进山区国民经济发展具有重要意义。

2、历史重大洪涝灾害概况

据地方史料，1750年、1935年、1945年河池地地区发生了特大洪水。解放后几乎年年有水灾，特别是1970年、1983年、1987年、1991年、1994年、1996年、1998年、2000年发生了重大洪涝灾害。

1970年7月14日金城江龙江洪峰流量4550m3/s，洪水位为192.57m，达40年一遇洪水，造成街道进水1.5米深，112个单位受淹，城区直接经济损失达662万元。

1983年6月23日金城江发生建国以来第二次大洪水，洪水位为191.41m，受淹单位87个，经济损失达480万元。

1987年6月14日金城江城北二医院一带内涝，一片汪洋，受涝面积360公顷，损失100多万元。同日，东兰县城曲江洪峰流量417m3/s，达40年一遇洪水，街道一片汪洋，水深达1.5m，商店、民房、学校、单位被淹，5人死亡，直接经济损失420万元。

1991年6月中旬刁江发生大洪水，日雨量达300mm，马陇水文站出现1946年以来最大洪水，洪水位为21.06m，永乐电站受淹，倒塌房屋1393间，农作物受淹面积2266公顷，直接经济损失750万元。同年6～7月，东兰三石至纳合一带，一片汪洋，内涝耕地面积达468公顷，受淹时间长达两个多月，淹设房屋416间，倒塌房屋22间。

1994年“6.13”特大洪水，龙江三岔水文站水位达111.3m，为建国以来最大洪水；都安县加贵乡金满村3000多名群众被洪水围困三天三夜；罗城县双寨11个队3天时间，整个低洼地带滞洪库容就达5470万m3，水淹深达12m，一片汪洋，造成严重的外洪内涝，受淹面积765公顷，受灾农户938户，倒塌房屋3876间，4633人无家可归，受灾作物522公顷，减产粮食4000多吨，直接经济损失3724万元。整个地区因“6.13”洪涝灾害造成的经济损失达31.26亿元。

1996年“7.18”大洪水，罗城县融江河水位比1994年“6.13”洪水高7m，全地区造成农作物绝收面积3.32万公顷，减产粮食14.79万吨，倒塌房屋5.13万间，214个工矿企业停业，铁路中断38小时，造成直接经济损失14.44亿元。

1998年6、7月份河池西部发生内涝，大化县的六也至流水片被洪水浸泡两个多月，内涝面积615公顷，淹没房屋1250间，倒塌房屋45间，直接经济损失700万元，损失粮食3600吨。

2000年6月11日宜州龙江出现131.14m洪峰水位，超出警戒水位4.14m，为建国以来最高水位，相当于三十五年一遇洪水，街道进水1米多，50多个单位受淹。同年都安县还发生了3起山体滑坡，造成16人死亡，17人受伤。

3 洪涝灾害的特点

3.1 季节性强

由于降雨季节分布不均匀，4～8月份的降雨量占全年降雨量的78%左右，一般在夏季发生洪涝，多在6月中旬至7月中旬发生重大洪涝。

3.2 突发性强

由于山区地形特殊，山高坡陡，溪河狭窄，一旦暴雨，在很短时间内就形成洪峰，造成洪涝灾害。

3.3 局部性洪涝为主

根据1958年至2001年现有的气象和洪涝资料分析研究， 1～3个县同时发生洪涝的占总数81.9%，4～5个县同时发生洪涝的占总数9.6%，全地区性洪涝灾害占8.5%。所以，河池地区的洪涝灾害是以局部性洪涝为主。

3.4频发率高

河池山区的洪涝一般产生于大暴雨，日降雨量超过100mm或连续3天降雨量超过200mm，就可能引起洪涝灾害。据资料统计，1958～2001年共发生洪涝灾害157次，频率为365%。特别是进入90年代以后，洪涝灾害更加频繁，平均每年发生4.5次大的暴雨灾害。

3.5内涝时间长、淹没深

据调查，东兰县的纳合、板坡、板华，巴马县的合康，凤山县的中亭、大化的六也、贡川、共和，罗城的双寨、下里等耕地面积达一万亩以上的连片弄场，淹没时间多数达半个月以上，长者达3～4个月，淹没深度达2～10米。此外，还有成千上万个小弄场属半淹没～全淹没类型。

3.6山洪诱发山地灾害

由于河池特定的自然地理环境，每遇暴雨，不仅山洪暴发，河水泛滥成灾，而且伴有山体滑坡、泥石流、岩石崩塌等山地灾害，形成多种灾害形式交织在一起。

3.7灾害造成的损失严重，恢复难度大

由于山洪、内涝、滑坡、泥石流一同泛滥，造成房屋倒塌，人员伤亡，水利、交通、电力等基础设施极度毁坏，农田被毁，粮食无收，损失巨大。而山区财政困难，灾后政府只能拿出钱来安排灾民的吃、穿、住问题，水毁修复难度大。 转贴于 　4

洪涝灾害的成因分析

4.1 降雨时空分布不均，年内、年际变化大

河池地区地处亚热带季风气候区，雨量充沛，湿度大，具有明显的山地小气候特征，多年平均降雨量为1500mm。由于深受季风环流的影响，一是降水量在年际间分配很不均匀，丰水年降雨量均值达1994.5mm，枯水年降雨量均值为1102.7mm，年变幅为891.8mm，丰枯年降雨量悬殊，年际变化大。二是降雨在季节上分配不均匀，降雨量多集中在汛期，一般4～8月份降雨量平均值为1020～1350mm，占全年降雨量的75～80%，年内变化大。三是降雨量在区域上分布不均，差异大。凤山县城至巴马甲篆一带、都安大兴至东兰武篆一带、南丹车河至河池拔贡一带、罗城龙岸至长安一带是四个暴雨中心点，年降雨量高达2200～2600mm。

4.2 地质条件差、地貌复杂

河池地区石山区占59%，土山区占30.7%，山高坡陡，沟壑密度大，地形地貌复杂。一是大石山区峰丛、峰林、谷地交错分布，漏斗、落水洞相当发育，地下管网立体交错，溶洞、地下管道易堵塞，造成排泄不畅，引起内涝。特别是在红水河上修建了大化、岩滩两座大水库后，引起地下水位升高，大化、岩滩水库分别使原来地下管道水位升高约37m和42m，减少了地下水再储空间，使原来无压流的地下岩溶管道变为有压流或由压力小变为压力大，使地下水力坡度变缓，流速减慢，排泄能力降低，造成岩溶低洼地、谷地在洪水季节发生浸没性内涝。据调查只要有一场降雨达100mm以上的暴雨，就会引起半个月之久的内涝。二是地质构造复杂，褶皱断裂发育，地表支离破碎，岩石裸露，植被覆盖极差，长期侵蚀，岩性软弱，重力下移，易引起岩崩、滑坡、泥石流灾害。

4.3 生态环境失衡，水土流失严重

山区人均耕地少，粮食产量低，人们不断开发资源，对生态环境造成严重破坏，全地区2001年水土流失面积达6760.53平方公里，从而加剧了山洪、内涝、泥石流、滑坡灾害。一是森林被乱砍乱伐，矿山、石材开采不规范，陡坡垦植严重。二是人与水争地，挤占河道。三是河道设障增多，造成阻塞壅水，加剧灾情。

4.4 防洪工程体系不完善，调蓄能力差

河池地区的防洪工程还存在许多问题，表现在：一是水土保持防治跟不上，涵养水源能力差。二是沟道防护工程体系不完善，河道下游缺少堤防保护，拦截、调蓄能力差。三是水库工程病险多，调蓄能力低。全地区202座，存在安全隐患25座，占12.4%，水库共有总库容4.04亿m3，防洪库容1.01亿m3，调节能力差，并且水库分布东部多，西部少，拦蓄能力存在不平衡。四是全地区11个县市没有一个城区设防，防洪标准低，抵御洪涝灾害的能力还比较弱。

4.5 防洪意识淡薄，自救能力差

一是对灾害缺乏足够的重视。二是对山洪、内涝、泥石流防御措施不力。三是城镇、乡村规划缺乏防洪工程设施。

5 防洪减灾对策

河池地区的防洪保安工作坚持“以防为主，全力抢险，蓄泄结合，保安全，多蓄水”的指导方针，要从思想上加以重视，采取工程措施和非工程措施相结合的防洪对策。

5.1切实增强水患意识，牢固树立长期防灾减灾的思想

治水是人类认识自然和改造自然的重要活动之一，经济越发展，越要防治水患。山区的水患主要体现在水多或水少，防汛抗旱关键靠防范。因此，对洪涝灾害要确立“宁可信其有，不可信其无”的观念，做好“常备不懈，以防万一”的准备，坚定“防大汛、抗大洪、抢大险”的决心，不能存在半点侥幸心理，要采取超前性措施，未雨绸缪，防患于未然。同时要建立健全防汛机构，进一步落实防汛行政首长负责制、分级责任制、分包责任制、岗位责任制、技术责任制、值班工作制度。

5.2工程防洪措施

5.2.1加快水土保持治理，改善生态环境

根据山区特点， 水土保持治理以生物措施为主，结合工程措施，辅以能源措施和行政措施。生物措施重点抓好退耕还林，封山育林，植树造林。工程措施是以小流域为单位，实行山、水、田、林、路全面规划，综合治理，兴建谷坊、塘坝、地头水柜等拦沙蓄水工程，实施坡改梯地建设，搞砌墙保土，提高土壤和植被的含水保水能力。能源和行政措施是以电代柴、以沼气代柴，严禁垦荒种植和滥伐林木，加强森林保护。具体抓好东兰县九曲河小流域治理、环江县龙岩野马河小流域治理、红水河河池上游段区域水土保持治理、红水河河池下游段区域水土保持治理4个项目建设，投资6090万元，治理水土流失面积400km2；抓好全地区85万亩250以上坡耕地还林还草工作。

5.2.2加快重点防洪排涝工程的治理

兴建防洪排涝工程是山区防洪减灾的重要措施之一，是一项维系党心、民心的“德政工程”、“民心工程”。为此，地委、行署领导非常重视，列入议事日程，水电局也实地调查，编制了规划。按20年一遇的防洪标准和10年一遇最大24小时暴雨，旱作物2日排完，水稻3日排完的排涝标准，对沿江河两岸的防洪排涝工程兴建以防洪堤为主，辅以抽排结合的工程措施；对山区内涝的排涝工程以兴建排洪渠为主，辅以打隧洞的工程措施。全地区11个县市需修建防洪排涝532处，其中，保护1000人或1000亩耕地以上的重点工程有83处，投资约3.1亿元。

5.2.3加强重点城镇的防洪建设

河池地区城区防洪任务比较重的有河池、宜州、环江、都安、凤山、东兰、巴马、大化、天峨等县市。其中，河池、宜州两市城区按50年一遇设防，其它县城区按20年一遇设防。9个县市的防洪规划投资达5.2亿元。因此，每年要多渠道筹措资金，加大投入，尽快完善城区防洪体系，提高抗灾减灾能力。

5.2.4 加大水库除险加固的力度

全地区202座水库，大部分是五、六十年代群众上马兴建，属三边工程，质量差，隐患多。经过几十年运行，已老化严重，险病缠身，每年水灾，都发现新的安全隐患。因此，要加大水库除险加固的力度，发挥水库应有的调蓄作用。

5.2.5 建设一批以防洪为主的大中型水利枢纽工程

大中型水利枢纽工程，库容大，调洪能力强，防洪减灾效益显著。因此，要加快龙滩水库和南丹塘仙水利枢纽工程的建设步伐，尽快上马下考、下桥和宝坛电站，提高下游的防洪能力。

5.2.6 加大山地灾害的防御措施

依法将泥石流易发区，崩塌滑坡危险区划为重点预防保护区，一旦出现危险症状，要果断组织群众转移，确保生命财产安全。对泥石流防治要采取“稳、拦、排、停、封、造”六个字对策，对滑坡防治要针对滑坡的成因、性质、发展趋势和危害“对症下药”，采取“避、排、减、挡、填、护”六个字对策。

5.3 非工程防洪措施

5.3.1 加快河池水利信息系统工程的建设

水利信息系统是一项采用现代化信息采集设备、通信工具、计算机网络和决策支持手段，及时掌握水的有关信息，采取有效措施，以减少水旱灾害损失和水土流失，达到科学调水用水，水资源保护为目的的系统工程。因此，要逐步建立水利信息系统体系，为领导防洪减灾决策提供科学依据。由于项目内容多，要分期实施，逐年建成江河洪水预警预报系统、水库洪水调度系统、县市城区防洪指挥系统、洪涝旱灾采集系统、水资源管理系统等。

5.3.2 加强水文气象测报，强化通信联络，确保汛情、汛令及时准确传递

水文气象的预报和测报是防汛的耳目。因此，防汛部门要和水文气象部门建立报汛联络网，及时反馈水情、雨情信息，为领导防汛决策提供依据和保障。通讯工作是防汛的生命线，没有通讯，防汛指挥调度就形同虚设。因此，必须建立各级防汛调度通讯网、水库通讯网，保证汛情、汛令畅通无阻。

5.3.3 加强法制教育，依法治水，依法防洪

目前，河池地区许多河道遭到盲目侵占，在河堤上取土，在河滩上修建房屋，种植高杆作物，向河床倾倒废渣垃圾，特别是南丹和环江一些选矿厂乱排放废水、矿渣，不仅污染了河道，而且很大程度降低了河道的行洪排涝、调节洪水的能力，造成不应有的灾害。为此，必须加强《水法》、《防洪法》和《水土保持法》等法律法规的宣传贯彻，依法治水，依法防洪，加强防洪设施管理，明确划定水域界限，严格禁止侵占，以利防洪、防汛。

5.3.4 加强工程管理和水库科学调度

工程管理不善，往往是造成水库失事，威胁人民生命财产安全的主要原因。为适应新形势发展，要加快水利工程体系改革，把工程效益、工程维修和工程安全落到实处。小型水利工程可采取租赁、拍卖或股份制形式由私人管理经营；较大水利工程经营要建立责权利明确的运行机制。同时，汛期要加强水库科学调度运用，病险水库运行方案要确保安全度汛，洪水时要优化调度，错峰削洪，避免或减轻灾害。

5.3.5 进一步制定和完善防洪抢险预案

防洪预案的制定和完善是配合防洪工程整体标准不高的一项重要措施。编制防洪预案的目的，一是确保工程安全，二是避免人员伤亡和财产造成重大损失。凡事预则立，不预则废，未雨绸缪，才能争取主动。为此，要依据洪水特点、防洪工程现状、保护对象的重要程度等，对可能出现的不同类型洪水，制定不同类型的防洪抢险预案：水库预案、河道预案、城镇防洪预案。主要内容包括：防洪标准、指挥机构、物资调度、人员转移、抢险队伍、防洪调度措施等。

洪水灾害的防灾减灾措施篇6

一、地理位置及洪灾概况

二、成因分析

分析我市山洪灾害频发的原因，主要有以下几个方面：

六、七成。同时，全市有100多万亩山林被垦为耕地，使“绿色水库”遭受严重破坏，水土流失面积比1957年增加了43%。生态环境的恶化，不仅有害于调节小气候，大大降低涵蓄水源的能力，引发山洪灾害，而且造成大量泥沙俱下，形成泥石流，涌入江河和水利工程，淤积水域，削弱了防洪能力。全市现有水土流失面积4200平方公里，水蚀模数达到4000吨/平方公里年，照此计算，每年有1000多万吨泥砂注入江河、沟渠、圹库。普遍反映，河床一般比五十年代中期抬高了1米多，隆回县辰河、新邵县石马江、新宁县新寨河、绥宁县三双河等，甚至成了高于两岸农田的“悬河”。

5.人为因素造成局部山体滑坡，导致山地灾害。在地质条件较差的山体上开采矿石、修路建房，破坏了山体结构，在强降雨的诱发下，山体滑坡、泥石流往往伴随着山洪一同泛滥，造成房屋倒塌，人员伤亡，电力和电信线路倒杆，交通道路中断，农田被毁。

三、减灾措施的探讨

亡羊补牢，犹未为晚，认真总结经验教训，针对山洪频发的主客观因素，我们要采取综合性的措施，治标治本。

1.加大宣传力度，增强山洪灾害意识，在防御山洪灾害上，当前普遍存在着麻痹思想和侥幸心理，把防灾减灾当做是“短期行为”和“被动行为”，灾情发生，往往措手不及，处处挨打。防灾抗灾涉及到全社会的各个方面，涉及到各行各业各个部门，因此，要动员全社会的力量，以积极的态度投入到防灾减灾斗争中来，树立抗灾保安全、抗灾夺丰收、抗灾求发展的思想，要把强化防灾减灾意识做为一项经常性的工作来抓。一是要利用广播、电视、报纸、报告会等各种宣传媒介，有计划、有针对性地开展宣传发动工作，增强全民的防灾意识；二是加强教育和培训工作，传授防灾抗灾的有关知识，增强防灾抗灾能力；三是要提高公民参与防灾抗灾的意识，认识到防灾抗灾是每个公民应尽的义务；四是要建立健全一个强有力的指挥体系，组织一支过硬的抢险队伍。

2.建立专门的山洪灾害防御责任制。各有关部门和单位要明确职责，各司其职，各负其责。地矿、气象部门加强山洪灾害的监测、预报和预测工作，尤其是地矿部门要加强调查研究，制定具体的管理方案；建设、国土部门要采取措施制止在山洪易发地区进行建筑、开发。在今年“5.26”洪灾中，由于气象部门预报的准确及时，各级各部门防汛责任落实，提前作好了各项准备，在抵御山洪灾害中抓住了主动权，虽遭特大暴雨袭击，没有造成人员死亡。

3.大力抓好水利基础设施建设。搞好水利基础建设，提高抗灾能力是防灾减灾的有力保障。针对防御山洪灾害的需要，工程建设应着力从三个方面下功夫：一是抓水库的除险加固。集中精力、财力、物力，打好险病水库歼灭战，力争三至五年内，摘掉现有险病水库的帽子，确保安全运行，发挥其正常的防洪效益。二是抓城镇防洪工程建设。发生山洪灾害，损失最大的一般均在城镇，因此，要把城镇防洪堤建设纳入城镇规划、城镇建设的重要内容，修好“保命堤”，保城镇安全。三是争取骨干防洪工程立项建设。按照我们的规划，如能在夫夷水上游修建犬木塘水库，在赧水上游修建洞口塘水库、山门水库等重点骨干工程，邵阳的山洪灾害将会得到根本的治理。

洪水灾害的防灾减灾措施篇7

关键词：城市；洪灾；因素；防洪减灾；措施

中图分类号：K915文献标识码： A

每年全球范围内都会暴发许多自然灾害，据统计结果分析，大概有40%的损失是因为洪涝灾害造成的，所以，洪涝灾害已经成为现阶段主要的自然灾害形式之一。洪涝灾害的发生会带来严重的危害，因此，采取有效的措施，对洪涝灾害进行有效的预防，减少因洪涝灾害而造成的损失，成为当前社会发展中亟待解决的一项问题。

1城市洪灾形成的因素

城市洪灾的发生将会给当地的生活和社会发展造成严重的影响，根据相关资料的研究发现导致我国城市洪灾产生的主要原因有：

1.1地理环境的因素

我国有将近一半的城市在江河的中下游地区，且属于平原地形，这些城市由于地面比江河水位低，在洪水大量来袭时易造成蓄泄能力不足，这种低洼的地势很易造成洪灾的侵袭。

1.2气候的影响

气候是非常容易引起城市发生洪灾的一种因素，一般来说导致洪灾的主要气候原因有台风、大潮，由于我国紧靠海洋每年都有至少7次以上的台风入侵，这些台风强度较大并且造成的危害也很大。据资料显示，深圳在1993年的一次台风入侵中造成直接经济损失达到13亿元，而1997年的特大风暴潮灾中浙江省造成的直接经济损失达到170多亿元，因此，城市洪灾的发生将会给社会带来巨大的损失[1]。

1.3城市排水系统不完善

近年来我国加快城市化进程，城市中的建筑更加拥挤、马路也都成为水泥和沥青，这种路面对雨水的吸收能力很弱，降低了水土交换作用。同时，部分城市将雨水排除管道和排污水管道共用，且城市中的排水设施不够完善，投入的资金比较少，相应的排水管理系统不能满足大量雨水的侵袭。

2城市防洪减灾的有效措施

减少洪灾对城市的危害，减少由于自然灾害给社会经济发展以及居民生活带来的损失，是推动社会发展、实现和谐社会的有效途径。

2.1增加对城市洪灾预防设施建设的资金投入

面对城市洪灾给人们的生活和社会发展造成的严重影响，相关部门应该认识到加强城市洪灾预防管理的重要性，根据城市洪灾预防管理工作的需要及时采取相关措施，增加对城市洪灾设施建设的资金投入。城市防洪预防建设资金的投入要落实“谁受益、谁投资、谁建设”的原则，实施多元化的投资主体，满足城市防洪相关设施的建设。根据“谁受益、谁投资”的原则和“国家河道管理办法”的相关规定，向城市中相关河道的受益单位收取一定的城市防洪工程维修管理费用；有国家拨取专项资金用于对城市防洪设施建设或维护，或是落实社会主义市场经济的响应，利用社会资金和股份制的模式开展城市建设和河道综合治理[2]。

2.2将科学发展观落实到防洪工作中

“科学发展观”是指导我国经济不断发展的一项理念，科学发展观主要是要在社会经济发展过程中落实全面的发展观，形成以人为本的管理理念，要实现经济发展的协调、可持续。城市洪灾的发生将会带来巨大的威胁，因此，相关城市建设部门应该在城市防洪工作中坚决落实科学发展观，利用科学发展观的理念指导各项工作的顺利实施。城市洪灾是一种自然灾害，是由于地理环境、气候以及人为的一些因素而导致的，我们没有办法做到杜绝这类灾害的发生，但是要通过自身的行动减少灾害带来的损失。城市建设主管部门应该转变工作态度，坚持以人为本的理念，将避险意识放在防洪工作的首位，及时协调相关部门做好安排，发挥防洪工程效益并通过调度蓄水实现水资源的合理利用，最大程度的保护居民的生命财产安全[3]。

2.3完善城市防洪管理体系

要做好城市防洪工作建设是一项非常艰巨的任务，也是一项长期的工作。为了减少洪灾给我国城市带来的损失，相关部门应该尽快根据城市发展的特点形成一套完善的城市防洪管理体系。非常规防洪工程和常规防洪工程以及防洪非工程体系，洪水灾害保障体系和灾情、水情评价体系是我国防洪减灾体系的重要组成部分；非常规防护工程主要是通过一些基础设施的维护减少灾害带来的影响，常规防洪工程主要是建筑堤坝和水库等措施，这些完善的防洪体系的建设对于减少洪灾对城市的威胁具有很大的作用。同时，洪灾管理部门要根据各地的洪灾发生特点加强科学研究，制定适合城市的减灾对策，将更多的现代技术运用到城市防洪减灾的预防和管理中，做好城市防洪、排涝管理工作，只有这样才能更好地减少城市洪灾给经济发展带来的经济损失，实现推动社会经济发展的目标。

2.4定期对防洪设施进行维护与维修

维护和维修是确保防洪工程完善良好的根本措施。当地有关政府部门应给予大力支持与帮助，确保维修费用充足和资金落实到位。如果在条件允许的情况下，应对现有体制进行改革，来解决一些体制不顺，管理不灵活、管理经费不足的弊端。并且，要明确各个管理部门的职责，协调好各个区段的管理和维护[4]。

2.5大力宣传、增加人们的水患意识

在城市防洪中，我们应大力宣传一些相关知识，增加百姓水患意识，提高百姓防洪素质水平。积极宣传与城市洪涝相关的法律，使百姓意识到城市防洪是关系到千家万户切身利益的大事以及城市防洪的重要性，使百姓养成人人关心，自觉维护河道环境，自觉维护防洪措施的好习惯。对一些无故破坏宣传活动或防洪措施的个人或单位，应依法从事，给予严惩。

2.6颁布相关法律，将城市防洪纳入法制轨道

在城市的建设当中，难免会有一些侵占河道的违规建筑物，因此，国家应颁布相关法律，对这些违规建筑物限期无条件拆除。对于一些违反规定、抗法不拆和破坏防洪措设施的恶劣行为，应按法律法规对其进行严惩。此外，有条件的城市应设立相关资金，以减轻国家财政负担。

2.7城市防洪应与城市建设相结合

城市防洪和城市建设应该是一个整体不应该是两个独立的个体。如果这两者相结合，不仅能节约城市道路占地面积，还能更好地维护河道堤防。对与城市建设留下的垃圾应进行合理有效的分配，致力于加固堤坝。增加水土面积，提倡植树造林，禁止乱砍乱伐。

2.8建立一套完善的水文自动检测系统

我们应采用现代高科技技术，对城市附近的河流进行各项水文参数的实时收集和处理，及时准确的进行水文测报和洪水预报，为防洪相关决策人员提准确数据，从而科学合理的调动用水。除此之外，要设立各级城市防洪相关部门，实行行政长官责任制，还要对各个部门实行责任制，责任到人。

3结语

城市防洪减灾工作的顺利开展将会最大程度的减少自然灾害给城市发展和居民生活带来的危害，相关城市建设主管部门应该从增加对城市防洪工程建设的资金投入、落实科学发展观的指导理念以及建立适合城市防洪的管理体系等方面进行研究，更好的开展城市防洪工作，为实现经济发展和和谐社会奠定基础。

参考文献

[1]梁士奎，郭淑君.城市洪涝灾害与防洪减灾对策分析[J].黄河水利职业技术学院学报，2010（02）.

[2]于卫红，于冠瑞.与洪水和谐相处――科学发展观指导下的城市防洪规划[J].城市规划，2010（04）.

洪水灾害的防灾减灾措施篇8

关键词：防洪理念 社会化 防洪减灾

水的灾害从来不能单纯归因于自然水的危害，不能简单称之为自然灾害。其实水是一切生物必须的生命保障，人类社会的发展既离不开水的养育，又难于避开大水的侵害。也就是说，如果自然水没有侵害到人类的生命财产，就不成其为灾害，古今中外均同此理。那么，社会要发展，就要加强对自然水的调控和管理，这是与人类社会俱来的生产活动。然而当人口繁育和土地开发相当普及以后，与水争地又势不可免，人们利用堤防约束甚至侵占河道和湖泊。调控洪水以减轻灾害，古往今来一直是人们治水的主流。

与此同时，人们也意识到水灾是自然与社会相互作用的统一结果，要达到有效减轻水灾的目的，在防范洪水的同时，也必须注意调整国土开发以适应自然。也就是两千年前贾让三策开篇的第一句话：“古者，立国居民，疆理土地，必遗（留出）川泽之分，度水势所不及”，强调在改造河川的同时必须注意适应洪水的自然性情。类似的认识层出不穷，都是在单纯运用工程措施几乎走投无路的情况下的提出的，似乎是无奈之举。这是前人治水的非主流认识。

自从工业化以来，治河手段迅速提高，对洪水的调控能力显著增长，曾一度助长人们战胜一切洪水“人定胜天”的信心。但是当美国所兴建的水库库容相当其多年平均年迳流总量的60％的时候，水灾损失却依旧在不断增长。反思之后人们开始认识到“人类必须努力适应自然，因为人类已经认识到，自己不能也不需要控制所有的洪水，但可以采取控制措施，也可通过调整自己的行为使损失减少到最低限度”（《美国防洪减灾总报告》，1980年）。如今这一认识又转而成为世界治水的主流派，被各国普遍接受。当然各国之间自然地理条件不同，社会状况也差异较大，在具体实施方面，又有各不相同的办法。

怎样理解治水理念转变的重大意义？我们可以从回顾人类治水历程中得到启示。

一、人类治水的三个阶段

人类社会伊始就离不开自己赖以生存的外界自然。如今，当环境和灾害成为社会可持续发展的重要因素的时候，我们应该如何评价自然环境对社会的影响，以及人与自然的关系？让我们首先回顾人类在不同历史时期对自然界认识的变化以及所采取的相应的治水方略。从人与水的关系角度讲，人类治水历程，大体经历了如下三个阶段：

第一阶段是以解决人类生存安全和基本生活需求为主要目标的原始水利阶段，在原始阶段人们濒水而居，但为躲避洪水的危害，不得不“择丘陵而处之”，住在洪水一般淹不到的高处。这一时期人类生产力低下，对水旱灾害的控制能力较低，把水旱灾害看作人力无法抗拒的天的意志，不得不乞求上苍的保佑。例如，洪水的发生有季节的规律性，但具体日期又有偶然性，可怕而带有若干神秘色彩。殷商时代甲骨卜辞中常有预测水灾的内容。著名的夏禹治水和西门豹治水的故事，集中体现了唯心主义的迷信和唯物主义的防治水灾之间的激烈冲突。相传商代开国之初连续大旱七年，洛水为之枯竭。商汤王命人将自己的头发剪光后反绑起来，作为祭天的牺牲，祈福于天，也就是用自己的身体作为贡品，来补偿工作的过失。至尊的国王如此无奈，可见灾害对于国计民生影响之大。

洪水是一种自然现象。防洪减灾是人们发展水利，制约水害，恰当处理人与自然关系的一种努力。因此，在防洪减灾中应该注意处理好人与自然的关系。在人类发展过程中，人和洪水的关系也随之发展。

在这个阶段里，人与水的关系以人主动适应水或自觉地服从自然为主要特征，也可以称之为人类被动适应自然的阶段其间长达几十万年。

第二阶段是以建设工程来改造河川，调蓄洪水，制止洪水为害的传统治水阶段。以中国的情况而言。战国时期自然科学有了很大的进步，人们利用和改造自然的能力有所提高，对治水防灾也有了新的认识，其中荀子是代表人物之一。荀子旗帜鲜明地反对迷信天命鬼神，一针见血地揭穿用雩礼祭祀求雨的虚伪，直截了当地指出：“雩而雨，何也？无何也，犹不雩而雨也。”也就是说，举行雩礼祭祀而得雨是什么道理？没什么道理，就像不祭祀也同样会下雨一样。既然求雨无益，为什么还要行此大礼呢？他解释说，统治者热衷求雨是将过失强加给超自然的天神，以欺骗老百姓和掩盖自己的过失。他进一步从理论上阐述人与自然的相互关系。在著名的《天论》中，他说，天上的日月星辰、风雨雷电，和地上的江河万物都是客观的存在，不以人的意志为转移；人们不能禁止它们出现，也不能让它们按人的意愿消失。最后，荀子归纳出“制天命而用之”的著名唯物主义命题。主张发挥人的主观努力去控制和利用自然。在当时生产力水平较低、人们普遍对大自然怀有敬畏之情的时候，荀子的认识是难能可贵的。这一时期堤防成为防洪的主要技术手段，人类和洪水的关系进了一步，可以“水来土掩”，限制水的泛滥。

但是，在人们控制洪水手段提高以后，新的问题又产生了。例如，黄河下游在战国年间修成了两岸连贯的防洪大堤，改善了黄河泛滥横流的局面。但只经过了一二百年，黄河两岸堤防因围垦逐步缩窄，河床又显著淤积抬升，自汉武帝开始，黄河重又频繁决溢，成为朝野关心的国家大事。大臣们陆续提出许多治黄方案，大约在公元前6年，贾让提出了著名的治河三策。这是流传下来的最早的黄河防洪减灾的规划方案，并以其停止人类侵夺必要的滞蓄洪水的空间以减轻水灾的主张独树一帜，对后世有重要影响。

贾让治河三策中开篇的第一句话是“古者立国居民，疆理土地，必遗川泽之分，度水势所不及……”意思是治河必须适合洪水的客观规律，留足泄洪断面。人们的生产和生活也应避让洪水，在满足泄洪以外的地方（“度水势所不及”）去进行，而不能过分地侵占河滩，压迫洪水。“必遗川泽之分，度水势所不及”，是他从黄河治理的历史经验中得出的结论。近明了混凝土，人们可以修建高坝大库滞蓄洪水，调节河流天然径流。在自然面前，人们又取得了多一些的主动。但是，有了许多新手段、新技术以后，人们是否就可以对洪水战而胜之，达到自由的境界呢？这曾经是一段时间的理想。但不曾想到涝洪问题是如此复杂，一个时期萌生的“人定胜天”的理想，却未能如愿以偿。这一阶段是以改造自然的能力提高和无度地向自然索取为主要特征；

第三阶段，以“人与自然相和谐”为主要特征的现代治水阶段。当主要依靠工程技术措施治水出现困境时，迫使人们转换思路，开始思考其中的原因和解决途径。在美国，1928年首先由社会学家提出社会发展存在导致灾害增长的因素，进而在工程界人们重又认识到，人类与水的关系应该是既要改造和利用，又要主动适应和保护，由自然的主人，转变为自然的朋友和保护者。这一过程开始于上个世纪下半叶。

“相和谐”不是主张一味向洪水退让，而是强调科学地规划国土开发。例如，加强环境建设，协调经济布局，调整产业结构和改进种植制度等，使之与洪水规律相适应。讲和谐也不是降低工程技术措施的作用，而是更有利于保持和发挥治水工程的功能。由此可见，“人与自然和谐”不是抽象的哲学概念，而是现实的可持续发展之路。

从六七十年代开始，美国率先实行工程与非工程相结合的减灾途径，并逐步为各国所接受。这一新的理念的核心就是将一味追求战胜洪水，与自然抗衡，转变为控制与适应相结合，主张由社会承担适度的灾害风险，从而由单纯依靠工程技术防洪，转变为自然与社会综合措施相结合的防洪减灾。首先由我们在1991年提出的“灾害双重属性”的科学概念是其中的重要建树。这一转变还突出地表明，新阶段的治水方略将实现由战胜洪水到设法减轻水灾损失的目的性的转移。转贴于 二、传统治水方略存在的问题

为了更深切地了解由征服自然到改造与适应自然相结合防洪观念转变的合理性与客观必然性，有必要对传统治水观的得失做进一步分析。

我国的水灾在传说时代已经出现。《史记》说，帝尧时代有一次大洪水铺天盖地而来，涤荡于平原之上，造成全国性大灾难，引发出大禹治水的故事和导致第一个奴隶制国家夏王朝的诞生。随着经济的发展和人口繁衍，人们逐步向河流下游平原开辟生存空间，防洪问题因而日渐突出，堤防建设成为人们与洪水斗争的主要手段。那时为了有效地组织防洪，在中央政府中设置了主管官吏，订立了有关法规。到了上个世纪，生产力进步使得人们有条件兴建高坝大库滞蓄洪水，“与水争地”有了更强大的手段。反思几千年来人们正是走着一条在改造自然环境下的社会发展之路，这是人与洪水关系的主流。但是，这种改造的结果是什么呢？一方面开辟了大片的生存发展空间；另一方面水灾不断，并且愈演愈烈。那么反思以往，今后是依旧与洪水这样斗争下去呢？还是转变理念，另辟蹊径？当然反思并不只是忏悔，而是寻求新的觉悟。冷静判断防洪形势，我们认识到：

（一）、兴建防洪工程控制洪水灾害是必要的，同时又是有一定限度的。

1. 兴建防洪工程必须资金和科技投入，因此，防洪能力建设直接和社会经济发展水平和科技水平相关。此其一；其二，减灾效益并不是和减灾投入呈线性关系，不是减灾投入越多，效益越大。而是投入达到一定水平，同等的减灾投入所带来的效益就会下降，，甚至于工程能力提高到一定阶段，就有可能入不敷出，存在一个边际成本的界线。因此必须寻求调整社会发展以适应洪水的新办法，谋求改造与适应相结合的综合防洪减灾措施，以减少投入而增加产出。

2. 防洪工程像任何事物一样，都有正反两个方面。例如堤防可以拦挡洪水，但大水期间水位高于两岸，堤防出险的威胁更大。同时，对于像黄河下游那样的强烈堆积性河流，水位过高，河水侧渗补给地下水，造成两岸土壤盐渍化。水库调蓄洪水的能力巨大，但一旦出险损失则十分惨重。过量抽取地下水，形成大面积地下水漏斗。

3. 由于自然环境的变迁，防洪工程能力将随之下降。据统计，全国大型水库共计350多座，总库容3200多亿m3，到1987年已淤积177亿m3，占总库容5.5％。海河流域诸河的行洪能力，主要由于淤积影响，已分别减少35-60％。总的来看，由于水库和河床淤积以及人为设障，我国现有河道、水库和天然湖泊的泄洪调洪能力逐渐下降，每年防洪建设所提高的防洪能力甚至不能补偿已有防洪能力的衰减。

（二）、从社会条件看，我国防洪至少也有两个不利特点。

1. 人多地少。我国人均耕地面积不足0.1公顷，只有世界人口平均占有值的1/3。因此，为争取更多的生存空间。必将与河湖争地和向滨海围垦。已设置的蓄滞洪区原本可以大大缓解洪水压力，但是也在人口重压下，不合理地进行开发和建设，防碍了滞洪区的正常运用；河流和湖泊滩地围垦更直接加重了防洪的负担。

2. 我国主要经济发达区大多处于江河洪水位以下，其中只占国土面积8％的七大江河中下游和滨海河流地区，有着全国40％的人口、35％的耕地和60％的工农业总产值。一般说来，在同样洪水淹没条件下，东部地区比西部地区损失要大得多，构成了我国防洪在地理分布上的重点。当然，山区中小河流洪水灾害损失也日渐增大，尤其对于人身安全的威胁更为显著。

影响洪水灾害增长的因素还有其它一些。问题还在于，经济和人口不断增长，社会的进步对防洪也不断提出更高的要求，因此，防洪减灾的任务不可能一劳永逸，而且负担还会增加，这是我们面临的客观现实。

例如，当谈到1998年洪水对荆江大堤和长江中下游的严重威胁时，人们指出，如果三峡工程建成，将大大缓解长江防洪的压力。三峡工程建成后，有防洪库容221.5亿m3，在保证中游最危险的荆江大堤安全前提下，在遭遇百年一遇洪水时，可不启用荆江分洪区，沙市水位不超过44.5m；在出现千年一遇洪水时，启用荆江分洪区，沙市水位不超过45.0m。可见三峡工程确是长江防洪体系中的关键措施。但是，如果因此就把三峡工程视为长江中下游防洪的法宝，以致忽视社会性减灾措施建设则是有害的。怎样客观看待三峡工程防洪作用呢？

历史地看：三峡工程论证时所依据的是七十年代以前的情况，现在已经发生了变化。新变化的集中表现是，在相同流量下面水位的显著提高。也就是说，在这二十多年里，受江、湖的自然演变和人为设施影响，河情和工情都有了较大的变化。即使三峡工程按预定方案调度，其防洪最初的设计标准已有所降低。换言之，三峡工程建成之日，其部分防洪效益已被在此期间的滥砍滥伐、陡坡开荒、围湖造田等人为因素所部分抵消。

发展地看：如果目前削弱的防洪能力种种自然和人为因素得不到控制，若干年后，由于三峡工程所提高的长江防洪标准还将被继续蚕食，其关键作用难免逐步减弱。动态研究表明，影响长江防洪的决定性条件今后还将不断变化，例如，对中游调洪起着关键作用的洞庭湖在近二百年间由于淤积和围垦，呈现出加速消亡的趋势。既便三峡建成初期，下泄清水刷深江道，减少进入洞庭湖水量，一段时间缓解洞庭湖的淤积速度，依然阻止不了这种消亡的趋势，而继续增加三峡防洪的重负。因此，认为有了三峡工程就握有长江防洪法宝的乐观态度是值得商确的，何谈千年以后。

美国防洪工程建设比我国发达，其本土（不包括阿拉斯加和夏威夷）河流的年径流量约1.7万亿m3，已建水库库容达1万亿m3，可控制的年总径流量达60％。然而1980年发表的《美国防洪减灾总报告》仍旧指出：“美国在此前60年间用于救灾和防洪的投资达数百亿元，但洪水灾害一直是呈上升趋势，……表明防洪工程和减灾措施没能达到预期的目标”，并得出要大力加强减灾社会化建设的结论。我国大陆流入太平洋水系各河年总径流量约2.0万亿m3，已建水库总库容为0.45万亿m3，可控制年总径流量的22％。以美国的工程防洪能力和经济实力尚且需要调整防洪方针，加强减灾社会化的努力，何况我国。从另一个角度来看，我国的人口密度远大于美国，洪泛区又大多与经济发达区相重叠，防洪减灾社会化体系建设将会比美国有更多的困难，当然也有更为显著的效益。

在人类社会发展的各个历史阶段中，始终伴随着对水环境的利用和改造，同时也在自觉或不自觉地适应水的规律，采取趋利避害的措施。近代以来，我们可以修建高坝大库滞蓄洪水，调节径流，在自然面前，人类取得了进一步的主动。但随着人口繁衍和经济发展，又产生了新的困难和矛盾。总体来看，在自然力面前，限于技术和经济条件，人们控制洪水的能力是有限的，不可盲目追求战而胜之。重视灾害的社会属性并采取针对性的战略部署和治理措施，把防洪减灾作为国土整治的前提条件和重要组成部分，长远的综合治水总体规划，建设全社会的防洪减灾体系，并用立法加以保证，将为有效减灾开辟新的途径。转贴于 三、社会化防洪减灾体系之构想

防洪减灾社会化体系建设是保证社会经济有序发展的需要。所谓防洪减灾社会化体系，应既要有效地担当起向洪水作斗争的任务，也要能够面对灾害的社会属性，担负起统一地有权威地组织全社会共同防洪减灾的任务。

由防洪转变为防洪减灾，由对付自然水的工程措施转而为改造自然和调节社会以适应自然，这是一个复杂的过程，必将牵涉到自然科学和社会科学相当广泛的范畴。突出表现为防洪领导体制的一体化：需要各有关部门（国土资源、农业、林业、交通、建筑、水利等）的配合；需要流域内有关行政区的协调一致和统一领导；需要防洪工程投资分摊和防洪保护区与灾区之间的经济补偿；以及一系列相关的制度和法规建设等，组成了一个复杂的系统。这些措施相对于工程防洪来说，更多的工作是管理和协调公共行为，具有更广泛的社会性。

近期防洪减灾战略部署可分作针对自然与社会两方面：

（一）提高工程防洪标准

我国现有工程防洪标准大大低于美、日等发达国家而高于孟加拉等经济不发达国家，与印度标准相近。但我国洪泛区和经济发达区重迭，经济高速发展要求现有工程标准必须提高，虽然提高到什么标准适当仍需要全面论证，但经济发展和社会稳定已不能等待，90年代以来几乎年年紧张的状况，要求工程能力在二、三十年内有显著的提高。为此建议如下：

1.尽先安排经过论证的重要控制性水库建设和病险库除险加固，例如嫩江上的尼尔基水库等。大中型水库对削减洪峰有不可替代的作用。可以设想，在今后50年内全国水库总库容增加到1万亿立方米，达到可调蓄50％径流总量的目标是需要的。水库除调洪外，还有发电、灌溉、供水等多种效益，在水库上投资可谓一举多得。

除新建水库外，还应抓紧病险水库除险。经普查我国大型水库中，病险库占1/3，中小型水库比例更高。由于病险，不能充分发挥防洪作用，本身也存在险情因素。

2.加固加高现有堤防我国江河堤防绝大多数是土堤，是精华地区的防洪安全屏障，是防洪的重点工程手段。1998年长江大水考验证明，国家重点的荆江大堤并未出险，决口大多是地方圩堤和垸堤。

目前全国堤防共有24.5万km，其中主要堤防6.1万km，加固经费开支庞大。日本解决经费与提高标准之间矛盾的一个经验是：干堤修成宽达200-300米，堤顶可做公路或其它开发。堤面土地归属修堤者所有，堤面甚至可以过水，成为防洪安全屏障。

3.蓄滞洪区的运用和管理全国防洪规划确定100座蓄滞洪区，颁发了蓄滞洪区管理条例。但地方从发展经济出发，并未强调对蓄滞洪区的人口和经济实施必要的控制，以致有蓄滞洪区而难以启用。蓄滞洪区削减洪峰比临时决口的功效成倍增加，损失成倍减少，甚至在发达国家都是必不可少的防洪手段，因此，必须在强化管理和研究适当的开发方式方面下功夫。由于我国的江河洪水变幅较大，因此，蓄滞洪区在防洪工程系统中有不可替代的作用。以长江中游为例，即使三峡和金沙江梯级枢纽建成，仍需要200-300亿的蓄滞洪能力。为此，近年应选择其中的重点加以整顿。清理其中重要的工业企业，必要时应采取移民措施。

4.防汛抢险实用技术现代化研究 ‘98洪水显示出部队在抢险中的重大作用。而对于一般汛情，地方抢险突击队的组织和培训是必要的。但是堤防战线长，现场交通、电力条件差，普遍应用高新技术设备困难，‘98抢险主要还是应用传统技术。因此，总结传统技术，同时应用现代设备、材料、工艺加以改进和完善是捷径之一。

5.城市防洪中的雨洪排泄和利用随着城市人口的聚集和政治、经济、文化地位的提高，不透水地面使水灾损失急剧增加。为改善城市防洪排水条件并结合水资源利用，应将水资源的合理调配，水灾害防御与水环境治理一起纳入城市规划与管理。将城市绿地高程降至下水道进水口以下，对于排洪和储蓄地下水有显著的效果。

6.河道疏浚虽然指望依靠疏浚手段解决大江大河的防洪问题是不现实的，但在重点河段，例如河口段，河湖交汇地带等，仍是有效改善防洪条件的技术手段。疏浚弃土安置曾是困难之一，但与堤防加固和土地整治等措施结合，有广阔前景和一举多得的效果。例如，即使象吴江县那样的发达地区，利用疏浚弃土整治废弃的坑塘、洼地，新造地甚至多于工业区开发用地。上海市疏浚吴淞江的淤泥还用来制造建筑材料。

以上主要工程措施中，对于大江大河防洪来说，以堤防、水库、蓄滞洪区三大件为主要手段；对于下游防汛而言，防汛抢险技术和材料设备十分重要；大城市则有新出现的问题，需要统筹研究解决。工程建设的关键在于经费投入力度，同时管理维护也必须加强。

抓紧做好以上工程建设，采用综合治理措施，有条件用二三十年时间将我国大江大河防御20年一遇洪水的防洪标准提高到50-100年一遇水平。从长治久安考虑，重要地区的工程防护标准还需要进一步提高，但提高幅度和经费预算需要缜密地论证。

工程防洪不可或缺。但对一个国家来说，要完全免除水灾是不可能的，即使力所能及，也不经济合理。应该在合理性的前提下，采取综合措施，以最少限度地减少灾害损失和保障社会安定为最终目标，而不是与洪水较力。

（二）调整社会以适应自然的减灾措施

这是针对洪水灾害社会属性的减灾对策，是社会可持续发展战略的重要组成部分。

1.加强环境建设发展与增长不能以透支生态环境为代价。加强水土保持和植树造林不单是防洪的需要，也是增加可利用水资源的有效途径，是改善中国大陆生态环境的必由之路，是实现东、中、西经济发展战略布局的基本保障。

50年代至今，长江流域坡耕地已增加50％，总面积达1.2亿亩。有的地方60度的丘陵也被开垦种植。陡坡开荒是水土流失的主要原因，长江中下游泥沙中的60％来自中游坡地。

河北围场县经验值得重视，该县曾“山上种到山尖尖，山下种到水边边”，一场大雨，从山上到山下新垦农田大部被毁。该县吸取教训，近10年实行退耕还林，森林覆盖率已达42％。耕地少了，粮食反而增产了。

营造森林和加强水土保持并不能取代防洪工程建设。日本国土森林复盖率已达70％，仍在不断提高工程防洪能力可以为证。

基本建设弃土，例如开发矿山，修建公路、铁路剥落大量土石，也是水土流失的重要来源，必须依法加以约束。就地处理基建弃土比起让它淤积损坏水利工程，然后再兴建工程以弥补防洪能力的损失要合算得多。

2.预留洪水的容身之地，退田还湖，湿地保护。实施的关键在于居民的妥善安置，因此必须科学地论证，细致地安排。适度退田应有标准，例如：以农田丰歉为准，近10年中有一半以上年份遭灾者还湖；以综合效益为准；以是否妨碍行洪为准；以湖泊淤积趋势为准等。但最重要的问题是，地方政府必须以全局利益为重，局部利益服从全局利益。

3.加强国土开发规划，例如：新辟经济区必须尽量避开低洼易涝地区。1991年太湖流域大水中，被淹的2万多个乡镇企业基本都在已往容水的低洼地里，乡镇企业受灾甚至先于农田受灾。1996年海河大水，位于滞洪区东淀内的天然气站淹没2米多深，影响向北京供气；京广铁路穿越扬州地区的滁河蓄滞洪区，其路基低于蓄洪高程，防碍了蓄滞洪运用。类似的问题不胜枚举。国土开发不去注意适合防洪需要而成为水灾损失增长的主要原因，这一点已成为各国共识。印度的国家防洪规划报告指出：“过度侵占洪泛平原正是这些年来灾害损失呈现出递增趋势的原因所在”。美国’’’’93大水之后，防洪策略的重点是将洪泛平原上易损资产向外迁移。今后我国的经济布局规划应强调必须与防洪保障和减轻水灾损失规划相协调。

行蓄洪区的开发与防洪利用之间的矛盾就更加突出。分滞洪措施是历史防洪经验的合理继承，是在大洪水情况下采取的牺牲局部保护全局的不得已的办法，是两害相权取其轻的办法。从长江来说，即使三峡工程建成，分蓄洪区仍必须保留并适当运用。但以目前情况看，分蓄洪区的盲目发展，已使运用成为难题。以荆江分洪区而言，1954年时分洪区内共有人口17万，分洪时只需搬迁1万人即可。而时至今日分洪区内人口增至51万，分洪时需迁移人口30万。即使是训练有素的军队，要迅速撤离也是很困难的。因此，必须相应制订有关法规，统筹解决发展与保护之间的矛盾。可见，在制订国土开发规划时，不仅要考虑经济发展，也同时必须遵循自然规律。

4.加强法制建设以规范全社会共同承担防洪义务。由于洪水灾害影响巨大，牵涉不同地区的安全和利益，有些防碍和削弱防洪运用的因素是水利建设本身所无法解决的，需要部门之间的配合，地区间的协调以及经济发展与环境之间的相互适应。因此尤其需要以法来统一协调各方权益和维护整体利益。在减灾社会化的推行中，需要依法办事。

在水利经费投入上也要相应立法。事实证明，我国所面临的防洪形势，比起美、日等国都更为严峻，而防洪减灾又是一项具有长远社会效益和巨大潜在经济效益的公益事业，必须未雨绸缪，不可临渴掘井。因此，需要按部就班、持之以恒地逐步推进，并在经费投入上给予立法保障。防洪经费虽然数额巨大，但是减少损失就等于增产，巨大的防洪效益足以弥补其投入，投入产出比有的甚至高达1：10。

5.完善体制建设

我国防洪减灾事业面临的挑战，既有自然条件的恶劣，以及经济发达地区与洪水威胁严重地区相重叠的不利形势，也有社会行为和体制建设的缺陷带来的障碍。而一个流域内的水土资源是密切联系的，防洪、除涝、供水、污水处理以及更广泛的环境建设，都是以流域为单元的。这一观念已在世界范围里得到广泛认可。防洪减灾事业是涉及面广泛的一项公益事业，涉及地区广，部门多，利害关系复杂，因此，需要密切协调、统一规划和高度权威。目前国务院水行政主管部门主要负责流域的技术性水利规划以及水利工程的建设和管理。然而，就防洪而言，直接影响防洪效能的却并不只是工程规模的大小和系统配套，部门之间的不协调、地区之间的不配合，以致经济发展、环境保护和防洪建设之间的矛盾等等，都对防洪效能有着直接的重大的影响。又由于流域范围往往跨越相邻省市，上下游和左右岸对防洪安排普遍存在矛盾。因此，江河防洪必须取得地区间和部门间的通力合作方能奏效。1998年颁行的《中华人民共和国防洪法》第9条规定：“防洪规划应当服从所在流域、区域的综合规划……”。当年我们就著文指出“应当服从”的规定和其它两处提法不妥。2002年10月1日颁行的《中华人民共和国水法》第15条，吸纳了这些见解，将“应当服从”改作“相协调”。

问题不在于如何措词，由服从到协调转变的实质在于：“应当服从”所表达的是，兴建工程约束洪水服从人类发展需要，就可以解决防洪问题的传统治水理念。然而，如果社会综合发展规划不理会洪水灾害的社会属性，完全按照发展的需求来进行社区规划，其结局是大家都看到的，随着工程能力的提高，灾害随之显著增长。而“相协调”表达是：固然社会发展理所当然地要对防洪保障提出自己的需求，同时，社会发展本身也必需顾及到为洪水留有必要的空间。注意到经济规划、土地配置、环境建设要与防洪规划相协调，以保留适当承受洪水的能力，从而达到以最小的代价换取最大防洪效益的减灾目标。当然，由“防洪”到“防洪减灾”，由“应当服从”到“相协调”的落实还要做许多工作，其中包括防洪减灾综合体制的建设等。

6. 改进科学决策

历史表明，治水方略的得失与资金投入和科学技术水平有关。而决策的科学化对治水成败更有广泛的直接的影响，因此需要进行方针、政策和法规方面系统的宏观研究。事实上，作为科学决策基础的宏观方针政策研究在我国尚未得到应有的重视。近几十年的治水历程显示，造成后果最严重的失误不是技术的失误，而是决策的失误。可见，科学治水的首要任务是治水决策的科学化。而保证决策科学化的基础是系统宏观的政策研究。1998年洪水所揭示的经济发展与环境保护之间的矛盾与冲突，雄辩地证明了加强宏观科学研究、完善防洪减灾方针的重要性。

为保证决策的科学性，不宜只对一个方案进行合理性论证，而应在两个或两个以上方案中进行论证和优选。在进行可行性论证的同时，对于关系重大的项目还应进行不可行性论证，它将进一步弥补单纯风险研究之不足。可见，实现治水方略科学化并不完全是科学技术体系本身所能解决的，而必须藉助于决策的民主化。

洪水灾害的防灾减灾措施篇9

一、防洪减灾方针的调整

2000多年来我国治水方针的主流都是依靠工程措施约束洪水，即使20世纪下半叶，有能力建设大水库、高堤防，从治水思想上看，仍旧是传统治水观在新时代的延续。也就是说仍旧遵循一条“让高山低头，河水让路”，与洪水斗争并战而胜之的思维范式。具体表现是：

1.“75-8”大水后，要求各地研究历史最大降雨和最大洪水，并据以校核水库防洪标准。期望把洪水基本上装进水库，以彻底消除灾害。

2.1991年江淮大水后，虽然当年的水灾并非由于水库垮坝和堤防决口所致，事后的治淮治太规划仍旧是修堤、挖河等。

3.1997年颁行的《中华人民共和国防洪法》第9条规定：“防洪规划应当服从所在流域、区域的综合规划”，那么，当二者出现矛盾时怎么办？这个服从是用什么来保证？显然是寄希望于修建工程来提高防洪保证率。

世纪之交，我国治水方针发生了实质性的转变。转变的具体表现是：

1.1998年长江和松花江大水灾后，中共中央和国务院在“关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见”（中共中央、中发[1998]15号文）中提出了五个方面的措施，并以“退耕还林、退田还湖、平垸行洪、移民建镇”为显著特点。其基本精神是：为着有效地减少洪水灾害，必须在提高工程防洪能力的同时，要求社会经济和国土开发规划也应适应洪水规律和防洪减灾需要。

2.2000年在全国水利科技工程会议上汪恕诚同志强调指出：“要坚持人类与自然和谐发展的理念。……而要坚持与自然和谐，就要统一规划人类的发展需求和自然规律之间的平衡。……在防洪减灾方面，要开展现代防洪减灾保障体系的理论研究”。从科学哲学角度阐述了新的治水理念。

3.2002年10月1日颁行的《中华人民共和国水法》第15条规定：“流域综合规划和区域综合规划，以及与土地利用关系密切的专业规划，应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调”，所表达的精神是，流域防洪规划应当服务于社会经济与环境发展规划；同时，社会经济发展与环境改造也必需和防洪减灾规划相协调。

《中华人民共和国水法》是国家的水问题大法，其中关于社会经济发展规划应与防洪规划“相协调”的规定，事实上已经纠正了《防洪法》中防洪规划“应当服从”社会经济发展规划的规定。问题不在于如何措词，由服从到相协调转变的实质是：“应当服从”表达的是工程治水的传统；“相协调”则表达的是：不断提高防洪减灾的工程技术水平，是人与自然和谐的基础。社会发展理所当然地要对防洪保障提出自己的需求；同时，社会经济发展本身也必需顾及到要为洪水留有必要的空间。“相和谐”不是主张一味向洪水退让，而是强调既要满足社会发展的需要，也应充分尊重自然规律，科学地规划国土开发。例如，加强环境建设，协调经济布局，调整产业结构和改进种植制度等，使之与洪水规律相适应。讲和谐也不是降低工程技术措施的作用，而是更有利于保持和发挥治水工程的功能。由此可见，“人与自然和谐”不是抽象的哲学概念，而是现实的可持续发展之路。治水方针转变的精神实质，体现出“人与自然和谐”的中国传统哲学理念之精髓。在人与自然的关系中，我国古代先哲提出的“天人合一”的哲学命题，表达出人类是自然界的一部分，人类是从属于自然界的，应与自然相和谐的认识。

怎样理解治水理念转变的重大意义？我们可以从回顾人类治水历程中得到启示。

二、人类治水的三个阶段

人类社会伊始就离不开自己赖以生存的外界自然。从人与水的关系角度讲，人类治水历程，大体经历了如下三个阶段：

第一阶段是以解决人类生存安全和基本生活需求为主要目标的原始水利阶段。在原始阶段人们濒水而居，但为躲避洪水的危害，不得不“择丘陵而处之”，住在洪水一般淹不到的高处。这一时期人类生产力低下，对水旱灾害的控制能力较低，把水旱灾害看作人力无法抗拒的天的意志，不得不乞求上苍的保佑。例如，相传商代开国之初连续大旱七年，洛水为之枯竭。商汤王命人将自己的头发剪光后反绑起来，作为祭天的牺牲，祈福于天，也就是用自己的身体作为贡品，来补偿工作的过失。至尊的国王如此无奈，可见灾害对于国计民生影响之大。

在这个阶段里，人与水的关系是以人适应水为主要特征，也可以称之为人类被动适应自然的阶段，其间长达若干万年。

第二阶段是以建设工程来改造河川，调蓄洪水，制止洪水为害的传统治水阶段。社会要发展，就要加强对自然水的调控和管理，这是与人类社会俱来的生产活动。然而当人口繁育和土地开发相当普及以后，与水争地又势不可免。人们利用堤防约束甚至侵占河道和湖泊，调控洪水以减轻灾害，古往今来一直是人们治水的主流。以中国的情况而言，战国时期自然科学有了很大的进步，人们利用和改造自然的能力有所提高，对治水防灾也有了新的认识，其中荀子是代表人物之一。荀子旗帜鲜明地反对迷信天命鬼神，归纳出“制天命而用之”的著名唯物主义命题。主张发挥人的主观努力去控制和利用自然。这一时期堤防成为防洪的主要技术手段，人类可以“水来土掩”，限制水的泛滥。但是，在人们控制洪水手段提高以后，新的问题又产生了。例如，黄河下游在战国年间修成了两岸连贯的防洪大堤，改善了黄河泛滥横流的局面。但只经过了一二百年，黄河两岸堤防因围垦逐步缩窄，河床又显著淤积抬升，到汉武帝时期，黄河开始频繁决溢。

直至近明了混凝土，人们可以修建高坝大库滞蓄洪水，调节径流。但不曾想洪涝问题是如此复杂，一个时期萌生的“人定胜天”的理想，却未能如愿以偿（见表1）。在近100年中，灾害次数也并未因为工程防洪能力的提高而有所降低（见表2），而灾害损失却显著增长。这一阶段是以改造自然能力的逐步提高和无度地向自然索取为主要特征，其间经历了数千年。

表115~19世纪我国东部17省区不同级别水灾频数表（依据参考文献2）

灾种受灾县数灾害在各世纪中出现年数

1516171819合计

水灾10~2021~4041~8081以上161212029112163714223292022125228961326814

合计2962697476310

表21893~1992年全国七大江河水灾频次统计表（依据参考文献3）

年份1893~19021903~19121913~19221923~19321933~19421943~19521953~19621963~19721973~19821983~1992

水灾次数17192326201924181818

第三阶段，以“人与自然相和谐”为主要特征的现代治水阶段。自从工业化以来，治河手段迅速提高，对洪水的调控能力显著增长，曾一度助长人们战胜一切洪水的信心。但是当美国所兴建的水库库容相当其多年平均年迳流总量的60％的时候，水灾损失却依旧急剧增长。反思之后人们开始认识到“人类必须努力适应自然，因为人类已经认识到，自己不能也不需要控制所有的洪水，但可以采取控制措施，也可通过调整自己的行为使损失减少到最低限度”（《美国防洪减灾总报告》，1980年）。如今这一认识又转而成为世界治水的主流派，被各国普遍接受。当然各国之间自然地理条件不同，社会状况也差异较大，在具体实施方面，又有各不相同的办法。

在我国历史上，大约在公元前6年，贾让提出著名的治河三策，这是流传下来的最早的黄河防洪减灾的规划方案，并以其停止人类侵夺必要的滞蓄洪水的空间以减轻水灾的主张独树一帜，对后世有重要影响。贾让三策开篇的第一句话是“古者立国居民，疆理土地，必遗（留出）川泽之分，度水势所不及……”意思是治河必须适合洪水的客观规律，留足泄洪断面。人们的生产和生活也应避让洪水，在满足泄洪以外的地方（“度水势所不及”）去进行，而不能过分地侵占河滩，压迫洪水。“必遗川泽之分，度水势所不及”，是他从黄河治理的历史经验中得出的结论，和西方科学家上个世纪归纳的科学理念如出一辄。

从六七十年代开始，美国率先实行工程与非工程相结合的减灾措施，并逐步为各国所接受。这一新的理念的核心就是主张由社会承担适度的灾害风险，从而由单纯依靠工程技术防洪，转变为自然与社会综合措施相结合的防洪减灾。我们在1991年提出的“灾害双重属性”的科学概念是其中的重要建树。可见当今防洪减灾方针的转变具有划时代的意义。

这一转变还突出地表明，新阶段的治水方略将实现由战胜洪水到设法减轻水灾损失的目的性转移。我国90年代平均水灾损失占GDP3-5%，比日本和美国高出十倍至数十倍之多，防洪减灾任重道远。

三、战略调整的重点在于“既要管好水，又要管好人”

当人类改造自然能力显著提高，有能力迅速将自然环境和资源转化为经济实惠和政绩之后，就往往偏爱眼前利益，争相掠夺本属于公共所有的资源与环境，忽略了所取得效益的由来和所付出的代价及其长远影响，演变为国家、地区、部门、集团竟相占有，甚至导致整体失控，进而遭到自然界的报复。在减轻水灾研究中，类似的例子不胜枚举。

灾害与人类社会是个复杂的互反馈系统。灾害对人类的惩罚，许多是通过不同利益集团非理性的行为来实现的。恶化了的现实终于使人们认识到，人类需要将自身和外界自然这两个不可分割的庞大系统协调起来。防洪减灾不仅是与自然界洪水斗争，也必须给洪水留有适度的空间。为此，从整体的和长远的利益出发，必需约束人类自身的行为和保持土地开发的适度规模和形式。当然，在不同的历史时期人与自然和谐的适度有所不同。至此，问题变得明朗起来，要取得人与自然和谐，核心问题是既要管好水，又要管好人。管好水是基于灾害的自然属性，而管好人则是基于灾害的社会属性。社会可持续发展的实现，只能是社会自觉的过程，依靠建立社会自我约束机制，建立符合可持续发展要求的体制和法制，提高领导决策的科学化水平和公众的减灾意识等来实现。

由防洪转变为防洪减灾，由专注于治理自然水的工程技术措施转而为改造自然和适应自然相结合，这是一个复杂的过程，必将牵涉到自然科学和社会科学相当广泛的范围。突出表现为防洪领导体制的一体化；需要各有关部门（国土资源、农业、林业、交通、建筑、水利等）的配合；需要流域内有关行政区的协调一致；需要防洪工程投资分摊和防洪保护区与灾区之间的经济补偿；以及一系列相关的制度和法规建设等。由“应当服从”到“相协调”的转变，其实质是强调，只有进行社会经济发展与防洪减灾的统一规划，才能实现人口、资源、环境和谐的和可持续的发展。这些措施相对于工程防洪来说，更多的工作是管理和协调公共行为，具有更广泛的社会性。

观念的转变是最重要也是最困难的。美国防洪理念的转变大致经历了如下过程：针对当时美国单纯注重工程防洪的情况，1928年首先由社会学家提出，堤防不是万能的。社会发展存在导致灾害增长的因素。1942年在《洪水的人工调节》一书中，美国防洪减灾领域的权威学者吉尔伯特·怀特系统提出了包括地基加高、削减洪峰、防汛、应急措施、建筑物结构调整、重新规划土地利用、救灾、洪水保险等八项措施。但是直到1977年洪水保险计划被切实推动，以及1993年密西西比河大水灾之后制定《国家洪泛平原管理统一规划》，系统地提出了“制定更全面、更协调的措施，保护并管理人与自然系统，以确保长期的经济与生态环境的可持续发展”，其间的过程长达半个世纪。目前我国治水方针的调整还只是在政策层面上。新思路在规划工作中的落实，还有许多工作要做，需要一个逐步理解和不断完善的过程。

事实证明：20世纪只看重工程防洪的方针已经走到尽头。新世纪到来之际，我国政府开始根据显著变化了的防洪客观条件，借鉴国内外防洪减灾的研究成果和有益经验，调整和完善适合我国国情的新的防洪减灾战略，带来的将是可持续发展的契机。

（本文系中央水利科期项目：“治水方略及水旱灾害基础信息”主要结论之一。）

主要参考文献：

⒈钱正英，鄂竟平在第二届国际防洪学术会上的讲话，中国水利报，2002年9月14日。

⒉南京大学气象系气候组，关于我国东部公元1401年-1900年五百年内的旱涝概况，载《气候变迁和超长期预报文集》，北京，科学出版社，1977。

⒊国家防汛抗旱总指挥部办公室、南京水文水资源研究所，《中国水旱灾害·附录一》，北京，中国水利水电出版社，1997年。

⒋谭徐明等编译、赵春明审校，《美国防洪减灾总报告及研究规划》，北京，中国科学技术出版社，1997年。

⒌周魁一，关于防洪减灾体制的思考，科技导报，1991年8期。

⒍周魁一，关于完善防洪方针的建议，科技导报，1994年9期。

洪水灾害的防灾减灾措施篇10

关键词：灾害本质 社会属性 自然属性 防洪方针

鄂竟平副部长在全国防汛抗旱总指挥部办公室主任会议上讲话指出：“当前最重要的、最紧迫的任务就是努力实现防汛抗旱工作的两个转变：坚持防汛抗旱并举。实现由控制洪水向洪水管理转变，由以农业抗旱为主向城乡生活、生产和生态全面主动抗旱转变，促进人与自然的和谐”。本文将探讨这一转变的理论内涵及其科学和哲学基础。

1　灾害双重属性的内涵及其实践意义

1.1　灾害双重属性的内涵　以往将洪水灾害定义为自然灾害，强调洪水是超常量降雨所致，是自然现象。但是从气象、水文等自然条件来看，虽然洪水的年际变化较大，但从一个时段来看，各条江河自然态洪水都有相对稳定的量级和发生概率。然而，近代以来各主要洪水国家的水灾损失却无不几倍、几十倍地增长。因此，将近几十年和前几十年相比较，既然洪水量级和发生概率差不多，而水灾损失却大幅度提高，显然无法只从自然变异来解释，而应进一步从社会环境方面去寻找原因。

水利学界从水灾防治角度阐述了对灾害本质属性的认识：“笼统地说，防洪的目的是防止洪水灾害。细致地分析，洪水灾害概念包括两个部分，一是洪水；二是灾害。洪水是一种自然现象。和洪水作斗争，控制洪水泛滥，主要是人和自然的关系。在这里，人所面对的主要是自然属性的洪水。……而洪水灾害则是超出工程控制能力的洪水作用于人类社会，因而造成对社会的损害，洪水灾害体现在人类社会本身。因此，为减轻洪水灾害，即要认识和驾驭洪水，更要调整社会以适应洪水，达到防止洪水泛滥，或在洪水泛滥时减轻损失的目的。…… 总之，所谓全社会的防洪减灾体制，应既要能够有效地承担向自然属性的洪水作斗争的任务，也要能够面对灾害的社会属性，担当起统一地、有权威地组织实施防洪减灾的任务”[1]。这一概念被评价为：“灾害的双重属性进一步阐明了灾害的本质属性，这是一种哲学思维方面的进步”[2]。《大英百科全书》科学理论条认为：“用过去科学的遗产或者采用恰当的比喻来给一个理论作解释，这不是理论的固有要素。但是，只有小心谨慎地运用，这类解释就此较易于领会；找到新的应用；提出较为重要的修正。……”表达的是同一个意思。

在灾害双重属性当中，自然属性和社会属性是相互渗透和加强的。在古代，自然属性成为灾害惟一的或主要的致灾因子。而在近代，既由于社会对灾害更加敏感，又由于大规模改造自然活动助长自然变异，甚至使得社会致灾因子跃居自然因子之上成为灾害增加的主要因素。既然洪水灾害是超出工程控制能力的变异造成的对社会的损害，那么减轻灾害损失就不应单纯从控制自然态洪水着手，还应从调整和规范社会发展以适应自然规律方面去努力。这是灾害双重属性概念所要着重表达的方面。从消极的方面来说，单纯强调自然灾害是超出了工程设防标准的自然变异对社会的损害，可能顺理成章地成为社会行政管理者推御责任的说词，而局限了进一步实施社会化减灾措施的实际努力。

灾害双重属性的理论认识有两个来源：一是吸收了国外防洪思想的新进展；二是直接继承了我国传统的“天人合一”的自然观，即以两千年前贾让三策为代表的改造自然与适应自然相结合的思想。双重属性认识的根本点在于，防洪减灾的目标是以最小的投入，换取最大的减灾效益，而不是一味追求战胜洪水。

2000年10月11日联合国秘书长安南在国际减灾日文告中说：“人们越来越多地意识到，所谓“自然灾害”并不完全是自然产生的，事实上学术界己经主张尽量减少“自然灾害”一词的使用，而只称作灾害。学术界的忠告是明确的：导致灾害损失上升的主要原因是人类活动”。灾害不能简单称之为自然灾害，那么，比较而言，可以认为灾害具有自然属性和社会属性双重属性本质的更简明的表述，是中国减灾科学工作者的新贡献[3]。这一概念此后被灾害学界广泛引用和阐发。

1.2　灾害双重属性和工程与非工程相结合的减灾措施之异同　20世纪中叶美国科学家首先提出了工程与非工程相结合的减灾方针以及洪水保险等社会保障措施。这一理念被世界各国普遍接受。工程与非工程是按照工程硬件（如水库，堤防）与技术（如洪水预报）和管理软件（如法规、体制）人为划分的两种技术措施。

灾害的双重属性不是减灾的具体方案，也不是工程与非工程减灾措施的另一种表述方式，而是对灾害本质属性的理论概括。在双重属性当中，二者缺一就构不成灾害。由双重属性概念出发可以引申出与此前相仿又不完全相同的两种减灾的技术途径，即划分为针对自然变异和针对社会环境两部分：①通过兴建防洪工程，以及提高洪水监测和预报水平来提高制约洪水、防范灾害的能力；②通过加强国土规划和管理，通过协调相关人群之间的利益关系，来协调人与自然的关系，提高社会对灾害的承受能力。提出灾害双重属性概念的理论意义在于，它剥离出蕴含在灾害概念中的本质特征，使认识得到深化。比起工程与非工程相结合减灾的表述来说，灾害双重属性概念更能反映灾害本质。当然，加深了对灾害本质的理解，必将有助于制定更明确的减灾方针和政策。

1.3　灾害双重属性概念的实践意义　提出灾害双重属性的理论认识对完善我国的防洪方针有实际的意义。这是由于我国引进非工程防洪概念已有20年历史，但所吸收和实行的大多数仍限于针对洪水的技术性措施。对非工程防洪措施最本质的方面，即调整社会以适应洪水却缺乏理解。总体来看，在自然力面前，人们控制洪水的能力是有限的，一味追求战而胜之是不现实和不经济的。人类自身从属于自然界，因而在自身发展中，既要克服和改造不利的生存环境，也应主动地顺应自然规律和在发展中谋求与自然的和谐。

世纪之交，我国己开始实现了由防洪到防洪减灾的战略调整，其实质是：防洪依靠的是针对洪水的工程技术措施，以防止洪水泛滥为目的，由此产生减少水灾的效果。而由防洪到防洪减灾的转变，则是以减少水灾为目的，其减灾措施包括工程技术措施以控制洪水，又包括统一协调国土开发、经济发展和防洪减灾之间的关系以适应洪水。可见，由防洪到防洪减灾的转变明确表明了防洪目的性的转移，同时也导致了治理途径的扩展。

自1998年长江、松花江大水之后我国政府提出的治水方针，其中包括“退耕还林”、“退田还湖”、“平垸行洪”、“移民建镇”，并归纳为人与自然和谐的治水新思路，表明治水方针开始转变。可以认为其中包含着近10年来灾害学领域学术研究的贡献。

《汉书·霍光传》中讲到这样一则故事：一齐国人置新屋，邻里祝贺。有人建议主人将烟囱拐个弯，再将灶旁柴草移开，免得火星窜出，引发火灾。主人置之不顾。不久失火，邻里急往救之。事后主人杀牛置酒酬谢，焦头烂额者请上座，却忘记建议预防火灾者。有人取笑说：“曲突徙薪亡恩泽，焦头烂额为上客”。后来演化为一个成语，叫“曲突徙薪”，隐喻事先消除致灾因素和防灾救灾同样重要。用作比喻，对于理解“灾害双重属性”和由此衍生出的“关于完善防洪方针的建议”[4]的价值或许有益。

转贴于 2　灾害双重属性概念的科学基础

从学科分类角度来看，以往的治水是研究洪水规律和建设水利工程控制洪水的技术，限于自然科学范畴。而新的治水方略，是联合自然科学和社会科学范围更大的学科体系。这种联合体现出当代科学发展在分析基础上进一步强调综合的总趋势。早在一百多年以前，马克思就曾经预言：“自然科学往后将会把关于人类的科学总括在自己下面，正如同关于人类的科学把自然科学总括在自己下面一样：它将成为一门科学”[5]。这种前景将形成自然科学与社会科学的一体化，对于理解灾害双重属性概念是有益的。

2.1　科学的分析与综合　科学的发展是逐步深入的。从科学发展史可以看出，它在发展初期是一个人与自然的统一体系。之后，在文艺复兴的推动下，科学的发展逐步深入到对于客观世界各组成部分内在本质的研究，于是开始了学科的分化。分解深化了人类对自然的认识。不过，科学被分解为各个相互独立的学科，不是由于研究对象存在本质的差别，而是由于人们在那个时期认识能力的局限。分解也割断了各个学科相互之间的联系，以致妨碍了对于事物本质的更深层次的理解，甚至形成片面性。于是，在科学进一步深入的时候，必然要求相关学科之间的联系和贯通，迎来综合交叉的时代。中华科学传统中，尤以注重天人和谐、直观体验、有机联系、整体协调为突出特点。这对现代科技发展不无借鉴意义，此其一。其二、现代科学技术突飞猛进，对自然界的影响和改造能力日益强大，甚至正在接近地球有限资源和环境的承受限度。同时自然界对人类干涉的反作用也日益显著，因而在进一步的发展中，必然要求沟通社会科学与自然科学的综合研究和理论思维的进步，以求得社会的可持续发展。

减灾是一门以大自然为背景的学科，具有较强的经验性和综合性。防洪减灾并不限于工程建设，而是越普遍、越深入地与社会的、环境的、经济的、资源的条件相联系。其成败得失甚至直接受社会因素的制约，因此，学科间的交叉渗透会越来越普遍。从双重属性来理解，其中社会既是承灾体，而大规模人类活动又往往成为致灾因子。同时随着人类改造自然能力的快速增长，这种干扰不仅成为引发灾害的因素，甚至跃居于自然因子之上，成为首要的致灾因素。可见，对于减灾领域来说，尤其要重视综合研究。

2.2　历史学与水利学交叉研究的优势　实现学科之间的融合是有一定困难的。由于各分支学科的研究对象、发展历程和研究方法的差异，长期以来形成其间的分割和疏远，所谓“隔行如隔山”。尤其是在社会科学与自然科学之间，交融起来就更加困难。例如，随着技术的飞跃发展及其与人们生活密切相关，人们往往热衷于追求看起来对当前更直接有用的知识，而相应地减弱了对某些科学理论和战略问题研究重要性的认识。又例如，在科学发展中，定量化研究是先进性的重要标志，同时人们对科学的认识和评价标准也越来越重视成果的可重复检验。由于过度追求量化与公式化，忽视理论问题的辩证思维，有时科学变得远离其本应扎根于其中的现实世界。例如，本来人与天、人与地和人与水的关系是那样不可须臾分离的密切，然而此前却将它们人为分割得支离破碎，甚至使得科学失去感受生活的能力。在防洪工程学领域，长期以来只偏重研究控制洪水，而忽略了社会化减灾及其终极目标——减少损失，就是一种表现。

从水利科学来看，不仅与水利直接相关的自然科学各分支之间是彼此联系、相互影响的，而且与社会、经济、环境的关系也密不可分。由于治水问题的边界条件十分复杂，表现出较强的经验性和综合性，而历史上的水利原本是前人的实践，其中既包括相关的江河地理演变等自然因素在内，还直接受到政治、经济、法律等条件的影响，显现出多种制约因素综合作用的统一结果，因此历史的经验有重要价值，尤其在宏观问题研究方面。其中，历史学与水利学的交叉和融和显现出自己的优势，既拓展了认识事物的时间和空间，也进一步激发了研究工作的活力，被称作“历史模型”[6]。这里所说的模型是依托历史治水思想 构建的理论模型[7]。

3　灾害双重属性概念的哲学基础

以上讨论的科学分析与综合是有其深刻的哲学基础的。一般来说，整体等于部分之和，但在自然界中，整体往往并不等于各部分的简单相加。部分与部分之间，部分与整体之间的联系往往对事物有着决定性的影响。研究灾害自然要分析自然变异的作用，但离开社会和社会对自然的干预来讨论灾害，无异于盲人摸象。为了进一步理解灾害的本质属性，有必要从哲学方面寻求支持。

3.1　中国传统的“天人合一”的哲学观　在人与自然关系方面，我们祖先的认识是发人深省的。老子说：“人法地，地法天，天法道，道法自然”。庄子也说：“天地与我并生，而万物与我为一”。古人生活的年代，改造自然以适应人类社会发展需求的能力不高，其生产生活都须注重服从和顺应自然规律，对人与自然关系的认识，在利用和改造的同时，主要表现为对自然的尊重和敬畏，直接面对自然界寻求人与自然关系的哲学隐喻。这种思想的主流暗合了人与自然统一的客观事实，被归纳为“天人合一”的哲学认识。

淮南子对天与人的关系说得更为贴切。他在论述对“无为”和“有为”的理解时说：地势决定水自西向东流，人们依据这个道理而加以疏导，就可以避免水灾发生。作物春天开始生发，人们依据这个规律去耕种，五谷才能得以生长。如果听任洪水自流，则大禹就不会有治水的功业。如果听任作物自然生长，则后稷的智慧就不能展现。依据自然规律去治理，这就是所谓的“无为”。而如果妄想用火去焚烧水井，用淮水淹灌高山的话，这种违背自然规律的行为即所谓的“有为”。这是淮南子对老子“无为”本义的理解。

对于水灾本质的认识，2000多年前贾让的概括是极有见地的：“古者，立国居民，疆理土地，必遗（保留）川泽之分，度水势所不及”[8]，恰当地表述了人与自然的关系。先哲类似的认识不胜枚举。

古代生产力低下，自然力对于人类社会处于支配的地位。人们不得不怀着敬畏的心情，更多地关心和记录自然变异对人类社会的影响，注重天文、地理与人事之间的综合思考。虽然前人对于自然规律的认识不及今人之深刻，但这种综合思考的原始自然观和世界观，反映的却是世界是完整统一的客观事实。如今，哲学界普遍认为“天人合一”是古代中华文明的主导思想，是东方综合思维范式最完整的体现，是对人类文明发展的重大贡献[9]。

现代化是创新，但创新并不一定是一味地向前捕捉什么。随着科学的进步，我们还有必要时时回过头去看历史，并且会每每有所发现。毕竟我国古代先进的科学和哲学思想曾使我们的民族长期领先于世界。当然，哲学主要是通过改变人们的思想观念和思维方式来对人们的认识产生影响，激发和启迪人们的智慧。这个过程是潜在的，不能指望哲学也能活学活用立竿见影。

3.2　《自然辩证法》对人与自然关系的阐述　西方传统哲学对人与自然的思考偏重于征服和改造自然。而当工业化开辟了人类发展的新纪元，人类对自然的掠夺性开发也显现出其负面影响并开始危及人类社会自身发展。对此，辩证唯物主义者早在100多年前即已明确发出警示。

1876年恩格斯论述劳动在由猿到人转变过程中的作用时，谈到人与自然的关系，以及由于人类的不明智做法造成自然的失衡及其对人类社会的严重后果。他说：动物不断的影响周围的环境，那是为了生存而利用外部世界时发生的。但是人离开动物越远，他们对自然界的作用就越带有经过思考的，向着事先计划的目标前进的特征。而随着人类改造自然能力的显著增强，却滋长了支配自然界的盲目性。“但是我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。每一次胜利，在第一步都确实取得了我们预期的结果，但是在第二步和第三步却有了完全不同的、出乎预料的影响，常常把第一个结果又取消了”。恩格斯并举出美索不达米亚、希腊、小亚细亚环境退化导致水资源枯竭，洪水灾害增加，疾病蔓延等恶果。而造成这些恶果的原因则主要在于人们的急功近利。

在讨论人与自然关系这一哲学命题的基础上，恩格斯进一步指出：“蔑视辩证法是不能不受惩罚的．无论对一切理论思维多么轻视，可是没有理论思维，就会连两件自然的事实也联系不起来，或者连二者之间所存在的联系都无法了解”。“不管自然科学家采取什么样的态度，他们还是得受哲学的支配。问题只在于，他们是愿意受某种坏的时髦哲学的支配，还是愿意受一种建立在通晓思维的历史和成就的基础上的理论思维的支配”[10]。恩格斯的精辟论述和远见卓识正是切中当今时弊而应引以为戒的。

3.3　人与自然和谐的自然观　洪水是一种自然现象。防洪减灾是人们发展水利，制约水害，恰当处理人与自然关系的一种努力。因此，在防洪减灾中应该注意处理好人与自然的关系。在人类发展过程中，人和洪水的关系也随之发展。最初人们为躲避洪水的危害，不得不“择丘陵而处之”，住在洪水一般淹不到的高处。此后发明了堤防，人们和洪水的关系进了一步，可以“水来土掩”，修筑堤防限制洪水的泛滥。