转基因基地管理制度十篇

转基因基地管理制度篇1

【论文摘要】为了使人们能够在分享生物技术进步成果的同时，又能避免一些不确定因素对消费者权益造成损害．学者们纷纷把研究重心移向转基因食品安全监管这一领域笔者通过对国内外现有的关于转基因食品安全监管法律制度的研究进行系统梳理．以推动我国相关研究工作的进一步展开。

1关于转基因食品安全监管的理论基础

关于转基因食品安全监管的理论基础，目前学者们总的来说有这样三种观点：可靠科学原则、预防原则、折衷主义原则。学者们一致认为美国是对转基因食品安全监管奉行科学主义原则的典型代表。美国提出：对转基因食品的法律规制必须建立在“可靠科学原则”基础上。美国政府反复强调：科学是管制体制的基石。这意味着管制不能建立在“无端的猜测”和消费者“担忧”的基础上，而必须有可靠的科学证据证明风险确实存在并可能导致损害时，政府才能采取管制措施。美国认为转基因食品不可能比传统食品不安全．采用“无罪推定”的策略。即如果我们不能提出充分的科学证据证明转基因食品是不安全的．就假设转基因食品是安全的．没有必要对转基因食品的研究与商业化采取过多的限制。

遵循预防原则的代表则是欧盟。欧盟认为，科学是存在局限的，对科学评估转基因食品所需的完整数据要等到许多年后才能获得；无论研究方法多么严格，结论总会具有某些不确定性，而政府不能等到最坏的结果发生后才采取行动。为了最大限度地保护消费者的健康和环境．欧盟采用了“预防原则”作为管制转基因食品的理论基础。

有学者认为，与美国和欧盟的鲜明态度相比．日本则采取了一种较为折中的态度。一方面，由于转基因技术在提高单位面积产量等方面优于传统技术。对于日本这个耕地面积相对于其人口数量严萤不足的国家而青．这无疑是一个福音。因此．转基因食品在日本得到了部分民众的支持。而另～方面．作为一个农产品的进口大国，转基凶食品的不安全因素义使国内许多民众对转基因食品存在质疑。正是基于以上两点因素．导致日本在对转基因食品的态度上长期游荡于可靠科学原则与预防原则之间，使其对转基因食品的政策也试图在这两种原则的指导下，寻找一个新的平衡点。

2关于国外的转基因食品安全监管法律制度

2．1关于国外转基因食品安全监管的主体

有学者认为美国目前对转基因食品安全进行监管的主体有五个，分别是农业部(USDA)、环境保护局(EPA)、食品与药物管理局(FDA1、职业安全与卫生管理局(OSHA)及国立卫生研究院fNIH)。这五个部门协调管理转基因食品，其中FDA在转基因食品的管理中发挥着主导作用。还有的学者认为监管主体还应当包括动植物健康检疫局。这些监管主体有着明确的分工：FDA的食物安仝与应用营养中心是管理绝大多数食物的法定权力机构．美国农业部的食品安全和检测部门则负责肉、禽和蛋类产品对消费者的安全与健康影响的管理，EPA则负责管理食品作物杀虫剂的使用和安全。

欧盟对转基因食品安全监管的主体的设置则颇为复杂。有学者认为监管主体分为成员国和欧盟两个层次的主体。其中，一种转基因食品要想在欧盟上市销售就要涉及到：申请者本国的主管机关，欧盟其他的成员国，欧盟委员会、欧盟“食品科学委员会”、“食品常务委员会”、欧盟理事会等众多的监管主体。

有学者认为日本对转基因食品安全监管的主体则是由日本科学技术厅、农林水产省和厚生省共同构成。农林水产省依《农、林、渔及食品工业应用重组DNA准则》，负责管理转基因生物在农业、林业、渔业和食品工业中应用，包括在本地栽培的转基因生物、或进口的可在自然环境中繁殖的这类生物体以及用于制造饲料产品和食品的转基因生物。对于国外进入日本的转基因食品的饲料，厚生省要重新进行安全性评价。

2．2关于国外转基因食品安全监管的手段

学者们目前对于国外转基因食品安全监管手段的研究主要集中在上市审批制度、转基因标识制度、产品追踪制度等方面。

2．2．1关于转基因食品的上市审批制度。有学者认为美国转基因食品上市审批制度经历了一个由自愿申请到强制申请的转变。2001年，美国确立了咨询程序。然而美国食品药品管理局实施转基因食品上市前自愿咨询的政策，弱化了转基因食品的管理。后来美国部分科学家提出食品药品管理局应该实施转基因产品上市前强制性公告程序，并提供公众通道，使他们能够了解开发商提交给管理部门的转基因产品的健康和安全数据。2后来，美国《转基因食品管理草案》对转基因食品上市流通的申请时间作了规定。它要求来源于植物且被用于人类或动物的转基因食品在进入市场之前至少120天的时间．该制造商必须向食品和药物管理局提出申请，并提供这一食品的有关资料，以确认该食品与相应的传统产品具有一样的安全性。

有学者指出欧盟的转基因食品上市审批程序非常繁琐，一种转基因食品要想在欧盟上市销售，要经过成员国和欧盟两个层次的批准。申请者首先要向某成员国的主管机构提出申请．由该国主管机构对其进行风险评估。如果该成员国同意这种转基因食品上市，需要通过欧盟委员会通知其它成员国。在获得其他国家同意后，这种转基因食品可在全欧盟境内上市销售。如果有其他成员国反对，则需要经过一个“附加评估”程序．即欧盟委员会把申请提交欧盟“食品科学委员会”来审查．并根据该委员会的审查意见做出批准或不批准转基因食品上市的决定．然后再提交由各成员国代表组成的“食品常务委员会”投票表决。如果“食品常务委员会”投票否决了欧盟委员会的决定，则欧盟委员会应将决定提交欧盟理事会．由欧盟理事会投票表决，如欧盟理事会在3个月内没有进行表决。该决定草案将自动生效。

2．2．2关于转基因食品的标识。美国直到2001年3月份才出台一个转基因食品自愿标签的指南，分为转基因食品自愿标签(have)和非转基因食品自愿标签(haveno)。美国《转基因食品有权被知悉法案》规定了转基因食品的标识制度，即生产者对所有含转基因成份的食品．以及由含转基因成份的产品所育成的食品都要作标识。该法案还规定了转基因食品的证明制度，即在转基因食品育成的全过程(从种子公司到农民，从制造商到零售商)，只要是对食品有控管权的所有行为主体皆应制作一份保证书，以证实该食品的成份。

欧盟新条例规定对所有转基因成分超过0．9％(获得欧盟核准的转基因品种1和0．5％尚未获得欧盟核准的转基因品种)的产品都必须进行转基因标识。但如果产品中因偶然或技术上不可避免的因素而存在的转基因低于限量值，则该产品可免除转基因标识的要求。

日本的转基因食品标签管理规定设计得也较为复杂，是转基因食品强制标签和转基因食品自愿标签的混合。日本将转基因食品分为三类：a·与传统农产品和加工品无实质等同性；b·与传统农产品具有实质等同性，但外源基因或蛋白质在加工成食品后依然存在；c·与传统食品具有实质等同性，加工品中不存在外源基因和蛋白质。三类产品的标记规定不同。

2．2．3关于转基因食品的追踪。为了监控授权的转基因产品在确定对人类健康存在无法预测的危险时有能力撤回产品，欧盟通过的有关转基因生物可追踪性的法规确立了对转基因产品“可追踪性”的监控机制。“可追踪性”可以被定义为：追踪产品从生产到流通的全过程的能力。新法规确立新的登记制度并在标识时注明唯一代码(作为身份识别)，使转基因产品从生产到出售的所有环节都有据可查，并要求企业经营者保留5年的使用转基因产品的记录。

3关于我国转基因食品安全监管法律制度的研究

3．1关于我国转基因食品安全监管的主体

有学者认为我国目前转基因食品安全监管主体问题多多。如我国职能部门在行政过程中并未能够很好地理清思路，明确权责。在我国转基因食品的监管中，农业、卫生、环保三个部门应该共同起着重要作用，但是事实上农业部掌握了实际的大权。由于农业部门只是从源头上控制转基因食品，而没有全程跟踪转基因农产品在整个食物链中的变化，因此并不能完全地保证其食品的安全性。另外，还有学者认为我国的转基因食品管理存在多头管理，各个部门的协调性不高，部门之间的法律法规存在冲突的现象。虽然目前转基因食品的管理主要由农业部负责．但是卫生部、科技部以及国家环保局都介入了转基因食品管理．各个部门之间对转基因食品管理并没有形成统一有效的管理机制。

目前，转基因标识的监管工作主要由农业部各级部门进行。而市场监管主要涉及流通领域的各环节，农业部各级部门中尚无专门进行市场监管的部门，而农业部门与工商等其他市场监管部门之间就转基因食品问题方面缺乏有效的协调机制，因此．转基因食品批而未标甚至未经批准就上市的现象仍大量存在。有学者提出应该明确科技部、农业部、卫生部和各省、直辖市的科技厅(局)、农业厅(局)、卫生厅(局)等部门对转基因食品实施管理的职权和职责分工，使其与“国家生物技术管理委员会”和各省、直辖市设立的生物技术管理办公室的工作协调统一。

3．2关于我国转基因食品安全监管的手段

由于转基因食品是现代生物技术的产品，随着科学的发展和技术的进步，我们有可能对转基因食品的食用安全性和营养质量的科学认知发生改变．或经过研究原有认识受到质疑等，转基因食品可能面临重新进行安全性评价的需要。虽然我们已经严格了市场准人．并且不断完善法律法规制度，但是，转基因食品的安全性仍然可能需要重新进行新的安全性评价。对转基因食品可能存在的安全问题．以及安全性研究和商品化生产的范围、时间和限制条件等不同．采取合理可行的产品召回。有学者建议实行市场准入制度，并规定严厉的法律责任。同时对转基因食品市场实施监督检查．如卫生抽查、罚款、查封、扣押和禁止销售、禁止移动等强制性措施。其中准人制度应该包括：转基因食品生产许可制度．转基因食品安全标准制度，转基因食品标识制度。另外，对转基因生物研究、开发、生产、梢售的各个阶段实行信息披露和公示制度。各阶段的行为主体都应当依据法律的强制性规定将其在相应阶段的相关内容进行披露。并向公众进行公示。披露和公示的内容包括该转基因生物的潜在风险以及该主体对该风险的防范和处理措施等。还有学者认为。转基因食品召回法律制度是转基因食品市场规制制度中的关键环节．它一方面充分维护了转基因食品消费者的权益．另一方面，它是对转基因食品生产者和销售者的有效警示。转基因食品生产者和销售者从事生产和销售活动的目的是求利，而违反转基因食品相关标准。召回转基因食品的经济代价极大的话，转基因食品的生产者和销售者将会自觉地参与维护转基因食品安全工作。而食品召回制度可否起到以上功效的关键在于执法是否严格。因此，在转基因食品市场规制法律制度的建设中必须强调转基因食品召回制度的执行．要做到对于发现问题的转基因食品在一定期限内强制召回。对不予召回的企业则强制查封财产以备补偿消费者的损失。

3．3关于我国转基因食品安全监管的责任

目前学者们认为转基食品安全监管责任主体除了包括生产者、销售者等被监管者，另外还应该包括监管主体关于生产者、销售者责任方面．有学者认为我国对转基因食品违法行为处罚不够严厉．因为对违反农业转基因生物标识管理规定的．责令限期改正，可以没收非法销售的产品和违法所得，并可以处1万元以上5万元以下的罚款。有学者认为以上规定惩罚力度较弱．最多5万元的罚款并不足以产生法律威慑力，这与生产和销售转基因食品所获的丰厚利润相差悬殊。因此，应该提高罚款敬额，加大惩罚力度。就转基因食品的安全保障而言，有学者认为其救济方式应主要以侵害排除和损害赔偿为主导。从具体措施来说，有必要建立一个安全保障基金，一方面更好地保障公众的安全，同时也不给企业带来过分沉重的经济负担从而危及企业的生存，造成社会经济发展问题和失业问题等，从而阻碍转基因食品的发展。

对于监管主体的相关责任而言，有学者指出应该明确食品监管部门不作为的法律责任。针对监管屡屡缺位的状况，相关的食品安全立法中应该明确规定监管部门的职责，对于不履行职责的有关部门依法追究行政不作为的法律责任。对于不履行职责的具体情形可以以列举的方式进行规定．以便于落实相关责任

4整体研究评价与展望

学者们对于转基因食品安全监管的研究在这儿年呈一种急剧上升的趋势。在国外转基因食品安全监管法律制度的研究中．以对美国、欧盟、日本等囤的借鉴研究居多。但是这些研究多是一种描述性的研究．一般是对该国的转基因食品发展的状况进行陈述．接着描述一下该囤转基因食品的监管主体有哪些．转基因食品上市需要经过怎样的一个审批过程．标识制度怎样规定的等等。目前的这些研究深入性不够，仪仪是一个简单的介绍．而且许多研究非常凌乱，不成系统。另外，从研究内容讲，现有的对于国外转基因食品安全监管法律制度的研究不够全面。现在大多数学者都是从国外的监管理念．监管主体，监管手段这三方面进行研究，而非常重要的监管责任制度则很少有人问津。众所周知，转基因食品所存在的许多不确定性本来就使得很多人们难以接受它，而相应的转基因食品责任如果再缺失的话．无疑对转基因食品的发展非常不利。可见对于转基因食品责任的研究非常重要，但是目前学者们却对此却很少涉及．这也是学者们以后研究的一个方向。

转基因基地管理制度篇2

关键词：转基因技术；法律规制；立法

转基因技术产业已逐渐成为21世纪重要的支柱产业之一，通过转基因技术对生物遗传信息的转移，使新的转基因生物不断成为新的品系、新的品种，以及其加工后的新食品、新农药、新物种等等，其生产和贸易也在全世界不断扩大。但是，最近几年来作为转基因技术核心内容——转基因重组技术以及转基因生物或产品，由于其安全性的诸多不确定的因素，受到了人们的广泛关注。因此，在扩大转基因技术及其产品的同时，有必要从法律上对其安全性问题进行规制。我国在这方面起步较晚，通过对其研究，希望可以为我国的转基因立法提供一定帮助。

一、转基因技术法律规制建立的现实要求

科技现代化是我国现代化的关键和核心，不仅是智者之见，为历史所证明，而且是现实的要求。新中国成立以来，特别是改革开放以来，虽然我国的现代化事业在科技发展和进步的带动下取得了长足的发展，综合国力也明显增加，然而，与发达国家相比较，我国的现代化水平还有待于进一步提升。科技是第一生产力，毫无疑问，这是一条客观真理。在当今时代，风起云涌的世界科技革命也为中国现代化提供核心的科学革命在能源、材料、信息、生物技术等领域引发了一次又一次的技术革命，科技的发展和应用使得人类社会从20世纪末开始出现知识经济的端倪。但是，中国科技发展及科技产业化水平与主要发达国家和新兴工业化国家相比还存在较大差距，关键技术自给率较低，发明专利数量较少，工业化尚未完成，信息化起步较晚，生态化有待加强。

抓住新时期科技发展的机遇、提升我国科技现代化水平，是建设社会主义现代化的需要。转基因技术作为一项新兴科技在我国兴起，这是提升我国科技现代化水平的机遇，然而一项新生的且与人们息息相关的技术却遇到一个严重的问题，那就是其潜在的危害，如对人类健康、生态环境的潜在危害越来越引起人们的重视，在世界范围内引起了广泛的争论。在全球化进程中，我国面临着日益复杂得国际环境和许多新的问题。确保我国在建设社会主义现代化的进程中顺利前进，相关法律规制的建立显得尤为重要，因为它为我国社会公共安全提供了重要的保障。只有在这种安全的环境下我国才能更好的抓住科技带来的发展机遇，提升我国科技现代化水平。

二、我国对转基因技术的相关立法

我国对转基因技术方面的相关立法起步较晚，最早的是生物技术立法《基因工程安全性管理办法》，于1993年12月由国家科学技术委员会颁布，该办法适用于中国境内所有的基因工程，如工业生产，实验研究，中间试验等等。实际上，该办法制定后，由于发生效力仅局限在以实验室为主的范围内，因此最后没有得到执行。

1996年7月农业部颁布了《农业生物基因工程安全管理实施办法》，旨在规范转基因技术的应用和管理。对农业生物基因工程登记和安全评价的具体程序与规则做了规定，并且对转基因实验研究，中间试验和商品化生产权限进行明确规定。同时，还考虑到外国研制的转基因产品在我国进行中间试验或者商品生产化，必须持有本国的工作证书。该办法相对于《基因工程安全性管理办法》可操作性较强，对于促进我国农业转基因技术的发展，保护农业生态环境起到了重要的保障作用。

1998年经国务院同意，科学技术部和卫生部制定的《人类遗传资源管理暂行办法》实施。该办法规定发现和持有重要遗传家系和特定地区遗传资源必须实行申报制度。它适用于所有涉及我国人类遗传资源的采集，收集，买卖，规定国家对人类遗传资源实行分级管理，统一审批。

2001年5月23日，国务院了《农业转基因生物安全管理条例》，这是我国对转基因的核心法规。国务院建立农业转基因生物安全管理部际联席会议制度。农业转基因生物安全管理部际联席会议由农业，科学和技术，环保，健康，对外贸易经济合作部（现商务部），检验检疫的相关部门，负责研究，协调重大农业转基因生物安全管理问题。为研究和测试，生产和加工业务，进口和出口，监督和检查，处罚作出了详细规定。此外，农业转基因生物加工审批的程序，应当由国家总局，国家质量监督检验检疫总局于2004年颁布，“进出境转基因产品的检验和检疫管理办法”和财政部颁布2006年农业的入口和出口的转基因农产品和加工管理作出了进一步的规定。

三、我国转基因技术法律规制存在的问题及完善的相关建议

（一）存在的问题

从上面相关立法我们可以看出，我国转基因技术方面的立法还存在一系列的问题，具体表现在以下几个方面：

1.缺乏综合性的专门立法。目前我国有关转基因技术的立法涉及范围较广，没有专门的部门来管理，因此各个部门难以进行有效的管理，除了《农业转基因生物安全管理条例》这一行政法规外，其他的管理规范都是由国务院相关主管部门，如原国家科学与技术委员会，农业部，国家烟草专卖局，卫生部等根据各自的实际情况和工作需要分别制定和实施的行政规章，这些都是缺乏专门的综合管理法律。由于没有专门的立法，现有的规则和制度较为凌乱，难以为相关部门有效地处理重大安全隐患。同时，在一些关键管理领域没有建立规章制度，且缺乏必要的技术标准和规范。这些都可能导致来自不同部门的政策，各自为政，也容易导致法律制度的确实和管理上的“真空”。

2.监管制度覆盖面不全。第一，管理手段和措施不够充分。现有的转基因技术立法建立了以安全评价和标识等制度为核心的监督管理体系，但在其他一些方面，如损害赔偿与责任保险等方面的制度严重不足甚至缺失。第二，我国在转基因技术调控机制这块较为单一，公众参与程度较低，因为很多涉及民众的问题，不能及时的反馈给相关部门。第三，调整环节与范围不够完整。现有转基因技术立法调整的重点领域在农业，该领域的转基因技术覆盖研究，开发，释放，生产，加工，进口等多个方面，内容相对丰富。但是随着我国生物技术和产业的迅速发展，医药，农林等领域的转基因技术问题日益明显，而这方面我国的立法相对比较薄弱，一些还停留在研究讨论阶段。

3.缺乏有效的监督协调机制。我国转基因生物安全监管除了在中央的监管下，其它都是由各相关部门分别进行的，而中央不可能对下面的所有相关部门进行监管，同时下面部门具有制定符合相关行政规章的能力，这导致了地方部门总体上缺乏有效的监督协调机制。在转基因技术研究方面，地方很多科研单位的科研室达不到相应的转基因技术的安全保障条件，甚至不具备从事转基因技术研究的基本条件；但是在转基因农产品的商品化方面，在高额利润的驱使下，不少单位不惜违反转基因经营许可证制度，非法从事相关的生产和经营活动。

（二）相关完善的建议

1.应加强综合性相关安全立法。相比较西方国家在这方面的立法，我国在转基因技术法律规制上才刚刚起步，完善立法也是必不可少的。因为任何一项科技技术都是一把“双刃剑”，不但可以促进经济的发展，也可以造成生态失衡，甚至巨大的灾难。制定一部全面系统的综合性法律对转基因生物技术及其产品的监管可以做到很好的规定，让各个部门统一立法思想，使其制定相关规定时，能够达成目标一致，相互协调，使转基因技术法律进一步体系化，全面、系统地规制从转基因生物实验到商品化的全过程，将现代化生物技术及其产品可能产生的风险降低到最小程度，最大限度地保护人类健康和生态环境。

2.建立生物安全防治的相关制度。生物安全问题是一个全新的问题，也是一个不容忽视的问题，转基因技术的出现让生物安全问题成为人们关注的重点问题。因此，它除了适用一些其它共同制度外，还应建立一些新的制度以适应其特殊性，如建立生物引进风险评价制度、生物转基因技术风险制度等等。

3.建立健全有效的监管协调制度。转基因技术的飞速发展迫切要求管理体制的不断完善。从宏观上来看，我国转基因技术管理体制应该由三个部分构成，第一部分是以中央政府部门为主的行政部门。第二部分为地方行政部门。第三部分为以企业和非营利机构为主的组织。应根据转基因技术发展的实际情况和条件，建成以非营利机构和企业的监督和自我监督为核心，中央和各地方行政部门分类管理，分级负责的管理体制。为了防范转基因技术及其产物对生态环境和公众健康产生负面效应，我国应该建立针对转基因技术研发，转基因生物及其产品产业化发展的审批制度，要求从事相关活动的主体事先依法获得主管机构的批准，持有并遵守相应的许可证，这是主管机构对转基因技术及其产物进行有效干预的基本工具。

四、结论

总的来看，我国现行转基因技术立法及其实施中存在一系列问题，难以确保“积极研究，科学评价，审慎应用，加强管理，协调发展”这一复杂政策的有机协调和有效实施。而健全和完善法律层次的转基因技术立法的基本立场应该是既大力发展转基因技术和产业，又保护经济、生态、健康和安全不受转基因生物及其产品的威胁，在转基因技术研发、商业化应用以及神态环境与保护公众健康之间找到一个适当的平衡点。

参考文献：

[1]陈乃用.生物技术与转基因食品安全性的争论[J].食品与发酵工业，

2001，27（4）：53-59.

[2]刘祖云等：中国转基因作物产业化议题的政策博弈[J].湖南社会科学2010，2.

转基因基地管理制度篇3

关键词宅基地制度;宅基地整治;湖北罗田

中图分类号 F301.2 文献标识码A文章编号 1007-5739(2009)11-0247-02

2008年7月14日国土资源部全文公布了《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》文件要求,各地应“力争在2009年底前,基本完成全国宅基地使用权登记发证”,《物权法》对宅基地物权的确认。中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地,首先要复垦为耕地,调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划,并优先满足集体建设用地。”国家在推动新农村建设过程中颁布的这些文件及其他一系列政策、方针、法律法规体现了宅基地制度的演进过程。可以看出,国家对农村宅基地问题保持持续高度关注。笔者结合罗田县宅基地情况,从宅基地制度演进过程的角度,谈谈对农村宅基地整治工作的一些体会。

1宅基地制度的演进

农村宅基地制度伴随着农村社会经济发展不断演进,尤其近年来,宅基地制度演进越来越快,越来越完善。由最初的《土地管理法》规定宅基地1户1宅,无偿使用,不得转让,到农村集体建设用地流转试点的开展,到宅基地物权的确认,从宅基地制度演进过程可以看出,农村宅基地长期以来一直是农村工作的热点、难点问题,也是政府持续高度重视的问题。

1.1国家层面的农村宅基地管理政策、制度演进

对农村宅基地管理的有关法律首先是1986年的《中华人民共和国土地管理法》。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定,农村村民1户只能拥有1处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。该法律确定了农村村民具有拥有宅基地的权利,同时也规定了拥有宅基地的数量和标准。然而,由于历史原因和有关法律法规的不完善,该法律执行效果不很理想。同时,《土地管理法》还规定,农村宅基地无偿使用,不得转让。也正是由于这一法律规定,使市场的资源配置力量对农村宅基地资源配置作用十分微小。

2004年11月,国土资源部出台《关于加强农村宅基地管理的意见》规定“严格宅基地申请条件。坚决贯彻‘1户1宅’的法律规定。农村村民1户只能拥有1处宅基地,面积不得超过省(区、市)规定的标准。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后,再申请宅基地的,不得批准。”这是以部门文件形式对《土地管理法》有关条款的进一步补充。从上述法律法规可以看出,宅基地的流转国家基本上是禁止的。因此,宅基地租赁和买卖交易只能通过地下交易完成,导致大量存量宅基地不能流转。2005年6月,国家批准广东省开展农村集体建设用地流转试点工作,宅基地流转市场的建立成为可能,市场力量尽管还很微弱,但是已经开始进入农村宅基地配置领域。2005年10月8日,中共十六届五中全会提出建设社会主义新农村战略任务,提出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”20字方针。对农村宅基地建设有了规划意义上的要求。各地也相继开展了村庄规划试点工作。2007年3月,十届全国人大五次会议通过《物权法》,首次明确了宅基地使用权是一种物权。2008年7月14日,国土资源部全文公布了《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》文件要求,各地应“力争在2009年底前,基本完成全国宅基地使用权登记发证”,这将大大有利于规范宅基地管理工作。2008年10月12日,中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地,首先要复垦为耕地,调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划,并优先满足集体建设用地。”

从国家层面的农村宅基地制度演进过程可以看出,国家农村宅基地制度正逐步走向完善,宅基地产权正得到确认和完善,宅基地流转逐渐成为趋势,市场力量将进入宅基地配置领域,参与宅基地的整治和配置。

1.2湖北省层面的农村宅基地管理的政策、制度演进

2006年3月,湖北省建设厅为促进和规范社会主义新农村建设,根据国家有关标准,特出台《湖北省新农村建设村庄规划编制技术导则》(湖北省建设厅,2006年3月),对村庄规划建设作了标准性限制。2007年10月,湖北省人民政府发出《湖北省人民政府办公厅关于加强农村宅基地管理工作的通知》,明确界定农村宅基地使用对象和流转、收回范围,规定农村村民因继承房产形成1户拥有2处以上宅基地的,可在本集体经济组织内买卖,但对不符合申请宅基地条件的,其购买的房屋不得重建或扩建,不能使用时,应予拆除,退还土地。农村宅基地不得向城镇居民出售,也不得批准城镇居民无偿占用集体土地建住宅。

可以看出,尽管国家尚未对宅基地流转给予明确法律地位,但是地方政府正在放宽宅基地流转限制,对宅基地流转进行有益尝试。湖北省关于宅基地管理的政策和制度是在国家有关政策制度基础上,针对省内实际情况而制定的一系列政策法规,是在国家层面政策、制度前提下执行的,因此它的演进也体现出国家层面的政策、制度演进。从地方农村宅基地的政策、制度演进也可以看出,宅基地流转合法化正逐渐成为趋势。

2把握政策、制度演进方向,推进农村宅基地整治工作

2.1农民宅基地现状

(1)面积超标严重。《湖北省新农村建设村庄规划编制技术导则》(湖北省建设厅,2006年3月)村庄用地规模宜按人均90~120m2控制,一般不超过100m2最好。《村镇建设用地规划标准(GB 50188―93)》规定,村镇进行规划时,其人均建设用地指标应以现状建设用地的人均水平为基础,根据人均建设用地指标级别和允许调整幅度确定,并应符合表1的规定。

目前,罗田县农村人均建设用地161.45m2,远远超过国家标准和湖北省标准,同时,由于近年进城务工搬进城镇人员较多,农村宅基地空置严重。如何盘活和整治农村宅基地,促进节约集约用地,成为罗田县国土部门当前急需解决的重要问题。

(2)布局分散凌乱。长期以来,政府对村庄规划重视不够,村庄普遍缺乏规划,农民建房普遍缺乏约束,通常哪里区位好、哪里方便就往哪里建房,纷纷向村庄外扩张。主要表现为:一是“线性”扩张。农民建新房“沿路爬”。村内道路通到哪里,新房就建到哪里,临路、临街乱搭乱建生产经营性用房比较普遍。二是“块状”扩张。新建住宅不断向村庄延伸,村庄四周新楼林立,内部破破烂烂,形成“空心村”。当前,罗田县413个行政村16万户,每季申请办理新建房的在480多宗以上,改建、扩建也在700多宗以上,这些用地多分布在主要村庄道路边。

(3)思想观念问题。农村居民,尤其生长在像罗田县这样的山区居民,生活环境普遍比较封闭,思想比较朴实保守,农民始终把宅基地看作命根子,而且对国家政策的认识不高,主要表现为:一是认为荒山荒地可以随意占用;二是认为责任田、自留地可以随意建房;三是由于历史原因造成的宅基地纠纷,在现行政策情况下不愿将宅基地交还集体;四是认为在城市生活不稳定,因风险回避心理,不愿意放弃农村宅基地。

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(4)缺乏市场配置效率。国家法律对农村宅基地转让,既无禁止规定,也无允许规定。尽管在广东省开展集体建设用地流转试点已经有几年,但是对宅基地流转问题具有全国普遍性的法律法规至今没有明确定调,导致农村宅基地流转在法律上的不顺畅。而目前农村房屋买卖现象较多,“地随房走”引发的矛盾和纠纷也随之产生,法律规范的缺乏,使宅基地私下流转所引起的诉讼不能通过法律形式加以解决,各地法院也只能要求双方自行协商和解决。尽管农村宅基地流转已经很普遍,但是没有受到法律约束和规范,目前的农村宅基地流转市场基本上属于隐形市场,很难对宅基地资源配置起到有效作用。

2.2完善宅基地制度,推进农村宅基地整治

农村宅基地问题的出现,主要是农村土地制度以及管理上存在的问题,笔者结合罗田县宅基地管理经验,在把握国家和地方宅基地政策、制度演进的方向下,就如何进一步完善宅基地制度,推进农村宅基地整治谈几点想法。

(1)加强农村宅基地清查和确权工作。目前,各地方土地管理部门正积极贯彻国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》的精神和规定。土地管理部门应该借助开展农村宅基地使用权登记发证工作的机遇,对现有农村宅基地使用情况进行彻底的清查,对手续齐全、符合法律规定的宅基地给予登记造册;对不符合法律规定,多占、多用的宅基地则不予登记或按临时用地予以处理。对违法建设的宅基地和废弃宅基地登记统计,为将来宅基地复垦整理打下有利基础。开展对宅基地的清查和集体土地所有权的确权,为农村宅基地的有偿使用和流转打下良好基础。

(2)严格执行宅基地审批制度,抓标准、抓选址。目前农村宅基地审批制度存在执行不力、要求不严谨,或者把审批着眼点更多的只集中在“1户1宅”上等问题,对宅基地的建设标准、选址没有作出明确要求,或者审批后没有跟踪管理,出现很多审批材料一套,实际建设又是另一套的现象。土地管理部门在宅基地审批时,应该要求审批材料包括建设设计图、选址说明、建设标准、土地来源等,严格按照国家及地方政府有关宅基地建设标准、土地利用总体规划和村庄规划等审批宅基地建设申请。

(3)加强普法宣传,转变农民思想观念。针对农村生活环境相对封闭、村民的法律法规意识不强、土地情结根深蒂固的实际,土地管理工作者必须结合农村基层干部,利用广播、电视、报刊等媒体,加大对土地管理法律、法规和基本国策的宣传,增强干部群众的法律意识和土地忧患意识,可将农村宅基地管理、国家有关保障政策制度等作为专题加以宣传,让广大农村居民认识和理解法律法规及政策制度,从意识上弱化农民的土地情结。

转基因基地管理制度篇4

自20世纪80年代转基因技术问世以来,其商业化发展极为迅猛,因为可以解决人类面临的食物短缺、能源危机和资源匮乏等问题。但同时由于它对人类健康和环境的潜在风险,也为这种现代技术的充分运用投下了阴影。如何在促进转基因技术发展和保护人类免受负面影响之间寻求一个恰当的平衡,是大多数国家,特别是发展中国家在开发转基因食品过程中所面临的巨大挑战。

转基因食品的发展状况及问题

世界上最早的转基因作物于1983年在美国诞生,是一种含有抗生素药类抗体的烟草,自此转基因植物的研究得到了迅速发展。1986年全世界有5例转基因植物首次获准进入田间试验,1993年延迟成熟的转基因保鲜西红柿在美国出现,1994年美国孟山都公司研制的延熟保鲜转基因西红柿在美国批准上市,随后转基因食品的开发研究迅猛发展。1996年美国农民开始种植通过生物技术改良的转基因玉米、大豆、马铃薯、西红柿和棉花。1996年由延熟保鲜转基因西红柿制造的西红柿饼得以在超市出售,转基因食品的商业应用由此开始。而转基因食品对人体的潜在影响还难以在科学的基础上加以确定。因为疾病可能有一个相当长的潜伏期,而毒性物质在人体内也有一个积累过程才能看出其危害。以“绿色和平组织”为代表的环保主义势力近年来在欧洲政坛崛起,其在政府和议会中的势力不断扩大,对决策过程施加着越来越大的影响。绿色和平组织和其他一些组织已经在游说政府不要再签发转基因食品的许可证,直到转基因食品的长期影响问题得以解决。

我国转基因食品的国际贸易

经济学家曾预测到2030年,中国人口会达到30亿。这使得粮食的需求大大增加,而我国也面临着资源短缺和环境恶化等问题,如耕地每年基本都要减少2%以上、水资源匾乏、病虫害、沙漠化等灾害频繁发生等。为此,抓住生物技术发展的契机,转变高投入的落后生产方式,已成为很多人的共识和政府关心的问题。邓小平同志在20年前就讲过,将来农业问题的出路,最终要靠生物工程解决,要靠尖端技术解决。我国对转基因食品的态度是宽严适度的。

全球转基因食品生产及国际贸易发展迅速,转基因食品的销售额迅速增加。从1995年到2002年,全球转基因食品的销售收入增加了近60倍。2010年转基因食品的销售收入预计将达到250亿美元。大量的数据证明了转基因食品在全球迅速发展,特别是发达国家,他们的科技水平越高,新事物的发展也越快。

我国已成为转基因食品的主要进口国与生产国。我国进口转基因食品的贸易额逐年上升,已成为转基因农产品大国,田间试验和商品化生产面积仅次于美国、加拿大、阿根廷,居世界第四位,一些种类的产品具有较大的出口潜力。我国是转基因技术大国之一,在2004年位居世界转基因作物种植面积的第5位。

目前,转基因食品国际贸易道路发展出现障碍。近几年,在美国有50%以上的专利是有关生物工程的;在欧盟,这一比例是33%,日本是7%。随着科技的进步,转基因技术的应用范围还会不断扩大。

(一)转基因食品国际贸易争端的上演。20世纪80年代中期,转基因农产品刚出现时,与之相伴的巨大收益和巨大风险及其不确定性就引起了世界的高度关注。美国是转基因食品的积极倡导者,并在该领域取得了绝对的技术优势。欧盟及其成员国对转基因技术的态度则相对保守,特别是在“疯牛病”等公共卫生事件发生之后,对该技术采取更为审慎的风险预防原则。从1998年10月开始,欧盟“暂时中止”了任何新的转基因食品上市,欧盟的这一措施导致美国对欧盟的玉米和大豆的出口量锐减,美国认为欧盟对转基因食品的抵制“没有科学依据”,违反了自由贸易原则,2003年5月美国就欧盟对转基因食品的禁令向世贸组织提起上诉。举世瞩目的欧美之间在转基因农产品贸易上的角力终于拉开了序幕。

(二)转基因食品国际贸易问题愈演愈烈。随着转基因技术的不断发展,人们认识到其利好的一面,同时也认识到了其潜在的弊端。有关转基因作物及其产品对生态环境和人类健康所构成的安全隐患日益引起了人们的关注。近年来,美国、加拿大和欧盟以及欧盟内部爆发了多起转基因食品贸易纠纷。尽管每研发一种新的转基因作物,美国政府都要进行一系列的检测和审批,然而,基于对新物种可能带来不良的环境和健康影响的担忧,许多国家和民间团体对转基因食品仍心存疑虑,甚至主张禁止该类食品的进口。欧盟等一些团体和国家认为,应该允许进口国家,在即便没有确切证据证明转基因食品会带来危险之前,也可以单方面取消进口,即采取预防性防范措施。而美国和加拿大认为,这种防范性措施潜在地伤害其利益的可能性很大,自然竭力反对。美国认为必须把转基因食品贸易的争议放到新一轮世贸谈判中去解决。

转基因食品国际贸易争端产生的原因

缺乏统一的国际标准。缺乏统一的国际标准是加剧各国转基因食品国际贸易分歧的首要因素。各国均希望国际上的3个国际标准化组织――食品法规委员会、国际动物流行病局、国际植物保护公约,制订出一套统一标准。但是,他们在制订国际标准时十分谨慎,各国在制订标准方面缺乏有效的协调与合作而导致分歧,只能靠WTO的争端解决机制来处理。目前在WTO框架下,仍然没有建立起有效消除转基因食品贸易争执的国际标准。

安全性的争议。围绕转基因食品安全性的争论主要集中在转基因食品作为食物对人体健康的潜在性危害以及转基因食品对动植物环境安全的潜在性威胁两个方面,但无论是肯定方还是怀疑方都无法拿出充足的证据。因此,目前关于此问题孰是孰非,一时难以界定,这也影响到各国对转基因食品政策的态度。

经济利益使然。转基因技术在农牧业、食品等领域的应用潜力十分巨大,它能明显地提高农业劳动生产率,从而使技术拥有方获得竞争优势并因此获得巨大的经济利益。随着技术的进步和市场门槛的降低转基因食品蕴藏着无限的商机和巨大的潜在利益。因此,世界各国政府甚至私人纷纷将资金与精力投向转基因食品。由于国际竞争日趋激烈,新产品的生命周期尤其是能保有竞争优势的时间越来越短,为了保证投资回报,技术拥有方要求转基因食品能迅速进入一个尽可能大的市场――全球市场。目前,美国被认为是处于领先水平的国家,其已经控制了相当大份额的转基因食品市场,并有能力操纵市场价格。

转基因食品的安全性分析

转基因食品是安全的。转基因猪含更多不饱合脂肪酸,转基因西红柿含更多维生素及蛋白质,转基因大豆预防脱发,转基因土豆味道能吓跑虫子,转基因食品作为一种新兴技术产品,其具有一定的先进性,转基因技术带来的好处也是显而易见的,主要有以下几个优点:1.通过该项技术可以改良品种。如培养对地力消耗较少又抗倒伏的矮杆作物和抗干旱、耐盐碱、抗重金属且产高的品种,从而在有限的耕地上生产出更多的粮食。2.可以延长食品保存时间及增加营养成分。例如瑞士科学家培育出的一种富含p胡萝卜素的水稻新品种――“黄金水稻”,可望结束发展中国家人口维生素A摄入里不足的状况。3.通过给作物加人防虫防菌基因,使作物本身产生抵抗病虫害浸袭的能力,可减少农药的使用,有利于环境保护。4.转基因技术及基因食物还可用于医疗方面。例如,目前抗痢疾治疗成本高,科学家已开始研究将有关基因植人香蕉内,制成口服疫苗。

反对转基因食品国际贸易的理由不成立。国际上关于转基因食品国际贸易的分歧很严重,美国的转基因技术水平在世界上处于领先地位,其大力支持转基因技术及转基因食品的发展和商业化。但近年来欧洲被“疯牛病”、“毒鸡”等事件搅得人们对转基因技术及转基因食品的安全性表示顾虑,因而欧盟对转基因食品主要持反对态度。欧盟在转基因技术方面处于劣势地位,为了维护各成员国的市场和经济贸易利益,必然会采取贸易保护措施保护各成员国的相关产业。其一方面极力抵御美国的转基因食品,另一方面正抓紧自身转基因技术的研究与开发,而转基因食品的安全隐患就成为他们的一个强有力的借口。世界卫生组织日前发表一份报告称,对目前市场销售的转基因食品的检验表明,这些食品对人体健康和环境没有任何危害。这份题为“现代食品生物技术,健康与发展:具体实例研究”的报告长达87页。转基因食品的安全性已经得到权威机构的认证,所以以安全隐患为由拒绝转基因食品国际贸易的理由是不成立的。

转基因食品贸易造福人类

发展转基因食品国际贸易的现实意义。回顾历史上技术产品的形成和发展过程,不难发现,任何技术产品的形成与发展方向都不可避免地要受到社会的影响。社会需求引导了它的出现,它在社会生产、生活中的应用推动了其自身的发展,不同社会群体之间的相互争论与“磋商”的结果决定了它的演变方向。对于转基因食品,人们对它的社会需求是存在的。转基因技术在增加食品原料产量、改良食品营养价值和风味、去除食品的不良性、减少农药使用等方面,具有无法估量的发展潜力和应用价值。这就是它赖以存在与发展的意义所在。虽然目前不同国家、不同利益群体之间对于转基因食品的争执一时难以调和,但是相信最终会找到一个令全球不同利益集团达成共识的平衡点。全球的人口正在增长,到2020年世界人口将增至75亿,到2050年将达到100亿,届时能源枯竭和环境污染将会使人类陷入生存的危机。20世纪60～70年代进行的粮食生产方面的“绿色革命”增加了作物的品种,配合使用农用化学品使其产量大增,从而使全球的粮食产量增加达到3倍。基因技术是一项投入和产出都十分巨大的高新技术,有着巨大的知识价值和经济价值。从某种意义上讲,基因技术代表着一个国家的科技水平。尽管在世界范围内对转基因食品的安全性有很多争议,但这并不影响转基因食品技术的迅速发展,新的基因食品不断问世,而且发展速度越来越快。可以预计,转基因食品具有极为广阔的前景,并将成为21世纪人类解决粮食安全问题的一条重要途经。

发展转基因食品国际贸易带来的利益。从全球趋势来看,可以肯定的是转基因技术进入21世纪农业领域的趋势是无法逆转的,应用它的最根本目的是为了解决日益膨胀的地球人口的吃饭问题。利用转基因技术来寻找增加粮食生产的新途径就变得极其重要,同时还可以减少农业和食品生产对环境造成的负担。因此,转基因食品以其高产量及其多样的营养价值,必将有一个广阔的发展前景。因此,转基因技术正引发一场“农业革命”,我国也进行了许多卓有成效的研究和技术推广,收获不小。

加强我国转基因食品贸易的安全管理

国外关于转基因食品安全管理的模式。目前,世界各国都已建立了转基因食品安全管理模式,以美国和加拿大为代表的国家实行宽松管理模式。其管理原则是实质等同性原则,着重管理产品本身是否对环境及身体健康造成威胁的可靠科学原则;以欧盟为代表的国家实行严厉管理模式。其重点是采取预防原则,其原则是首先假定转基因生物及其产品有潜在的危险,所有与之有关的活动都要进行严格的管理,并针对基因工程技术制定新的法规。

构建与完善我国转基因食品安全管理体系

我国政府对转基因食品采取谨慎态度,颁布了一系列管理办法:国家科委于1993年颁布了《基因工程安全办法》,农业部在1996年颁布了《农业生物基因工程安全管理实施办法》。2001年6月6日国务院公布了《农业转基因安全条例》,该条例中对转基因食品的试验、生产、应用等规定了生产许可证和经营许可证制度。2002年3月20日我国正式实施《农业转基因生物安全评价管理办法》和《农业转基因生物标识管理办法》。这些政策和法规的实施将为转基因作物安全、健康、有序地发展提供有力的保障。

在转基因技术的研究和开发上,应积极探索有自己特色的研究发展道路。1.我国应逐渐完善转基因生物安全管理法规,提高转基因生物安全立法的等级,建立健全我国的转基因生物安全管理体系。2.生物安全管理部门应分工明确,协调有效,管理工作透明化,从而形成一个透明而有效的管理机制。3.我国的转基因生物安全管理须以国家利益为主体,以消费者安全为目标,明确生物安全管理的目标,在汲取发达国家生物安全管理经验的同时建立起与我国国情相配套的转基因生物安全管理方式。

我国转基因食品竞争力的提高需要技术创新与政策创新

随着我国现代科技的不断进步,转基因技术必然要应用到我国农业和食品生产中。一方面,我国有百余个实验室进行有关生物技术研究,研究水平与世界发达国家差距不大,已有6项转基因植物被批准商品化,种植面积百余万亩,产品开始进入市场;另一方面,近年来,通过国际贸易渠道转基因食品产品已经流入我国,我国出口的农产品也有被要求出具非转基因食品的证明报告。我国如何做好转基因食品的管理工作已是一个十分紧迫的问题。转基因食品是技术创新的结果,技术创新在转基因产业发展过程中至关重要。我国是农业和人口大国,转基因产业的发展对我国社会经济发展有着巨大的影响和重要的作用。同时,我国已逐渐成为贸易大国,对外贸易额逐年增加,农产品进出口贸易日益活跃,在国际贸易中的角色越来越引人关注。但从另一角度看,我国技术研发能力较弱,贸易政策针对性不强,使转基因相关产业与贸易也面临着发达国家的巨大压力。转基因食品的国际贸易已不仅仅关系到其贸易活动本身,而应从提高产业国际竞争力的角度来关注转基因食品的国际贸易问题。

WTO框架下与转基因食品有关的法律规则

通过对WTO框架下与转基因食品有关的法律规则的研究,明确WTO法律制度对其成员国法律的要求,对我国关于转基因食品国际贸易的法律制度自身的完善也具有重大的指导意义。基于中国转基因技术发展现状和所承担的相关国际义务,在立法时,建议把握好以下几个原则:1.对转基因食品的规范既不能过严,也不能过宽。如果规范过严,一方面会阻碍转基因技术的发展,另一方面会增加法律实施的成本,并进而可能导致一种不公平竞争情形。2.在构筑我国转基因食品立法体系时,也有必要协调好它所承担的国际贸易义务与其他法定义务之间的关系。当中国根据《生物安全议定书》的规定,采取包括贸易措施在内的法律和行政措施来保护本国民众健康和环境时,也应避免成为贸易保护主义者。作为《生物安全议定书》的当事方和WTO的成员方,这种双重身份决定了中国政府应采取一种相互协调的方式来履行它所承担的国际环境和贸易义务。3.在完善我国转基因食品立法体系时,应结合对现有立法实施过程中暴露出的问题进行调整。我们必须做到与时俱进,具体问题具体分析才能很好的完善我国转基因食品安全的立法体系。

完善我国转基因食品立法的具体做法

我国关于转基因食品的立法存在的问题,影响了我国对转基因食品的安全管理,在一定程度上也影响了中国与国际社会在相关领域的协调与合作。因此,我国需要加快转基因食品安全立法的步伐,尽快健全和完善转基因食品安全法规体系。1.修改关于转基因产品的定义,使之范围全面化。我国《农业转基因生物安全管理条例》对转基因农产品的定义过于狭窄,建议将其定义改为“转基因产品,是指利用转基因技术改良的动植物或微生物以其为原料所制造或生产的产品、产品原料及产品附加料等”。2.补充规定转基因产品认定的检测标准。缺少必要的转基因产品认定的检测标准已经为我国的转基因产品的司法实践带来了一些麻烦,因此,在未来的转基因产品安全管理立法的完善过程中,补充转基因产品认定的检测标注也就显得势在必行,是相关立法完善的重要任务之一。3.统一转基因产品的标识标注管理规则。建议将农业部和卫生部各自的规则合二为一,统一标识的标注管理立法机制;建议取消加贴“本产品加工原料中有转基因Xx,但本产品中已不再含有转基因成分”等类似标签,而将标签统一规定为卫生部的标识标注;同时,我国转基因标识制度中亦应增加转基因成分限额的规定。4.增补对非转基因产品的否定标签制度。所谓否定标签是指在产品上用标识说明“本产品不含有转基因成分”字样。否定标签方案完全反映了全球消费者的消费意愿,在某种程度上可以规避以危害安全为借口的变相的贸易壁垒,是解决目前转基因产品国际贸易争端的最为可行的一种办法。尽管这种办法根本不可能取得一劳永逸的显著效果,但是,否定标签方案有利于同步开拓转基因产品市场和非转基因产品市场,有利于扩大消费者选择的自,有利于对转基因技术进行更为深入的研究。使之既具有建设性,又具有现实性。5.完善转基因产品跨境转移的事先知情制度和建立我国关于转基因产品的安全管理机制。此部分应当包括跨境转移的事先通知要求,首次向中国出口的风险评估、许可要求,进口的放行通知要求,过境转移的事先知情同意要求,向外国出口的事先通知要求等内容。6.增加规定转基因产品安全应急处理措施。这一部分内容应当包括应急预案的制定和备案,肇事者的应急处理义务,主管部门的应急处理义务以及无意越境转移的应急处理等方面的内容。7.加重违反转基因产品安全管理立法的法律责任,并完善转基因产品侵权的损害赔偿制度。这一部分内容应当对违反相关规定的行为规定相应的处理条款,同时还针对生物安全侵权纠纷的特殊性规定纠纷处理途径和方法,特别要明确归责原则。

加强在转基因食品领域的国际合作

联合国粮农组织、世界卫生组织于1962年联合设立了“食品规格委员会”这一政府间组织。这个组织已召开了多次会议,目的是在2003年前制定出关于转基因食品的国际安全标准。世贸组织和联合国有关组织也经常召开会议,讨论和酝酿有关规范转基因有机物贸易的协定。我国应当积极参加这些组织的活动,加强在此领域的国际合作,参与相关规则的制定,更好地维护我国的权益。需要加强生物安全的立法和管理,提高生物安全意识,重视生物安全防范,规范生物技术研究和应用的管理,加强转基因食品的安个管理,使生物技术、转基因作物和转基因食品造福于人类,创造美好的生物技术世纪。

转基因基地管理制度篇5

关键词：转基因食品：转基因食品市场：政府干预；规范化

中图分类号：TS201.F416.82　文献标识码：A　文章编号：1672-3309(2011)02-08-02

转基因食品是指利用基因工程技术，改变基因组构成的动物、植物及微生物的食品和食品添加剂。它包括转基因动植物、微生物产品、微生物直接加工品及以转基因动植物、微生物或者直接加工品为原料生产的食品和食品添加剂。随着科学技术及市场经济的不断发展，转基因食品在全球范围迅速扩展和蔓延，并越米越形成庞大的全球性市场趋势。但就转基因食品而言。对其科学性、安全性、可持续性的争议一直不断，它对人们的身心健康是否有危害更是众说纷纭。因此，研究探讨如何进一步完善和规范转基因食品及其市场。政府的有效监督保障作用就显得尤为重要和必要。

一、理论探讨

市场经济是竞争经济，有利可图是企业的初衷。这就容易导致市场失灵。市场失灵是指因市场机制的缺陷而引起的资源配置的浪费和市场秩序的混乱。这主要表现为竞争失效、公共产品缺乏、外部性奖惩不明、信息不对称等。为弥补市场失灵，就需要政府干预。即通过执行一系列政府行为，用“看得见的手”来消除市场失灵，以规范市场行为，确立有序竞争，维持市场正常运行。当然，政府干预也不是万能的。但科学适度的干预是纠正和弥补市场失灵的有效手段和途径。政府规范市场的主要方式有：制定相关的规章制度、确保信息的公开化、激励竞争、奖惩外部性、提供公共物品等。政府干预意在通过“看得见的手”来弥补市场失灵，我国是社会主义国家。在建立社会主义市场经济体制的过程中。需要有别于西方传统市场经济体制的适度的政府干预监督。

二、目前我国转基因食品及其市场的现状

(一)我国转基因食品市场的发展历程

我国是世界上最早研究和利用基因工程技术的国家之一，我国的转基因食品技术仅次于美国和加拿大。早在20世纪80年代初，我国就将现代生物技术纳入科技发展计划，在近30年的生物技术研究开发中，取得了丰硕成果。我国转基因作物的种植面积和转基因食品的消费量已位居世界前列，转基因食品商业化种植面积也在逐年增加。进口的转基因大豆、玉米和油菜及以它们为加工原料生产的食用大豆油、玉米油、汕菜籽油、大豆粉和玉米粉等，已经逐渐成为人们生活中的常见食品。

(二)我国转基因食品市场存在的问题

虽然我国转基因食品市场发展迅速。但转基因食品毕竟是一种新兴的、特殊的产品。加之我国市场经济的基础不同于西方国家。因而我国转基因食品市场存在着诸多问题，这主要表现为：(1)转基因食品的安全评价体系不健全。目前我国已出台的《农业转基因生物安全管理条例》、《农业转基因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》等，从不同角度对转基因食品的安全性做出了规定，但至今尚没有形成一套完整、明确、统一的转基因食品安全评价体系，对转基因环境安全性方面也没有形成相关的规范制度。(2)政府对转基因食品市场监管不规范。在我国转基因食品市场蓬勃发展的同时，与其相关的各项配套制度、措施等还不完备。政府对转基因食品市场的监督管理没有统一的标准和规则，导致多部门管理、重复管理、职能重叠、手续繁杂等诸多问题。(3)消费者对转基因食品认知不足。当前人们普遍缺乏对转基因食品的认知，对其益处及风险认识不清，缺乏必要的常识。加之很多日常生活中的食品都加入了转基因成分，相关部门对于消费者知情权宣传不足，使得公众普遍缺乏对转基因食品的鉴别能力。

(三)问题的成因

归结起来有三个方面：(1)缺乏统一的安全评价体系。目前我国对转基因食品出台的规章制度比较分散，没有形成完整的体系。一是转基因食品在我国尚处于起始阶段，对相关规章的制定还处于探索过程：二是转基因食品是高科技产物，因而要制定一个统一、完善的安全评价体系，这也必须经过严密慎重的鉴定过程。(2)政府监管体系不科学。当前我国对转基因食品普遍采取多头管理的模式，即卫生部、农业部、质量监督检验总局、工商管理总局、国家食品药监局等部门共同对转基因食品进行管理，管理职权不明确。由此造成管理成本过大。各自职能不清。越位、缺位、错位交替，造成部门间相互推诿扯皮、推卸责任、责任不明、效率低下等不良行为。(3)转基因食品信息公开化程度不够。转基因食品作为现代科技的产物，对其认知需要一定的过程。尽管当前我国政府对转基因食品实行了标识管理制度，但由于制度本身以及执行的不够透明。加之信息不对称。造成了我国消费者对转基因食品认识不足。

三、政府规范转基因食品及其市场的必要性

(一)政府是制定转基因食品安全评价体系的主体

转基因食品问世以来。对其安全性与科学性就一直存在着诸多争议。因而对于转基因食品，绝不能完全依靠市场进行自发调节。构建转基因食品安全评价体系是世界各国的一致观点和普遍做法，它涉及到国民百姓的身心安危，同时也维系着整个饮食市场秩序的稳定。由于转基因食品安全评价体系的构建需要科技的进步和财力的支撑，并兼有公共物品的性质，所以制定转基因食品安全评价体系的主体只能是政府。

对此，我国政府应该借鉴国外一些先进的技术检测评定方法。结合国情，加快建立起一整套有关转基因食品的安全评价体系。从而对进入市场的各种转基因食品能够有一整套统一、规范的评定检测监测标准。政府可以通过与相关研究机构合作。制定出科学实用且易于执行的转基因食品安全评价体系，并根据转基因食品的不断发展，随时对该体系进行调整和完善，以此来确保安全健康的转基因食品进入国民市场与百姓口中。

(二)政府是构建转基因食品监管体系的主体

当前，对于转基因食品及其市场的监管主体呈现多样化的趋势，除政府部门外，各类第三部门也日益发挥着重要的作用。但转基因食品不同于一般的自然普通食品，对其安全性、可靠性的监测与把关，是其能否正常进入消费市场的关键所在。因此，政府必须成为构建转基因食品市场监管规范体系的主体，要制定出一套统一、高效的监管体系，不断完善相关的制度及监管方式。一方面，通过建立一个高行政级别的、统一的转基因食品监督管理委员会，以统筹指挥、协调各个部门，充分明晰各个管理部门的职权。另一方面。还要对中央与地方的监管职权作出明确规定。对已经确定的一般性安全可靠的转基因食品，可以放权由地方政府负责；对于目前为止尚存不明确、有争议的转基因食品。必须由以食品监管委员会为首的中央各职能部门实行垂直管理。从大局出发，共同保障社会公共利益。这样，通过中央与地方的共同管理。既可以保障政府对转基因食品市场的有效监管，同时也可以消除政府部门之间相互推诿扯皮的弊端，从而有效地提高政府行政效率。

(三)政府是使国民认知转基因食品的主体

公众缺乏获得转基因食品知识的渠道，而且成本也较高。相对于公众而言，政府掌握了更多、更深的关于转基因食品的信息，是百姓赖以信任的获得各种可靠信息的权威部门。因此。政府应当也必须成为使百姓认知转基因食品的主体。食品管理部门可以利用电视广播、网络、报纸等各种媒体，向广大公众传递有关转基因食品的正确信息、性质、利弊等，以此来加强、普及和提高人们对转基因食品的认知。同时。应建立公众参与机制，形成互动与合力，以加速转基因食品普及宣传的力度与广度。政府还要求进入市场的转基因食品必须有清晰标识以及说明。使其信息透明化。保证公众对转基因食品的知情权和消费权。

四、结　语

在经济全球化和科技成果日新月异的今天，转基因食品及其市场将具有广阔的空间与前景。加速规范、完善转基因食品及其市场。涉及到全国百姓的身心安危，也涉及到全国食品市场秩序的稳定，其意义重大，刻不容缓。对此，政府必须要从安全、透明、发展、环保、可持续等多个方面，对转基因食品及其市场进行有效的扶持与监管，并逐步加以规范和完善，不断促使我国转基因技术和转基因食品产业的健康、快速和可持续发展。

参考文献：

[1]中华人民共和国卫生部，转基因食品卫生管理办法[EB/OL]，moh.省略./news/search-index，aspx

[2]张晓涛、孙长学，我国食品安全监管体制、现状、问题与对策――基于食品安全监管主体角度的分析[J]，经济体制改革，2008，(01)

[3]唐晓纯，我国转基因食品市场准入和召回研究[J]，食品科学，2006，(10)

转基因基地管理制度篇6

关键词 农村宅基地 使用权 流转制度 法律完善

中图分类号：D922.3 文献标识码：A

1农村宅基地使用权流转制度概述

宅基地是指在农村集体经济组织内部，分配给农户或个人用于建造房屋的土地。“农村宅基地使用权，是指农村集体经济组织的成员在集体所有的土地上依法建造、保有个人住宅、庭院及宅前或宅后种植竹木等而对土地进行占有、使用、收益的权利”。

目前，我国相关的法律法规及政策对农村宅基地使用权的流转问题虽然有所规范，但其皆较笼统和模糊，不具有切实的可操作性。“这就给确实需要进行宅基地流转以及需要通过宅基地流转获得宅基地的农户带来困难，使得已经发生宅基地流转的双方的权益无法得到法律保障。虽然没有明确的宅基地流转的法律依据，然而事实上，农户频繁进行私下交易。这也造成了因宅基地流转而引发的纠纷不断”。这些问题暴露了现有农村宅基地使用权流转制度的不足之处，在云南部分自治地方表现得尤为明显。

2红河州部分村落宅基地使用权流转的现状、存在问题及成因

云南是有众多少数民族的省份，本文选取了云南省的红河哈尼族彝族自治州部分村落作为研究的平台。为深入研究，我们对红河州蒙自县文澜镇的马房村、十里铺村、大台子村以及草坝镇的明白村，主要民族为彝族和哈尼族。在调查取得的100分调查问卷中，答卷者年龄基本在30—60岁之间，家庭收入主要为种地、出售农副产品和打工，打工的占了很大的比重。被调查的村子中，有49份显示有的村民不只一处宅基地。75户拥有宅基地使用权证书，10户没有证书，15户正在办理中。其流转方面，可以转让的为38份，不可以转让的为51份，另外11份为不清楚的。因宅基地的使用权而引起的纠纷和矛盾数量，认为很少的有64份，认为很普遍的有35份。而对宅基地的使用权引发的纠纷和矛盾的处理，其中43%的人会找村委会调解，51%的人会找土地管理部门解决。16%的人选择协商解决，只有2%的人选择上访和7%的人选择诉讼。可见，当地村民对宅基地使用权的相关法律法规并不清晰，且维权意识欠缺。

据调查显示，在红河民族地方的农村宅基地使用权在使用和管理方面存在四个方面的问题。

2.1一户多宅现象仍然存在，土地闲置浪费严重

在调查问卷中，有49份显示不只一处宅基地，这种一户多宅的现象导致了我国农村宅基地资源的极大浪费。调查的民族自治地方的村民在出卖、出租住房后，再申请宅基地获批的为35份，这明显违反了我国现行法律的规定。由于进城打工农民群体日渐增多，许多少数民族村民的家庭主要收入是本县打工或外出打工，其中一部分少数民族村民希望进入城市购房生活，但因为流转受到限制等原因无法处理在村中的宅基地，只能荒废。加之计划生育政策的实行造成了农村户均规模逐步减小，虽然少数民族地区有一定的变通规定，但宅基地规模的审批标准却仍处于较高水平超过了实际需求，造成房屋空置，土地闲置，农村土地资源浪费严重。

2.2宅基地的管理规制不规范

调查发现，很多地方没有严格按照法律规定的审批程序，村干部自行决定宅基地审批、审批不符合规划、批少占多等现象存在。本为无偿的宅基地申请，非无偿的概率高达47%，严重违反了法律对此的规定。对于宅基地使用权证的发放，尽管国家出台了相应的规定，但其实际的发放情况却令人堪忧，调查问卷中仅有75份显示拥有宅基地使用权证。这些问题都将导致相关部门在开展对农村宅基地使用权流转的管理工作时遇到很大困难，难以对其中发生的纠纷进行妥善的处理，这也间接地导致了农村宅基地使用权流转的混乱局面。

2.3存在宅基地隐型交易市场，违法转让、出租现象明显

调查表明，在城镇附近的村落，农民宅基地使用权通过房屋买卖、出租、抵押变相流转等已是一个普遍现象，形成了自发的宅基地使用权隐形交易市场。据问卷调查显示，有24份中反映是可以向城市居民转让或出租，不是的仅为36份。大量宅基地私下流转，一方面扰乱了土地市场的正常秩序，另一方面宅基地使用权隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。宅基地流转失控，加大了需求，加剧了农村多用多占等违法行为的发生。

2.4农村村民对宅基地的相关法律认识模糊

我们所调查的村落属于彝族、哈尼族等少数民族村，村民对相关宅基地的法律意识是很模糊的。有村民认为宅基地是农村集体所有财产，其使用权不能转让出租。也有村民认为宅基地为集体或个人所有，但他们都主张宅基地的使用权可以进行转让或出租。另有11%的村民表示对此不清楚，甚至有的村民因为文化教育程度较低，完全不了解宅基地的确切意义。长期以来，由于国土资源法律法规、政策宣传不到位，在民族自治地方，对少数民族村民的法律宣传和普及非常缺乏。这使得宅基地使用权流转方面的纠纷和矛盾不断增多，也在一定程度上制约了农村村民住宅和宅基地资源的更充分地开发利用。

对于上述问题，究其原因主要为：首先，农村宅基地使用权方面的法律制度不健全，存在很多亟待细化和完善的地方；其次，对农村宅基地使用权的登记和管理比较混乱，某些规定不适合民族自治地方的实际情况；再次，民族地区村民的法律意识淡薄，导致宅基地使用权管理工作不能很好的开展；最后，实践中对于宅基地使用权流转的限制阻碍了民族地方的农村的发展，这也是产生上述问题的重要原因。

3完善云南民族自治地方农村宅基地使用权流转制度的建议

3.1完善民族自治地方农村宅基地的相关法律法规

要对民族自治地方的宅基地进行管理和规划，首先就必须完善农村宅基地的相关地法律法规。除了遵守国家制定的法律法规之外，还应当根据当地的民族特色、风俗习惯等，制定符合当地的实际情况的自治条例，既保护民族文化传统，又对宅基地的管理和规划进行了科学性的规范。对宅基地的建房用地的指标、用地条件、占地标准、申报程序、审批办法等， 在进行规制的时候应当采用比较简化的程序， 既方便管理也能照顾到少数民族村民的办理， 以便于少数民族村民能在既合法、合理又不失民族特色的范围内建造房屋，使各家各户的宅基地能够确实尽其所用，形成科学、合理的配置。其次，必须对宅基地审批制度进行改革，合理地对民族自治地方的农村宅基地进行规划。

3.2完善民族自治地方宅基地使用权登记制度

宅基地使用权的登记制度的完善对于宅基地的管理具有基础性的作用。民族自治地方的村民在进行宅基地的申请后， 首先应当由村民委员会进行审查，然后由该村的村集体进行讨论是否通过，决定通过后再向上级政府上报进行审批。当然，对于民族自治地方，在程序等方面还可以有一定的变通，村里可以制定村规民约等辅助管理措施，以符合当地的民族特色。属于合法取得宅基地的使用权的村民，应当及时地登记造册并发给其宅基地的使用权证书，并且逐级向上级土地管理部门上报进行核准和备案。对于未经登记就将宅基地的使用权转让的行为，应当认定该行为无效。只有从源头上把宅基地使用权登记制度落实办好了，才能为民族自治地方宅基地使用权的合法流转打下坚实基础。

3.3逐步疏通民族自治地方的农民宅基地使用权的流转渠道

云南省的几个民族自治州现有的自治条例没有对宅基地使用权的流转制度进行系统的规定。个别自治州仅仅规定了“农村的承包地、自留地、宅基地、自留山、责任山属集体所有，任何单位和个人不得侵占、买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让”。而这些规定几乎完全堵塞了宅基地使用权以及村民住宅的流转，不利于实现城市和农村的协调发展以及城乡资源的合理有效流动，特别是不利于民族自治地方农村的发展。在未来将有大量村民进城的趋势下、经济发展的推动下，非农建设用地的需求必定会不断增加，少数民族地方农村土地闲置现象也必将不断增多。另一方面，民族特色带动了旅游经济的不断发展，很多游客基于对民族特色房屋的喜爱想要购买之，也有艺术家希望购买房屋、土地以在此定居，用民族特色激发他们的创作。故此，从法律上、政策上以及地方的自治条例、单行条例等允许农村宅基地使用权（特别是民族自治地方）在城乡居民间有规制的流转是亟需确立的，必须逐步建立规范、有序的农村宅基地使用权流转制度。有了合理的宅基地使用权流转制度，才能规范私下进行变相宅基地使用权交易的行为，解决民族地方农村各类因宅基地发生的矛盾和纠纷，促使宅基地这一土地资源得到合理配置。

3.4在民族自治地区的农村做好宅基地的宣传教育工作

对于与汉族在语言、文化、观念及风俗习惯有很大差异的民族自治地方，对村民进行有关宅基地的知识进行宣传教育是十分必要的，政府及有关部门应当通过村委会或其他途径对当地的村民进行宅基地方面的法律知识的普及教育。否则，再完善的规定、再合理的制度也只是一纸空文。只有当少数民族地方的村民自身对宅基地有了较好的了解和理解，他们才可能在宅基地的各个方面去遵守相关法规，同时学会用法律武器维护自身的合法权益。另外，对少数民族村民的宣传教育也能提高其素质，特别是法律素质得到一定提高，这样也便于政府更好地开展民族自治地区农村的工作。因此，做好宅基地的宣传教育工作具有实际意义，它的顺利进行有利于我们在保护民族特色文化传统的情况下对宅基地更好地管理和规制，加快民族自治地方的城市化的发展。

综上所述，对民族自治地方的农村宅基地使用权流转的法律制度进行创新完善，有条件地解禁农村宅基地使用权流转是十分必要的。这对于提高民族地方农村宅基地利用率、实现农民融资手段的创新、促进城乡人口流动、构建和谐社会具有十分重要的意义。

参考文献

[1] 马俊驹，余延满.民法原论[M].北京：法律出版社，2005：378.

[2] 梁慧星.中国物权法研究（下）[M].北京：法律出版社，2002：661.

[3] 暴元.农村宅基地使用权流转制度创新分析[J].农业经济，2011（3）.

[4] 孙丹.基于新农村建设的宅基地利用与管理[J].农村经济与科技，2008（4）.

转基因基地管理制度篇7

关键词：转基因食品； 强制标识； 自愿标识

     转基因食品，是指利用基因工程技术改变基因组构成的动物、植物和微生物生产的食品和食品添加剂。随着现代生物技术的发展，转基因食品对环境及健康潜在的风险开始为人们所认识，消费者开始关注转基因食品的安全问题。我国在转基因食品标识制度的立法方面，亟待完善。

一、我国转基因食品标识监管立法存在的问题

(一)立法主体不明确,管辖权不清晰

我国目前尚未制定专门的转基因食品标识法，现行转基因食品标识方面的立法层级较低，除《中华人民共和国农产品质量安全法》外，多为部门规章，农业部、国家科委、卫生部都制定有与转基因标识相关的部门规章，而这些部门规章没有对我国转基因标识问题进行全面而系统的规定，实践中缺乏操作性。

目前对转基因标识的管理没有明确的管辖主体，《农业转基因生物安全管理条例》第五十二条规定，违反农业转基因生物标识管理规定的，由县级以上人民政府农业行政主管部门依据职权进行处罚。根据国家质量监督检验检疫总局颁布的《食品标识管理规定》，县级以上地方质量技术监督部门也有权对违反食品标识的行为进行处罚。现实中我国的农业行政主管部门，监管队伍缺乏，没有形成一套至上而下的监管体系。这对转基因食品的安全控制产生了极大的影响，也不能对消费者的知情权进行有效的保护。

（二） 目前的转基因标识标准不完善，不能充分保障消费者的知情权。

《农业转基因生物标识管理办法》只规定“使用规范的中文汉字标注”，2007年6月农业部了作为农业行业国家标准的《农业转基因生物标识的标识》具体规定了转基因标识的文字规格、文字颜色、标注方法等细节问题，但也只局限于源头农产品，也没有规定延伸到中下游终端产品。生产者对转基因食品的标识往往采用较小的字体，没有特殊的标识提醒消费者。

目前我国对转基因生物的安全评价等级将农业转基因生物分为四个等级：安全等级I：尚不存在危险；安全等级Ⅱ：具有低度危险；安全等级Ⅲ：具有中度危险；安全等级Ⅳ：具有高度危险。但是在我国转基因食品的标识制度中并未体现其安全性，只是笼统地告诉消费者食品是否是转基因或含转基因成分。

由于转基因技术发展还不完善，转基因生物和转基因食品对人类和生态环境还存在潜在的风险和威胁，对于这些风险现行的国家标准并未要求标注，不利于消费者根据自身身体、生活习惯等特点选择相应的食品。

（三）强制标识产品的范围窄，不能有效覆盖终端产品

根据《农业转基因生物标识管理办法》和农业转基因生物标识的标识国家标准规定，只有列入农业转基因生物标识目录中的产品才适用强制标识制度。第一批目录涉及大豆、玉米、油菜、棉花和番茄等5类17种产品，该目录自2003年3月公布后，农业部没有再增加新的应实施标识管理的农业转基因生物目录，原有的17种产品的覆盖范围显然过窄。现实生活中除转基因食用植物油外，其它含转基因食源的食品都没有没有内含转基因具体成分的标识。

（四）“定质不定量”的强制标识制度不利于对转基因食品的监管

我国转基因标识采取的是“定质不定量”的强制标识制度，即凡列入标识管理目录并用于销售的农业转基因生物或原料加工中含有转基因的应当进行标识，不管它含有的转基因成分多少。实际操作中由于给所有含转基因食源的产品贴上标识需要巨大成本，而且因为转基因农作物在我国已有大范围的种植，农产品生产过程中不能保证其产品百分之百地不含转基因成分，加上广泛使用的辅料、添加剂中也可能含有转基因成分，于是我国转基因的强制标识制度并未能得到完全的落实。

二、完善我国转基因产品标识的立法探讨

尽管我国对进口转基因产品实施了强制标识制度，但在实施过程中却存在较多问题，有必要从以下几个方面继续完善转基因产品标识的立法：

（一）制定转基因食品标识法，明确立法和监管主体。

欧盟、日本等国在转基因食品标识方面都有较为系统完备的立法，保障强制标识制度的实施，我国有关转基因食品标识的立法散见于《中华人民共和国农产品质量安全法》、《农业转基因生物标识管理办法》等少数涉及农产品的的法律法规中，而整个转基因食品的产业链的监管涉及农业、检疫、商业、质监等多个部门。制定一部专门调整转基因食品标识的法律非常必要。建议由立法机关制定专门的转基因食品标识法或由国务院制定《转基因食品标识管理条例》，对转基因食品标识体系做出系统的规定，分配相应的立法权和监管职责。

（二）制定统一的转基因产品标识国家标准，细化标识管理内容。

农业部的《农业转基因生物标签标识国家标准》主要涉及农业初级产品，没有针对以转基因农产品为原料的加工食品、食品添加剂等中上游产品做出详细规定。卫生部制定的《预包装食品标签通则》（GB7718一2004）国家标准也没有针对转基因食品进行专门的规定，所以，有必要制定统一的转基因产品标识国家标准，对转基因产品标识进行细化。在制定的国家标准中可以要求明确标注转基因食源的比例、该转基因食品食源可能含有的特殊营养成分。对于食用后可能会导致的过敏性反应等情况时应标注不适宜食用的人群。可以参照保健食品的管理，设计转基因食品特有的图形标志，要求转基因食品标识必须采用并位于食品外包装正面醒目位置，还应将转基因食源所获得的农业转基因生物安全证书同时标注。

（三）采用定义与目录结合的方式扩展强制标识范围

根据农业部网站资料显示，截止到2010年农业部共颁发农业转基因生物安全证书1677个，其中为进口用作加工原料的农业转基因生物颁发证书64个，但目前我国规定的第一批实施标识管理的农业转基因生物目录仅包括大豆种子、大豆、玉米、油菜种子等5类17种产品，该目录至今未有更新。在实践中，由于转基因技术的发展非常迅速，要做到目录的更新与术的发展同 步是很困难的，另一方面要穷尽所有含转基因成分的食品也是不可能的。对于标识的范围可以通过定义与目录结合的方式来实现，这方面可以借鉴欧盟的做法，要求所有食品只要其配料中有转基因成分，无论其中的转基因DNA和蛋白质含量是否多到能被检测出，都要加以转基因标示，将需要标识的种类扩大到食物、饲料、添加剂、香料、转基因衍生产品、餐馆食物等一切转基因食品的范围。

（四）设定转基因食品强制标识的阀值，定义非转基因标识界限

由于《新资源食品管理办法》不是专门规定转基因食品的法律，没有规定强制标识的阀值，缺乏阀值的规定是我国法律的一个缺陷，会带来在标识的执行方面的困难。设置转基因食品强制标识的阀值，有利于食品生产者采取措施将其产品与转基因改造成分产品进行区分，同时为消费者提供选择无转基因产品的必要信息。将产品中转基因成分进行限量规定设定一个阀值，即大于某一种含量即需要标注，这是当前我国在强制标识制度中一种可行的办法。在设定转基因食品强制标识的阀值的基础上，可以采取的强制标识和自愿标识相结合的方式来规范转基因的标识，对于转基因成分大于阀值的食品实行强制标识，低于阀值的可以自愿标注“非转基因”标识。

参考文献：

［1］杨慧.我国转基因立法现状及完善问题研究［J］.法制与社会.2010.9.

［2］张忠民.欧盟转基因食品标识制度浅析［J］.世界经济与政治论坛.2007.6.

转基因基地管理制度篇8

关键词：宅基地；闲置；再利用；问题；对策

中图分类号：F320.3 文献标识码：A

收录日期：2016年5月8日

土地资源是地区经济发展的基础。目前，我国城镇建设用地需求不断增加，而由于农民进城务工、占新地建新房等原因，农村宅基地闲置现象普遍。2004年，国务院提出“增减挂钩”发展策略。2005年，中共中央、国务院又提出推进社会主义新农村建设，加强宅基地的规划和管理，大力节约村庄建设用地等一系列政策建议。各地区积极响应党中央的号召，采取多项措施来提高宅基地的利用率。本文总结当前我国农村闲置宅基地整理过程中的问题，并提出解决建议。

一、闲置宅基地再利用过程中存在的问题

（一）农民观念陈旧，节地意识不强。大部分农村居民由于文化程度不高，加上受到封建思想的影响，土地私有化和土本观念深厚，认为虽然法律规定土地是集体的，但是一旦占用就变成私有的了，他们对于宅基地相关的法律制度和政策了解也很少，法律观念意识淡薄，因此千方百计地多占用宅基地，甚至随意侵占、违法建房，造成大面积土地资源严重浪费。农村人口向城市流迁的不彻底性也在一定程度上加剧了宅基地的闲置。部分进城务工或是在城镇买房的农民，尽管很少有时间居住在乡下，还是不愿意放弃自家原有的宅基地。

（二）用地随意，缺乏科学合理的规划。科学合理的村庄规划对农村居民建房起着直接的引导作用，而当前我国部分农村地区长期缺乏村镇规划或是规划滞后、不科学、执行不力，农民对村建规划的重要性和必要性认识不足，缺乏用地的整体性观念，选址随意，造成宅基地布局散乱。随着生活水平的提升，农村居民对住宅要求变高，倾向于占新地、建新房，而地方有关部门对建房没有严格按程序依法审批，也没有系统化的管理，乱批耕地，只批新房，不收旧房，导致新房越建越多，被闲置的旧房数量就越来越大。

（三）法律法规不完善，缺乏有效监管手段。由于管理者对宅基地管理工作的重视程度不够，加上缺乏有效的监管手段，以及法律法规和政策的不完善，农村宅基地的管理工作收效甚微。加之没有其他监管部门施压，另外在管理或执法过程中可能会受到各种因素的干扰，比如“人情、关系”等，导致了宅基地闲置现象一直没有得到有效的遏制。

（四）资金渠道单一，缺乏持续的资金支持。宅基地整治和再利用不仅需要花费较长的时间，还要耗费大量的人力物力财力。当前我国的宅基地整治和再利用主要依靠中央和地方财政，资金渠道单一。中央和地方财政拨款手续复杂，耗时长，很难及时地满足实际工作的需要，不能有效地促进宅基地整治和再利用工作的稳步推进。

（五）权属调整难度大，缺乏有效的保障制度。目前，我国土地管理法只赋予土地管理部门对农村宅基地的用地标准、审批权限、一户一宅和禁止转让等权力，而并没有明确宅基地的概念、范围和产权关系，这些给相关部门的实际管理工作带来了很多的不便。产权的不明晰容易使居民在建房时为了占用、多占宅基地产生纠纷，双方僵持不下，宅基地只能白白地闲置。另外，在废弃宅基地上建房工程量大、过程繁琐，原使用者要建新房不仅需要重新获得政府部门批准，还要花费人力物力财力清理掉残留的地上建筑，而对想在废弃宅基地建新房的非原使用者来说，既要经过上面的两个步骤，还要经过废弃宅基地原来使用者的准许。大多数情况下，原使用者是不会无偿的放弃废弃宅基地的使用权的，这加大了非原使用者利用废弃宅基地的难度，往往非原使用者就会选择放弃，也就造成了宅基地闲置。

（六）流转受到限制，缺乏相应的制度和平台。宅基地的所有权属于农民集体，而农村居民只具备使用权，而且使用权只能在村集体内部进行流转。关于宅基地使用权流转的只在一些地方和部门文件上出现过，我国法律并没有明文规定。部分农民有想法也有能力转让宅基地，但由于流转行为受到限制，无奈之下只好让宅基地闲置。虽然我国已经开始实行宅基地入市试点工作，但只在少部分地方展开，到目前为止，大部分地区农村宅基地的流转体制并未建立，宅基地和农民所有的房屋的物权不能充分实现，制约了闲置房屋和宅基地的充分利用。

（七）农民积极性不高，缺乏有效的激励机制。重新利用产生的经济效益是宅基地使用者最关注的一个方面。为了满足更高的生活需求，有条件的农民往往会想尽办法申请更好的宅基地建新房。出于个人利益的考虑，部分农民愿意将原来的宅基地和住宅进行转让，但是目前宅基地的流转只能在集体内部进行，如果转让的价格不合适就难以完成，宅基地的流转和闲置宅基地的再利用受到限制。由于宅基地流转受到限制不能转换为现实的经济利益，对于那些完全不想利用宅基地的却不愿意放弃宅基地使用权的所有者来说，花钱去管理老宅基地会增加他的存地成本，因此一般都选择放置杂物或闲置，以致最后房屋倒塌、荒废，这样的行为势必会影响宅基地的重新利用。除此之外，在宅基地整理复垦的过程中，容易出现经济纠纷和利益分配上的分歧，这些问题都会打击农民重新利用闲置宅基地的积极性，不利于闲置宅基地利用率的提高。

二、对策建议

（一）完善宅基地相关法律体系，保障宅基地管理工作顺利展开。在法律上承认农民有关于宅基地的权利，是促进农村土地合理、有效利用和保护的制度基石。因此，首先要从法律上明确闲置宅基地的概念、范围和产权关系。产权清晰就是要明确土地权利的归属，严格界定宅基地权利的主体与客体、权利与限制、取得与丧失等。其中，土地权利包括所有权、使用权、收益权和处分权，核心是处分权，包括转让、出租、抵押、继承、赠予等权利。除此之外，还要制定科学合理的宅基地用地标准以及相应的监督管理政策，严格执行“一户一宅”制，对于超标准占用宅基地的行为要严惩不贷。

（二）加强对农民的教育引导，开展合理的乡村规划。充分发挥政府的引导作用，通过法律、行政、经济和教育等手段引导农民树立正确的用地观念，促使农民自觉地按标准占用、利用宅基地。对于意欲进城购房并自愿退换宅基地的农民，应允许其将宅基地指标带到所居住的城市，并为其在城市买房置业创造一定的条件。通过增强城市对于农民进城居住的吸纳力来引导部分农民放弃在农村的土地，永久的在城镇定居，从而促进农村土地的充分利用和合理流转。在吸收闲置宅基地的同时，广泛征求村民意见并进行实地考察，在此基础上起草和制定村级规划，然后上交给县、乡级主管部门，县、乡级主管部门应结合当地土地利用规划对宅基地进行审批和管理，全面开展农村用地规划。科学合理的用地规划不仅有利于完善村庄公共设施的配套建设，改变农村脏、乱、差的现状，改善村民的居住条件，还可以在很大程度上利用现有宅基地，提高土地利用率。

（三）开展宅基地清查摸底，建立超标闲置宅基地有偿使用制度。按照宅基地使用标准，对农村各家各户宅基地使用情况进行摸底清查。加快不动产发证进程，对于面积合理、手续齐全、符合规划的宅基地依法确权发证；对于未批先建、骗取指标、批少建多等非法占用以及户口已迁出的宅基地则不予登记发证，并采取行政手段将其收回；对于符合规划但超出标准或是闲置的宅基地，采取累进制收费方式增加农民超额用地和存地的成本，从而遏制胡乱占地的现象，提高宅基地的利用效率。

（四）建立宅基地流转市场，盘活闲置宅基地。农村宅基地的流转不仅能增加农民的财产性收入，提高农民的生活水平，还能有效地缓解人地矛盾，盘活闲置土地，提高土地利用率。因此，在遵循《土地管理法》、《物权法》等相关法律法规的基础上，应尽快建立农村宅基地流转制度，调整农村宅基地的产权设置，建立健康有序的农村宅基地流转市场。在积极促进农村宅基地流转的同时也要保障农户合法利益，防止个别人滥用农村宅基地流转牟取非法利益，因此必须要制定相应的措施对宅基地流转行为进行一定程度的限制。首先，应制定严格的土地分配标准，坚持“一户一宅”制度，防止出现超标准占地、分配不公等行为造成土地资源的浪费；其次，必须实行用途管制，严禁农民获得土地使用权后出于个人利益考虑擅自改变其用途，破坏土地利用整体格局。

（五）引进市场竞争机制，多渠道筹措资金。宅基地整理耗时长、工程量大，需要持续不断的资金支持。一旦资金跟不上，宅基地整理工作就无法继续开展。宅基地整理资金主要由以下几种途径获得：一是由农民自筹，通过建立激励机制或是在村集体内部拍卖宅基地使用权，积极鼓励农民投入到宅基地整理中来，提高农民的参与度；二是争取政府及有关部门的财政支持或是企业的资助；三是通过“增减挂钩”等政策引导，建立市场竞争机制，用经济杠杆来调节土地供给，促进农村宅基地利用向高效、集约方向发展。

（六）充分利用科学技术对宅基地使用情况进行管理和监控。灵活运用计算机、GIS等现代技术对农村土地进行监控和管理，避免管理层在农村宅基地审批过程中利用手中职权。同时，可以监控村民用地是否有超标现象，确保宅基地的使用按照标准执行。运用GIS技术还能对农村住宅空间的演变进行动态监控与管理，有利于合理推进农村土地的规划、整理和再利用。但是这需要足够的资金，对经济实力一般的农村来说有一定难度。

（七）建立公众参与和监督机制，防止出现腐败现象。由于目前我国的宅基地管理具体工作主要由村集体组织，为了避免出现等损害农民利益的现象，要建立有效地公众参与和公众监督机制，村集体要做到专款专用、村内事务透明化，悉心听取农民的意见，在管理村务的过程中要把农民的切身利益摆在第一位。

主要参考文献：

[1]钟在明.农村宅基地闲置原因分析与治理探析[J].农业经济，2008.6.

[2]许玉恒.聊城市农村宅基用地情况调查[J].山东国土资源，2006.2.

转基因基地管理制度篇9

关键词：转基因食品；转基因食品安全；风险预防；法律保障

中图分类号：G922.16 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2007）07-0052-04

转基因食品是生物技术的产物。近十年来，转基因作物的种植持续大幅增多,转基因食品在全世界范围内已经相当广泛，成为一种新型的食品。从统计资料显示，到2005年初，转基因农作物几乎覆盖了全球可耕土地总面积的4%。但是转基因食品的安全性问题至今尚无定论，对生态环境和人类健康的危害一旦发生，其广度和严重程度可能都将令人毛骨悚然，甚至无法挽回。因此，有必要对转基因食品安全实施有效的法律保障，切实保护消费者，乃至全人类的环境权、健康权等合法权益。

一、转基因食品安全的特征

一般意义的食品安全是指食品本身对消费者的安全性，即食品中有毒有害物质对人体健康的影响。联合国世界卫生组织（WHO）在《加强部级食品安全计划指南》中指出食品安全的定义为：对食品按其原定进行制作，并且食用时不会使消费者受害的一种担保。由定义不难看出，一般食品安全仅仅体现出制作规范性和食用安全性。转基因食品安全和一般食品安全相比具有显著的特征。第一，生态环境影响性。一般食品安全问题仅仅是指对人体健康的影响，但转基因食品安全问题还包括对生态环境所产生的影响。第二，危害的潜在性。一般食品安全产生的危害问题都是比较直观，一旦食用了含有有毒有害物质的食品，人体就会立即或者相对不太长的时间内表现出食物中毒之类的病症。但是转基因食品安全涉及的危害，无论是对生态环境还是人体健康的威胁都是一种潜在的危害，有可能发生，也有可能不发生，尚未明确具体地表现出到底会导致何种病症或其他问题。第三，具有安全检测不确定性。依照目前的科技发展程度，科学手段尚且没有发达到能够像对普通食品那样，准确检测出到底在何种标准度下才是安全的。第四，一旦致害，其范围的广泛性。由于转基因作物已经在全世界广泛种植，转基因食品也在商场超市、街头巷尾大量销售，一旦其潜在的危害真正爆发出来，将导致全球范围的大灾难，涉及面很大。第五，一旦致害，其后果的严重性。因为转基因食品是利用基因工程技术改变基因组构成的动物、植物和微生物生产的食品和食品添加剂，一旦损害发生，极有可能对生态环境造成毁灭性的打击，对人体乃至其他一切生物的遗传基因造成变异性破坏；更有可能带来后遗症，不仅严重危害了当代人，更打破了代际平衡，给下一代人开始了永无止境的噩梦。第六，法律保障的特殊性。基于上面的诸多特征，决定了转基因食品安全的法律保障要区别于一般食品安全，即要针对转基因食品安全的特征，更加注重风险预防，建立事前、事中、事后的全过程监控机制，确立严格合理的法律制度，提供系统全面的法律保障。

二、我国转基因食品审批、追踪和标签制度的完善

概括而言，我国与转基因食品安全有关的法律制度已经初具规模，一共颁布过行政法规1部，部门规章8部，其中农业部5部，卫生部1部，检验检疫总局1部，科委1部，体现出了一定程度的全过程控制理念，对农业转基因生物和转基因食品的规范也较为完善，体现了一定的贸易保护倾向，态度相对谨慎，管理比较规范。但是这些规定仍然未能与迅猛发展的转基因技术和我国具体国情完全相适应，表现出一些不足之处。第一，目前我国转基因食品的立法层次较低,在现行有关转基因食品安全管理法规中,主要是行政法规和部门规章；第二，我国目前关于转基因生物安全性的立法重点关注的农业转基因生物的安全性，对于转基因食品的安全性依据是原来的《食品法卫生法》，专门立法不完善；第三，现有的关于转基因生物的法规、规章等均是由农业部等部门制定的，其注重的往往是经济利益，由于没有环保部门参与立法，因此其立法理念中对于生态利益、环境利益的保护是少之又少，甚至完全没有涉及，各相关部门之间缺乏协调。

要想更有效地保障转基因食品安全，最根本的还是呼唤《转基因食品安全法》的出台。当然，这部法案的出台还需要在理论和实践中不断探索，循序渐进，并非一蹴而就，还有很漫长的路要走。令人感到欣慰的是，日前，国家环保总局有关负责人透露我国将制定《转基因生物安全法》。这一举措将使我国在转基因食品安全法律保障的道路上又大踏步向前迈进。在此，遵循风险预防、环境保护、适度控制、国际合作以及知情选择等原则，笔者拟对以后《转基因食品安全法》的出台提出一些具体制度的构想，以期待能够从事前、事中、事后的角度构建完善我国转基因食品安全的法律保障。

1.完善转基因食品审批制度

关于转基因食品的生产和进口，《转基因食品卫生管理办法》在第3章第11条至15条中作了明确的规定，再加上国务院《农业转基因生物安全管理条例》和农业部《农业转基因生物安全评价管理办法》关于转基因生物审批的规定实际上也涵盖了转基因食品，同样可以适用，应该说还是较好地体现了风险预防原则的。但是如果从适度控制原则的角度来考虑，笔者认为《转基因食品卫生管理办法》中有关“加工和进口转基因食品必须向卫生部申请”的规定需要完善。由于我国是一个幅员辽阔，但是地区发展极不平衡的国家，转基因作物的种植分布不均匀，转基因食品研发水平、生产技术和销售数量也不尽相同。如果不针对地区的特点作具体分析，将极有可能阻碍转基因食品产业在当地的良好发展态势，给地区乃至国家经济造成损失，甚至由于贸易壁垒的关系与美国加拿大等转基因食品输出大国之间产生诸多贸易纠纷，影响国际贸易。

因此，笔者认为《转基因食品卫生管理办法》中“必须向卫生部申请”的规定有失偏颇，应当具体问题具体分析。应当做如下完善：(1)对于转基因食品整套研发控制相对落后的地区，应当严格控制，防止权力一旦下放，由于技术支持不够，造成滥用，酿成不可估量的后果。即这些地区的转基因食品生产和进口仍然必须向卫生部申请，门槛不能降低，以便于有效地贯彻风险预防原则。(2)对于转基因食品整套研发控制相对先进的地区，由于转基因食品的研发技术发达，更新速度快，贸易量大，如果也要向卫生部申请，很可能影响当地转基因食品产业发展的进程进度，造成时间的浪费和财政的损失。所以，为了鼓励其转基因食品产业的发展，应该相应降低审批门槛，下放到省、直辖市一级的卫生行政管理部门审批，然后报卫生部备案为宜。这样有利于提高效率，符合适度控制原则的精神，促进经济持续快速发展。(3)审批门槛是否降低，取决于该地区的申请和卫生部的审核验收，如果审核验收不符合要求，审批门槛将不予降低。并且卫生部每年必须检查验收，以防审批权下放之后的滥用，一旦发现，将收回审批权，并对相关责任人进行行政处罚，构成犯罪的追究其刑事责任。另外，有关转基因作物种植的审批，应当由农业部门制定相应的许可制度，具体可以参照农业部2006年1月27号，将于2006年7月1日实施的《农业转基因生物加工审批办法》设立许可证制度，对其资质、安全管理制度、提交材料、申请期限以及许可证有效期等一系列问题作详细的规定。

2.建立转基因食品追踪制度

所谓转基因食品“追踪制”,就是记录转基因食品在整个生产和流通环节的来源和去向。具体做法是使每一种“转基因食品”都有一个独一无二的标识号码。转基因食品的生产、经营商必须建立信息档案制度记录上手供货商和下手购买商的身份,并保留记录5年备查。同时向购买商书面说明食品含有“转基因生物”、该“转基因生物”的标识号码或食品含有由“转基因生物”制成的食品成份或添加剂。当该购买商转售这种转基因食品时,也必须记录购买者的身份,并以书面形式提供同样信息。这样,就形成了一个追踪转基因食品去向的锁链。由于追踪制度使转基因食品的信息与转基因食品一起流通,使得食品标签的内容有据可查。同时,通过对转基因食品的流通和消费地的环境进行长期监测,可以评估转基因食品对环境的潜在影响。当发现转基因食品对人体健康和生态环境产生始料未及的负面影响时,各生产商和分销商保留的信息资料便于管制机关及时在市场上找到出现问题的转基因食品,并制止其继续流通。同时有必要对长期消费转基因食品的用户进行档案登记、跟踪调查制度,及时反馈转基因食品的有关情况,为进一步完善转基因食品的研究提供第一手的资料。同时，在国际合作原则的指导下，可以尝试与欧盟等转基因食品安全法律保障比较健全的发达国家进行国际合作，建立转基因食品追踪信息互通共享，在此基础上保证转基因食品信息的在国际范围内的可追踪性，有效地掌握其发展动态及来龙去脉，一旦发生风险和危害，能非常快速准确地进行追踪，把风险和危害处理的成本降到最低。而且，追踪制度依靠现今高度发达的信息和网络技术，还是可以实现的。

3.完善转基因食品标签制度

转基因食品（GMF）标签是指对GMF要明确进行标识,说明该商品是转基因食品或含有转基因成分,以便与传统食品区分开来,提供给消费者自主选择。标签的内容一般包括转基因成分是多少、是否有毒性与过敏原,是否含有抗生素标记基因,营养成分的构成状况,有哪些特点,生产地址与厂家等等。

虽然，标签制度已在《农业转基因生物标识管理办法》和《转基因食品卫生管理办法》中都有具体规定，但笔者认为完善我国转基因食品标签制度应该从以下几个方面着手：

第一，应当把转基因作物也纳入到标识的范围内。现在，理论界呼声最为高涨的就是对直接入口的转基因食品进行标识，以保障消费者的知情权和选择权。但是笔者认为，我们不仅应该对直接进入人体的转基因食品进行标识，我们还应当将农民种植的转基因作物也纳入到标识的范围中来。这是因为，首先，如前所述，转基因作物大都是转基因食品的原料，可食用的转基因作物就是转基因食品；其次，目前农民对于什么是转基因作物、转基因作物有什么潜在的风险以及如何识别转基因作物都没有明确地认识，这就可能会导致一家农民进行转基因作物的种植而引起周围作物的“基因污染”等一系列破坏生态环境的问题。为此，我们应当一方面加强转基因作物安全性知识的宣传，另一方面对转基因作物进行标识，以使农民有权选择种植还是不种植转基因作物，防止农民成为某些不法商家欺骗和愚弄的对象，切实保障知情选择权。

第二，增加我国标签中的信息含量，用准确易懂醒目的文字和数据表述标签的内容，尽量避免使用过分专业的术语，对转基因作物及食品是否有损于生态环境和人体健康做出警示。毕竟，大多数消费者都是普通人，无法理解那些稀奇古怪、名目繁多的专业术语；只有标签的内容大多数消费者能看懂了，才是真正实现了知情选择权。

第三，我国通常以“不含有或检测不出转基因成分”作为标识标准，这不仅与国际通行做法不同，而且我国现有的生物技术水平也无法达到检测水平。为此，笔者建议我国应与国际接轨，采用大多数欧洲国家通行的0.9%的标准去衡量转基因产品是否需要标识，也没必要采用欧盟0.5%最严格标准，以奉行适度控制原则为宜。

三、建立转基因食品安全保障基金制度

建立转基因食品安全保障基金制度,旨在为公民消费转基因食品后对其人身、财产带来损害而给予的救济，而不主张通过民事诉讼的救济途径。因为转基因食品具有极为复杂的科技背景，鉴于目前科学技术上的欠缺,对其安全性的评价始终处于一种不确定性状态之下。为了更好地保障公众的安全,同时也避免给企业带来过分沉重的经济负担,造成社会经济发展的停滞和失业增加等问题,进而阻碍转基因食品产业的发展,有必要建立这样一个保障基金制度,从而使受害者获得相应的救济，维持社会的稳定和可持续发展。

1.现行民事诉讼制度应用于转基因食品损害赔偿之弊端

如果要通过现行民事诉讼制度来解决转基因食品损害赔偿问题，存在诸多弊端：

一是由于转基因食品的广泛性和普遍性趋势，一旦致害，肯定是范围甚广，人数众多，无疑将形成集团性的诉讼。但是我国民事诉讼法只是有代表人诉讼制度，对于司法实践中的一般民事集团诉讼问题尚且没有很好地解决，更不用说转基因食品侵害赔偿的集团诉讼了。因此，在法律规定不明确，司法实践不完善的情况下，受害者的救济很难得以顺利实现。而且，这种集团诉讼如果不健全，很容易造成大量人力物力财力的浪费和损失，甚至激化社会矛盾，引发社会危机。

二是按照《民法通则》第137条规定：“从权利被侵害之日起超过20年的，人民法院不予保护。”言下之意就是说，不管当事人是否知道被侵害，一旦超过20年，人民法院就将不予保护了。但是，转基因食品的危害具有潜在性，而且潜伏期可能很长，需要30年、50年甚至更长的时间才能显现出来。如日本的水俣病，就经历半个世纪以上的积累才爆发。显然，根据《民法通则》的规定，一旦损害事实发生，那么权利的侵害之日应该就是食用该致害转基因食品之日。但是，也许损害事实发生之日已经是30年甚至于50年以后了，已经远远超过了最长诉讼时效，人民法院不予保护。试问，在这种情况下受害者的权利如何保障？损害如何救济？很显然要想通过民事诉讼的途径解决转基因食品侵害赔偿问题，诉讼时效方面存在很大问题，将使得受害者救济无门。

三是就算官司胜诉，集团诉讼执行难的老问题将继续阻断受害者的救济之路。在加害人恶意拒绝执行或者故意拖欠的场合，理论上受害者可以通过申请强制执行等法律程序获得赔偿，但此类程序旷日持久，一般对受害人很不利。

2.建立转基因食品安全保障基金制度

基于上述诉讼方式的诸多弊端，笔者认为，解决转基因食品损害赔偿问题的更好途径是建立转基因食品安全保障基金制度，使法律责任社会化，即损害赔偿的社会化，将因转基因食品侵权所发生的损害视为“社会损害”，通过保障基金制度，由社会上多数人承担和消化损害。

转基因基地管理制度篇10

公共服务均等化是指政府及其公共财政为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品与服务，具体包括收益分享、成本分担、财力均衡等方面内容。其实质是通过公共服务的公平、合理配置，实现社会整体福利水平的提高。公共服务均等化是市场经济的客观要求，实现城乡公共服务均等化不是“平均化”，既要均等又要明确重心，实现城乡公共服务的均等化需分阶段进行。

城乡基本公共服务均等化，是指基本公共服务在城乡之间达到均衡，也就是城乡全体公民享有基本公共服务的机会和结果大致相等。其内涵主要包括以下方面：城乡全体公民享受基本公共服务的机会均等；城乡全体公民享受基本公共服务的标准均等；城乡全体公民享受基本公共服务的结果均等；城乡基本公共服务均等化不是平均主义。

二、城乡基本公共服务供给不均衡的主要表现

（一）从财政投资总量上看，财政对农村投入仍不足

2009年全国公共财政支出6万亿元，但其中用于农业、农村、农民的支出仅占10%，并且还包含了对农村水利、修路的支持资金，因此真正用在农民身上的财政支出大约仅占5%。公共财政在农村教育、医疗、社会保障等方面的投入相比城市则更少。国家财政支出向城市的严重倾斜，制约了农村经济的发展，直接造成了城乡居民在收入、消费水平等方面的差距和城乡关系的失调。

（二）城乡基本公共服务供给具体对比

1、城乡义务教育。2006年，全国城市小学校均拥有计算机71台，而农村小学平均只有6台；全国城市初中校均拥有计算机102台，而农村初中校均只有38台；西部农村小学的建网学校比例为3.1%，农村初中建网学校比例仅为18.4%。据对中西部9个省（自治区）的学校数据统计，2006年，3万多所农村小学的班师比平均仅为1∶1.3，远低于全国小学1∶1.9的平均配置水平。

2、城乡医疗资源配置。公共卫生是现代公民应当享有的最基本的公共服务之一。而当前我国城乡之间在医疗卫生投入与资源分布方面尚有着明显差距。2006年，按市县统计的每千人拥有的医疗卫生技术人员为3.59人、医疗机构床位数为2.54张；而每千农业人口乡镇卫生院人员数为1.16人、乡镇卫生院床位数为0.81张。

3、社会保障体系。从养老保险制度来看，城镇企业职工养老保险制度已经基本建立，而农村养老保险制度尚未完全建立，农村养老仍以土地保障和家庭保障为主。在最低生活保障制度方面，农村最低生活保障制度于2007年才全面启动，保障范围与保障程度也远远落后于城市。从基本医疗保险制度来看，城镇职工基本医疗保险实行社会统筹和个人账户相结合的管理模式，根据医疗费用所处的不同区间分别给予经济补偿；新型农村合作医疗由个人、集体和国家三方出资，以大病统筹为主，存在着报销比例低、设有门槛费、忽视小病预防等问题。

4、城乡劳动力就业机会不均等。尽管近年来国家不断改革户籍制度和就业制度，但因为诸多因素的制约，进展较为缓慢，城乡居民就业机会不均等的事实并未根本改变。城乡就业机会的不均等，阻碍了农村剩余劳动力转移的步伐，这还将影响到外来农民工的权益保障。

5、城乡基础设施投资失衡。近年来，国家加大了对农村公共基础设施的投入，但由于农村公共基础设施底子薄弱，目前在大部分农村地区生产性基础设施仍普遍落后，农田水利设施存在着年久失修、功能老化、更新改造缓慢等问题，水、电、交通、取暖设施等农民生产生活必需的基础条件还很缺乏，文化、体育、娱乐、休闲等农村生活基础设施的建设普遍不足。

三、城乡基本公共服务不均等原因分析

（一）我国城乡二元体制是造成我国城乡基本公共服务不均等的制度性根源

城市的基本公共服务主要是由国家通过财政手段予以提供，城市居民在教育、医疗、社会保障、就业、住房等方面均享有优待；而农村的基本公共服务主要是由农民自行解决或通过集体制度外筹集资金解决，国家只提供适当的补助。我国实行城市与农村分割的二元公共服务供给制度，使农村基本公共服务不仅在供给总量上存在差别，而且在供给主体、手段、方式、资金来源渠道上也存在诸多差异，城乡二元公共服务体系导致城乡差距不断扩大。

（二）我国现行的财政管理体制――分税制与社会经济运行不适应是造成我国城乡基本公共服务不均等的直接原因

分税制按照税种来划分各级政府之间的财权，一级政府有一级政府的事权，相应地就必须赋予该级政府一定的管理事务的财权。现有的财税体系规范了中央政府和地方政府之间的财权集中与分散关系，保证了中央和省一级的财力，但是对中央政府与地方政府的事权及责任界定却不明确。目前，农村地区的基本公共服务供给主要由县乡财政来承担。但是县乡政府没有税收立法权、举债权，也没有独立的主体税种，其收入主要来自共享税，掌控的收入极其有限，再加上转移支付不到位，由此导致我国县乡政府普遍面临财政困难问题，特别是中西部欠发达地区。

（三）我国现行的转移支付制度不完善

1、财政转移支付层级过多。我国有中央、省、市、县、乡五级政府，相应地形成五级财政。这种体制在不同程度上存在行政机构臃肿，管理层级重叠，行政效率低下，县级财力被市级财政挤压、截取、挪用等现象，造成县乡财政困难，严重阻碍县域经济发展，城乡差别不但不能缩小反而拉大。

2、我国省级以下财政支付转移方式大多参照中央对省级财政转移支付办法执行，因此存在着以下问题：一是一般性转移支付规模过小且制度设计不合理。一般性转移支付只占转移支付总额的10%。二是我国税收返还大约占中央对地方转移支付总规模的三分之一，现行的税收返还制度规定：中央对地方上划的税收按基期年如数返还，税收额多的地区得到的税收返还额多。这样的制度设计不仅没有解决因历史原因所造成的地方财力分配不均和公共服务水平差距大的问题，反而在新体制下强化了这一差距，这不利于公共服务均等化的实现。三是专项转移支付的数额占中央对地方转移支付数额的将近三分之一。对于专项转移支付资金，地方政府没有调剂权，不仅不能增加地方财政的可支配财力，还需要地方政府额外增加配套资金，进而影响地方财力的运用。

3、转移支付制度缺乏相应的法律保证。世界上许多国家普遍以法律形式对财政转移支付制度做出明确了的规定，甚至有的国家在宪法中做出了相应规定，使财政转移支付的执行具有很高的权威性和可操作性。虽然在1994年颁布的《中华人民共和国预算法》中，对中央和地方收入范围划分做了较为明确的规定，但是其法律效应看来也十分有限，对于支出范围、体制，特别是转移支付制度没有明确的法律规定。

四、促进城乡基本公共服务均等化的具体措施

（一）改革财政二元供给体制

逐步取消城乡二元户籍制度的合理性和必要性已无多大异议，统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。促使政府对农民工的政策目标从“就业导向的服务”转向“整体的定居服务”，不但要提高农民工的就业收入，还要让农民工在城市享受均等化的公共服务。逐步剥离户籍制度上附带的各种利益，使劳动就业、社会保障和公民权利等各方面在服务对象上摆脱户口属性的限制，按其性质来逐步取消城乡二元户籍制度，实行全国统一的公民身份。不断完善城乡基本公共服务供给体系，逐步实现城乡公共服务在供给总量、供给项目、供给主体、供给手段和方式、资金来源渠道等方面的趋同。

（二）建立健全财权与事权相匹配的公共财政体制

从我国政治经济体制的国情看，不同层级政府之间的公共服务责任是不同的：级次越低，基本公共服务均等化的压力越小；级次越高，其压力越大。由此可以推论，我国基本公共服务均等化的财政责任主要在中央和省级政府，而保障基本公共服务供给的责任应主要在地方，尤其是基层政府。因此，基本公共服务均等化的财政责任应当上移，保障基本公共服务供给的责任应当下移，给地方基层政府以充分的责任和权力。

（三）完善政府间转移支付制度

为保障县乡政权的正常运转和农村基本公共服务的必要供给，需要对现行转移支付体制进行结构性改革，强化其促进基本公共服务均等化及调节收入再分配的功能。一是提高财力性转移支付比例及其均等化功效。增加对县乡财政的一般性转移支付，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，探索建立县乡财政基本财力保障制度。二是规范专项转移支付。加大对农村义务教育、基本医疗、社会保障、大江大河治理、扶贫开发投入等方面的专项转移支付力度，切实保证专项补助资金的使用方向和效率。三是完善省以下转移支付制度。逐步推行“省管县”财政管理体制改革，省级财政在分配转移支付资金时，要做到辖区内公平与公正，将解决县级财政困难作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务，增加了县级财政的财税分享比例，使县级政府的财力得到了改善与保障，争取在较短的时间内有效缓解县级财政困境，逐步缩小城乡间因财力差距导致的基本公共服务供给的不公平。

（四）深入推进财政管理体制改革

目前，我国县乡两级政府实际承担了大量的基本公共服务供给责任，要提供基本而有保障的公共服务，必须对县乡财政管理体制进行改革完善，在一定时期内采取以下改革措施：一是深入推进省直管县的财政管理体制，减少政府间财政关系的层级，进一步深化省级财政在各种转移支付、体制补助结算等方面的作用。二是扎实推进乡镇财政管理体制改革试点，进一步改革乡镇财政管理体制，规范和调整县与乡之间的财政关系。对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理乡镇财政收支的办法，对一般乡镇实行“乡财县管乡用”方式。三是建立和完善激励约束机制，强化省级政府调节地方财力分配的责任，增强省级对市县级的指导和协调功能，进一步强化基层政府保障基本公共服务供给的财政能力。