国土资源执法问题调研报告

通过近一年的执法工作实践，发现执法工作的确有其无比的难度、锁碎性和责任性。笔者结合国土资源法律法规的可操作性和具体工作实践，对当前国土资源执法工作存在问题和困难进行分析，对加强执法监察工作进行初浅探讨。

一、当前执法工作中存在的主要问题与困难

(一)执法手段普遍偏软。一是目前执法监察人员相对不足、动态巡查不到位，一些国土资源违法行为难以发现。二是在土地违法行为查处过程中，少数当事人无理纠缠，拒不停工，若强行制止，可能引发和激化矛盾，执法人员也可能受到人身威胁和侵害。特别是对基本农田内的农民建房，按照法律规定只能依法拆除，但在强行拆除的过程中，势必诱发新的矛盾和社会不稳定素因。三是依法处理必须经过调查取证、处罚听证、复议诉讼、申请执行等多个环节，一个环节遇阻，就会造成案件查办久拖不决。另外，国土资源部门在对违法占地作出拆除的行政处罚决定后，必须申请人民法院强制执行，但对于此类申请，法院一般不予受理。所以，土地执法处于十分尴尬的境地，久而久之，执法人员对土地违法案件查处缺乏动力和信心。

（二）现行土地法操作困难。一是法律规定与实际不符或过于原则化。《土地管理法》第73条和第76条规定，对在非法转让或非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，符合规划的予以没收，可以并处罚款。没收是主罚，罚款是附加罚。在实际操作中，没收的处罚很难执行到位，因为没收后地上建筑物和其他设施难以处理，特别是在集体土地的上建筑物和其他设施，更是难于没收；有很多土地法律条款规定“责令限期改正”，但在具体执法工作中，“责令限期改正”很难于准确把握。二是法律规定存在空白。《土地管理法》第82条规定：“不依照本法规定办理土地变更登记的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期办理。”但是对责令限期办理而不来办理的并未规定相应的法律责任，国土资源部门无法对当事人进行制约。三是部分条款的规定已不适应经济社会发展需要。《土地管理法》第36条规定：“禁止占用基本农田发展果业和挖塘养鱼”，但是目前的立法环境已发生变化，实施农业结构调整已成为国家发展农业的重大战略，也是发展现代农业的必然要求，该条规定严格执行非常困难、压力很大。

(三)村级法律责任主体的缺失。一是《土地管理法》第七章法律责任中，没有任何条款对村级组织的违法行为作出法律规定。相关的法律法规的规定中针对主要责任人的行政处分条款很多，但并不能适用于村级组织，所以少数人利用此处法律的漏洞非法占地，法律却无法追究责任。二是农村集体土地的裁决权和农民建房的初审权都是在当地村委会，所以从法律的角度讲，村级组织享有审查权力的同时，也应担负有相关的责任义务，但由于村委会是村民自治组织，其享有的裁决权和初审权均不是行政许可权范畴，所以有很多土地纠纷、矛盾及土地违法行为在村级管理中产生，却由国土资源部门刹尾，无形中将矛盾责任上升转移到国土资源部门，造成基层国土人员在农村建房审批中如履薄冰，执法人员在部分土地纠纷调解和土地违法查处中进退两难。三是农村土地管理的法律误区。《土地管理法》和《民法通则》、《农村土地经营承包法》有许多相联系的地方，有很多民事纠纷和违法案件表面上与土地有关，但实质上是侵权、或非法承包经营等行为。但人民群众普遍认为只要涉及土地，就找国土资源部门解决，在这种情况下，如果基层土地管理人员不能将相关法律和政策正确告知和解释清楚，又无法稳妥化解矛盾的话，百姓们只可能将矛盾和怨气全撒在国土资源部门身上，无疑增加了国土资源执法监察工作的难度。

二、加强国土资源执法监察工作的几点思考

(一)用制度牢筑“防护墙”。通过加强日常查处和联合执法、信访办理制度的建设，建立一道防护墙，从而有效推进国土资源依法行政，保护国土资源干部，维护部门形象。一是实施动态巡查责任制度。明确巡查责任区域、巡查次数，巡查责任，及时记录备案巡查情况，及时上报违法用地情况。二是建立联合执法机制。一方面加强与相关部门的联合，积极争取纪检监察、公安、司法等部门支持，建立联合执法监察机制；另一方面，加强局内部股室、二级单位的协调配合，确保执法工作的连续性和完整性。三是建立国土资源系统信访受理范围、程序、责任划分制度，明确国土资源部门信访受理范围（表面上与土地有关，但不在受理范围内的，当场告知其上访路途径）、信访办理程序及期限，并根据信访内容分类确定信访件受理的责任股室及二级单位。将该制度编印成册，发放到各乡镇人民政府、村委会、县直相关部门，加强宣传。

（二）用政策提升战斗力。国家连续出台了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》及中央15号令等新政策，湖北省委常委、副省长汤涛函致省内各市、县人民政府主要负责人，要求加强土地执法监察，严格保护耕地。一是各级人民政府要真正成为责任主体，加强土地管理、保护耕地，严格实行问责制，对每一起土地违法案件尤其是影响较大的土地违法案件问责到位，土地违法行为一定会得到遏止。二是上级国土资源部门应加强对县级执法工作的指导和政策支持，加强执法人员编制、交通工具、执法设施的配备。只要夯实基层执法基础，国土资源执法整体水平和法律威信自然提升了。

（三）用机制调动村级责任性。现行土地法规中既然未明确农村村级组织的法律责任，我们就应按照《省人民政府办公厅关于加强农村宅基地管理工作的通知》（政办[]104号）要求，明确村级组织对村民建房的初审权及应承担的责任和义务。将县内各村书记、主任聘为国土资源信息监督员的同时，建立健全国土资源信息监督员工作责任考核机制和奖惩激励机制，对在村民建房初审中严格把关，从源头减少和制止非法占地、违法建房、土地权属纠纷的国土资源信息监督员给予奖励，反之，将建议当地乡镇人民政府给予通报批评和惩罚。

（四）用质效提高法律威信。目前，《土地管理法》和《矿产资源法》均在重新修订之中。现行土地管理法律法规，虽然存在着对土地违法案件的处罚标准或过重或过轻、处罚规定不具体不明确等的情形。但在具体执法工作中，我们要严格执法程序，坚持发现国土资源违法案件后2个工作日内赶赴现场调查取证，对重大和典型的违法案件重点查处，本着既要处理事又要处理人的原则执行。格实行行政处罚案卷评查、行政执法质量考核评议制度，加强内部执法监督，提高执法质量，做到调查取证翔实、执法程序合法、执法文本规范、适用法律条款准确，最大限度地减少国土资源行政复议案件和行政诉讼案件的发生，有效提高国土资源法律威信。