法制办行政奖励调研报告

奖励作为一种施政手段由来已久。早在我国两千多年前的商鞅变法，就有奖励军功、耕织、告奸者的规定。其后，无论朝代更迭，奖励始终是统治者维护统治、缓和阶级矛盾的重要手段。到了近代，晚清政府为了发展工商业，曾颁行《奖励公司章程》和《奖励商勋章程》；民国初年，又有《航业奖励条例》、《造林奖励条例》、《公海渔业奖励条例》等一批奖励性法规出台——近代意义上的行政奖励登上历史舞台。新中国成立后，行政奖励仍是政府行政管理活动中较为常用的重要施政手段。在计划经济时代，由于缺乏市场激励机制，行政奖励成为政府激发相对人积极性的主要方式，只是带有较为浓厚的“自上而下”的权力色彩；在市场经济条件下，强调市场主体的平等性，政府在行政管理活动中越来越尊重相对人的意志和权利，逐步弱化行政行为的强制性，增强民主性与合意性——行政奖励正契合了此种发展趋势，被越来越广泛地应用于现代行政管理实践。

但是，透过蓬勃发展的表象，深入到我国行政管理实践中行政奖励的具体运作，我们却发现，行政奖励从观念层面到制度构建再到具体实施，都存在许多偏差、缺失甚至混乱的状况，基本游离于法律规制之外，既与法治的原则相悖，亦影响了行政奖励应有作用的发挥。

本课题从行政奖励的概念、特性、分类等基本问题入手，通过对我国行政奖励现状的考察，揭示对行政奖励进行法律规制的现实必要性和理论正当性，并对具体路径作以探索，以期为推动行政奖励逐步走上法治化轨道有所助益。

一、行政奖励概述：

（一）概念

虽然行政奖励在我国有着悠久的历史，并早在我国行政法学恢复时期，便有学者意识到其独特价值而纳入行政法学体系进行研究，但是由于若干年来我国行政法学发展的重点不在于此，所以有关研究的深度和广度与其他行政行为的研究状况相比较为逊色，至今尚未形成一个相对统一的概念表述。但是，在现有各种不同的概念表述中，也可以总结出一些共识性的东西：（1）大都认为行政奖励是行政主体在行政活动中实施的一种具体行政行为；（2）大都将行政奖励的目的界定为激励先进、鞭策后进，以促进社会进步；（3）相应地，行政奖励的客体也大都被界定为“为国家和社会做出重要贡献”或“模范地遵纪守法”等先进行为；（4）大都以精神奖励和物质奖励为行政奖励的主要形式。

但是，这些概念表述大都带有较深的计划经济时代的烙印，已落后于日新月异的行政管理实践，所以有学者认为应当对行政奖励现有概念进行解构与重构，并提出了一种新的定义：行政奖励，是指行政主体为实现行政目标，通过赋予物质、精神及其他权益，引导、激励和支持行政相对人实施一定的符合政府施政意图行为的非强制行政行为。

笔者以为，这一定义突破了传统的观念束缚和范畴界定，更加丰富了行政奖励的内涵和外延，反映了行政奖励的观念变迁与制度变革，较好地概括了行政奖励的本质属性：（1）其将行政奖励的目的定位于引导、激励和支持相对人实施一定的符合政府施政意图的行为，以实现行政目标，显然较“激励先进、鞭策后进”的目的更加扩展了行政奖励的适用范围；（2）相应地，行政奖励的客体也扩展为一定的符合政府施政意图的行为，而不仅限于“先进行为”；（3）丰富了行政奖励的形式，即除精神、物质奖励外，还包括赋予其他权益，虽然后者最终也是带来某些精神或物质利益，但与直接的物质或精神奖励仍存在差别，这是随着市场经济和现代行政的发展而产生的新的奖励形式；（4）明确了行政奖励的“非强制”属性。

（二）特性

概念毕竟是精炼和抽象的，要更加深入、全面地研究行政奖励，还须对该行为本身及其形成的法律关系的特性作以分析：

1、行政奖励是一种具体行政行为。首先，行政奖励的主体是行政机关或法律法规授权的组织；其次，行政奖励的对象是特定的行政相对人，而非不特定的多人；再次，行政奖励对行政相对人产生实际的法律上的权利义务效果。

2、行政奖励的授益性。“凡是为行政相对人创设、确认权利或法律上利益的决定都是授益性行政行为。”[3]行政奖励以赋予相对人物质、精神或其他权益为形式特征，确立了相对人的“受奖权”，即“行政相对人根据法律规定，对物质奖励享有某种利益的所有权或使用权，对精神奖励享有名誉权、荣誉权，对权能奖励享有某种资格，对信息奖励享有知悉权，等等”[4]，因而是一种典型的授益性行政行为。“受奖权”作为行政相对人的一种新的权利类型已经逐渐得到人们的认可，这也是对行政奖励进行法律规制的一个重要基础。

3、行政奖励的非强制性。非强制行政行为是随着现代市场经济和民主政治的发展而逐渐兴起的一种新型而有效的政府治理手段，它改变了传统行政行为的“命令－服从”模式，更加关注行政相对方在行政过程中的地位和作用，以协商、服务、自愿履行为基本特征，体现了服务、合作的现代行政法理念，越来越受到人们的关注和欢迎。行政奖励就是一种非强制行政行为，其“非强制性”主要体现在两个方面：（1）行政相对人是否实施应受奖行为，取决于自己的意志，行政主体不能强制；（2）行政相对人实施了应受奖励的行为以后，是否接受行政奖励，由行政相对人自主决定，行政主体不能强制[5]——这也体现了行政奖励对相对人的“权利”属性。需要说明的是，我们所说的“非强制性”是针对行政相对人而言的，对行政主体而言，行政奖励却是强制性的，只要行政相对人实施了应受奖行为，行政主体就必须进行奖励，除非相对人放弃，因为与相对人的“权利”相对应，给予奖励就成为了行政主体的义务。

4、行政奖励法律关系的合意性。依照传统行政法理论，“行政法律关系的产生、变更、消灭，一般由行政主体的单方意志所决定”，如在行政处罚、行政强制等法律关系中，一般均无需考虑相对人的合意，即使行政许可，从形式上看需要相对人的申请，但是否许可仍取决于行政主体的意志，仍具有单方性。而行政奖励法律关系则不然，如果没有行政相对人实施受奖行为，则行政奖励法律关系就难以形成，只有相对人的应受奖行为与行政主体的奖励意图形成合意，行政奖励法律关系才能成立。明确这一点的意义在于，行政奖励法律关系并不取决于行政主体的单方意志，还必须要有相对方的配合，相对方是否实施受奖行为由其自己决定，而其一旦实施了受奖行为，就与行政主体形成“合意”，进而产生法律上的权利义务关系，对行政主体形成制约。行政奖励法律关系的这一特性在行政奖励有明确法律依据或行政主体有事先承诺的情况下，表现得尤为明显。而在行政管理实践中还存在一些裁定的行政奖励（参见行政奖励的分类），通常无事先明确的行为法依据或承诺，而是由行政主体依据自由裁量权随机作出的，行政主体具有较大的主动权，“合意性”的表现会弱一些，但也必须是行政相对人的行为与行政主体的意图相合，才会产生奖励的可能性，是否奖励、如何奖励也并不完全取决于行政主体的意志，还要受到行政奖励的原则性规定和程序规则的制约。

（三）分类

在实践中，行政奖励的表现形式具有多样性，从不同的角度可以进行多种分类：根据奖励的形式，可以分为物质奖励、精神奖励和其他权能奖励；根据受奖行为的形态，可以分为行为性奖励和结果性奖励，如见义勇为奖励就是典型的行为性奖励，而科技发明、创造方面的奖励通常都是结果性奖励；根据奖励影响特定相对人权益的方式，可以分为赋予权益的奖励和减免义务的奖励，前者通常赋予特定相对人某种法定基本权利之外的权益，是比较常见的奖励方式，而后者则是减轻或免除特定相对人负有的某种义务，如税收优惠就是典型的减免义务的行政奖励。

但是，笔者以为，上述分类大多着眼于行政奖励的外在形态，属于较为直观的层面，还有一些更深层次的分类，对于我们研究行政奖励更有意义，笔者将对此作以详述。

1、内部奖励与外部奖励

这是基于行政奖励法律关系主体之间的不同地位与关系所作的分类，与内、外部行政行为之分相对应。内部行政奖励是指行政主体对有隶属关系的行政机关、公务员或其他工作人员所作的奖励；外部行政奖励则是行政主体依法对行政相对人所作的奖励。但是，也不能单纯地从形式上看奖励主体与对象是否存在隶属关系就做判断，还要看奖励的内容是否存在职务因素，因为在某些情况下，受奖者虽然也是公务员，但其获奖的事由并非基于职务原因，或者说与其公务员身份无关，而是作为普通的行政相对人，此时就是外部奖励而非内部奖励。区分内、外部行政奖励的意义还在于，二者在奖励形式、救济渠道等方面也存在差异，如在内部行政奖励中可以“职务晋升”为奖励形式，但在外部奖励中则难以适用，而根据我国现行法律规定，内部行政奖励是不能提请行政复议或诉讼的，只能通过申诉等内部行政纠纷解决机制寻求救济，但外部行政奖励则以复议或诉讼为主要救济方式。从广义上讲，行政奖励是应当包括内部奖励与外部奖励的，但由于在行政法上，内、外部行政行为适用的是两套不同的规则体系，且行政法始终围绕着行政主体与行政相对人的关系这一核心问题展开，因而必然以外部行政行为为重点调整对象，所以，为了突出重点且论述便宜，本文仅以外部行政奖励为研究对象。

2、普遍性奖励与竞争性奖励

这是以受奖主体的范围或数量为标准所作的分类。在普遍性奖励中，凡符合奖励条件的行政相对人，行政主体均予以奖励；而在竞争性奖励中，行政主体仅对部分符合奖励条件的相对人给予奖励，即在符合一般奖励条件的相对人中，进一步择优确定。由于竞争性奖励在激励的基础上，又引入了竞争机制，因而更能激发相对人的主动性、创造性，通常被应用于一些比较重大的奖项，如我国的“国家自然科学奖”、“国家技术发明奖”、“国家科学技术进步奖”等重要奖项，法律都明确规定了每年的获奖数目，因而竞争也较为激烈。需要注意的是，由于竞争性奖励最终只能奖励部分相对人，因而此种奖励依法公开、公平、公正地进行就显得尤为重要，否则很容易挫伤相对人的积极性，并对行政主体的公信力造成严重损害，所以此类奖励应是法律规制的重点。

3、法定的行政奖励、裁定的行政奖励与承诺的行政奖励

这是根据行政奖励作出的依据所作的分类。法定的行政奖励，是指有明确法律依据的行政奖励。按照传统的行政法定原则，行政行为都应有明确的法律依据，“无法律即无行政”，亦即所谓的“法律全部保留论”。但是，随着行政实践的发展，固守“法律全部保留论”是不现实的，正如有学者所言：“虽然把法律保留仅限于严密意义的侵害行为，未免失之狭隘。不过，没有法律依据，就不能进行补助奖励措施、公共设施建设与行政指导，行政无论如何也不能完成其任务，在此意义上可以说，全部保留说缺乏现实性。”所以，要求所有的行政奖励都必须有明确的法律依据是不现实的，因为法律具有“滞后性”，而行政实践则是千变万化的，坚持严格的法定主义，将使行政奖励的适用空间大大缩小，也会使其作为一种灵活施政手段的效果大打折扣。所以，在行政实践中，即使没有明确的法律规定，行政主体也可以根据行政管理的需要在自由裁量权的范围内作出行政奖励，我们称之为裁定的行政奖励，如20**年9月17日，为了稳定猪肉价格，调动地方生猪生产的积极性，中央财政决定对生猪调出大县进行奖励，即为此例。需要说明的是，我们这里所说的“法定”与“裁定”只是相对的，法定的奖励也有裁量的空间，而裁定的奖励也要受到一般法律原则和程序法的规制。对行政奖励进行法律规制，并不意味着要禁止裁定的奖励，而是在承认裁定性奖励存在价值和必要性的基础上，从一般规定和程序法上对其进行规范和制约。

另外，还有一类比较特殊的奖励类型，通常是行政主体为了实现特定目的，事先主动作出奖励承诺，在相对人达到行政主体要求时予以兑现，我们称之为承诺的行政奖励，最常见的就是公安机关为侦破某一案件而做的悬赏。在广义上，此类奖励也是由行政主体依据自由裁量权作出，应属裁定性奖励的范畴，但是与其他裁定性奖励相比，此类奖励又有其特殊性，在形式上类似于民法上的要约，因而也有人认为由此形成的法律关系应属行政合同的范畴，但是笔者以为，此类行为实质上仍是运用的行政激励机制，与行政机关为完成某项工作而与相对人签订的合同存在本质差别，仍应属于行政奖励的范畴。由于在此类奖励中自由裁量的色彩更为浓厚，并与政府的公信力直接相关，所以应作为法律规制的重点。

二、对行政奖励进行法律规制的现实基础

行政奖励的现实状况，就是对行政奖励进行法律规制的现实基础。具言之，笔者将通过对我国行政奖励现状的考察，来揭示对行政奖励进行法律规制的现实必要性。

应该说，在我国的行政管理实践中，一直以来是比较重视运用行政奖励引导相对人积极参与行政管理活动的。在计划经济时代，由于缺乏市场激励机制，行政奖励成为行政机关激发相对人积极性的主要方式，被广泛应用于行政管理活动中，但是与计划经济的管理体制相对应，这些行政奖励的权力色彩比较浓厚，奖与不奖、奖多奖少、如何奖励等问题都由行政机关自行决定，带有很大的随意性，而相对人基本处于被动地位。随着市场经济的发展，行政管理体制发生了根本转变，政府的施政理念和手段也有很大变革，但是笔者通过对我国行政奖励现状的考察，却发现有关行政奖励的观念与制度远远落后于行政管理实践的发展，具体表现在以下方面：

（一）观念上的偏差

受传统文化和计划经济体制的影响，在我国的行政管理实践中，一直以来存在着行政奖励是行政主体的“恩赐”的观念，虽然随着行政法治的发展，这种观念有所改变，但影响依然存在，行政主体仍处于一种强势地位，而相对人一方则较为弱势，恣意行政在行政奖励领域仍屡见不鲜，行政奖励是行政相对人的权利的观念和意识还未深入人心。

有学者曾对我国改革开放以来公民权利观念和意识的演进作过总结，其中有以下两点：

1、财产权利意识强于政治权利和人身权利意识。人们在权利方面，最重视的是财产权，即特别关心自己的经济利益，当涉及经济利益时，人们敢于较真。

2、被动性。公民已经在法律上享有政治、经济、社会和文化教育的各种权利和自由。但是对于这些法定权利，公民缺乏一种认知。当权利受到侵犯时，公民缺乏寻求救济的主动性。公民始终没有形成不断提出新的权利要求的习惯。

在我国行政奖励权利观念和意识的演进中也存在类似的问题，即人们对物质奖励一般比较重视，敢于较真，但对单纯的精神奖励往往不太在乎；公民对“受奖权”这一新型权利的认知程度仍有待提高，从认知到普遍接受再到主动行使，仍需一个渐进的过程。所以，在一定意义上可以说，观念上的偏差是我国当前行政奖励法治化程度不高的主要原因，因为“我们的观念就是我们的眼睛”，观念对制度的构建和实施具有导向性的影响。

（二）法律上的缺失

虽然行政奖励在我国行政管理实践中的运用由来已久，但有关行政奖励的法律规定却很不健全，且十分散乱、不成体系，主要表现在以下方面：

1、缺乏对行政奖励的一般的原则性规定。我国《宪法》中直接涉及行政奖励的条款只有两条，即第二十条：“国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造”、第四十二条：“······国家提倡社会主义劳动竞赛，奖励劳动模范和先进工作者······”。但是，这两条都是针对具体事项的奖励，而有关行政奖励的原则、权限、程序、救济等一般性规定并未涉及。另据有关统计，我国有70多部法律、300余件行政法规都规定有行政奖励[10]，但这些规定也都是针对某些具体事项或某个专门领域的，而没有对行政奖励的统一的原则性规定。

2、行政奖励法律规范本身存在诸多问题。在对已有的行政奖励法律规范进行梳理的过程中，笔者发现这些规范大多是些宣传式、号召式的条文，有的甚至缺乏法律规范的基本构成要件。比如，许多法律规范对行政奖励的主体规定得十分含糊，最常见的就是概括性地规定由国家或者政府给予奖励，如《农业法》第8条：“国家对发展农业和农村经济有显著成绩的单位和个人，给予奖励”，有的甚至根本没有规定主体，如《消防法》第七条：“对在消防工作中有突出贡献的单位和个人，应当予以奖励”；对行政奖励的条件规定得也较为笼统，大多使用一些无法量化、弹性较大的词语，如“显著成绩”、“突出贡献”等，使行政主体自由裁量的空间过大，也表明现有行政奖励仍然局限在奖励先进、激励后进的价值定位上，显然已不适应实践发展的需要；另外，在现有的行政奖励法律规范中，鲜见程序性规定，行政奖励几乎无程序可循，即使有部分法律规范涉及程序性规定，但也主要是关于某一具体奖项的评定、授奖等步骤的操作性规定，而缺乏真正程序法意义上的规范······这些法律规范本身的缺失，必然对实践产生不利影响。

3、部分行政奖励法律规范的缺位。前已述及，我国现行立法中已有大量的行政奖励法律规范存在，但是仍有一些亟待立法肯定和规范的奖励事项，如见义勇为奖励，却迟迟未能在国家法律的层面确立，以致英雄流血又流泪的事件时有发生。需要注意的是，行政奖励法律规范的缺位，不仅会使行政奖励无法可依，同时也使政府的价值导向和施政意图难以明示，无法对相对人的行为形成确定的指引，必然影响到行政奖励的激励、引导功能的发挥。

（三）实施中的混乱

观念上的偏差与法律上的缺失直接导致了行政奖励在实施中的混乱，以致有学者呼吁：“奖励的无原则、无规则、无标准、无是非，已到了非治不可的时候了。”

行政奖励实施中的混乱，主要表现在以下方面：

1、行政奖励的随意性较大。在实践中，许多行政主体认为行政奖励属于其自由裁量的范畴，加之行政奖励的法律规范很不健全，在实践中，除了该奖而不奖、该多奖而少奖等情况的存在，行政主体任意设奖、随意授奖的现象也十分普遍，如**岛市政府对航天英雄**父母的奖励，就曾引发公众的质疑。

20**年，“神五”飞天成功，中国“太空第一人”**成为家喻户晓的“航天英雄”，赢得了无数鲜花、掌声和荣誉；不仅如此，他的家乡辽宁**岛市政府更是决定，对培养“航天英雄”有功的**父母，奖励一套位于龙湾新区的别墅。消息传出，在网络上引发众议。许多网友认为：英雄应该奖励、应该学习，但他身边的人值不值得如此炒作？这到底是爱英雄还是害英雄？

从法律的角度，我们不禁还要追问：**岛市政府的奖励是否于法有据？**的父母是否适格的受奖主体？政府奖励的资金从何而来？如果是财政资金，是否经过了必要的程序？政府是否可以想奖励谁就奖励谁，想如何奖励就如何奖励？与此相类似的，还有一些地方政府每年对“高考状元”的重奖[13]，也是倍受争议。这些都表明，当前许多行政主体在实施行政奖励时随意性过大、功利主义、机会主义色彩过浓、自由裁量的空间过大，而其根源就在于行政奖励法律制度的缺失，由此更加凸显出对行政奖励进行法律规制的必要性。

2、奖励不当，破坏社会公平。行政主体在作出行政奖励决定时，未能平衡、兼顾各方利益，顾此失彼，对社会公平造成损害。以下就是一则典型事例：

20**年3月，福建**市委、市政府出台《关于全面推进民营经济的若干意见》，规定民营企业家子女在高中阶段招生录取时，可享受20分的优惠政策，此外，还为50家企业办理公务车辆通行证，两年内可以在该市各收费站免费通行。据此，**市教育局20**年的招生政策规定，凡是经市政府办审核公布的20**年度**市民营企业前100名的纳税大户，“其控股企业主的子女中考均可享受20分的照顾。外商子女也参照执行。”

应该说，民营企业家和外商为当地经济发展作出了贡献，给予适当的奖励本无可厚非，但是不能以奖励设立特权，不能突破社会公平的底线。这样的事例在实践中仍时有发生，又如《法制日报》20**年9月23日的一则报道：

河北邯郸市委、市政府将冀DQ0001至冀DQ00××的50个车牌授予全市的50强企业，并颁发了特别通行证。凡使用这些车牌照的车辆，在市域范围内可以享有以下便利：免查进入市委、市政府及市内党政机关；除高速公路外，其他各类收费站免受通行费；各停车场（点）免收停车费；非严重违章行驶，不罚款、不扣车、不扣执照；不经批准，不得封车、吊销专用车牌照；免费审验车，随到随审等。

邯郸的这一举措也可视为对50强企业的一种奖励，其初衷可能是好的，希望以此激发这些企业的积极性，进一步推动当地经济发展。但是，这一举措以破坏社会公平为代价，其结果可能适得其反，将这些企业推上了“风口浪尖”，正如该则新闻配发的评论文章所指出的：“法治不允许为特定相对人设定特权”——这也是行政奖励应当恪守的“底线”。

3、缺乏事后监督。当前很多行政主体在实施行政奖励时，往往一奖了之，只负责授奖，而缺乏后续监督，以致我们经常会在新闻报道中看到一些被查处的商家却挂有“诚信企业”等荣誉牌匾、身受各种荣誉的相对人却违法乱纪等现象，使行政奖励的可信度和权威性受到严重损害。以下便是一则相关案例：

河南**消费者**于20**年先后四次在**市质监局认定的某“购物放心商场”购买了标示为吉林省某制药股份有限公司生产的“男士胶囊”、青海省某制药厂生产的“藏汴宝”、“刻除根”、“藏雄鹰胶囊”，后发现有问题，向**市药品监督管理局作了举报。经鉴定，**购买的上述药品均系假药，其中“藏雄鹰胶囊”的生产厂家根本就不存在。20**年11月7日，**向**市质监局递交书面申请，要求该局责令该商场退还其购货款并承担法律责任，同时要求该局收回或取消颁发给该商场的“购物放心商场”荣誉称号。

笔者以为，在此类案例中，受到损害的不仅是消费者的利益、商家的信誉，更重要的还有政府的公信力。所以，行政主体在实施行政奖励时既要严把“授奖”关，也要把好“授后”关，在受奖主体的资格发生变化时应当及时予以纠正。

三、对行政奖励进行法律规制的理论基础

（一）由行政奖励的行为特性引发的疑问

前文对行政奖励的特性进行了分析，指出行政奖励是一种非强制性和授益性的行政行为。根据传统行政法理论，与强制性、侵益性行政行为不同，对此类行为是无需进行严格法律规制的，这一观点的理论预设是，非强制行政行为和授益性行政行为一般不会对相对人的权益造成直接、显著的侵害。但是，行政实践的发展，却使我们看到此类行为也会影响相对人权益，也应纳入法律规制的范畴。正如罗豪才教授所说：“由于行政机关在非强制性行政中也有可能滥用职权、或者违法行使职权，从而违反行政法制原则，因此，现代行政法必须防止非强制行政行为对行政法治原则的背离。”同样，“授益行政行为作为一种调配利益格局的行政手段，侵入了公民的生活领域，不仅针对直接授益的行政相对人，而且搅动的利益格局需要其他的行政相对人来共同承担”，即某一行为对其直接相对人可能是授益的，但对其他相对人却可能是侵益的。所以，对行政主体实施的行为是否需要进行法律规制，应当取决于该行为是否对相对人的权益产生影响以及在多大程度上产生影响，而不论其是强制行为还是非强制行为、是侵益行为还是授益行为。

（二）权利—权力的博弈与平衡

这要从分析行政奖励法律关系的内容入手。根据传统法学理论，权利义务关系是法律关系的核心内容，并据此确定法律关系的权利主体和义务主体，通常是相对应的。那么，按此逻辑，在行政奖励法律关系中，行政主体就是义务主体，而行政相对人则是权利主体，于是有人将此与“命令－服从”模式下的行政行为相对照，认为行政奖励法律关系的一个显著特征就是权利义务关系配置上的倒置，这似乎也可以为行政奖励的法律规制提供理论基础，因为行政奖励既然是行政主体的义务，自然要受到权利的制约。

但是，笔者以为，这种观点也有值得商榷之处。一个最重要的原因就是，它没有注意到，行政奖励仍然是一种公权行为，仍然有“权力”因素的存在，不能简单地以私法上的“权利－义务”模式来套，而必须要注意到权力因素的存在及其可能对法律关系产生的影响。

某学者对法律关系的重构理论或许可以帮助我们更好地解释这一问题，该学者认为：法律关系的第一构成要素，也是基本的构成要素，是由法律调整的个人与国家之间的关系，并将这种关系进一步划分为以权利为主导的权利－权力关系和以权力为主导的权力－权利关系两个亚种。在以权利为主导的权利－权力关系中，虽然表现为个人行使权利、国家机关履行义务的权利义务关系，但实际上是权利和权力相互作用而形成的关系，这种关系的法律内容是权利－权力，社会内容是个人获得利益，国家支出或损失利益，从物质内容看归到底是个人保全或获得财产，国家支出或损失财产。所以，行政奖励应归属这一法律关系范畴，实质上是权利与权力的博弈，而在此种法律关系中，权利居于主导地位，权力服务于权利，为了保证权利的实现并达致与权力的平衡，必然要从法律和制度设计上对权力加以规制。

（三）政府公信力与信赖保护

公信力是政府存在和施政的基础，“民无信不立”，政府亦然，“只有获得人民的信任，政府才具有合法性，政府才能持续存在和不断巩固”。而政府的公信力又是通过日常的具体行为来体现和确立的，正所谓“小信成则大信立”。行政奖励作为政府的具体行政行为之一种，与政府公信力有着尤为密切的关系：一方面，行政奖励的运行机制即以行政相对人对政府的信任为基础；另一方面，行政奖励又是树立政府公信力的有效途径。两千年多前的商鞅变法，就曾提出“民信其赏，则事功成”，并以“徙木立信”之策取信于民，最终使变法得以推行。但是，从前文的分析中，我们却发现当前很多行政机关并没有意识到行政奖励与政府公信力的密切关系，没有意识到行政奖励对政府公信力的“双刃剑”效应——实施得好能够树立政府公信力，实施不好却也最容易破坏政府公信力。所以，基于对政府公信力的维护，必须对行政奖励进行有效规制，使之发挥“加分”而不是“减分”效应。

与政府公信力密切相关的还有行政法上的一项基本原则——信赖保护，该原则“要求行政机关信守自己的诺言，要求行政活动具有真实性、稳定性和善良性，不得变化无常，不得溯及既往”。信赖保护最初就是主要适用于授益行政行为的撤销与废止的，即“当行政相对人对授益性行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意撤销或者废止该行为，否则必须合理补偿行政相对人信赖该行为有效存续而获得的利益”。后来，信赖保护逐渐发展为行政法的一项基本原则。对行政奖励而言，遵循信赖保护原则最基本的要求就是，行政主体必须以诚信精神进行奖励，不得朝令夕改，不得随意撤销与废止，即使确因公共利益需要而必须撤销或废止时，也应当对无过错的相对人予以补偿。这既是对相对人合理预期利益的保护，也是维护政府公信力的需要。

（四）行政奖励的局限性

唯物辩证法告诉我们，事物都具有两面性，都有其无法克服的局限性。行政奖励虽然是一种有效的行政手段，但与其他手段一样，行政奖励也会“失灵”，也有其局限性：首先，行政奖励的资源来源于国家——物质奖励来源于公共财政、精神或权能奖励也是对公共利益的再分配，虽然这一分配的目的是为了实现特定的社会目标，但由于公共财政、利益的有限性，对特定相对人的奖励也会直接或间接地影响到其他相对人的利益，稍有不慎，即可能造成分配不公，所以在进行行政奖励时必须综合平衡各方利益，避免顾此失彼，这就需要遵循一些基本的法律原则和程序规则；其次，在市场经济条件下，市场机制应该是资源配置的主体，行政奖励作为一种行政手段应避免过多地介入市场领域，因为行政奖励毕竟是一种公权行为，“如果公权力介入本应当平等竞争的市场，就会使一些产品获得特殊的公信力，从而更加容易地被消费者接受，这就会使一些产品获得不公平的竞争优势”[25]，进而破坏市场竞争环境，所以，行政奖励也应当有所为有所不为，其适用的范围应当受到法律的规制；再次，由于行政奖励以利益激励为其运行机制，受其可能带来的利益刺激，一些相对人可能会弄虚作假、骗取奖励，对此也需加以防范。

四、对行政奖励进行法律规制的路径探索

（一）观念的变革

“行政法制观念与行政法律制度之间具有较强的互动性”[26]，观念变革通常是制度变化的先导和基础。要对行政奖励进行法律规制，必须首先从观念上端正对行政奖励的认识。笔者以为，最关键的是要明确：行政奖励虽是行政主体行使行政权的方式之一，但在符合特定条件下的“受奖”是行政相对人的法定权利而不是行政主体的“恩赐”；在行政奖励法律关系中权利居于主导地位，权力服务于权利。

随着我国行政法治的发展，行政相对人的权利意识逐渐觉醒，在实践中，相对人向行政主体主张行政奖励权利的案例也越来越多，如有我国“公益诉讼第一人”之称的福建省龙岩市海平面法律服务所法律工作者邱建东向上杭县人民政府申请行政奖励一案就具有一定的代表性。

20**年4月13日，邱建东向上杭县人民法院提起诉讼，指称上杭县邮政局对同城特快专递收费20元有误，相关行业文件规定同城收费为10元，故要求上杭县邮政局退还多收取的10元费用。上杭县邮政局得知此事后，随即报上级主管部门，并依照规定将该项费用调整为10元。后经调解，丘建东撤诉。

20**年6月27日，邱建东根据《福建省实施〈消费者权益保护法〉办法》第39条“县级以上地方各级人民政府及其行政管理部门应当及时将有关涉及消费者合法权益的信息告知消费者，对维护消费者合法权益成绩突出的单位和个人给予表彰和奖励”的规定，向上杭县人民政府发出《要求人民政府对公益诉讼行为给予行政奖励的信访书》，提出三点行政奖励请求：1、请求政府奖励给付信访人275元，用于等值弥补他因公益诉讼向上杭县人民法院缴纳的案件受理费、其他诉讼费；2、请求政府奖励给付信访人100元，用于弥补信访人第二次寄信费、诉状打印费、交通费等；3、请求政府奖励给付信访人100元，以示精神鼓励。

上杭县信访局对邱建东的要求以不符合法律规定为由驳回。其后，上杭县政府却派专人给邱建东送去800元钱，并口头表示这就是奖励金，但不撤销信访局的批文，也不另出奖励的红头文件。[27]

在这一案例中，作为行政相对人的邱建东敢于就自己的公益诉讼行为依法向县政府申请行政奖励，体现出较强的权利意识，是值得肯定的。但上杭县政府的回应却表明其对这种行为显然不太适应，虽然最终给了奖励，却是“犹抱琵琶半遮面”般的羞羞答答。同时，我们也要看到，这一案例作为一则新闻而广受关注，说明其仍具有稀缺性，邱建东毕竟还只是少数的“另类”，只有当我们大家都能对此习以为常，行政主体也能坦然面对时，才可以说我们的观念发生了根本性变革，对行政奖励的法律规制也才真正有了观念层面的强力支撑。

（二）立法的完善

对行政奖励的法律规制，最根本的还是要通过立法的完善，包括完善对行政奖励的一般的原则性规定，完善有关行政奖励的实体性规定，特别是从程序法的角度对行政奖励进行规制。

1、完善对行政奖励的一般的原则性规定

前已述及，我国现行《宪法》及其他相关法律、法规都缺乏对行政奖励的一般的原则性规定，这也是当前行政奖励较为混乱和法治化程度不高的重要原因，因为缺乏一般的原则性规定，就会导致行政奖励缺乏明确的依据和统一的标准，往往各行其是。所以，要从根本上改变行政奖励的混乱状况，首要的就是通过一般性规定为行政奖励设定统一的原则性规范，包括行政奖励的原则、主体、范围、种类、权限划分、等级体系、救济方法、法律责任等等，以致有学者建议应该就此制定一部综合性的《行政奖励法》[28]。国务院办公厅曾有过一份《关于进一步加强奖励表彰工作的意见》的讨论稿，但后来并未正式，而且这份文件将所有以行政机关为主体的奖励行为都笼而统之，将外部奖励与内部奖励混在一起，缺乏针对性和可操作性，效力等级也较低。值得期待的是，最近有媒体报道，我国正在抓紧研究政府奖励制度框架，启动行政奖励法的研究论证工作。[29]

笔者以为，在对行政奖励的一般的原则性规定中又尤以行政奖励的基本原则、等级体系、权限划分等内容为重。关于行政奖励的基本原则，学界已有较多讨论，基本达成共识的包括以下几项：法治原则、公正原则、效益原则、信赖保护原则、物质奖励与精神奖励相结合的原则等，篇幅所限，不再展开论述。而行政奖励的等级体系与权限划分是两个密切相关的问题，其所要解决的是不同层级的法律规范和行政主体可以设定何种奖励的问题，以明确行政主体的奖励权限，避免行政主体任意设奖、随意授奖，减少行政奖励的重复设置，使行政奖励形成清晰的层次、体系，为进行有效的法律规制奠定体制基础。

2、完善有关行政奖励的实体性规定

现行有关行政奖励的实体性规定存在的问题，前文也有提及，主要是法律规范的构成过于粗糙——集中体现为主体的含糊和条件的模糊，以及部分领域行政奖励法律规范的缺位。

首先，主体含糊会导致职责不明，难以确定由谁来行使行政奖励的职权，就会导致相互推诿、不作为的情况，使相对人无法主张权利。所以，针对具体的奖励事项，必须明确其奖励主体，使之具体化到相应的部门，尽量避免类似于“由国家或政府给予奖励”等概括性规定。

其次，奖励条件的模糊会导致行政主体与相对人做出不同的解读，以致在是否应当奖励或应当如何奖励等问题上发生异议，这也是实践中最为常见的争议事由。现行的行政奖励规范大多使用一些诸如“较大成绩”、“突出贡献”等笼统的、无法量化的词语，使行政主体自由裁量的空间过大。对此，应当进一步细化行政奖励的条件和标准，使什么样的行为应获得何种奖励一目了然，既可以避免争议的发生，也可以对行政主体的自由裁量形成有效规制。

再次，针对部分行政奖励法律规范缺位的情况，应当尽快予以完善。“法律是肯定的、明确的、普遍的规范”，通过立法的肯定，既可使相关奖励有法可依，亦可使相对人形成明确的行为预期，进而使行政主体所倡导的事项逐渐成为全社会共同的价值和行为取向，推动行政主体施政目标的实现。但是，对缺位的行政奖励法律规范的完善，不等同于多设奖励，不能走向另一个极端，还必须坚持有所为有所不为的原则，对确需以行政奖励方式引导、激励的事项，要通过立法肯定下来，而对可以市场机制引导、激励的事项，应当交由市场以其自身的方式解决，尽量避免公权力对市场竞争的过多干预，保证公平合理的市场竞争环境。

3、完善行政奖励的程序法规范

“用实体——程序控权模式来取代单一的实体控权模式，或者说以正当程序模式的行政法弥补严格规则模式行政法之不足，已成为当代行政法发展的潮流。”[31]但是，从我国现有的行政奖励法律规范来看，却鲜见程序性规定，即使有少数的程序规定，也是很不完备的。而程序规制对行政奖励却具有特殊重要的意义，因为行政奖励中的重要类型——裁定性奖励和承诺性奖励，往往是在没有明确行为法依据的情况下由行政主体依自由裁量权作出的，对这些行政奖励除了通过一般的原则性规定进行规制外，更需要以程序法进行规范，即使法定的行政奖励，也必须遵循相应的程序性规定，才能保证其规范实施，这也是为什么我们现在的一些行政奖励虽然有实体法依据，但在实施中仍出现这样那样的问题，原因就是缺乏必要的程序法规制。

对行政奖励而言，以下程序法制度尤为重要：

（1）行政公开制度。“正义，不仅应该得以进行，而且还必须能够明确看到其得以进行而不存在任何怀疑的余地。”[32]行政奖励也必须公开、公正地进行，而公开又是公正的前提和基础，只有公开，相对人才能参与其中，才能实现其参与权、知情权和监督权，才能与行政权进行博弈，从而保证行政奖励的公正实施。实践中，很多行政奖励的争议就是因为行政主体“一言堂”或暗箱操作，使行政相对人处于“不知情”的被动地位，其权利也自然无法得到有效保障。行政奖励的公开，就是要求行政主体将行政奖励的依据、标准、条件、过程、结果等向相对人公开，以保证行政奖励的过程民主、结果公正。《政府信息公开条例》即将于20**年5月1日起施行，这也为行政奖励的公开提供了法律基础。

（2）听证制度。听证是一项重要的现代民主程序，其目的是为相对人提供“陈情”的机会，使行政主体在作出某项行政决定时，能够充分听取并考量利害相关人的意见，以避免行政的偏私或失当。听证程序对行政奖励具有双重意义：其一，为相对人与行政主体提供一个博弈的机会和平台，使相对人能够充分发表意见，以维护自身的权利；其二，前文述及，由于公共资源的有限性以及行政奖励可能使特定相对人获得某种特殊公信力等原因，行政奖励也可能对受奖者之外的第三人权益产生影响，所以，听证程序可以为利害相关人提供“陈情”机会，尽量避免行政奖励可能产生的负面影响。当然，考虑到行政效率和听证的成本，并不能要求所有的行政奖励都要进行听证，还要根据奖励的重要程度及其社会影响的大小等因素来决定是否听证，并赋予相对人和利害相关人申请听证的权利。同时，还需明确听证的法律效力，使之对行政主体形成制约，避免“听而不证”的现象发生。

（3）说明理由制度。“最能证实法治和确保行政争议公正解决的······是坚持一个行政决定应由有关该决定的事实和基于理由的陈述所支持。”学界的普遍观点认为，说明理由是为了确保相对人权益不受损害，因此主要适用于对行政相对人权益产生不利影响的行政行为，对有利于行政相对人的行为则不必说明理由。据此，在行政奖励中，行政主体在作出给予行政奖励的决定时，因为对相对人是有利的，似乎不必严格要求其说明理由，但是在竞争性奖励或者可能对第三人权益造成影响的奖励中，还是应当要求行政主体说明理由，以消除其他利害关系人的疑虑；而如果行政主体作出不予奖励等对相对人不利的决定时，则必须说明理由，使相对人“心服口服”。所以，在一定意义上，说明理由制度不失为避免行政主体在“恩赐”观念支配下恣意行政的有效方式。

（4）事后监督制度。行政奖励的授予通常是一次性的行为，但由此产生的影响却可能是持续性的，所以有必要确立对行政奖励的事后监督制度，以防止受奖主体在奖励“光环”的“庇荫”下或放松了要求、或故意实施一些不法行为，避免出现“盛名之下、其实难副”的情况并使政府公信力随之受损——这既是行政主体的职权，更是其义务所在。

另外，针对实践中一些相对人可能会在利益刺激下弄虚作假、骗取奖励的情况，笔者以为，一方面，在设定奖励时不宜过重，应当与行为的公益价值相适，奖当其行，避免相对人为重奖铤而走险；另一方面，要加强授奖时的审查力度，并通过事后监督制度对弄虚作假的情况及时发现、及时纠正。

当然，行政奖励还应当受到其他程序制度的规制，如回避制度、时效制度等，篇幅所限，兹不赘述。

（三）救济体系的健全

从广义上讲，救济体系的健全也属于立法完善的一个方面，但是由于其对行政奖励的法律规制具有特殊重要的意义，所以有必要单独进行论述。

西方法谚有云：“无救济即无权利。”救济是实现权利、防止侵害或补偿侵害的方法。前文我们已经明确了“受奖权”是行政相对人的一项新型权利，权力需要制约、权利需要保护、损害必须救济是现代行政法治的基本要求，因而必须通过健全的救济体系来实现和保障相对人的权利，并对行政主体的权力形成制约。

基于我国行政救济法的现状，笔者以为，应从以下方面健全对行政奖励的法律救济：

1、行政复议与行政诉讼。复议和诉讼是最常见的行政救济方式，对行政奖励的法律救济也将以此为主。我国现行《行政复议法》和《行政诉讼法》在受案范围上，均采用列举加概括的规定方式，如《行政复议法》第六条的前十项列举了可以申请复议的具体行政行为，又在第十一项规定“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，以一种概括性的规定为扩大行政复议的受案范围留下余地——《行政诉讼法》的第十一条也是类似模式。但是，从《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定来看，均未明确将行政奖励列入可复议或可诉讼的范围，但也未明确将行政奖励排除在受案范围之外，而从实践的情况来看，近年来行政相对人因行政奖励而申请复议或提起诉讼的案件，基本上都得到了受理，而且最高人民法院曾在20**年下发一份《关于规范行政案件案由的通知》，其中明确将行政奖励作为构成行政案件案由的具体行政行为之一加以规定，可见，随着行政法治实践的发展，行政奖励的可复议和可诉性已基本不存在理念上的障碍，只是一个立法完善的时间问题。

2、关于公益诉讼。行政公益诉讼是近年来行政法学界讨论较多的一个热点问题，特别是在此次行政诉讼法的修订中，要求建立行政公益诉讼制度的呼声很高。所谓行政公益诉讼，是指公民、法人或者其他组织针对损害公共利益的行政行为所提起的行政诉讼，它打破了传统行政诉讼以直接利害关系确定诉讼资格的原则，使行政权力受到更广泛的监督和制约。“从世界范围来看，从单一的主观之诉（即保护个人利益之诉）到主观之诉与客观之诉（即维护社会公共利益之诉）并重已经成为各国行政诉讼制度发展的一大趋势，日本的民众诉讼、美国的纳税人诉讼都是行政公益诉讼的典型代表。”

具体到行政奖励的法律救济，确定公益诉讼主要是因为行政奖励作为一种公权行为，也有可能对公共利益造成影响，对此前文已有论述，而实践中也确有相关案例发生，如前述**消费者**在“放心购物商场”买到假药一案，后来就发展为一场公益诉讼。

**在收到**市质监局拒绝取消相关荣誉称号的书面回复后，向**市中原区人民法院提起诉讼，诉称被告在法定期限内没有履行取消或收回其颁发给某商场的“购物放心商场”荣誉称号的职责，也没有作出责令该商场改正其违法行为的处理决定，更没有处理原告的投诉申请事项，因此要求法院判令被告取消或收回颁发给该商场的“购物放心商场”荣誉称号。

**市中原区人民法院裁定驳回原告的诉讼请求。其认为，被告**市质监局授予某商场“购物放心商场”荣誉证书及牌匾，其行为是对该商场一段工作的评价，该评价直接指向的是该商场，对消费者而言只是一种对消费的引导，不具有行政强制力，消费者并不因被告颁发牌匾及证书而必然到该商场购物，也不会因没有到该商场购物将承担相应的行政责任。被告**市质监局授予该商场“购物放心商场”荣誉证书及牌匾的行为并不影响原告的权利和义务，原告在该商场购买到假冒伪劣商品的问题，可通过民事诉讼解决。因此被告颁发牌匾的行为属不具有强制力的行政指导行为，不直接侵犯原告的财产和人身权，不属于行政诉讼受案范围。

本案发展至此，有两点值得探讨：其一，**市质监局授予某商场荣誉称号的行为性质，是如中原区法院判定的行政指导还是行政奖励？笔者以为，对此应作具体分析，因为该行为可能因指向的不同而具有不同的性质和法律意义。首先，该行为的直接指向是某商场，授予其荣誉称号完全符合行政奖励的基本特征；其次，当该行为间接地指向消费者时，可能会形成一定的“引导”，对此可以有两种解释，一是行政奖励的客观效果，二是行政主体以行政奖励的方式实施的行政指导，二者的区别在于前者是行政奖励的“副产品”，是客观形成的，而后者则具有明显的指导意图。中原区法院显然是采取了后一种解释，虽然其没有确认质监局颁发牌匾是行政奖励，而只认为是一种“工作评价”（但显然已经超出了一般评价的范畴），但其显然注意到了该行为对不同对象的不同意义，并从消费者的角度认为是行政指导，因而判定不属于行政诉讼的受案范围。但是笔者以为，从消费者的角度，认定为行政奖励的客观影响更为适宜，理由有二：一是消费者并非授予荣誉称号行为的直接对象，该行为直接指向的是某商场；二是如果**市质监局真有明显的指导意图的话，反倒有干预市场竞争之嫌。那么，消费者是否可以就这一仅对自己产生间接影响的行为寻求救济呢？这便引出了第二个问题。

其二，**是否有权要求**市质监局撤销某商场的荣誉称号，并在其不作为时提起诉讼。答案应当是肯定的。但是，在我国现有的行政法律救济体系框架内却是无法实现的，因为**市质监局的行政奖励行为与**的权益受损之间似乎并不存在直接的因果关系，按照传统行政救济的直接利害关系原则是不能获得救济的。但经过仔细分析，我们又会发现**的消费行为在一定程度上包含了对质监局行政奖励行为的信任，而且还会有更多的消费者可能基于此种信任继续到该商场消费，即存在公共利益受损的风险。作为一个负责任的行政主体本应主动消除这种风险，而如果行政主体不作为，就应当赋予相对人寻求救济的权利和途径，这正是行政公益诉讼的功能和价值所在。所以，确立行政公益诉讼制度，将会大大加强行政相对人对行政主体依法行政的监督制约力度，也自然会对包括行政奖励在内的行政主体的行为形成强有力的法律规制。

行政奖励作为一种柔性、灵活的施政方式，正好契合于这一要求，体现了激励、平等、合作、共赢的人文精神和时念。可以预见，随着市场经济和民主政治的发展，行政奖励在我国行政管理活动中的地位必将越来越重要。

同时，在行政法治的大背景下，行政奖励不能再游离于法律规制之外，也必须纳入法治的轨道，受到法律的规范和制约，本课题对此作以初步探索，希望能对行政奖励法治化的理论与实践有所助益。