街道体制改革调研报告

20世纪90年代初，民政部所倡导、由国家和地方各级政府推动的社区建设是改革开放以来我国社会领域里的一次重大改革，也是社会建设的一次伟大壮举，因此具有划时代意义。正是因为有了社区建设，有了社区这个平台，才使得党的十七大报告所提出的“实现我国基层政府的行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”有了可能，基层政府行政管理和基层群众自治有效衔接和良性互动必须也只能建立在社区这个平台上。但是，这仅仅是有了实现的可能，要真正实现两者之间有效衔接和良性互动，还必须不断探索，不断改革。

从当前现状来看，政府行政管理与群众自治的关系极不均衡，政府管理强势，社区自治弱势；政府管理主导，社区自治辅助，政府过多地介入了社区自治范畴，社区自治组织的行政化趋向越来越明显，越来越严重，一句话，在基层社会管理上，在社区管理上，政社并没有分开，强政府、弱社会局面也并没有根本上的改变。这种不均衡关系必然扭曲了两者之间法理意义上的互动，即基于共同利益与目标认同的指导与被指导的协商性互动与契约性互动，而是演变成了“领导与被领导，指挥与被指挥”的纯粹行政性互动，这种纯粹行政性互动的本质是自上而下的、高度行政化的、不平等的、纵向等级式互动结构。

导致两者之间非有效衔接和非良性互动关系的原因很多，其重要原因有：一是政府在履行社会管理时奉行行政管理主义思想，行政管理主义思想往往崇尚管理目标的单一性，能够在较短时间内，以行政手段整合各种资源，并通过行政化途径解决某一现实问题，这其实是计划经济体制的行政全能主义思想的历史惯性。二是资源配置的不均衡，政府拥有的各种资源（人、财、物、制度、信息等）显然比社区自治组织多得多，社区自治组织在履行自治事项时往往资源匮乏，而在市场机制下，谁拥有较多资源，谁就能在互动中占据主导地位。三是社会组织、社区社会组织发育程度不高，诚信建设滞后；社区居民的公民意识和公共精神缺乏，而这又为政府行政介入和行政控制提供了口实。四是政府以职能转变为核心的行政改革滞后，政社没能分开。我们看到，在以往行政改革中，职能转变往往是在行政系统内部上下左右转来转去，而权力下放也往往在行政系统内部的下移，职能和权力并没转移、下放到社会、社区，“小政府、大社会”的社会管理格局并没有形成。这必然导致社会自主管理空间不大，社会组织成长体制环境不足，也进一步影响到居民的公民意识和公共精神养成。

因此，我们主张，要实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，必须从政府体制改革入手。在城市，政府体制改革的切入点应该是街道办事处体制改革，不改革现有的街道办事处体制，社区要做大做强，要实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，要建立起适合中国国情的健康有序、可持续发展的城市社区治理模式是不可能的。其基本理由：第一，街道办事处是城市行政组织架构和行政权力的最末端，是市区两级政府与城市社会最基层的接触面，也是市区政府与社会互动的基础平台，这使得街道办事处成为了自上而下以职能转变、权力下放为核心的行政体制改革与自下而上以社区居民自治为核心的社区体制改革交汇点，也成为两种改革矛盾冲突最集中的体现点。从现实来看，行政体制改革，职能转变，管理重心下移，权力下放，使得现有街道办事处难以承受，必然通过非制度化手段将其摊派到各个社区，导致社区行政化；而以居民自治为导向的社区体制改革，也会在街道层面上受到行政体制的强有力的制约，社区自治功能难以发挥。第二，现有街道办事处定位不清，职能混乱。从目前各地街道办事处所履行的具体职能来看，基本上都包含两部分，即行政管理职能和社会职能（还有个别地方、部分街道具有经济职能），这使得街道办事处既是行政机构，又是社会组织，两种职能、两种性质最突出、最鲜明地体现了政社不分，行政机构包办社会，包办社区。不同职能、不同性质的机构，其法律规范、体制设置、运行机制、制度约束都不相同，本身具有不可调和性。

加快街道体制改革是必然的选择，街道体制历史沿革的规律也证明了这一点。我们考察了改革开放前后各30年街道体制变迁和改革的历程，从中得出：第一，多变性是作为派出机构的街道办事处共有特征，这种多变性体现在机构性质、地位、职能、机构和人员编制等方面，这种多变性导致其法律规范权威性缺失（当然，法律规范的滞后和不合理性也是权威缺失的重要原因）。这种多变性是由街道办事处的不稳定性所造成的，作为我国行政组织架构中最低的一个层级，街道办事处是国家行政权力与基层社会接触的基本面，因而最容易受到政治运动和社会变革的冲击，也是所有行政组织中最不稳定的一个部分。第二，社区自治在整个基层社会治理中的地位不断上升。社区居民通过“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”实施的“自我管理、自我教育、自我服务”已经由原来处于辅助和从属地位上升到社区治理的主导地位，并且这种主导地位通过党的领导和法律规范予以确定和实现的。第三，“街道社区化”是历史发展的必然趋势。“小政府、大社会”是市场经济体制下城市基层社会治理的基本价值导向，实现政社分开，扩大社区自治领域和范围，培育社区社会组织，做大做强社区是今后街道体制改革的现实目标选择。

基于上述分析，我们对今后街道体制改革的指导思想、理论依据、价值取向、目标选择和具体策略提出如下建议：

一、街道体制改革的指导思想

街道办事处体制改革的指导思想是：以中国特色社会主义理论为指导，遵循科学发展观，致力于“小政府、大社会”的社会管理格局构建，培育社区社会组织发育成长，扩大社区自治领域和空间，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，推动和谐社区建设。

二、街道体制改革的理论基础

要抛弃在街道体制改革中纯粹的行政管理主义和纯粹的社群主义，将治理理论作为街道体制改革的理论基础。这是因为：纯粹的行政管理主义不可避免地导致社区自治功能的弱化和行政化趋向；而纯粹的社群主义使社区自治难免有脱离党的领导和政府指导之嫌。而当今治理理论在厘清国家与社会、政府与市场关系的基础上，强调的是：政府不再是社会治理的唯一权力中心，政府也不是社会公共事务和公共服务唯一提供者；良好的社会治理是由多方参与并通过参与多方结成伙伴关系相互协商、合作的结果。从西方发达国家社会治理现实来看，一个比较成熟的社会管理，都会努力寻求国家有效治理的社会基础，国家权力并不试图渗透到社会的每一个角落，相反，容许社会自治因素的存在和发展，并有意识的与之衔接成为一个比较完善的社会治理体系。有效的社会治理并不是通过的国家权力的无限扩张来完成，而是通过合理范围内的国家权力运作、社会自治的有效展开以及这两者的相互合作来实现。

三、街道体制改革的价值取向和目标选择

首先，我们认为，市场经济体制下的街道体制改革的价值目标不应是单一的，而是多元的，理应包括民主政治目标、行政管理目标、社会建设目标以及精神文化目标几大结构性部分，并且这些目标之间并不是孤立存在的，而是有着内在必然联系，街道体制改革的价值目标取向必须体现多元特征，否则，就难以收到长久成效。

其次，要实现街道体制改革的多元价值目标，必须在街道层面建立起“政府主导、多方参与”的现代社会治理结构，实现小政府、大社会、多中介、强自治的城市基层社会治理模式。

第三，建立“政府主导、多方参与”的现代社会治理结构的具体措施

（1）推动组织变革。在原街道区域范围内构建大社区，改变原有街道办事处性质，重新组建“社区治理委员会”或“社区管理委员会”，它是在社区党工委领导下的以政府为主导、社会多方共同参与的现代社会治理结构。社区治理委员会的构成有政府代表（占机构成员少数，发挥政府指导和保证社区治理的政治方向功能）、居民代表、驻社区企事业单位代表、社区社会组织代表、本辖区内其他精英人士代表（体现多元参与）组成。社区治理委员会可下设综合办公室（2—3人，使用事业编制）和区情调查、专家咨询、纠纷调解、监督评议等多个专业委员会（全部兼职，人数不限）。

（2）进行职能定位。社区治理委员会不再承担经济和行政职能，主要承担：一是组织与管理本区域内公共事务和公共服务事项；二是协调各方力量参与公共事务治理和公共服务生产与供给；三是监督市区两级政府及其职能部门依法行政和公共服务供给情况；四是积极培育发展社会组织，监督和评估社会组织所提供的社会服务情况以及社区社会组织运行情况；五是负责指导社区居民自治和和谐社区建设等。

（3）再造治理流程。社区治理委员会通过多种方式、多种渠道整合民意和居民需求，按其性质予以分类，按照社会协调机制、志愿机制、互助机制、市场竞争机制、法律诉讼调解机制和行政制度机制的先后顺序加以解决。社区治理委员会不再直接从事服务的生产和供给，而是提供服务的机制和协调各种机制满足社区居民的各种需求。

第四，新机构的运行的保障措施

（1）坚持党对社区治理的领导。坚持党对社区自治的领导是保证社区自治正确发展方向的政治前提，党必须行使对社区自治的领导权。这一点不容置疑，也丝毫不能含糊。在体制改革后，党的领导核心作用可以通过如下措施加以体现：一是党工委建在大社区，总支建在居委会，支部建在楼院里，实现党组织对社区的全覆盖，巩固了党在社区的工作基础；二是实行党工委书记与社区治理委员会负责人“一肩挑”，使党的领导、社区自治工作融为一体，并保证社区自治正确的政治方向；三是设立党群工作部，实现党的工作和群众工作的有机结合，增强了党工作的渗透性；四是党工委吸收社区单位党组织负责人和“双新”组织党员作为成员，党的组织由纵向体系向横向发展，扩大了党的工作覆盖面，增强了社区党组织的战斗力。

（2）社区行政管理职能回归。街道体制改革后的行政职能重新回归区政府职能部门，将城市基层政府推向城市基层社会管理和提供公共服务的前台。考虑到区政府职能部门与居民“距离”较远、公共服务供给能力不足的现实，解决方案有二：一是改组原有街道层面的社区行政事务受理中心为区政府职能部门在本区域内的业务窗口，并脱离与新的治理机构之间的隶属关系；二是区政府统一协调各个职能部门，按照居民居住分布状况和方便居民办事的原则，打破原先一个街道设置一个行政事务受理中心模式，统一规划设计并成立几个区域性行政事务受理中心。同时，对部分由政府提供的公共服务可以通过政府购买方式获得。这不仅满足居民的公共服务需求，而且有效解决了原有街道人员的去向和出路。

（3）改革考评机制。上述改革从体制上切断政府职能部门向社区治理委员会下派行政事务的可能性，社区治理委员会一切工作的出发点、落脚点是满足居民的公共服务需求，不再是围绕着上级的指令转，而是围绕着居民的需求转。因此，应取消区政府职能部门对其考核，全面接受群众的评议，其工作成效以群众是否满意为唯一标准。

（4）修改相应法律法规。相应的法律法规不改革，不仅严重滞后于形势发展需要，而且使改革者要背负巨大政治风险（违法），这种风险又导致他们在改革中顾虑重重，从而约束和羁绊了改革的进程。

（5）建立相应制度体系。按照现代治理理论，全面设计和建设作为政府主导、社会多元参与的现代社区治理机构整体制度构架，如议事制度、听政制度、民情快递制度、居民评议制度、考核机制等等。要在制度建设中充分突出社会组织与居民参与治理的平台和工作机制，使社区居民在行使自治权利方面有章可循，有法可依。

（6）试点先行，循序渐进。