人大行使人事任免权的实践与思考

人事任免权是宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会的重要职权。依法行使人事任免权，就是人大及其常委会按照民主集中制的原则，在充分发扬民主、广泛听取意见的基础上，代表人民的意志，以集体行使职权的形式，，决定有关国家机关工作人员的任免。其实质就是通过法定程序，把人民享有的管理国家的权力委托给人民可以信赖的“公仆”，它是人民当家作主、行使管理国家权力的一种重要形式，它对国家民主政治建设和人民代表大会制度建设具有十分重要的作用。

根据宪法和法律的规定，人大及其常委会行使任免权的形式，主要有选举、任免、批准任免、决定任免等。多年来，随着社会主义政治文明建设的不断推进和人民代表大会制度的不断完善，地方各级人大及其常委会在同级党委的领导和上级人大的指导下，认真履行职责，通过人事任免，选举产生国家机关代表人民来行使当家作主的权力，将一大批群众公认，德才兼备的优秀人才选拔到领导岗位上来。同时，通过人大依法行使任免权，使各级国家机关工作人员的任免逐步走上民主化、规范化、法制化的轨道。增强了任命干部的公仆意识，促使干部依法行政，公正司法。

而地方人大及其常委会在人事任免实践中，仍存在着一些不足，需要我们认真思考和积极探索。

一、在选举工作中，对差额选举的原则理解不够准确，执行不够有力。

1、在正职选举上，不管代表提出不提出其他候选人，都搞等额选举。地方组织法明确规定，地方人大、政府、法院、检察院领导人员的选举，正职的候选人一般应多一人进行差额选举。这是原则，是一般情况，只是在提名的候选人只有一人即提不出其他候选人的情况下，也可以等额选举。等额选举是例外，是特殊情况。现在往往把特殊情况当作一般情况，在理解法律的本意上产生了偏差，在实际操作中就是搞等额选举。

2、在副职选举上，地方组织法规定：有关副职领导人的选举，则必须实行差额选举，并且明确规定主席团提名的候选人人数、每一代表与其他代表联合提名的候选人人数，均不得超过应选名额，也就是我们通常所说的实施“等额提名”、“差额选举”。而在实际工作中，往往都按最低的差额数来操作，使法律规定的候选人数“应比应选人数多一至三人”或“应比候选人数多十分之一至五分之一”形同虚设。

3、在代表联合提名候选人的工作中，缺乏民主意识，对代表的民主权利不够尊重，使差额选举变成“陪衬选举”。一方面，差额部分的候选人必须组织代表提出；一方面，出于各方面的考虑，又要保证某位候选人的当选，控制代表联合提名候选人，在操作中往往“酝酿”出了条件明显低于这些候选人的“弱势”人员，然后“协商”成了“陪选”。代表联合提名的候选人，有时，还有组织出面做工作，在某种压力下，代表联合提名的候选人，不接受代表的联合提名，甚至出现组织上指定代表提出“符合要求”的候选人名单，这些做法既缺乏法律依据，也明显背离了立法本意，剥夺了代表联合提名候选人的民主权利，妨碍了人大代表充分行使法律赋予的选举权利。最后，候选人数虽然符合了差额比例，但这种差额选举往往被人戏称为“陪衬选举”。

二、在常委会任命工作中，还存在透明度不高，竞争性不强的情况。

1、情况介绍透明度不高，常委会成员难以全面准确了解拟任命人员的情况。提请任命人员的情况主要采用表格式的罗列反映和格式化的语言表达，很难知人知情。尤其是外单位调入的人员，更是不知其人其貌。再加上法律没有赋予人大常委会“任前考察”的职权，常委会上的投票表决就不可避免地出现一定的盲目性和随意性。

2、等额提名缺乏竞争性。“一府两院”提名的组成人员和党委推荐的政府个别副职人选都是等额的。法律没有对是否可以差额提名，择优任命，或者是否可以另选他人作出规定，这与差额选举的立法考虑和择优录用的民主选举原则存在明显的缺陷，这种缺陷必然导致人大常委会投票决定的局限性。

3、对政府副职既应选举产生又可个别任命，明显不公平合理。地方组织法规定：政府正副职领导人应由本级人民代表大会选举产生。但又同时赋予人大常委会在本级人民代表大会闭会期间决定政府副职的个别任免。这在应由人民代表大会选举产生的人员中是个特例，除此之外都得由人民代表大会进行补选。这项规定在实际操作中确实有利有弊。这既对调整政府领导人员带来了灵活性，又给任期届满和调动干部带来了随意性。

4、有些人对人大常委会的任命表决结果仍有不正确的看法。人大常委会委员在行使任命权时，绝大多数是认真负责的，十分尊重党委推荐的人选和介绍的情况，一般讲都能以绝对多数获得通过，但也确有个别人选，干部群众意见大，委员们有不同看法，在投票表决中未获通过，这本来是一种正常现象，但有些人的看法就不正确，认为“人大不与党委保持一致”，唱了对台戏。这也对常委会依法履行自己的职责增加了不应有的压力。

三、选举产生和依法任命的人员随意调动，这是对法律的权威和人大职权的不尊重。

因工作需要，领导干部的调动是正常的。但是干部，特别是人大选举产生和常委会依法任命的干部的调动也应遵循一定的程序和规则，依法而行。实际工作常常出现这样的情况：

1、选举或任命的干部调动过频过快。法律对人大选举产生和常委会任命干部任期都有明确的规定。按照法规，只有在换届时，干部才能有较大的变动，而实际上，换届选举后，政府组成人员能干满一届的大致上只有半数。我们区曾出现过一届内选举产生三任区长的做法，出现过常委会任命的副区长三个月内被调走的现象。这些都是法律意识淡薄依法办事观念不强的表现，是对人民代表大会制度和人大代表民主权利的不尊重。

2、先离岗后辞职的调动也时有发生。个别选举产生或依法任命的干部，未经法律程序辞职就已离岗，已经到新单位任新职。甚至这里尚未免职，那里早已作出任职决定。这不能追究当事人没有依法办事，都是组织上安排、通知办理有关手续的，个人当然服从组织，但个人和组织就是把法律搁到了一边，违背了法定程序，变相地剥夺了人大的法定职权。

（二）探索与思考

当前，我们正在认真学习贯彻党的十六届四中全会精神。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确指出，要“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。坚持和完善人民代表大会制度，保证各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责、受人民监督，支持人民通过人民代表大会行使国家权力，支持人民代表大会及其常委会依法履行职能，密切人民代表同人民群众的联系，使国家的立法、决策、执行、监督等工作更好地体现人民的意志，维护人民的利益”。这为人大工作与时俱进，为人大工作开创新局面指明了方向。

针对基层人大在行使任免权工作中的问题，建议认真学习党的十六届四中全会精神，可以从以下几个方面来着手探索解决途径。

一、坚持党的领导，人民当家作主和依法治国的有机统一。

我们一直强调，坚持党的领导，充分发扬民主和严格依法办事，是搞好选举工作的关健和原则，对此党的十六届四中全会作了进一步的论述，并把它提高到发展社会主义民主政治的高度。这也是我们切实搞好人事任免工作的原则。党的领导，人民当家作主和依法治国这三者是一致的，统一的，不能割裂的。彭真同志早就讲过：“法、人民的意愿和党的领导是一致的”。“党在选举中的领导，就是要严格依法办事，严格按照法律规定进行选举”。中央在2000年的批准下发的《深化干部人事制度改革纲要》要求：“正确处理加强党的领导、充分发扬民主和严格依法办事的关系，改进党代表大会、人民代表大会的选举工作。积极探索在差额选举的条件下坚持党管干部的原则，充分发扬民主的方式方法。保护代表参加选举的权利和热情，提高代表参与的能力和水平”。2002年7月中央又在《党政领导干部选拔任用工作条例》的通知中指出：“要认真落实群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权”。党的十六届四中全会又再次强调：“坚持和发展人民民主，是我们党执政为民的本质要求和根本途径”。我们要按照中央的指示精神，坚持三者统一，在现行法律的条件下，积极探索，逐步规范，把人大任免工作做得更好。

二、加强人民代表大会制度的宣传，提高对选举工作的认识。

选举是现代社会实施的一种由多数人来选聘自己的代表或者领导人的政治文明制度。它不仅是一种民主的形式、民主的手段，更是民主的实质、民主的重要内容。没有选举，人民就无法行使当家作主的权利，国家机关也无从产生。所以选举是人民代表大会制度的基础和重要内容，也是人民代表大会制度旺盛生命力的源泉。差额选举是党的主张，是法律的规定，是人民意志的体现，党的十一届三中全会以后，差额选举首先在党内实行，并被确定为党内政治生活的一项准则。然后差额选举被推广到国家政治生活，既适用于各级人民代表的选举，又适用于地方各级国家机关领导人的选举，并逐步制度化、法律化。这些年来的实践证明，差额选举受到了广大人民群众和广大人民代表的普遍欢迎和拥护。这是因为差额选举充分体现了人民当家作主的权利，反映了人民的意愿，给了人大代表一个好中选优的权利。实行差额选举也就在选拔任用工作中引入了竞争机制，有利于对干部的激励和鞭策，客观上也是对党组织考察、推荐干部制度的补充和完善。差额选举体现了党内民主与国家民主的结合，已经成为我国选举制度的一项原则，是人大代表能够代表人民的意志选择国家机关领导人员的重要方式，党的十六届四中全会指出：要“完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例”。无异为我们搞好选举工作奠定了坚定的基础。

三、与时俱进，大胆探索，切实解决任免工作中的实际问题。

1、认真做好对候选人和拟任命人员的任前了解考察工作。选举和任命的目的就是通过法定程序选择人民群众信任，对人民群众负责的人员，把好人事任命关。要做到这一点，一个基本的条件就是对拟任命人选要“知情”，要了解，才能选得准、选得好。党的十六届四中全会指出：要“扩大基层民主，完善基层政权，……保证群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利”。作为人大的选举和任命，更要充分运用和行使好这“四个权”，这样才能全面了解拟任人选真实的、具体的情况，依法进行审议和表决。真正使党委的意图通过法定程序得以实现。

2、要完善干部任期制度，减少任命干部的随意离任、调动。随意变动选举和任命的干部，不仅有违代表的意愿，同时也有违干部自己的承诺；不仅不利于党的方针政策在本地区的贯彻实施，同时更不利于当地的经济和社会事业的发展。要进一步明确对依法选举、任命干部的任期。使选举产生和依法任命的干部在任期内安心工作，为党、为人民做好本职工作，使党对干部的培养、提拔、使用更具计划性，更加制度化、法制化。党的十六届四中全会指出：“要实行党政领导干部职务任期制度，健全公务员制度”。要“严格控制选任制领导干部任期内的职务变动”。这将有效地避免干部乱调乱免现象的发生，有效地减少跑官要官现现象的出现。

3、要不断完善选举制度，依法、科学、合理地制订好大会选举办法和常委会任命程序。要把党委的意图，法律的规定，实际操作的办法公开透明地告诉代表和委员，要充分相信代表的法律水平和判断力，充分相信委员们民主意识和责任心。不要一遇到选举，总要紧紧张张，就怕结果不满意。这表明我们在工作中民主发扬得不够，群众路线不深入，对自己的提名信心不足，把握不大，所以在操作时总想规避一些法律上的要求，以减少难度，确保自己的意图。只要我们真正依法办事，充分发扬民主，规范操作程序，人选选得准，选得好，就一定能把选举和任命工作搞好。