浅议社区组织架构和机制运作

随着我国社会主义市场经济体制的逐渐完善，经济格局和社会结构发生了深刻变化。社区作为基层社会生活的区域性共同体，在城市管理、社会稳定和发展中的地位日益突出。社区党建作为巩固党的执政基础和群众基础、加强社会主义两个文明建设的有效途径，已成为城市党的建设工作的重要课题。而如何构筑一个合理完善的社区组织体系和运行机制则是做好社区党建各项工作的前提和基础。

一、现行社区组织架构和运行机制存在的问题

现行社区组织架构包括社区党组织、社区居民自治组织和社区群众组织、社区中介组织等各类组织。近年来，全国许多大中城市为适应政治和经济体制改革的需要，转变思维方式和管理模式，调动社会各方面的力量，积极探索适合本地实际、各具特色的社区建设思路和做法，创造了沈阳模式、上海模式、青岛模式、武汉模式等社区建设管理模式。每一种模式的切入点虽然不同，但都在一定程度上对社区体制进行了改革，对社区组织建设进行了创新，突出了社区民主自治，强化了社区的社会功能。改革的同时也都不可避免地遇到了下列问题和阻力。

一是法律、法规相对滞后。*颁布实行的《城市居民委员会组织法》在法律上将居民委员会定位为基层群众性自治组织，但随着社区建设与发展的步伐加快，居民委员会的工作对象已不再是纯居民，居民委员会的工作内容也较之以往更加丰富，使得《组织法》的有关规定已滞后形势发展的要求。加之在社区党组织的领导方式上、社区成员代表大会的作用发挥上、社区居民委员会的职能运作上，一些比较有效的创新做法与原有法律规定都存在矛盾，一些组织架构缺乏相应的法律、政策支持，广大社区工作者在思想认识上也不完全统一，造成各地工作发展不平衡。

二是政府职能转变还不到位。政府在转变职能过程中，由于各部门对待具体问题的认识不一致，一些政府职能部门片面理解重心下移，把本来属于政府部门的工作任务转移到社区居委会，热衷于到社区设机构、挂牌子，出现了社区组织行政化、社区活动形式化的倾向，增加了社区居委会负担。目前，社区居民委员会所承担的工作任务还是以区级政府条口和街道布置的为主，真正应履行的社区自治职责和服务职能却逐渐弱化。

三是社区自治组织的自治功能还未真正发挥。社区体制改革后，作为社区最高权力机构的社区成员代表大会身兼决策、议事和监督职责，但因缺乏完善的工作运行机制，社区成员代表大会在履行了对社区居民委员会的选举任务后，对社区重大事项和社区居委会的日常工作没有实现真正的管理和监督。社区居民委员会名义上对社区成员代表大会负责，但因代表大会组织是松散型，没有实质约束能力，而社区的各项经费投入包括社委会组成人员的工资福利均由政府财政统包，造成了社委会对政府依赖性较强，凡事只对上级负责，不对社区群众和驻区单位负责。

四是社区单位和居民群众的参与意识有待增强。社会上下对城市社区建设这一新生事物还有一个理解和接受的过程。因为社会保障机制尚未完全建立，社区体制改革尚未完全配套，机关、事业单位、院校、驻地军队等单位组织的社会管理和服务职能还没有完全剥离，走向市场和社区。由此造成社区建设与社区单位及居民个人的利益联系得不够密切，还没有成为一种生存和生活的必然需要，有关单位法人以及社区群众还缺乏参与和自治意识。

二、对社区组织架构的设想

理顺社区内各类组织的相互关系，明确各自责权利，是构建合理社区组织架构和机制运作的基础和前提。中共中央组织部在1996年下发的《关于加强街道党的建设工作的意见》中指出，居民区党支部是居民区各种组织和各项工作的领导核心。其职责之一是支持和保证居委会依法履行职责。*年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中也指出，社区党组织是社区组织的领导核心，在街道党组织的领导下开展工作。社区居民委员会的根本性质是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。

上述规定对社区两大基本组织---社区党组织和社区自治组织给予了明确的定位和职责的划分。但对社区各类组织结构尚未进行完整阐述。我们认为，社区组织结构体系应如下图所示：

三、对社区工作机制运作模式的设想

社区组织架构包括四个层次：一是社区党组织；二是社区成员代表大会选举产生的社区居民委员会；三是依托社区居民委员会在社区成立的各类社区服务载体。它们之间的相互关系和运作模式各自不同。

1、社区党组织与社区成员代表大会的关系。

中国的社区自治不同于西方的社区自治，是在中国共产党领导下的社区自治，这就需要通过加强社区党建来实现党的领导，发挥社区党组织在社区组织中的政治领导核心作用，保证社区发展符合党的路线、方针、政策，符合国家的各项法律。

社区党组织通过组织、协调、保障社区成员代表大会的有效召开来实现党对社区工作的领导，是党的政治领导的又一表现方式，它可以把党的政策通过法定程序变为社区居民和社区单位的共同意志，并且能够充分发挥群众参与社区管理的积极性，扩大社区工作的群众基础。

社区其他组织在社区成员代表大会的领导下，自我运作、自我管理，可以使党组织从具体事务中摆脱出来，集中研究和解决社区建设中的宏观性问题，改善党的领导。我国社会主义各项事业建设和发展事实证明，一个单位或地区的党建工作与经济工作、行政管理、民主管理之间交叉渗透、互相沟通、关系协调，就会相互促进，共同发展。所以党对社区组织的领导最主要的方式是加强对社区成员代表大会的影响，充分发挥其中党员的作用。而统包统揽的领导方式，不仅与社区自治性质不符，而且还会影响党组织的活力和党在群众中的形象，影响到单位和地区整体功能和作用的发挥。社区党组织对社区自治组织的决策机构----社区成员代表大会，包括执行机构----社区居民委员会，以及社区各类组织的领导核心作用应该体现在：

一是发挥社区党组织的政治优势，抓好党组织自身建设，发挥离退休党员、下岗党员、流动党员和在职党员的作用，建设一支在社区各类组织和各项工作中都能起模范带头作用的党员队伍。

二是发挥党组织的组织优势，密切联系群众，沟通、协调与驻区机关、企事业单位和各类新经济、新社会组织中党组织的关系，形成社区各项工作的合力，组织协调推进社区全局性工作。

三是发挥党组织对社区自治的组织、指导、协调和监督作用。对社区居民代表大会的民主决策的内容和程序进行把关，协助上级组织对社区居民委员会组成人员进行考察是党对社区领导的基础；发挥社区成员代表大会及其所属委员会中党员的作用，在社区自治组织民主决策过程中，将贯彻党的路线、方针、政策与维护社区居民的民主权利和共同利益有机结合起来是党对社区领导的保证；在社区自治组织民主管理过程中，指导、监督社区居民委员会正确行使自治权力，保证社区内各类组织在国家法律法规和政策范围内开展各自工作是党对社区领导的主要内容；及时了解民情、民意，维护好最广大社区群众和驻区单位的根本利益，组织社区成员代表开展社区议事、社区事务督察、社区事务评鉴等工作，对社区居民委员会行使各项权利、履行各项义务进行有效的监督，同时指导社区自治组织对政府有关部门及派出机构行使评议权和建议权，让群众满意、让群众信任、让群众参与，是检验党对社区领导是否卓有成效的根本标准。

2、社区成员代表大会与社区居民委员会的关系。

社区成员代表大会是由社区单位代表和居民代表组成的对社区重大事项进行民主决策的机构，它也是社区最高权力机构。它在党组织的领导下充分发动社区各类组织和社区广大群众对社区事务实现自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。社区成员代表大会常设由社区成员代表中的知名人士、各级人大代表、政协委员和热心社会公益的居民积极分子组成的社区议事委员会、社区事务督察委员会、社区事务评鉴委员会等专门委员会，分别承担社区成员代表大会休会期间社区事务的商议决策、监督协调和对社区居民委员会执行社区管理事务好坏的评鉴工作。社区成员代表大会与社区居民委员会之间是领导与被领导关系。党组织通过对社区成员代表大会及其专门委员会工作的组织、协调，从而实现对社区居民委员会工作的保障和监督。

3、社区居民委员会和社区志愿者、社区服务中心、社区中介组织等各类组织的关系。

《居委会组织法》规定，居民委员会有协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育工作，协助维护社会治安，开展便民利民的社区服务活动等义务。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中也明确了城市社区建设的各项任务包括拓展社区服务、发展社区卫生、繁荣社区文化、美化社区环境、加强社区治安等。上述各项工作的落实，社区居民委员会还必须依据党和国家的有关政策，有效利用社区志愿者、社区服务中心、社区中介机构等载体，引导、支持、规范和配合不同类型的组织，发挥各自作用，为残疾人、优抚对象和生活困难居民等弱势群体提供社会福利服务，努力发挥社区服务的社会保障功能；为老年群体提供日常生活照顾、医疗保健和精神生活等方面的服务，以适应社会人口老龄化的需要；扶持和引导服务中介组织为居民群众提供便民系列服务，满足人民群众日益增长的物质和文化需要；为辖区内的企事业单位和机关团体，提供后勤保障服务，以适应企业走向市场和机关、团体、事业单位改革的需要，通过以上服务全面实现社区自治组织的社会功能。

要真正实现党领导下的社区自治，保证上述组织体系正常有效运转，还必须依靠城市基层政权的指导和支持。各级城市政府尤其是基层人民政府和它的派出机构－－街道办事处要在党委的领导下，尊重社区自治组织的自治地位，不要简单地将其当作自己的“腿”，努力促使社区自治组织把协助政府工作与自主地为居民服务有机结合起来，帮助其提高自治水平，同时不断加大对社区建设的投入。

近年来，随着社区建设的全面推进，社区承担的责任在不断扩大，而社区组织的权利却不甚明确，甚至出现了"社区是个筐，什么都往里装"的现象。我们希望有中国特色的社会主义社区自治，应该是在党的领导下，全体社会力量都来学习并参与社区的自理，共同建设一个管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的现代化社区。