两级党委运行机制思考

市县党委是我国市县两级经济社会发展的领导核心，担负着贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要职责。当前，随着地方党委换届基本完成和领导班子配备改革逐步到位，市县党委领导体制发生了重大变化。尽快适应新变化，积极改进和完善工作运行机制，确保换届后市县两级党委规范高效运转，是当前必须认真研究解决的一项重大课题。

一、准确把握市县党委工作运行的基本原则

建立健全市县党委工作运行机制，必须准确把握领导班子建设的规律，认真吸收以往工作的好经验好做法，坚持在继承中创新、在实践中完善。具体而言，应遵循以下基本原则。

第一，集体领导原则。应当看到，常委分工负责是集体领导下的分工负责，实行常委分工负责制的最终目的，是为了充分发挥集体领导作用。在党委工作运行中，必须正确处理集体领导与个人分工负责的关系，认真贯彻民主集中制，落实“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”原则。凡属重大决策部署、重大项目安排、大额度资金使用、重要干部任免和奖惩等事项，均须提交常委会或全委会决定。

第二，科学分工原则。以往，党委副书记与常委之间的分工相互重叠，党政班子之间分工交叉过多的问题比较普遍。推行领导班子配备改革，实行常委分工负责制，为解决这个问题创造了条件。为此，要抓住时机，着眼于促进本地区经济、政治、文化、社会各项事业的发展，根据各常委工作经历和专业特长等实际情况，对党委领导班子的职能职责进行科学界定、合理分工，做到职责不交叉、分工不重叠、管理不缺位，工作量大体均衡。

第三，权责统一原则。换届前，虽然绝大多数市县也实行责任制，但由于分工重叠、职责交叉，在一定程度上存在着权责不统一的现象。常委分工负责制的全面推行，在赋予常委较大权力的同时，也赋予了相应的责任。要按照“授权充分、各负其责”的原则，坚持责权相统一，进一步明确权力主体的职责和权限，做到权责对等、责任到人。

第四，协调高效原则。协调高效既是制定工作运行机制的重要原则，也是加强党的执政能力建设的基本目标。就党委层面而言，主要是进一步理顺常委会、全委会和党代会之间的关系，使负责的意识和决策的分量彼此相当。就常委会内部而言，主要是加强书记与副书记、常委，以及各常委之间的协调，做到分工不分家。这就要求抓紧规范常委会、全委会议事规则和决策程序，建立健全酝酿讨论、汇报沟通、联络协调等方面的规章制度，确保党委各项工作的规范高效运转。

二、合理确定市县党委常委的职责分工

科学合理地确定职责分工，是市县党委常委切实负责的前提和基础。从甘肃的实践来看，在新的领导体制下，市县党委常委大体上可作如下分工。

党政一把手在领导班子中处于核心地位，负有全面责任，起着关键作用。党委书记担负着抓班子、带队伍的重大职责，其主要职责是负责党委全面工作，组织常委会活动，协调常委会委员的工作，调动各方面的积极性和创造性。市（县）长既是党委书记的副手，又是政府的一把手，其主要职责是负责政府全面工作，分管审计、行政监察等部门，集中精力抓好区域经济和社会各项事业发展。

按照中央精神，市县党委换届后只设1名专职副书记。根据甘肃的实践，专职副书记的职责定位是，做好协助决策、协调落实的工作，不再分管其他常委分管部门的工作，主要承担三个方面的职能：一是协助书记处理日常事务，受书记委托负责有关工作；二是协调落实常委会决定和书记安排的有关工作；三是根据实际情况，负责群团工作，分管主要负责人未进入常委的党委部门，联系政协工作。书记未兼任人大主任的，联系人大工作。

常委是分工负责制的实施主体，对分管工作负有调查研究、提出意见、组织实施、督促检查的职责。具体而言，常委、纪委书记负责党的纪律检查和党风廉政建设工作，联系行政监察工作；常委、组织部长负责党的组织工作，联系编制工作和政府人事工作；常委、宣传部长负责党的意识形态、思想理论工作和精神文明建设，联系政府科教文卫工作；常委、政法委书记负责政法工作，分管社会治安综合治理和维护稳定工作，协调公检法和安全工作，联系行政司法工作；常委、秘书长（办公室主任）负责机关日常协调运转和各常委的服务保障工作；常委、统战部长负责党的统一战线工作，联系民族工作和宗教事务工作；常委、常务副市（县）长协助市（县）长负责政府日常工作，分管政府有关综合部门。其他常委根据所任职务，集中精力抓好本职工作，可视实际情况和工作需要，由市县党委确定分管或联系某一方面的工作。需要注意的是，各常委不仅要认真做好分管工作领域有关事项的决策，还要充分履行常委会成员的职责，参与常委会的所有决策。

三、改进和规范市县党委的议事决策程序

1.取消书记办公会。书记办公会作为一种会议制度，虽然不是一级决策机构，但在以往的实际操作中，却承担了大量的决策事项。这样做，既不利于调动其他常委的工作积极性，也在一定程度上弱化了常委会和全委会的作用。因此，实行常委分工负责制以后，取消书记办公会势在必行。考虑到书记办公会完全取消后，有许多重大事项还需要在常委会之前进行酝酿、沟通或协调，有必要根据实际情况，由书记召开不同形式的会议，对干部任免等重大事项进行酝酿和沟通，但这类会议不得决定重大问题。对重大突发事件和紧急情况，书记、副书记或分管常委可以临机处置，但事后必须及时向常委会报告。

2.强化常委会的决策功能。实行常委分工负责制以后，需要提交常委会决定的事项比以往增加了许多。适应这个变化，有必要适当增加常委会的次数。原则上每月召开2至3次，如遇重要情况可随时召开。同时，还要进一步规范常委会召开的程序，提高决策的质量和水平。重点抓好以下六个环节。一是确定议题。常委会的议题由各常委根据分管工作需要提出，秘书长统一协调，报书记审定，也可由书记委托专职副书记审定，或由书记直接确定。二是提前通知。会议召开2天前通知各常委，并送达会议有关材料，以便常委根据议题做好调查研究等工作。三是酝酿讨论。提交会议讨论决定的事项，必须由分管常委负责介绍情况、作出说明，各常委充分讨论、发表意见。在这个环节，书记作为主持人，既要注意营造民主氛围，让大家能够畅所欲言，又要能够驾驭局势，保证议题在得到充分议论后形成一致意见。各常委必须增强全局意识，敢于议事、善于议事，变“谁分管谁说话”为“分管的说明情况、不分管的表达意见”。四是进行表决。常委会决定事项，一般可采取口头、举手、无记名投票或记名投票表决。决定干部任免时，应投票表决；决定多个事项时，应逐项表决。五是作出决策。根据表决结果，按照少数服从多数原则，当场宣布议题的决策结果。六是形成纪要。会后3个工作日内印发会议纪要，由常委根据各自分工抓好落实。

3.突出全委会的监督作用。在新的体制下，全委会除了履行安排部署本地区今后一定时期内的中心工作、讨论决定涉及全局性的重大问题、审议和表决下一级党政领导班子正职和其他重要岗位主要领导职务拟任人选等职责外，还有一个重要职责是听取和审议常委会阶段性工作情况的报告，监督检查常委会贯彻执行全委会决策的情况。也就是说，与换届前相比，全委会的监督功能进一步强化了。为此，一方面要适当增加全委会次数，原则上每季度召开一次，如遇重要情况可随时召开。另一方面，要规范全委会的程序和规则，切实发挥全委会的职能作用，确保委员的知情权、参与权、决策权和监督权得到充分落实。在召开全委会前，应由常委会确定议题，并提前5天通知各委员，同时送达会议有关材料。在全委会上，要汇报常委会工作情况，自觉接受委员的监督；对提交全委会研究的事项，应安排充足的发言时间，让委员充分酝酿讨论，发表个人意见；对需要决定的问题，一般应采用举手或无记名投票表决，决定多个事项时，应逐项表决；对投票结果，应当场计票并公布，按照少数服从多数原则，宣布决策议题通过或否决。会后，应在3个工作日内印发会议纪要，由常委会负责执行或落实。除保密事项外，对全委会决定的事项，一般应向社会公布，接受社会监督和舆论监督。

四、进一步完善市县党委工作运行的相关配套制度

确保市县党委高效运转，不仅要有科学合理的运行机制作支撑，而且要有健全完善的配套制度作保障。因此，要以完善决策程序、扩大决策民主、确保决策落实为目标，进一步建立完善与常委分工负责、党委议事决策相关的配套制度，真正做到靠制度管人、靠制度议事、靠制度决策。目前，应重点建立和完善以下五项制度。

1.建立和完善调查研究制度。各常委在提出议题前必须深入开展调查研究，组织相关部门认真讨论，研究提出比较成熟的方案，对涉及经济社会发展全局的重大问题应提出两个以上可供比较的方案。在方案提出以后，一般应征求相关部门和单位的意见，有的还应听取人大、政协、人民团体、派、党外人士及有关方面的意见，使决策真正建立在科学、民主的基础之上。

2.建立和完善咨询制度。对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征询意见，充分进行协商；对专业性、技术性较强的重大事项，在提交会议讨论前，要认真进行专家论证、决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示等制度，扩大人民群众的参与度，增强党委工作的透明度，提高民主决策、科学决策的水平。

3.建立和完善工作汇报沟通制度。常委要定期向书记和常委会汇报分管工作，便于书记和其他常委了解全面情况。担任政府副职的常委，在向书记汇报工作前，还要及时向政府正职汇报。涉及其他常委分管部门的工作和事项，在向书记汇报或提交常委会之前，要与分管常委充分协商沟通。同时，充分发挥简报、专报等信息渠道作用，适时向各常委通报分管部门的重要政策制定情况，工作部署、工作进度及需要各常委了解掌握的情况，以利于集体决策和解决信息不对称问题。

4.建立和完善决策失误责任追究制度。要进一步规范决策的必经程序，明确各个决策环节的责任主体和责任人，对决策过程要记录备案。对重大决策的出台，必须形成完整的资料，建立档案，以备查阅。同时，对造成失误的决策，要严肃认真地进行分析，根据备案资料追究相关人员的责任。

5.建立和完善督查落实制度。全委会作出的决策，由常委会负责组织实施；常委会作出的决策，由常委分工负责组织落实。决策实施过程中，应加强监督检查和信息反馈。常委会应定期向全委会报告工作，常委应每半年向全委会进行一次述职。对决策进行重大调整或变更，应由作出决策的全委会或常委会决定。