一事一议民主决策实践思考

“一事一议”民主决策制度，是农村税费改革的必然产物和崭新制度，是推进农村公益事业的有力保障，是深化村务公开民主管理的重要内容，也是在社会主义新农村建设中发挥农民主体作用的重要举措，它有利于推动农村基层民主政治建设进程，充分保障村民参与村务管理的知情权、参与权、决策权、监督权。当前，大力推进“一事一议”民主决策制度，对于健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，构建农村和谐社会具有重大现实意义，本文就新疆农村建立村级“一事一议”民主决策制度作些探索和思考。

一、村级“一事一议”推进中存在的问题

农村“一事一议”筹资筹劳管理制度，作为税费改革的配套政策和措施，是村民为兴办直接受益的集体生产生活及公益事业，经民主程序确定的出资出劳的行为，是筹集村级公益事业建设资金和劳务合理合法的有效途径。自农村税费改革以来，为了鼓励农民自力更生，改善生产和生活条件，我区村级公益事业通过“一事一议”民主决策进行筹资筹劳，依靠和发挥农民的自身力量兴办村内公益事业，在一定程度上缓解了村基础设施建设资金短缺的压力，有力促进了我区农村公益事业的发展，但在“一事一议”的组织、程序、操作、执行等方面，存在着一些不容忽视的矛盾和问题。

（一）对“一事一议”政策的理解存有差异

部分村干部对“一事一议”的政策理解不透、把握不准，对关系到农民群众的切身利益事项的认识模糊不清，尤其在筹资筹劳的范围、程序、管理、所筹资金的使用、筹资筹劳对象的确定、分摊方式、需要村民出资出劳的数额及减免等事项的执行上出现偏差，由此产生分摊不合理、受益不均、强行以资代劳等问题，也有部分村民认为“一事一议”筹资筹劳是村干部乱受费，是增加农民负担。

（二）随意扩大筹资筹劳范围

有些地方随便扩大议事范围、突破上限标准，甚至借机搭车收费，使“一事一议”成为新的固定收费项目；有的村干部急功近利，一年上几个项目，超出了农民的经济承受能力，农民的负担有所反弹，损害了农民的合法权益。

（三）决策不民主

相当一部分村议事过程不能充分尊重农民的意见，往往是村干部说了算，所议之事不符合本村多数村民的意愿，使民主决策流于形式。如议案的提出没有充分发扬民主，村民代表不能深入到所联系的农户中，议事不能广泛征求村民和村民代表的意见；议案在提交村民会议或村民代表会议讨论之前，没有向村民或村民代表公告，广泛征求意见；甚至有的议案没有通过村民会议和村民代表会议讨论，而是由村干部自主商议决定。

（四）程序不规范

部分村干部在议事操作过程中随意性较大，没有遵循：提出议案、受理并研究提出具体意见、征求村民意见、开会讨论决定、会后公布、审批、组织实施、及时公布实施情况接受监督的程序进行操作，而是嫌麻烦、图省事，为了求效率、赶时间、随意减少某些环节。

（五）违规操作现象较为严重

有不少村议事没有纳入村务公开的范围，实施过程中财务不公开，实施结果没有及时接受村民的监督，资金使用途径和帐目不清楚；有的村对筹集的资金，没有设独立帐户实行专款专用，甚至截留、随意挪用资金等。

（六）议事结果执行难

“一事一议”通过的项目，收缴筹资款难度较大，特别是对跨村的道路、桥梁、涵闸等项目，常会出现“议而不决，决而不行”的情况。

产生以上问题的原因：

一是村干部政策观念不强，能力和素质不适应新形势下农村工作的需要，特别是一些村党支部书记是乡党委任命,不是经过“两推一选”产生的，其影响号召、组织协调、做群众工作及依法办事的能力都大打折扣。

二是村民对政策不明，正确行使民主权利的意识、参与意识、大局意识都比较淡薄，认为自己出资出劳不直接受益或受益不大，对村级公益事业建设漠不关心，认为议和不议都无所谓，缺乏集体观念和主人翁责任感。

三是村规民约和村民自治章程中有关村级民主决策、民主管理、民主监督制度方面，涉及“一事一议”的相关决策制度、监督制度、管理制度不健全，如“一事一议”的议事规则、议事程序、村民代表联系户制度、村民代表会议制度等没有及时建立和完善；村规民约和村民自治章程的时效性、约束性不强，致使“一事一议”无章可循。

四是村民代表的产生不合乎法律规定的要求，不经村民的推选而是由村干部指定，其代表性明显不足，不能密切联系村民、充分代表民意，其桥梁纽带作用、代议作用、参政议政作用未能充分发挥，“一事一议”不能充分代表民意。

五是约束机制未建立，有关“一事一议”的政策法规相对较滞后，缺乏法律保障的制约，导致村委会对拒不履行义务的村民缺少制约手段，没有处罚措施。

六是农村基础设施建设投入严重不足，缺乏政府引导和配套资金，影响了“一事一议”的进度和质量。据资料统计，2005年新疆农民人均纯收入只有2742元，全区8971个行政村中，空壳村占30%，集体经营收益5万元以下的村有4172个，大多数村级组织自身无力发展公益事业，无法带动农民积极开展村级公益事业建设。

二、推进村级“一事一议”决策制度的对策

（一）加强政策宣传，把好“一事一议”政策关

首先，重点是宣传学习党的农村政策，如农村税费改革和“一事一议”的相关政策、村民委员会组织法、中办发17号文件、及有关村务公开民主管理制度的意见等。乡镇党委政府要把“一事一议”的重大决策部署宣传到位，把“一事一议”方面涉及村民切身利益的相关政策解释到位，使村干部明确“一事一议”的政策要求，把握好村民自愿、量力而行、共同受益、事前预算、上限控制、民主决策、程序规范、使用公开这一基本原则。还必须注重对村民的教育引导，做到农户对“一事一议”的政策人人皆知，家喻户晓，把“一事一议”政策中村民关注的热点引导到位，解释疑惑、疏导情绪、平衡心理。

（二）创新决策机制，把好“一事一议”意见关

“一事一议”得以顺利推行，很重要的一个方面就是让村民当家作主，充分相信村民，紧紧依靠村民，把议事权、决策权交给村民。首先是民意调查“选”事：年初开展民情民意调查，由村民代表入户发放《意见征询表》，掌握关系村民生产生活急需解决的村级公益事业建设项目，梳理出村民要求最强烈、受益范围最广、投资投工额度与当地村民承受能力相适应的议题。其次是公开公正“亮”事：在村务公开栏公开初步方案，设立意见征询电话和征询意见箱，由村民代表到所联系的户中收集村民意见。再次是群众票决“定”事：将村民要求最强烈、受益范围最广、投资投劳额度与村民的承受能力相适应的议题作为建设项目，印制意见卡，将工程预算、分摊方式等详细写在上面告知村民，并在下面设有“同意”、“不同意”、“签名”栏目，由村民代表逐户征求意见，以户为单位要求村民签名表态，召开村民代表会议，汇总意见并依据票决定事。

（三）规范范议事程序，把好“一事一议”程序关

规范议事程序是“一事一议”的基础。实践证明凡是“一事一议”搞得比较好的地方和单位，都是议事程序比较到位。因此，要确保“一事一议”顺利地开展下去，必须规范议事程序，从一些地方的成功经验以下将是较为有效的：（1）深入调查收集民意，弄清大多数群众希望办什么。（2）召开村民代表会议，讨论形成初步方案。以轻重缓急村民急需为原则，确定当年所办的项目。（3）公开初步方案，征求村民对初步方案的意见，争取大多数人的理解和支持。（4）民主讨论确定方案。多次召开村民代表会议修正完善方案。（5）召开户代表大会进行“公决”。（6）公布方案。（7）审批方案。农经部门严格审批“一事一议”的款项筹集，实行上限控制，对申办的“一事一议”项目要逐级审查、核实是否合理合法。（8）村委会组织实施。（9）及时公布实施情况接受监督。将“一事一议”的实施情况及时纳入村务公开的范畴，接受村民的监督。

（四）完善管理制度，把好“一事一议”制度关

民主管理是村民自治的核心，村规民约和村民自治章程是民主管理的有效形式，要体现国家法律、地方法规和村情的有机结合。根据我区“一事一议”民主管理水平低的现状，着力抓好“一事一议”制度的制定和落实，把健全和完善“一事一议”民主决策制度与《村规民约》和《村民自治章程》的制定、完善、落实结合起来，在坚持民主、合法、实效原则的基础上，把“一事一议”有关规则，如“一事一议”议事范围、议事规则、筹资筹劳的程序、上限标准、分摊方式、村民不按期或拒不交纳筹资的处罚措施、“一事一议”财务管理、开支审批及财务公开制度、村民代表的选举制度、村民代表联系户制度、村民代表会议制度等写进去，以制度形式固定下来，在实践中认真执行，提高村干部的民主管理水平。

（五）强化监督机制，把好“一事一议”监督关

经“一事一议”民主决策所筹资金属于集体资金性质，实行专户储存、专款专用，必须对“一事一议”实施过程、所筹资金的使用进行管理并接受群众监督，真正体现村务公开。为此必须充分发挥政府主管部门、民主理财小组、村民代表、村民四支力量的监督作用，建立县、乡（镇）两级联动监督检查体系、民主理财小组、村民代表、村民多层次、全方位参与的监督管理机制和网络。

县乡农经部门是农民负担监督管理部门，重点抓项目审查把关，审查议事范围是否合理、议事程序是否合法、呈报资料是否真实、分摊对象和办法及减免措施是否合理等；村级民主理财小组负责对筹资筹劳管理使用情况的审核、监督，着重看票据的真假、有无与事实不符的不合理开支、有无挪用。在经过上级审计的基础上，将“一事一议”筹资的提取使用和项目建设情况向村民公开，发现问题及时纠正；村民代表参与全程监督，着重在筹资筹劳的程序、筹资筹劳的使用、筹资筹劳的管理方面以及在资金预算，项目招标、原材料购买和使用、工程质量的监督、项目决算等环节实施监督；依靠村民的力量，发挥村民的监督主体作用，议事之后的实施过程和结果要接受村民的监督，把村民是否满意作为工作是否满意的标准。提醒村民对不良行为进行监督，保护自己的合法权益，村干部要自觉接受并尊重村民的监督：村民有权对财务帐目提出质疑、有权委托民主理财小组查阅审核财务帐目、有权要求当事人对财务问题作出解释。乡镇领导和主管部门应广泛收集和听取村民的意见和建议，保护村民提出合理批评意见建议的积极性，营造民主监督的良好氛围，优化民主监督的环境，切实解决村民不关心监督、不参与监督和不会监督、不敢监督的问题。

（六）建立责任追究制度，把好“一事一议”执行关

推进“一事一议”必须注重政策导向，从完善政策法规、强化制度建设、严格执行入手，坚持预防和查处相结合，坚持依法办事，违法必究，使“一事一议”有法可依，进一步推动村级“一事一议”走上规范化、制度化。由于农村种植业季节性强，农村基础设施和公益事业建设时间紧、任务重，当前结合中办发17号文件精神，必须充实和完善《村级“一事一议”筹资筹劳管理办法》，结合我区新农村建设的实际，在内容上与时俱进。推行“一事一议”目标责任制，明确规定违规责任，制定相应的处罚措施，并把它作为村干部政绩考核评价、年终考评和离任审计的重要方面。对未经批准要求农民出资出劳的、违反政策规定强行农民筹资的或强制农民出劳的及村干部有不廉行为、农民负担监督管理工作人员徇私舞弊、滥用职权等有关行为，明确责任主体并制定相应的违规处罚措施，对无正当理由不筹资也不投劳的村民，按《村规民约》和《村民自治章程》的处罚措施严格执行。对“一事一议”中出现的不合理问题，要有专人办理，发现违规行为，要查处到位，决不姑息，切实使“一事一议”款项的筹集来之于农民、造福于农民，把项目办到农民的心坎上。

（七）深化财政体制改革，把好“一事一议”投入关

统筹城乡协调发展,深化公共财政体制改革，加大农村公益事业的投入力度，是科学发展观的必然要求。强化政策对农村的公共服务，加大政府财政向农村转移支付的力度，重视扩大公共财政覆盖农村的范围，建立有利于城乡统筹发展的公共财政体制。根据公共产品理论：农村纯公共产品由政府来提供，农村准公共产品，按照政府补贴和私人投资相结合的方式，由政府和农民私人混合提供，小范围收益的公共产品将农民组织起来成为合作性组织，通过合作方式将外部收益内部化，提高供给效率。因此，必须充分发挥农民和社会各界在农村基础设施建设中的作用，调动农民参与新农村建设的积极性，通过直接补助资金、补助原材料或“以奖代补”等方式给予鼓励，引导农民对直接受益的公共设施建设投工投劳。采取“向上级政府争取一点、村里补助一点、向村民筹一点”的筹补结合的筹资方式，充分发挥财政资金引导和催化作用，从而解决筹资筹劳数额偏低不能满足农村公益事业建设的需要问题。按照谁投资谁收益的原则，鼓励民间力量投资农村公益事业，逐步减少“一事一议”的筹资筹劳，切实减轻农民负担。

（八）加强班子建设，把好“一事一议”用人关

村干部有较高威信，是确保“一事一议”顺利推行的必要条件。从我区各地来看，凡是“一事一议”能够顺利实施搞的好的村，得益于有一个好的领导班子，关键是有一个好的支部书记和热心为村民服务的村民代表。村党组织和村干部要有为老百姓服务的热情、凝聚民心的威信、清正廉洁的工作作风。

选好配强村党支部书记，充分发挥村党支部在村级组织中的领导核心作用是“一事一议”得以顺利开展的前提和保证，在全疆第七届换届选举中，结合村两委换届选举，积极探索“两推一选”的办法，大力推行“一肩挑”，选好配强村党支部书记。同时选好村民代表。村民代表是村民意愿和利益的代表者，是村民代表会议的主体，村民代表会议的决策水平如何，取决于代表素质的高低和参政议政能力的强弱，村民代表参与村务管理和决策具有举足轻重的作用。规范村民代表的选举产生非常重要，村民代表必须经过村民的直接选举，并和村委会换届同步进行，选作风正派、密切联系群众、办事公道、关心集体、主持正义、敢于讲真话有一定的参政议政能力的人，村民代表要与联系户保持正常的联系，在村民代表会议上能真正代表农户的意见。