流程再造稽查探索

去年以来，**市国税局将现代企业管理流程再造理论成功运用于税收管理实践，建立了全新的税收管理模式，较好地解决了征管改革中的新情况、新问题，在深化征管改革方面探索了新路子，本文拟就流程再造后稽查工作四环节外分离问题作些粗浅的探讨。

一、现行税收稽查工作模式及存在问题

一九九五年十二月，国家税务总局印发了《税务稽查工作规程》，明确了税务稽查工作实行选案、检查、审理、执行四分离，四个环节相互监督、相互制约。几年来，各地税务机关大多在稽查机构内部实行了四环节的四分离，稽查局内设检查、审理、执行、综合等部门，专人负责举报受理、选案，交检查部门实施检查，检查结束后提交审理，作出处理、处罚决定安排执行。实践证明，四分离的稽查模式保证了稽查工作的规范有序，体现了专业化分工及分权制约的原则，克服了过去查处不分、随意处置的弊端，是必须坚持和发展的方向。

但稽查机构内分离的稽查模式，在实施过程中也存在不少问题，对监督制约功能产生一定的影响。

一是组织结构呈层次状，职能型的工作流程分配环节多。稽查内设选案机构、举报受理中心，若干检查科股，审理及执行部门，信息环环流转，工作分配层层下达，影响工作效率；部门界限明显，不便于检查需要时人员统一调配安排。

二是选案随意性较大。稽查对象的确定，除举报受理外，稽查机构自己选案，表面上是随机抽样和计算机选案，实际上往往根据任务需要和经验判断，没有遵循“无依法不检查，无过错不打扰”的原则，忽略了纳税人的基本权利，想查就查，不想查就不查。

三是检查专业化程度不高。由于稽查局人员数量是相对固定的，除去行政管理、选案、审理及执行人员外，所剩专业检查人员有限，检查人员实施检查时，可能考虑企业效益情况、执行难度和结案率考核等因素，检查时畏手缩脚，检查深度、广度不足，执法不到位。

四是审理公正性、独立性不能完全体现。审理环节是税务稽查的核心环节，主要包括案件的定性和作出处理(罚)决定。案件审理必须依照一定的程序，定性和处理必须遵守法律依据，因此，要求案件审理在公正基础上独立审理，但流程再造前机构内分离的模式不可能完全保证审理的公正性和独立性，分权制约不到位，形成稽查权力垄断。

税务稽查是税收行政执法的重要组成，四分离的要求无疑是十分正确的，但内分离的模式却是集权形式下的分离，未能做到真正意义上的分权制约，也无法体现检查的力量优势和专业性。从国家司法制度来看，也是侦查、起诉、审判和监狱管理实行不同部门分别管理的外分离形式。如何深化改革，提高稽查工作水平，进一步规范执法?流程再造在**国税的成功实践，为我们探索了一条深化征管改革的新路子。

二、流程再造后新的稽查运行模式。

以流程再造理论，指导税收管理实践，从流程着手，以流程为导向，将税收事务抽象为咨询、受理、调查、核批、评估、检查、执行等7个基本活动单元，组成咨询—受理—调查—核批—评估—检查—执行的主流程，要求稽查工作改变传统的管理理念、工作机制和运作方式，依靠流程管理信息系统，重新整合稽查工作子流程，建立配套适应的稽查运作方式，营造规范有效的稽查运行环境。

1、以主流程整合稽查工作子流程，建立新的稽查运行机制。

整合后的稽查工作子流程仍然包括案源管理、检查(协查)、审理及执行四个环节，但已经不是在稽查局内部工作流，而是由举报受理、评估部门、检查部门、法规审理和调查执行部门分别承担，信息在各环节之间形成新的工作流。

在案源管理方面，突出了由评估环节提供案源，评估机构对拒绝约谈说明、在纳税评估中发现纳税人涉嫌虚开增值税专用发票，在约谈说明中不能说明评估分析人员提出的问题或无法解释疑点问题又不纠正的，评估人员将《纳税评估转办单》转稽查部门实施检查，依职权启动稽查工作子流程，较好地解决了过去稽查机构内部随意确定稽查对象问题。

检查结束后，检查人员根据检查结果提交《税务稽查报告》，工作流流向法规审理部门。

审理部门根据一般案件和重大案件审理权限，审查执法程序，核准案件事实，审理鉴别证据，分析确定案件性质，确定处理意见，制作《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》转调查执行机构执行；对构成犯罪案件，移送司法部门。

调查执行机构根据有关审理决定执行稽查结果，对不自动履行有关决定的采取强制执行措施。

2、再造稽查组织机构，整合稽查人力资源。

符合流程的组织机构才能保证流程的顺畅流转，保证信息的快捷传输。

流程再造使稽查工作由内分离变革为外分离，信息在流程的环节间传递，变纵向层次控制为横向过程控制为主，选案、检查、审理、执行无论哪一环节接受工作任务，相关工作通过流程启动。

再造后的稽查局主要职责就是税收检查和增值税专用发票协查，其实协查也是检查。稽查局专司检查职责，在内部组织机构扁平化的前提下，根据检查人员的业务水平和专业技能，运用能本管理理念，合理调配人员，下达检查任务，可以做到人尽其能，能尽其用；必要时根据检查工作需要，结合检查任务要求，对稽查人员实施团队式管理，比如一个检查组检查任务当未结束，但又有新的案件需要组织检查时，或者一个案件根据检查开展情况，随着案件深入时需要，可以发挥团队管理优势，增减检查人员，合理安排检查工作。在取消科股长行政取权后，在检查人员中推行主查员制度，通过考试、考核、考评产生主查，由主查挑选辅查，实行主查责任制，权责利相结合，激发稽查人员工作能量，提高稽查质量，完成稽查任务。

三、稽查四环节外分离模式的意义及现实思考。

从流程再造后稽查工作实践情况来看，四环节外分离体现出了明显的效果。

一是外分离实现了真正意义上的环节分离，体现了分权制约，相互监督。

二是外分离促进了稽查工作规范化。稽查局实行职能单一、专职检查、集中管理后，在稽查项目、稽查要求、稽查文书等各方面统一要求，原来的一些习惯性做法得到了统一规范，稽查质量也有了提高。

三是选案准确性得到保证。选案环节的分离，案源除举报及交办案件外，由管理部门通过纳税评估而提供，扭转了过去随意选案不准确、不规范的现象。

四是案件审理进一步规范。稽查局将查结的案件全部提交法制机构审理，避免了稽查局内部审理由于税收任务或者人情关系而出现的自由裁量或处罚不严、以补代罚等现象，影响稽查的打击力度。

五是处理(罚)决定执行到位。过去稽查局内部专门执行机构往往由于执行力量不足和对纳税人情况不清而难以执行，有时连文书都送达困难；如果执行与检查部门合并，更容易发生检查人员考虑执行结果而检查不到位的问题，甚至产生不廉行为。外分离后，处理(罚)决定交由调查执行机构执行，一方面加大了执行力度；另一方面由于稽查信息及时传输，调查执行机构也明晓了纳税人存在的问题，便于加强征管，堵塞漏洞。

如何进一步优化稽查四环节外分离的工作模式，应主要从以下两方面考虑。

1、制定科学规范的标准控制体系。结合流程再造后的稽查工作实际情况，修定和完善选案、检查、审理、执行四环节作业标准，明晰各环节作业权限、内容、方法、时限、流向等，提高人员业务水平，并通过流程信息系统实施控制，全面提升稽查工作质量。

2、实行绩效管理，建立合理的稽查考核评价体系。流程再造引入的观念之一就是把上下工作环节也作为顾客对待，解决、协调衔接不畅问题，衡量绩效的标准是使顾客满意，而不是付出的工作量。因此，必须建立一个合理的包含各环节考核评价体系，加大对选案准确率、案卷退审率、查处入库率、复查差错率和协查回复率的考核，保证四环节相互相离又协调运作，促进稽查工作不断发展。