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种业新政对品种权政策的影响

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一、我国品种权公共政策存在的问题

经过种业市场化改革十多年的发展,我国种业发展取得了巨大的成绩,品种权申请量和授权量一直呈不断增加趋势,截至2011年底,我国共受理国内外植物新品种权申请9016件,其中授权3713件[4]。2011年我国植物新品种权的年申请量达到1255件,仅次于美国,跃居国际植物新品种保护联盟成员国第2位。新品种权申请量和授权量的快速增加,标志着我国农业科技创新能力和育种创新能力快速增强。但与此同时也必须清醒地认识到,我国支持品种权创新的公共政策体系尚不完善,制约育种创新的一系列深层次问题未能得到有效解决。如育种的基础性、公益性研究薄弱,整个国家的育种创新缺乏后劲;创新主体偏差导致整个品种权制度效率低下;支持育种创新的服务体系滞后;全社会品种权保护意识还不强等。具体表现在以下几个方面。

在种业市场化改革之前,我国的育种不分公共育种和商业育种,科研经费基本均由财政保障,育种技术推广由政府主导。这种国家包办的供种保障体制注重创新供应的推力而轻视市场需求的拉力,它要求育种成果由全社会来分享,而不应该将其权利化、私有化,否则会影响到新品种、新技术的有效扩散。应该说这种供种保障体制曾经为我国农业发展作出了巨大贡献,但随着种业市场化改革不断推进,其弊端亦愈发显现。主要就表现为全社会品种权意识淡薄,打击品种权侵权未能形成良好的观念基础。此外,我国育种专业技术人才的培养远远滞后于种业市场化改革发展的需要,尤其是高层次复合型的品种权管理和品种权中介服务人才资源更是匮乏。这也在一定程度上制约了我国种业的创新和发展。

二、我国品种权公共政策体系的完善

如何选择一种兼顾品种权创造、保护、管理和运用诸环节均达到高效的制度是品种权公共政策体系构建与完善的核心问题。首先,以适合国情为原则,充分考虑我国种业的特殊性,发挥政府在品种权公共政策制定、实施中的主导作用。品种权公共政策的制定和实施必须把握好作为“利益相关者”的新品种的创造者(育种者)、传播者(制种者)以及利用者(农户)之间的利益平衡。我国是一个农业大国,种业因为关乎粮食安全而有其特殊性。种业发展需要发挥市场的基础性作用,但又不能完全交由市场调节,这就需要发挥政府的主导作用。在品种权公共政策的制定、实施中,既要形成足够的激励以利于育种创新,也要注重品种权的技术扩散。在深入研究我国种业特殊性的基础上,制定专门针对种业发展的、保护水平适度的、适应我国种业发展客观需要的品种权政策,这反映了品种权公共政策中的国家政策立场。其次,以品种权公共政策的运行绩效为测定手段,不断调适。任何制度的产生和政策的选择都是人们对其成本和收益进行比较的结果。由于政策实施所面临的环境和实施结果都存在大量的不确定性,这使得我们不得不随时间的推移并根据新情况不断作出“制度调适”。品种权公共政策体系的构建与完善并非最优目标设计过程,而是一个在制度、政策设计与对象之间的互动和自我调适的动态过程。再次,以各种政策之间的协同为目标。完善的品种权公共政策体系不仅应当关注政策内容本身,还需要注重它们之间的相互关系。政策之间不协调而产生的摩擦或冲突可能导致整个政策体系内耗的增加,甚至陷入无序和混乱的状态。注重政策之间的协调互动是建构一个科学的政策体系时需要考虑的重要内容,它影响着政策体系整体目标的实现。具体而言,以对新品种的管理、运用为重点,现阶段构建与完善我国的品种权公共政策体系至少需要在以下几个方面作出努力。

1在产业政策方面以提高企业育种创新能力为目标,制定和实施种子产业化政策,鼓励种子企业兼并重组,适当提高种业的集中度。虽然垄断既不是创新的必要条件,也不是创新的必然结果,无论是垄断性市场结构还是竞争性市场结构,都可能促进技术创新,也可能形成技术创新的障碍。但一般而言,市场的集中度越高,企业获取利润的能力越强,越有利于形成较好的创新投资能力。因此,适当提高种业集中度,调整种业市场结构,允许种子企业从创新剩余中获得足够的竞争租金以补偿其机会成本,从而保证其创新动力,有利于育种创新。具体而言,即通过政府公共政策,一方面通过立法提高种子企业准入门槛,迫使种子企业横向并购以提高种子企业的集中度;另一方面,结合事业单位改革,事企分开,理顺育种投资体制,组建一批有实力的种子研发企业。借助于市场的力量,鼓励种子研发企业与种子生产企业纵向并购以实现种子研发与种子生产的一体化,进一步提升种子产业集中度。市场力量强大的育种研发企业通过纵向并购完成前向一体化,而市场力量强大的种子生产企业通过纵向并购完成后向一体化。这种通过市场力量完成的纵向并购能很好地在品种研发方与经营方之间分配新品种的创新租金,从而降低新品种商业化的交易成本,也符合全球种业规模化、集中化和国际化的发展趋势。

2在科技政策方面改革现行的品种权审定制度,完善品种权测试体系,搭建品种权转让交易平台,为品种权的认定、评估、转让创造条件,促进科技成果转化。首先,必须改革现行的品种权审定制度,强化市场对育种研发的引导作用,变实质审查为形式审查。监管重心由事前监管适度向事后监管转移,由微观干预走向宏观管理。事实上,优质品种不应当是被审定的结果,而应当是市场竞争的结果。规范、简化品种权授权周期,强化企业产品责任,引导企业对种子质量实施主动控制才是市场化条件下的种业监管之道。其次,必须搭建新育成品种和各种育种技术的公共交易平台,促进创新成果商业化。依照经济学理论,科技成果只有进入创新的经济过程时才能体现出其实际的经济价值,才能获得利益和效用的最大化。新技术的商品化与市场化是科技创新中的重要一环,因此,品种权公共政策不仅要关注育种创新的生成环节,也要关注育种创新的外溢环节,将产权激励与外溢促进统一于一体的政策框架之中,以实现两者的协同。

3在投资政策方面育种创新和其他创新一样,存在典型的双重路径:私人部门和公共部门。对种子企业等私人部门来说,品种权制度要做好品种权保护与扩散的平衡;但对于大学、农业科研院所等公共部门来说,品种权制度并不是促进育种创新的关键因素。此类公共研究机构必须以知识的快速传播为研究的基本原则,开放科学体制下的学术优先权和相应的报酬系统才是促进公共研究机构创新的关键所在。因此,结合“事企分开”的事业单位改革,理顺育种研发投资体制,应当是投资政策调整的核心。首先,明确公共育种单位的公益属性,逐步退出应用育种研究领域,专注于品种权难以保护的常规品种选育和企业近期难以进入的公益性技术研究领域。在加大政府支持基础性、公益性研发投入的同时,缩小财政资金支持范围,细化财政性资金投入比例,提高财政性资金使用效率。考虑到我国长期以来所形成的这种育种投资体制的实际情况,要求所有的农业科研院所在短时期内完成转型而回归公益性研发似乎也不太现实。因此部分农业科研单位采取Holden的方式介入市场竞争性研发,既保留部分公益性质,又以适当方式介入市场竞争性研发,属于务实的过渡方式。但需要明确公益性研究机构的应用型育种成果的归属,在理清职务创造的产权归属的同时加大对职务创造的奖励,形成有效的产权激励、组织激励和管理激励,构建公益性研究机构自主创新的制度激励系统。其次,逐步确立种子企业在商业育种创新中的主体地位。品种权属于私权,通过品种权制度加快种子企业科技价值链发展,构建多元化的种子企业投资体系是这项制度的初衷。发达国家种业发展的经验也表明,随着品种权制度的建立与完善,国家公共投资将逐步从盈利性较强、投资回报周期较短、回报率较高的育种领域退出或弱化。私人部门逐渐成为这一领域的投资主体,这既有利于解决创新资金不足的问题,又有利于新品种的推广和应用。再次,充分利用金融市场体系所特有的对资产未来收益的折现功能,探索品种权质押担保融资体制,鼓励引导各类金融机构、投资基金及社会资本参与,以拓宽市场化育种投资渠道。育种创新在创新对象上的生物性决定了育种创新活动具有强烈的探索性。育种投资在技术、市场、制度环境等方面的不确定性也导致育种创新的高风险性,一般是私人资本慎入的领域。因此,政府需要通过投资政策的调整,使育种投资朝着更加多元化、规范化、更符合市场规律的方向发展。

4在外贸政策方面在UPOV联盟与TRIPS协议不断推高植物新品种国际保护水平的大背景下,作为一个种业整体上还不太发达的农业大国,中国应当根据本国农业及种业发展的实际情况,充分利用品种权国际规则为发展中国家留有的制度空间,调整品种权对外贸易政策。一方面鼓励并规范外资种子企业在华的发展,引进国际先进育种技术和种质资源,同时提高本土企业对引进技术的消化、吸收和创新能力。虽然有学者利用统计数据分析,发现外资进入中国种业还未达到威胁的程度,但积极利用跨国种子企业扩张的机遇,推广跨国种子企业生产研发方面的先进经验对我国种业发展也刻不容缓。因此,在鼓励种业科技人员参与国际合作技术研发的同时,也要学习和借鉴外资种企在育种制种环节有效的知识产权管理、内部质量控制以及真正以农户为核心,将销售服务网络延伸到田间地头实时跟踪指导等等成功的管理经验和做法。另一方面,需要国家安排一定资金支持种子“走出去”,对有潜力和已有出口业绩的龙头企业重点支持。虽然中国种子企业在国际上的综合竞争力不强,但在世界跨国种业巨头的主营业务还没有涵盖的杂交水稻领域还是具有较强的实力。杂交水稻技术的国际领先优势决定了我国种子企业在世界杂交水稻种子市场的绝对优势地位。以杂交水稻种子为基础,不断扩大国际市场容量;深入研究我国优势农产品及种子的主要出口目的地种植业的主要特点、对外开放的品种范围以及潜在的市场需求;与当地研究机构或者大学合作,共同开发适宜本土化的新品种,实施本土化管理;同时建立品种权海外申请服务机构,维权保障机构,培育有优势的种子企业走出国门,逐步成长为具有国际视野的种业巨头。这样,中国种子企业将在国际市场获得更高的地位和更多的话语权,进而形成与跨国种业巨头同台竞争的能力。

5在文化教育政策方面建立政府主导、媒体支持、公众广泛参与的品种权宣传体系,以提高全民品种权意识。形成鼓励育种创新,打击品种侵权,倡导保护品种权的法律文化,营造有利于育种创新的社会环境。产权观念的转变对于构建知识产权文化至关重要。我国的品种权制度建立的时间还不长,传统文化上人们一般也习惯于对有形财产的保护,而对无形财产保护缺乏必要的知识与自觉。再加上受传统的供种保障体制的影响,在全社会形成尊重品种权的法律文化更需要政府的主导。政府利用文化政策对与品种权相关的社会主体的公私行为作出有选择性的约束和指引,在全社会形成尊重品种权、崇尚育种创新的品种权法律文化,这是品种权制度能够在我国获得广泛的社会认同进而提高品种权制度效用的社会基础。此外,我国育种专业人才的培养在数量、结构、素质和能力方面还远远不能满足种业市场化改革发展的需要,尤其是高层次复合型的品种权管理和品种权中介服务人才资源更是匮乏,这都需要我们的农科院校在人才培养计划等方面作出相应的调整,以提高服务于种业乃至整个农业科技发展的能力。

作者:喻亚平 单位:华中农业大学经济管理学院

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