剖析中国规制影响评估制度的建设

【关键词】规制影响评估成本收益分析规制质量

【摘要】规制影响评估作为改进规制质量、提高规制有效性的重要途径，在发达国家已经有了较为成熟的发展，而我国对此尚处于理论探索阶段。本文介绍了国外规制影响评估制度发展情况及基本操作过程，在此基础上提出了我国建立规制影响评估制度的几点建议。

一、规制影响评估的含义

1.规制影响评估的概念

规制影响评估（RegulatoryImpactAssessment，简称RIA）是对规制带来的影响进行系统性评价的方法。规制的影响按照不同的标准可以分为以下几种：

（1）按照影响是否发生可分为潜在影响和现实影响。潜在影响是即将出台的规制方案可能带来的影响。论文百事通现实影响是规制方案已经带来的影响。

（2）按照影响的性质可分为积极影响和消极影响。积极影响可视为该项规制产生的收益大于所费成本；消极影响可视为该项规制所费的成本大于收益。规制影响评估的核心就是规制的成本和收益的分析。

（3）按照影响的领域可分为经济影响、社会影响和环境影响。

2.规制影响评估的原则

英国改善规制特别工作组1998年制定、2000年修改的“良好规制原则”表明，有关部门评估现行规制措施和新出台的规制措施时要遵循以下五条原则：

（1）均衡性原则。即规制措施必须均衡考虑对经济、社会和环境等各方面的影响。

（2）可问责性原则。即规制政策能够经得起社会公众的质询和怀疑。

（3）一致性原则。即在统一最终目标的前提下，各个阶段的规制措施要具有连贯性。

（4）透明性原则。即规制的相关信息要向社会开放，提高公众的参与度。

（5）针对性原则。即规制的具体措施是为解决特定的问题而制定，具有明确的目标。

二、规制影响评估在国外的发展状况

1.发达国家的规制影响评估

20世纪70年代，美国首先实行规制影响评估制度。此后，英国、日本等发达国家受到启发，也先后引入该制度。80年代中期以后，规制影响评估成为发达国家重视的课题。欧盟委员会在2001提出统一规制影响评估，2002年了第一个统一的“影响评估”的框架性文件，为所有涉及政府与市场的重要立法、条例等议案的经济、社会和环境影响评估提供指导。2006年3月，欧盟委员会公布了最新版本的“影响评估指导”。2003-2007年期间，欧盟委员会共实施了超过230项规制影响评估的案例。

2.发展中国家的规制影响评估

英国曼彻斯特大学规制与竞争研究中心2003年针对发展中国家和转型经济体的规制研究评估应用情况做了一项问卷调查。被调查的99个国家中，有40个对问卷作了回复，其中30个称已经使用规制影响评估。在这30个国家中，有10个国家的规制影响评估是由法律规定要求使用的，与早期认为规制影响评估是世界经合组织现象相比，这个比重已经比较高了。这表明，发展中国家和转型经济体对规制影响评估和规制原理有了一定的认识，但是这种认识既不深入也不广泛，甚至同一个国家的不同政府机构和部门的认识是不一致的。调查还表明，规制影响评估在这些国家中的应用具有局限性，例如，评估多集中于事前评估，忽略事后评估；偏重于研究规制对经济影响的评估，不重视对社会影响和环境影响的评估；只评估规制的成本而不评估收益；评估过程中没有充分发挥公众磋商制度的作用；评估的领域多集中在公用事业的规制上。

三、规制影响评估的操作过程

爱尔兰共和国总理府（DepartmentoftheTaoiseach）出台的规制影响评估指导性文件（RIAGuidelines）详细地介绍了该国规制影响评估的操作过程，其基本步骤为：

1.政策背景、目标和备选方案的分析

规制影响评估首先要分析在什么样的政策环境下制定规制，有哪些特殊的政策难题和挑战，以及现行规制的缺陷。其次，要明确规制要达到的目标。规制目标要遵循SMART原则，即针对性（Specific）、可测量性（Measurable）、可接受性（Accepted）、现实性（Realistic）、适时性（Time-dependent）五项原则。再次，要列出规制的备选方案。“什么都不做”或“没有政策上的改变”也应列入备选方案，以作为供其他规制方案比较的基准。

2.备选方案的成本、收益的鉴定

成本与收益的分析是规制影响评估的主体部分，常用的分析方法有成本——收益分析法、成本——效果分析法、多标准分析法等。其中，成本——收益分析法是最有效的分析法。

成本——收益分析法适用于成本和收益较容易货币化的评估。其指导原则是实现收益与成本之间差额的最大化或成本收益率的最大化。各个备选方案之间的比较就是为选择符合这一原则的最优方案。如果一项规制带来的成本超过收益，这项规制建议需要加以修正甚至放弃。

当规制的收益不能进行货币化时，成本——收益分析法不再适用，此时可以采用成本——效果分析法，它的指导思想是在既定成本水平上选择规制效果最佳的方案，或者在效果相当的方案中选择成本最小的一项。在进行规制效果衡量时，可以采用多标准分析法，即在确定政策建议目标的同时也确立可以准确衡量这些目标完成程度的标准，用打分的形式比较各个规制备选方案的优劣，评出最能有效利用现有资源的一项。

3.公众磋商

与利益相关者的磋商是规制影响评估中不可缺少的一部分，目的是提高规制的透明度，了解各方观点，平衡各方利益。进行磋商要把各方利益代表列入征询对象，需要政府通过适当的渠道，如电视、广播和政府网站来传达信息，发放关于政策目标、规制方案的磋商文件，向公众征询意见。

4.执行和反馈

确定实施方案以后，下一步就是颁布执行，并及时反映规制运行的情况。反馈本质上是一种事后评估。健全反馈机制需要建立专门的观察小组，定期地考察既定规制目标的完成程度及规制实施中出现的缺陷和问题，及时改进规制方案中过时的成分，适时调整政策以保证最终目标的实现。

四、对我国建立规制影响评估制度的几点建议

1.尽快形成规制影响评估的意识。目前，许多发展中国家和低收入国家都已经在制定规制措施时使用规制影响评估。我国正处于转型时期，政府规制不免带有原来计划经济的影子，规制影响评估的引进可以有效减少规制中的“官样文章”，规范政府行为，提高公众参与力度和规制的透明度。

2.完善相关的技术条件和人才要求。规制影响评估对数据和信息的处理有很高的要求，是一个相当专业的过程。我国缺乏相关的评价技术，无法像发达国家那样利用计量技术和工程研究方法确定规制成本和收益。引入规制影响评估制度的重点内容就在于引进所需的技术手段和专业方法，同时对操作人员进行专门的技术培训，吸收具备解决现实问题的能力和科研创新能力的高素质的人才。

3.设立专门的机构推进规制影响评估的贯彻实施。我国应该建立中央一级独立的常设机构和从中央到地方的垂直部门体系来推动规制改革工作的进行，并负责在政府制定规制决策过程中提供一系列的评价和鉴别，以提高规制的效率和效果。公务员之家

4.确立规制影响评估的法律地位。从规制影响评估在美国的产生，到其他发达国家普遍引入的过程中，其地位已得到多数国家的法律确认，要求规制部门制定规制方案时按照给定的指导原则进行评估。确立规制影响评估的法律地位有助于保证实践的强制性和一致性，做到有法可依、有据可循，为规制影响评估制度在我国的应用提供法律支持。

参考文献：

[1]张会恒.英国的规制影响评估及对我国的启示[J].经济理论与经济管理，2005，（1）．

[2]DepartmentoftheTaoiseach.RIAGuidelines:HowtoconductaRegulatoryImpactAnalysis,www.betterregulation.ie,October2005．

[3]肖兴志，孙阳.规制影响评价的理论、方法与应用[J].经济管理．

[4]张会恒.英国的规制影响评估及对我国的启示[J].经济理论与经济管理，2005，（1）．