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消防行政即时强制事后听证制度法律探讨

一、具体行政行为事后听证制度的理论支撑

行政听证制度属于民主的产物,是现代行政程序法的关键内容,是实现行政程序公正、保障相对人合法权益的重要形式。两大法系对于支撑行政听证法理基础的态度有所不同,英美法系的法理基础强调程序公正,如英国的自然公正原则;究其根源,听证是源于英国普通法自然公正原则的规则之一,听证的价值归属是采取影响相对一方当事人权利义务的行为,听取当事人的声音,从而体现行政的公正。大陆法系法理基础由依法治国理论和依法行政原理构成,公民是主权者,在事后凭借救济手段弥补损失,应该在行政行为过程中表达自身意愿。我国学术界对于行政听证含义的观点众多,但是大多把这一程序确定在行政行为实施之前,这样的定义难免狭隘。本研究认为,只要能最大限度实现行政的合法合理,无论行政听证在行政行为实行的前后都符合现实需要。综合当前研究者对行政听证概念的理解,有广义和狭义之分,广义泛指行政机关听取利害关系人意见的程序,如,美国将“听取利害关系人意见的程序”统称为行政听证[1];葡萄牙《行政程序法》第59条规定,“行政机关可在行政程序的任何阶段,通知利害关系人确定的期间以便利害关系人提出任何问题”。目前,我国对行政听证的定义采用狭义的理解。具体行政行为是否适用行政听证一般以该行为是否对利害关系人的合法权益产生不利影响来衡量,有影响则听取利害关系人的意见,美国、荷兰、韩国和我国台湾地区的相关法律中都有类似的规定。但是,我国行政听证的适用范围很窄,大部分影响行政相对人权利义务的具体行政行为都不在适用行政听证的范围内。在充分实现行政目的与防止行政权日益膨胀对公众权利不法侵害相互博弈的今天,我国行政听证也应借鉴境外的经验,立足于听证的本质内涵,从进行时间、实施形式及适用范围等方面实现突破,即只要行政主体实施某种行政行为对利害关系人的合法权益产生不利影响,无论在事前或事后、适用正式还是非正式的形式,当事人都有得到通知与提出辩护的权利。

二、消防行政即时强制事后听证制度的价值意义

消防行政即时强制行为是消防行政管理中采取的一种比较重要的具体行政行为。消防行政即时强制是一种行政行为,同其他行政行为一样会对行政相对人的权利义务产生影响,相对于其他强制而言,会对人权构成更大威胁,因此,消防行政即时强制行为同样有适用行政听证的必要。由于消防行政即时强制具有即时性、决定与执行同步,不同于其他的消防具体行政行为,其适用事前听证程序在实践中难以操作,事后听证程序能解决这一现实问题,并且同样具有重要的价值和意义。事前听证在行为执行前进行,听取相对人一方的意见来权衡行政行为的可行性,在事前就综合衡量了行政行为实施的价值,最大程度保障对方权益,维护消防安全。事后听证发生在行为实施完毕,根据行为后果对消防行政即时强制行为进行客观综合的评价。行政执法听证具有查明事实真相、保证行政自由裁量权公正行使、保障行政相对人有效参与行政活动、提高行政执法活动透明度等功能。依据这些功能,无论事前还是事后听证,对于依法行政都具有同样重要的意义。消防行政即时强制需要在面临紧急情况时,运用大量的自由裁量权完成;在这一行为结束后,公共利益和私权利都有可能因强制措施而受到影响,在这种情况下非常有必要举行听证。如果即时强制行为行使符合法定行政目的且遵从法定程序,因此产生的损害也是不可避免并在合理范围之内,那么强制行为有实施的价值;相反,如果事实表明消防即时强制行为欠缺合法合理的依据,或者造成了不应有的公共利益和相对人的损失,应该对此进行否定并承担相应的行政法律责任。消防即时强制结束后,虽然利益的侵犯已发生,但是事后听证通过听取对方的观点弄清事实真相,既明确了法律责任的承担,又能保证和促进消防行政即时强制行为的合法性和合理性。消防行政即时强制事后听证制度的意义在于,第一,防范行政主体在行为实施过程中的主观性和随意性,强化人权保障的原则,慎重行使即时强制自由裁量权。第二,完善消防行政即时强制的程序,保障这一强制的公正性。第三,加强了对公、私权益的保护。第四,推动了消防行政即时强制这种单方意志性极强具体行政行为的民主化和法制化。公众的意见与监督评价将促进以后消防即时强制行为的不断完善和良性发展。这些充分证明了消防即时强制法律制度中设立事后听证程序的必要性和可行性,也是程序公正促进实体公正的必然结果。

三、消防行政即时强制事后听证制度的法律探索

目前,一些学者呼吁制定统一的《行政程序法》,在其中确立具体行政行为事后听证的相关内容。但是,针对消防管理面临的严峻形势,要使消防行政即时强制事后听证程序具有确定的法律依据,等待国家制定新法显然不现实。我国《立法法》第九条规定:“本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”。立足于我国消防的实际,在不与上位法冲突、注重相关法律法规之间相互协调的情况下,可以制定相关的行政法规对消防行政程序加于详细的规制,地方性法规/规章可以根据本地的具体情况加以具体的补充。在此,针对目前我国行政听证中普遍存在的问题,应注意调整和完善新法规的内容,使其具有相应的前瞻性。第一,适用范围。现今,我国行政听证的适用范围还比较窄,应该权衡消防行政行为对公共利益和相对人权益的影响程度并结合我国国情,拓宽消防行政听证的范围。第二,权利保障。在原有的程序基础上进一步细化,注重每一个环节对于相对人权益的维护。例如,一定要通知相对人享有的听证权利,保证行政听证信息公开,贯彻主持人回避原则,听证笔录以列举的形式明确内容或者借鉴诉讼法律文书的格式。第三,听证参加人。我国行政听证制度中有关听证参加人的法律规定中存在两个明显的问题,一是听证参加人和申请人二者的范围重叠一致还是有区别的规定模糊,在实践中难于操作;二是参加行政听证的主体范围过窄,缺乏对其他利害关系人(第三人)合法权益的保护。这一问题可借鉴国外的成熟经验,从立法技术着手,采用概括式立法体例明确听证参加人的范围,“公民、法人或其他组织认为行政机关作出的行政行为违法或者程序不当、显失公正的,均可依法提出听证的申请”[2]。第四,听证主持人。当前我国的行政听证主持人不享有实体性权利[3]。在两大法系的相关法律中,行政听证主持人在程序中的地位都比较独立。但就我国目前的情况而言,完全照搬国外的经验并不科学,应基于我国的法律体系、法律文化传统以及行政实践需要等因素,在制定相应的消防程序规范中明确行政听证主持人的法律地位、选任、职权及责任等,强调其专业性,进一步提高主持人的地位。第五,听证笔录的法律效力。行政听证笔录仅用于行政决定的依据而非唯一依据,法律效力低会导致行政听证的程序意义不大,无法发挥保障相对人权益和限制行政主体权利的作用。消防行政听证发挥的作用如何取决于消防行政听证笔录的效力。我国消防行政程序的法规中应移植美国《联邦行政程序法》中的案卷排除原则,以明确行政听证笔录的效力,使消防行政听证制度真正发挥作用。第六,行政听证救济和责任追究。对于行政听证程序救济与责任追究相关法律规范欠缺的情况,消防行政程序的规范中应有所规制,并与我国现行《行政复议法》和《行政诉讼法》中违反法定程序发生行政行为所规定的救济措施相衔接,在内容上实现突破,完善对违反程序责任人追究责任的相关内容。

作者:廖伟 单位:云南公安消防总队昆明支队官渡区消防大队

参考文献:

[1]王名扬.美国行政法(上册)[M].北京:中国法制出版社,1995:450.

[2]杨建生,廖明岚.行政听证制度比较研究[J].学术论坛,2006,(6).

[3]白小莉.听证主持人实体性权力分析[J].行政法学研究,2006,(2).

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