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证券监管体制及完善论文

时间：2022-07-25 11:27:00

证券监管体制及完善论文

【摘要】

我国证券市场的发达史素来以股票市场为风向标。随着后股改时代的来临，市场结构日益合理，证券品种日益多样，投资者构成日益多元化，市场化程度日益积聚，与国际证券市场的联动性日益显著，市场处于前所未有的大变革时期。

但也应看到，证券市场“新兴加转轨”的特征并未改变，与市场发展相辅相成的证券监管体制也应在此背景下继续革新。证券监管体制具体可细化为监管理论体系、法律体系、组织体系和运行、评价体系等子项。基于组织体系的特殊地位，将之作为贯穿整个监管体系，揭露体制问题和提供完善对策的线索具有可行性。本文以由固有监管者、市场衍生监管者及其他监管者构建的监管组织体系为纲，简析我国当前证券监管体制及其可完善性等问题。

【关键词】证券市场;监管;监管体制;完善

绪论

随着国人对社会主义市场经济性质及其内在规律把握程度的深化，对市场作用机理和运作效能的理解也日益加深。同时，也引出了如何规范市场中不合理因素的干扰，以充分发挥市场机制的议题。中国资本市场也大体沿着这一脉络，由行政干预调控的单边市场结构逐渐演化为由多元利益构成的博弈场所。其中，法律制度的建构所应发挥之作用，也因“市场经济即法治经济”命题的被推广、被接受，而显得愈发重要起来。

考察各国市场经济发达史可以发现，虽然一直存有“市场自由主义”与“国家干预主义”导向之间的博弈，但对证券市场而言，因其所具的高效融资功能和高风险性特征，无时无刻不在散发激励抑或足以颠覆国民经济的量能，使之颇受国家监管手段的关切。如何构建一个兼具效率和公平的证券市场，市场运作规则的制定及其实现，监管机制的完善与否确为关乎全局。

本文所为探讨即在此背景之下。证券监管体系是融合了市场主体与政府宏观管理职能的交叉接合部。随着市场自治机能的成长和不断强化，如何限缩不必要的外部监管能力，使自律化暨市场内部的自我控制体制的作用得到正常表达逐渐成为人们关注的焦点。注意到证券市场规则大体可作交易规则和监管规则之二分，近三十年以来，基于我国特有的法律制度环境，由公权力激励催生的民商私法复兴使得对证券交易平等主体的理论关注和制度建模，至今可谓蔚为大观，其对证券市场乃至整个资本市场的发展提供了丰富的给养。然而证券市场的发展尚未完全皈依市场化的理性运作，其中一方面的原因在于市场监管体制与市场秩序维护和合法利益保护目标之达成存有不协调之处。故而，笔者旨在对此系统进行解构，对我国的证券监管体制略作评析。

一、证券监管体制基础理论

（一）证券市场受监管根源

证券是证券持有人有权取得相应权益的凭证。证券市场即有价证券发行和交易等实现流通机能的场所，是社会化大生产和商品经济发展到一定阶段的产物，市场主体通过各类证券的发行和交易募集和融通资金以取得预期收益[1]。而作为市场经济体制有机组成部分的证券市场具有无法自我完结[2]的缺陷，是证券市场监管力量存在的根源。

首先，证券市场需要干预决定于其显著的表象特征。作为高风险的金融产业，证券市场具有内在的不稳定性。其一，市场投资者购买股票，以在投资期限内实现所持股票买卖价格之间形成差价，即以低买高卖的方式获得利润。投资期限及投资决策的不同，可从市场投资群体中析出投机交易者群体。然而这种划分仅在特定的交易时段具有意义，实际上二者间的界限十分模糊，市场“经济人”之特质使得在一定时期投资者有转变为投机者的可能。适度理性的投机可以激励证券市场的发展，而过度投机无疑会引起整个市场的动荡。其二，证券是货币资金或实际资本的转化，属于虚拟资本范畴。上市公司将发行筹集的资本投入生产运作，在日常经营中实现资本增值。而证券持有者通过投入资金认购证券后，持有的仅为虚拟资本，并不参与实际生产。虚拟资本受制于真实资本但又具有相对独立性，处于相对独立的运动形态中，其价值经受市场预期

或投资评价，可能背离实际价值，价格确定机制便有极大的主观性。如若证券

价格与实际价格相去甚远，便有加大市场动荡，酝酿风险的可能。同时，证券交易采用现代科学技术，日益形成国际一体的联动架构，加速了资源流通、信息共享，降低了市场成本，但也扩大了由于技术原因、信息错误、局部风险等而引发损失的蔓延范围和作用深度[3]。

其次，证券市场需要干预来源于深层次的市场机能缺陷，这主要表现为市场的外部效应和非对称性特征。外部效应表现为，证券市场上一定的经济、法律行为对市场外部的影响，可能造成私人成本与社会成本、私人收益与社会收益发生偏离[4]；由于市场构成体系为牵一发而动全身的系统，便同时累积了不稳定因素；市场主体由于信息持有、经济基础以及决策能力的差异，必然导致非对称性市场的不完全竞争，进而引发市场垄断、内幕信息、分配不公平等现象。市场自身对此是无能为力的，便需要借助外部化的利益调控以及权力制约手段来实现短暂的修正，回补利益缺口，以保持市场的良性活力。

再者，证券市场需要干预来源于资本市场运行应具有的社会化公益。证券市场是企业筹集资金，用以转化为资本运营实现盈利的重要途径，成功与否紧密关乎国计民生。证券市场投资起点低，便于吸纳大量中小型投资主体，而随着社会福利制度的发展，获准进入证券市场的社保基金也日益参与风险运作。考量证券市场抗风险和可持续发展能力健康与否，是否切实保障广大社会投资主体的合法利益是其中一项重要指标[5]。

（二）证券监管体制的架构

监管体制即制度化规制系统，涉及所有与监管目标相适宜的要素。笔者认

为，证券监管体制的构建在于实现市场公开、公平、公正运行和发展的目标，至少应具备有必要的监管理论体系、法律制度体系、监管组织体系以及具体运行、评价制度等子项。其中，监管理论体系项下可作基础理论和应用理论的划分：基础理论体系重在对监管目标、对象、行为依据、行为准则、程序及绩效考核等作出定义，应用理论则偏重提供监管实务的技术性指引，同时将监管相关理论进行必要的衔接和适度转化；监管法律系统则由证券监管法为龙头，以规制证券市场的规范性法律文件为主体，辅之与其相关的法律制度构成；监管运行和评价系统则是为监管理论和法律制度转化为实际市场行为提供操行准则，以达到所期目的，使监管制度设计真正得以实现。

通常所提及的监管体制，更多则是指向监管组织体系的建构与维护，而附带提及相配套的经济监管理论、法律体制和监管内容体系等其他监管体制要素。其原因在于，监管体制的运行需要以监管者作为载体。监管者职能和权限的设置、机构的运行和管理范式、市场行为的奖惩考评均必然依靠某种监管理论的支撑、法律制度的支持，监管内容体系以监管者行为的具体实施为外在表象。易言之，监管组织体系具有较其他要素更为显性化的特质，此即监管组织体系在整个监管体制中所充当的特殊“中介”角色。同时它也为衡量一国证券监管体制合理性及进行效率考量提供了突破进路。亦据此，本文指称的证券监管体制，正是以监管组织体系为主体展开的。

监管组织体系由固有监管者、市场衍生监管者和其它特殊监管者构成。结合中国国情，固有监管主体源于国家对内国经济事务的权力型关注及经济事务部门的设置，在整个监管组织中居于核心位置。市场机制成熟后，自治力量的膨胀引发固有监管者限缩权能，专司外部化权利义务关系之调处和宏观秩序的维护，由此衍生出不同于政府管理模式的诸如证券交易所、同业协会等市场内部化监管者，在自为市场交易主体的同时享有对应的权责，运用市场化约束手段、借助民商事法律规范实现自我管理和下辖监控。同时，体制结构中也不排除特定时期设置的官方、半官方性质组织，乃至加入国际化监管组织的可能。从固有监管组织角度来考察证券市场监管，必然会突出监管的干预目的。在单纯依靠国家干预修正市场缺陷，达成效率、公平目的之命题被不断证伪前提下，固有监管层在构建监管体制时亟待解决的首要问题，即如何从自身职能出发来科学定义体制结构，既能较好回避不必要的强行政色彩，合理约束权限，同时亦可遵循市场规律，追求市场效率和正效益，不宜破坏市场的“自然生态”[6]代替包办，扮演“救世主”的角色，进而培植良性市场主体，完善市场机能；须将自身视为市场中特殊化、专业化的主体，行为也应以市场失灵的领域为界，做出监管者的“成本——效益”分析，并配合诸如证券交易所、同业协会、证券公司及其他中介组织等衍生监管主体实现预期目标。此种角色表象性的“弱化”，正是政府专属职能加强的彰显。

证券市场由行政性干预、管制转向适度监管，固有监管者依法得到授权，配合衍生监管者及其他主体在市场机制范围内依靠自身行为约束而实现己身权益，辅之以必要的国家监督和社会监督，即构成一国系统化的证券监管组织体系。以监管组织体系为纲，动态考察组织建构及运行依托的理论因素、法律支撑力和绩效评价体系，便可大致看到一国证券监管体制之良莠。

二、我国证券监管体制评析

（一）我国证券监管体制特征考察

新中国成立后，由于推行计划经济而取消了证券市场。直至改革开放初期，由政府行为外生性推动市场机制培养，我国证券业才逐步得以发展。从1981年

恢复国库券发行，至1988年建立国债流通市场以及80年代中后期股票柜台交

易的开设，均标志着我国证券流通市场开始形成。20世纪90年代初期，上海、深圳两大证券交易所相继开业，意味着中国证券业在更高程度上的发展。

与我国证券业发展时期相对应，我国证券监管体制也呈现阶段性的演进特征，并以政府监管主体的演化为主线[7]。虽然我国证券监管体制在长久时期内仍将以政府整齐化切入式监管为主导，但随着市场自治意识的增强及相应自我调控机能的发达、社会法治化的深入，其他市场主体的内控能力亦得到加强，本不宜由外部性干预力影响的区域对政府监管的依存度有所下降。同时，权力机关和司法机关的监督和救济手段逐步完善可操作性，相关社会监督群体的成长，也应成为我国证券市场监管体制的重要组成部分。

传统市场经济国家的证券监管脱胎于市场自治下国家有限度的介入，以有机的发达资本市场为先在条件。与社会主义市场经济前提下的证券市场对应，我国的证券监管体制采用为反向路径，即以政府公权力原生方式激活市场，培育

机能，由此决定了其应具有不同于传统市场经济证券监管体制的特征。

其一，监管主体呈现多元化协作。除去市场中日益成熟的衍生监管主体和自律监管群体，固有监管者以政府部门、机构单位为主体，涉及证券监管业务的部门呈现多元化，其中以针对特殊行业调控抑或存有交错职能的部门为主，并在监管的相应进程中结成协作关系。例如，公司上市接受证监会的主要监管。

同时，国家发改委审批其募集资金投向是否符合国家产业政策；若其属于中外合资企业，上市条件还需得到商务部审批；市场主体参与QFII、QDII运作，还需接受外汇局的监管，等等。此外，财政部、税务部门、科技部、国家环保局、国土资源部、建设部、教育部、公安部等都不同程度的充当监管主体的角色[8]。

其二，证监会具有特殊法律定位，其监管和市场作用“特殊”。我国《证券法》中虽未明确“国务院证券监督管理机构”的具体名称，但根据“三定”方案[9]的精神，该机构即证监会。根据相关法律法规，证监会具有规章规则制定权、市场准入控制权、市场行为监管权、调查处罚权、纵横部门的协调及国际交往等多项职权[10]，在监管体系中处于核心地位。但是，目前证监会的性质属于国务院直属事业单位，此与其实际行使的大量行政执法权限乃至准司法权不相契合，甚至存在违宪之处。例如，我国《宪法》及《立法法》未将规章制定权授予非部委机构和事业单位，而是赋予对应权力的国务院各部委。故而，证监会事业性单位的法律定位与依法治国的理念发生了偏移，使得其在职能发挥和对

市场的影响都有别于传统意义上的行政部门[11]。

其三，证券监管非市场激励、强行政性色彩浓重。背负国企脱困的原生动机和国有资产保值增值蹒跚行进而日益成熟，解除计划性色彩的羁绊的中国证券市场，至今某种程度上仍表现出对计划行政性路径的依赖。例如，在协调监管

者和市场自治之间关系时，更多的着眼点在于固有监管主体和市场之间，以致原生监管主体与衍生监管、市场内部监督力量配比关系，表现为是否放权，抑或换权的博弈。基于稳定市场秩序和投资者利益保护的宗旨，一方面，原发监管者的权力和职责强大，对市场走向的决定和投资机会的造就功不可没，但也常由于执法刚性和行为不可预期性造成市场利益损耗；另一方面，应当肩负起市场可持续发展和塑造市场弹性的衍生监管者、自律主体尚未适应市场化运行机制，素质尚低，某些自律体系甚至半行政化或行政化，权责不一，从而进一步加深非市场因素对证券市场发展的干扰，误导市场行为主体的投资和风险预期，导致“政策市”[12]的重复显现。

其四，权力机关、司法机关与证券市场监管力对接、整合存有缺口。证券市场法治应由立法、司法和行政三方的协同并用。市场监管力在行使的同时需要受到权力、司法机关的监督和制约，并配备必要的司法救济手段。作为监管体制核心的证监会，依据其特定法律定位而塑造的整体市场监管力，同权利机关

和司法职能的作用范围尚难以完全对接。例如，证监会作为事业性单位，其人

事任免及相关活动权限受到国务院直接领导，对人大行使监督权十分不利[13]。同时，直接监管力披露非法市场行为后，受损投资者需要诉诸司法途径时，还时常遭遇因模糊化规定造成的“法院失灵”，以致救济不彰[14]。

（二）我国证券监管体制的功能分析

结合上文有关该监管体制的若干特征，可以归结出其所具有的下列功能：

其一，较强势的市场准入功能。一方面，基于监管主体构成，多部门对所属产业的管理或社会公共利益的维护职能体现在对主体的证券市场准入监控方面，有着相对严格的程序和审查措施，部门监控体系化之后具有违规防阻功能；另一方面，对市场稳定性和波动性有巨大影响的金融创新项目，管理者在引入时也有相对慎重的考量，分步骤、有区别的渐进推动，禁止违规资金任意流入市场，防止引发市场动荡[15]。

其二，行政手段配置准司法权限，突出问题解决的及时性和效率优位。监管主体在主要行使市场管理的行政性职权时，为维护证券市场秩序，保障其合法运行，还配备有日益广泛的准司法权。例如，在对市场违规行为适度的调取证据权，以及对投资者和上市公司之间损害纠纷的调处权力。在司法救济途径付

之阙如，甚至在某种程度被“边缘化”的特定时期，其对监管行为能及时有效

接近预期效果，维护市场主体合法权益而言不无裨益。

其三，稳定市场、避免运行动荡以维护投资信心功能。我国证券市场处在“转轨加新兴”时期，各方面经验不足，同时受传统制度因素及法律文化路径决定，市场发展在特定的时期需以国家主义建模为始基。在市场机制形成未完满时代，中国特色证券监管体制对抵抗由国际金融危机或区域经济动荡引发国际市场联动而造成的冲击，维护投资信心，保持国民经济稳健发展做出过巨大的贡献。同时逐步对证券市场规律有了更深入的把握，自身也积累了丰富经验，有利于渐进推动市场实现跨越式发展。

其四，对投资人利益的保护功能。我国在为证券市场繁荣发展提供必要制度保障的同时，近年来逐步加大对市场违规行为的监控和惩处力度，规范证券融资、交易主体市场行为，注重上司公司成长能力的培育，对前市场经济时期遗留下来的股权分裂问题也着手加以解决并已取得了很大成效。同时引导扩大资本市场的对外开放，对广大中小投资者的投资利益加大关注幅度，均为投资者合法利益的维护提供了较好的经济社会环境。

（三）我国证券监管体制之缺陷评析

也应看到，我国证券监管体制天然带有诸多不足，日益影响着市场机制的培育，监管者权责、法律定位的正确树立及应有功能实现的合法、合理化。

首先，外生性的证券市场发展史导致监管体制中固有监管方的法律定位和由此决定的市场作用定位偏移基本的市场性目标，职能断层错位，极易引发监管体系的破坏，使之对金融创新及市场发展的影响带有双面性。

国务院多部门负责市场监管，职能交叉，虽发挥较为强势的准入功能，但在行为主体进入之后，权责便更多的堆积于证监会，其他部门推拖扯皮，监管效率低下以至出现真空状态在所难免，对市场主体的具体行为放任漠视。多部门监管格局下，政府主导的证券金融创新在权限交叉领域相对迟缓，即使有也多由外部压力推动[16]。处于体制核心的证监会“名不正而言不顺”，实难脱离实属事业单位却背负行政职能的困境，实现各部门在其主导下协同运行便存在职能性障碍。同时，固有监管者的定位兼采发展市场和完善监管二目标，事实上其已成为上市公司的主管单位，兼有市场秩序维护者的地位[17]。在监管的同时坚

守发展的连续性，担保市场波动的值域范围不至过于“离谱”，守法和执法环节中时常超越法律的边界，不时扮演“救市”的角色，具有“道义执法”的特征，监管宗旨不明，其权威性由此受损。监管和发展二者难以实现衡平，造就了监管主义盛行时对市场的冲击，投资低迷；抑或在发展主导时期监管缺位，市场投机气味浓厚，面临较大的违规风险，二者均不利于市场的良性发展，造成投资者对市场抱有错误认识，风险意识趋向薄弱。也应注意，即使在监管主义盛行时期仍会存有漏洞，或是留有原生体制所遗留的道德风险及寻租空间，执行效果不一，其结果也必然使得广大投资者利益受损[18]。

其次，市场衍生监管者中，自律性组织、行为主体的自律活动在监管体制中或处于行政、半行政化弱势状态，抑或受到不适当的国家干预，市场机制成长

缓慢，且自我束缚性在很大程度上未有改观，可持续发展能力尚弱。

由于我国特殊的市场经济进路，证券同业协会、交易所、相关中介机构及上市公司内部控制组织原初均是为配合政府行为而建立的，自身发展定位不甚

明确，责权利不一致。加之固有监管层保有强势，衍生监管体制中的各元素在政府监管力的庇护下，长期未脱离行政化轨迹，职能较为狭隘，创新动力不足，信用评级制度不健全，风险意识差，职业道德水平不高，品牌意识缺乏，造假事件迭生，竞争力加剧弱化。由于缺乏必要的衍生体系和上司公司的内部有效监控，在问题暴露时，需要政府介入干预以稳定市场。长此以往，政府临时性的监控自成主流，加深了衍生体制的自我束缚性。而政府监管层的问题也得以进一步累积，必然使证券监管体制及受其制约的证券市场较难实现自我突破[19]。

再次，监管主体也应实时处于被监督之下，但由于与相应监督、制约主体的关系未得到理顺的缘故，权力制衡机制模糊，易导致寻租现象，暗箱操作擅用职权，任意扩展权力边界为非法交易，滋生结构性腐败，抑或助长监管者决策的随意性和低透明度，引发市场道德风险、管理风险和法律风险，加剧政府调控受信赖度的下降，阻碍既定监管效果之达成。

由于作为监管体制核心的证监会及其下属的各证监局特殊的事业性单位定位，全国人大及地方各级人大难以越过政府对之进行直接监管，且在权力制衡、司法救济方面尚存有许多模糊性的法律规定或是盲区而乏善可陈，可操作性告阙；由于缺少合理的成本衡量体系和制度设计，法院处理证券案件时常成本巨大，面临巨大裁断压力，也造成审判双方及争讼主体都承担巨额的合法权益维护负成本，证券纠纷案件司法“边缘化”的困境难以消解。权宜之计即授予固有监管层更多的准司法权，适度加大其自由裁量度，但同时面临着对其进行再

监管的难度累积。加之监管主体所具有的双重性职能，决策标准权衡不一，随

意性较强，也为寻租提供了深层空间[20]。

同时，监管组织内部职员结构、执法者素质还需改善优化，决策民主化、科学化程度有待加强。一方面，执行手段与市场契合程度需要磨合，表现为过度刚性、不可预期切入式“实验”行为[21]，不利于市场行政的规范化，易造成不必要的市场局部性波动。另一方面，在对市场禁止或不规范行为的预防及整肃

环节，监管法律关系虚置，职能职权不匹配，监管者与被监管者的人事调配及行政性隶属关系未妥善处理[22]，且对监管人员激励不足，导致监管不力，必然会减弱惩处行为的威慑力，降低违法成本，致使执法效果远低于预期。

三、我国证券监管体制完善对策与建议

完善的证券监管体制应实现维护市场秩序与效率、切实维护投资者合法权益、降低市场系统风险及促使监管成本最小化和收益最优化的目标。在监管体制的建构过程中，应当认清其所带来的显性或隐性的管理效应。具体的，考量监管体制的公允性和稳定性应着重涉及以下要素：

1．监管体制对市场监管效率和发展稳定性及有效性的影响；

2．监管责任的明确化和监管目标的测评及多目标之间的利益衡量；

3．监管成本及避免不必要职能交叉重复的制度设计等[23]。

解析我国证券市场，上市公司结构和质量有待进一步优化，公司治理需要

进一步完善，市场结构和产品结构单一，机构投资者发展不平衡，市场诚信水平不高，市场操纵行为仍然存在，新入市投资者风险意识淡薄，“新兴加转轨”的特征未有较大改变，市场深层次问题日益成为改革重点，监管思路和方式亦需要依市场变化不断改进[24]。笔者认为，我国集中统一的证券监管体制为某种集中、法治化监管而非倾向集权性干预，多元化、多层次的“伞状”监管体系[25]，立法、执法、法律监督及市场自我控制协同并用，其应与当前以行政性权力为主、政策色彩浓厚的监管体制进路有迥异区别。

其一，理顺固有监管者内部各部门职能及权属关系，明确证监会较为独立的行政机关法律地位。减少由部门利益纠缠而生的执法负成本，注重监管效率和长效管理，解决由于多头负责而造成对市场行为实际缺乏有效监督的困局。在部门利益摩擦问题上，重点将证监会建设成为有效、有力，配有适度部门利益协调设计的体制核心，剥离与监督管理职能不相适应的市场发展控制职能，国有资产保有及融资职能，上司公司业绩主管职能，取消监管者对市场的隐性担保，专司监管，稳固相对其他市场主体所应具有的超然地位，为政府监管层制度建设提供良好的执法宏观环境。

从以证监会为核心的证券监管功能定位和法律地位两方面分析，笔者认为，应适时将国务院对证监会的监管权剥离出来，归并统合后直接隶属于全国人大，接受其日常监督，为证监会监管功能的有效发挥提供更有力的组织保障。

其二，促进市场经济相适应的衍生监管层即自律监管力的崛起，着力协调固有监管者与市场约束的力量配比和有机和谐。通过立法规定或相关授权逐步扩大自治组织的市场影响力，降低不合理的干预度，本着“公开、公平、公正”之理念，强化证券交易所对交易主体、同业协会对协会成员、上市公司内部控制组织对公司的自我约束及惩戒力度。应突出衍生监管者及其下辖市场主体的社会责任，为投资主体发掘市场价值，实现权益保护提供健全的微观环境。

具体而言，应当继续引入竞争机制，使中介组织、上司公司等交易主体修正不正常的风险负担和权益获取对比关系，统一权责，树立风险意识、诚信意识，改善经营管理、规范行为，完善信息披露、提升质量，革新治理结构及决策机制，着眼于投资双方互信条件下对可持续发展绩效的追求，削减市场操作的投机性和非市场化特征。

其三，完善证券监管体制相应法律制度及其操作规范。实体监督法和程度法律制度并重，实现对监管权的有效监督，加大执法透明度和可问责性，使由于各方违规所造成的合法损失得到有效的诉讼救济渠道。日前，我国相继修订《公司法》和《证券法》，为证券市场注入了新鲜的法律养分，极大扩充了受监管对象[26]的范畴，为市场创新发展提供了制度基础。而基于监管和发展目标动态性权衡的特点，其必然会随着经济发展继续做出调整完善。

同时，应通过司法解释和工作协调等方式来消解行政权和立法权、司法权间的冲突与歧义，以适应资本市场迅速变化的特点。例如，可考虑在全国人大下设“资本市场法律评估与修正机构”，负责对资本市场法律的适时评估，及时

提出修正意见[27]；当监管者对证券违规的处罚超越一定数目界限时，也须通过正常的诉讼程序经由法院裁决[28]；相应必要的人大监督、司法监督制约的程序设计也有待进一步明确化、规范化和可操作化。证券违法所引发的损害赔偿及权义关系纠纷处理也应充分考量诉讼、仲裁途径的经济绩效和社会成本，调节纠纷解决的公正与效率，运用比例原则适当依法赋予监管层以准司法权，修正不合理的法律“灰色空间”[29]。

其四，改革监管机构运行制度，实现监管科学化、市场化，提高监管水平。加快实施人才战略，健全监管专业人才资格考试和准入制度，完善选拔、培养、储备及利用机制。建立专家储备库制度，完善民主集中化决策制度及突发重大事件的“咨询—决策—执行—反馈—监察”体制。遵循市场规律，提高决策制定和实施的引导性、预见性，避免刚性执法，倡导理性投资。推进金融工具创新，在证券市场发展全球化背景下，适时开展证券监管国际交流，借鉴与吸收其先进经验[30]，构建各主管部门之间信息共享和合作机制，推进形成全方位、立体型的监管格局，促使我国证券市场在法治化、规范化、国际化的轨道上稳步前进[31]。

四、结语

各国证券市场监管体制绝非固定不变，而是随着社会经济的发展而不断改变、完善。我国证券市场的发展素以股票市场为风向标，随着后股改时代的来临，市场结构日益合理，市场品种日益多样，投资者构成日益多元化[32]，市场化程度日益积聚，与国际证券市场的联动性日益显著，市场处于前所未有的大变革时期。而伴随经济全球化、全球金融一体化和经济手段科技化，证券业国际化程度也日趋加深，对我国证券监管体制有效调控证券市场带来了机遇和严峻挑战。而证券市场“新兴加转轨”的特征并未改变，决定了与市场发展相辅相成的证券监管体制也应在此背景下继续革新。

事实证明，单纯依靠强行政路径或非成熟市场调节都将偏离证券市场良性发展的轨道。故而，我国应及时组建可促使二者有机互动、协调相长、对等合作的监管体制，以适应证券市场的发展需要和以责任政府为目标的法治化革新。依据组织体系构成划分，即要求固有监管者重在把握宏观秩序的维护，市场衍生管理者旨在维系微观市场行为的审慎性引导，其他特殊监管者则用以在培养市场发达机能和维护利益、矫正社会正义间实现动态平衡。

【注释】

[1]参见李东方：《证券监管法律制度研究》[M].北京：北京大学出版社2002年版，第12页；赵万一：《证券法的理论与实务》[M].昆明：云南大学出版社1991年版，第2页。

[2]市场经济发展早期，权利主体间的利益平衡和市场机制的修复完善能在市场内部得到合理解决。而随着社会化大生产的发达，市场机制固有的惰性、滞后性使得既定时期难以消解矛盾。为稳定市场秩序，便需要借助市场外部力量加以调控。此即市场之不能自我完结性，也是近现代意义上宏观调控行为的原因。

[3]同[1]注，第33-37页。

[4]参见李志君：《证券市场政府监管论》[M].长春：吉林人民出版社2005年版，第68页。

[5]参见吴志攀主编：《市场转型与规则嬗变》[M].北京：北京大学出版社2004年版，第33-35页；岳彩申、王俊：“监管理论的发展与证券监管制度完善的路径选择”[J].《现代法学》2006年3月，第28卷第2期。

[6]同上注，第45页。

[7]一般认为，我国证券监管体制的演变进程可大致分为三个阶段：第一阶段为1992年以前，为多头分散监管时期，表现为以中国人民银行为主导，国家计委、财政部、体改委等多方参与的格局。由于政出多门且部门协调不够，实际操作显得十分混乱。第二阶段为1992年至1998年。1992年，国务院设立国务院证券委员会（下文简称“证券委”）和中国证券监督管理委员会（下文简称“证监会”）。其中证券委为证券市场主管机构，证监会为具体执行机构。1993年后，国务院进一步明确授权证监会对市场的全面监管。第三阶段是1998年至今，国务院决定将证券委与证监会合并为国务院直属事业单位，同时将央行的证券监管职能移交证监会统一行使，地方证券监管机构改组为证监会派出机构，由证监会垂直领导。至此，我国集中统一的证券监管体制大体形成。

[8]国务院各部门有关证券监督管理方面的职能，具体可参见各部委网站描述

[9]即1998年9月国务院批准的《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》。

[10]有关证监会具体的监管职权及责任，可以参见证监会网站职能简介《证券法》第十章第179条、第180条等条款规文。

[11]可参见张细移：“我国证券市场监管困境与对策”[J.]科技创业月刊，2006（1）；李香梅、朱磊：“完善我国证券监管的几点思考”[J].山东商业会计，2005（3）；罗培新：“证券会的边界”[EB/OL].经济法网数据库CEL8064.经济法网

[12]就政府干预的影响力度而言，以1994年至2005年这十余年股票市场发展为例，政府先后8次出台利好政策干预市场的下跌，从而形成了有学者所说的6个“政策底”，如在其间著名的“5?19”、“6?24”等行情。详见殷剑峰主编：《中国金融产品与服务报告2006》[M].北京：社会科学文献出版社2006版，第5-7页。

[13]笔者以为，证监会所处的国务院下属机构地位，使得人大在行使监督权时无法直接绕开国务院的垂直管理范式而实现权力机关对行政主体式的直接监督。一方面使得国家监督各主体在具体监管中出现责任不明、疏忽失范的可能性加大，也为机构自身制定规范性法律文件及规制市场行为的合法性、科学性缺位埋下隐患。

[14]《证券法》中规定的司法救济措施仍未解决可操作性问题，需要制定相关实施办法。例如，该法第三章第四节关于禁止的市场行为的规定中，对相应损害赔偿诉讼的提起程序语焉不详。

[15]也应注意到，在我国陆续加入一系列国际经济组织后，基于特定成员国义务的履行和市场经济体制的逐步健全，对于证券市场的准入功能将逐渐简化、弱化。QFII资金的进入和QDII制度的探索过程即可视为此一漫长过程的序幕。文中指称的强势准入功能，建立于历史数据的考量上。并且还存有一个前提，即各部门均能够依法有效履行职责。

[16]例如，国际金融环境的变化、经济组织成员国义务的到期履行、特殊时期经济计划的推出等，可参见殷剑峰主编：《中国金融产品与服务报告2006》[M].北京：社会科学文献出版社2006年版，第6页。

[17]参见周小川：“证监会应当当好裁判员”[N].《中国证券报》，2002-12-6。

[18]参见张慧莲：《证券监管的经济学分析》[M].北京：中国金融出版社2005年版，第176-178页。

[19]参见李扬主编：《中国金融法治2005》[M].北京：中国金融出版社2005年版，第151-160页。

[20]同[18]注，第100页。

[21]不当监管行为频发的主要根源在于监管体制设计的缺陷，表象特征即监管目标的制定和决策审核体制的缺位。长久以来，我国证券监管者对市场的调控更多的着眼于对市场行情的把握，且更多的在于把握短线行情。然而，监管层并非必然要管理投资者合法的投机行为，更非适时调控证券价格、指数，抑或负责相关市场信息的，而是应当把握市场秩序，提供良性竞争和信息博弈环境，为国际证券发展的联动性影响提供指引性意见。

[22]例如，由于我国上司公司多由国企改制而来，许多曾在监管层担任要职的人员由于人事调动出任上司公司要职后，其原任职的监管部门在对该公司实施监管时，不可避免会涉及隐性的人脉等诸因素。有时，这些隐性的因素会对监管效果产生重大影响。

[23]参见尚金峰：《开放条件下的金融监管》[M].北京：中国商业出版社2006年版，第98-99页。

[24]尚福林：“今后将重点解决中国资本市场深层次问题”[EB/OL].中国经济网

[25]“伞状”模式可视为集中统一监管模式下部门职能高度分化整合后集约化模式。该模式以某个机构为组织核心向下分散专业化职能，要求监管群体中各个主体既要合理发挥职能，又不能出现权限越位，取代其他主体的权力范围，形成责任明确、相互监督的系统。可参见郭锋：“新证券法修订理念：国家干预与放松管制之平衡”[N].《21世纪经济报道》，2006-1-17；李慧泉：“中国证券市场监管理念的分析”[EB/OL]

经济法网数据库CEL10226.经济法网

[26]根据两法及相关证券法律规定，有关上市公司资本准入标准大大降低。证券市场中有条件实现融资、融券交易，“T+0”回转交易等，同时也为证券衍生品种创新和金融混业合作提供了制度空间。

[27]北京大学金融法研究中心课题组：《WTO：证券市场法制环境面临挑战》[N].《中国证券报》，2003-8-21。

[28]参见陈志武：“证监会、法院与人大：如何监管证券市场？”[J].《财经》，2002年第9期。

[29]刘兴强主编：《转轨时期证券监管研究》[M].广州：广东经济出版社2003年版，第76页。

[30]随着国际环境下金融混业监管趋势的显现，我国金融业界、学界也对我国监管体制是否应走混业监管之路展开讨论。大体的，混业监管模式能够发挥其成本优势，改善了监管环境，便于遵循公开统一的监管原则，也有利于利益方诉求的受理，且其责任明确，可以有效防止监管冲突和真空。而分业监管模式则能发挥专业化优势，同时可以构建监管部门间的竞争性环境。此种讨论对我国大金融监管体制的发展具有意义，然就本文现状考察的立意而言，不将其作为重点论述。可参见洪伟力：《证券监管：理论与实践》[M].上海：上海财经大学出版社2000年版，第54页。

[31]国际化证券监管合作，可具体参见邱永红：“我国证券监管国际合作与协调的不足与完善对策”[J].《社会科学战线》，2006年第4期。

[32]根据历史数据对比，中国股票市场各类投资者持仓占流通市值的比例，在2001年为：证券公司为28%，证券投资基金1%，私募基金40%，散户31%。到2005年则相应为证券公司18%，证券投资基金15%，私募基金20%，QFII为5%，散户42%。随着我国证券市场日益融入国际金融体系，市场行为主体的分散化、多元化程度将进一步加深。

【出处】

经济法网2007年4月

【参考文献】

1.赵万一：《证券法的理论与实务》[M].昆明：云南大学出版社，1991

2.陈共、周升业、吴晓求：《证券市场基础知识》[M].北京：中国人民大学出版社，2000

3.洪伟力：《证券监管：理论与实践》[M].上海：上海财经大学出版社，2000

4.李东方：《证券监管法律制度研究》[M].北京：北京大学出版社，2002

5.刘兴强主编：《转轨时期证券监管研究》[M].广州：广东经济出版社，2003

6.吴志攀主编：《市场转型与规则嬗变》[M].北京：北京大学出版社，2004

7.李志君：《证券市场政府监管论》[M].长春：吉林人民出版社，2005

8.张慧莲：《证券监管的经济学分析》[M].北京：中国金融出版社，2005

9.李扬主编：《中国金融法治2005》[M].北京：中国金融出版社，2005