试论公共场所的安全状态及策略

摘要：公共场所是集聚有众多公众人员的场所。消防安全管理工作是关系公众人身、财产安全的重要工作。但是，近年来公共场所的火灾形势一直很严峻，严重危害人民生命财产安全、直接影响经济发展和社会稳定。本文对目前公共场所的消防安全现状及法律原因进行分析，并就如何进一步加强公共场所的消防安全和改进消防立法、执法工作提出了一些可行性建议。

关键词：公共场所；消防安全；法律执行

消防安全管理工作是一项极为重要的工作，无论是对社会发展、国家长治久安、人民安居乐业来说都是不可缺少的重要工作。世界上的一切国家，为了维护本民族的利益和社会秩序，保障国家和人民的财产免遭火灾危害，无一不重视消防管理事业的发展。而其中公共场所的消防管理尤为重要。目前我国公共场所的规模、数量和档次，从整体上说与发达国家相差甚远，必定有大的发展。因此，做好公共场所消防工作无论现在还是将来都具有十分重要的意义，任务极其繁重。社会相关部门应提高认识，以积极端正的态度和主动有效的工作来适应和满足公共场所消防安全的客观需要。近年来，全国许多地方屡屡发生公共场所重、特大恶性火灾，不仅造成了惨重的经济损失，而且导致众多人员伤亡，公共场所的消防安全工作已成为全社会关注的热点和焦点。本文拟从公共场所的含义及公共场所的消防安全现状等方面入手，探讨公共场所中消防法律的立法、执行状况及改进完善措施。

一、公共场所的消防安全现状

（一）公共场所的概念

在社会生活中，人们的活动场所主要有私人场所、工作场所和公共场所。其中公共场所是指人群经常聚集、供公众使用或服务于人民大众的活动场所，是人们生活中不可缺少的组成部分。关于公共场所的概念，有一种表述为：公共场所是人类生活环境的组成部分，是在自然环境或人工环境的基础上，由人工建成的具有多种服务功能的公共建筑设施，供流动人群从事生活活动或社会活动的临时性生活环境。通过对其概念的表述，我们可以归纳出公共场所有开放性、共享性、秩序性等特点。我国在《公共场所卫生管理条例》中以列举的方式规定了公共场所的范围，具体包括7类：住宿与交际场所、洗浴与美容场所、文化娱乐场所、体育与休闲场所、文化交流场所、购物场所、就诊与交通场所。无论何种公共场所首先应保证使用者的人身、财产安全，以满足人们丰富生活内容、提高生活质量的美好愿望。

（二）消防安全现状

火灾是严重危害人民生命财产安全、直接影响经济发展和社会稳定的一种灾害。虽然在防范火灾发生的过程中运用了各种先进的技术和设备、强化了管理手段，人们的安全意识也在不断的提高，但是造成的损失仍然越来越大。我国近年来火灾的一个突出特点是:公共场所火灾形势严峻。2002年6月16日北京“蓝极速”网吧大火，由于网吧的窗户安装了铁栅栏，屋内人员无法顺利逃生，造成25人死亡；2003年2月2日，黑龙江省哈尔滨市道外区天潭酒店发生特大火灾，33人死亡，伤亡惨重的原因之一是出口过少；2004年2月15日，吉林省吉林市、浙江省海宁市发生特大火灾，共造成93人死亡。这些特大火灾事故的发生不仅造成巨大的经济损失，而且给人们的精神和心理造成严重的伤害。公共场所火灾带来的诸多问题已引起社会广泛关注，我们必须对我国公共场所消防安全工作存在的问题有个清醒的认识。

群死群伤的公共场所恶性火灾事故的发生看似偶然，深究其背后原因却发现有着必然性的一面。随着社会不断向前发展，公共场所日益增多，规模不断扩大。但随之也存在着一系列令人担忧的问题。

1、公众消防安全意识淡薄

在我国，由于没有系统的消防安全教育体制，大多数国民的消防安全意识普遍比较薄弱。无论是防火、报警、初期火灾扑救还是火场逃生方面都缺乏必要的常识，一旦发生火灾极易造成群死群伤事故。公共场所的从业人员缺乏必要的消防安全知识，在火灾发生后，从业人员不能及时报警、快速组织灭火、迅速引导顾客逃生，贻误灭火逃生时机，酿成大灾大难。

2、管理人员对消防工作的重视不够，认识不深

公共场所的负责人轻视或忽视消防安全教育,平时不注重消防安全检查和整治，不注重服务人员的消防安全教育，只注重经济效益，把消防安全工作当作儿戏。一些老板、业主和经营者消防安全意识淡薄，急功近利，只重经营，不顾安全，忽视或不愿在消防安全方面投人，消防设施严重缺乏。还有一些个体、私营经济实体在招收员工时，没有进行必须的上岗前消防安全知识教育培训，特别是公众聚集场所的员工，没有实行专门培训、持证上岗。尽管消防部门每年都组织不同形式的消防安全教育培训，一些企业的主要负责人和中层管理人员也参加了消防培训，但不能认真组织员工进行消防技能培训，难以落实各项消防安全措施。

3、消防设施不足

一些经营业主防火意识淡薄，以为配备灭火器材用处不大，随意削减消防设施的投入和业务开支，致使消防设施严重不足或因年久失修而损坏、灭火器具得不到更新和补充。当发生火灾时，得不到及时扑救而酿成大灾。安全出口数量不足、疏散通道不畅、应急照明、疏散指示标志短缺、消防设施损坏等是一些公共场所中普遍存在的问题。

以上问题反映出公共场所火灾频繁发生的必然性。在我国法制建设不断加强的今天，消防安全领域的法律法规也是急需完善、改进的，通过加大消防立法、执法力度，减少公共场所的火灾发生率。

二、消防安全现状的法律原因

1998年4月29日通过的《中华人民共和国消防法》，标志我国消防工作全面进入新的历史阶段，全面推动了消防工作社会化、法治化、规范化建设。以《消防法》为核心的社会主义消防法律体系使公安消防机构有法可依，保障了国家政治生活、经济生活和社会生活的稳定和发展。但是社会上消防工作有法不依、有法难依、执法不严的现象仍然比较严重，已经严重妨碍了我国消防民主与法治建设。下面将从立法、执法方面分析公共场所消防安全现状的原因。

（一）现行的消防法律法规体系不适应经济发展和社会进步

1、法律法规体系之间缺乏统一管理和协调

德国的消防法律体系结构比较严密，德国为联邦自治体制，国家无统一的消防法律、法规，消防工作均由各自治州独立管理。全国共有16个自治州，各州涉及消防的法律法规有消防法、建筑法和消防标准。各州消防法主要规定了消防部门的职能、任务；建筑法包含了建筑工程消防设施的内容；消防标准涵盖了消防产品标准和消防技术规范。根据德国联邦宪法和有关法律规定，各州消防法、建筑法等由州议会制定颁布。起草制订工作由州议会下设的内务法律工作委员会和建筑法律工作委员会负责。相比之下，我国的消防法律法规体系结构不够清晰、严密。目前，我国的消防法律法规体系的主干是《消防法》和公安部制定颁布的相关规章，以及各地制定的消防条例，各项专门规定和技术规范标准是该体系的支干。但是由于立法过程中缺乏统一的管理和协调，现行消防法律法规体系中的主干与支干之间往往出现矛盾和冲突。如：公安部《建筑工程消防监督审核管理规定》第8条、第9条规定设有自动消防设施建筑工程验收前应取得消防测试报告，而《江苏省消防条例》第31条规定设有自动消防设施建筑工程验收前应取得消防测试合格的报告，两者有明显的矛盾。“规定”与“条例”同为消防执法依据，由于缺乏统一，造成公安消防机构执法无所适从。

2、执法程序设置不合理，导致执法成本大、效果差

《消防法》对很多违法行为设置了处罚的前置条件，即公安消防机构发现违法行为后，先责令限期改正，逾期不改正的，方可进行处罚。这样的前置条件，保护了违法责任主体的利益，却难以保障消防安全。譬如：对“营业性场所不能保障疏散通道、安全出口畅通”这一违法行为的处罚。《消防法》规定，营业性场所有不能保障疏散通道、安全出口畅通的行为，责令限期改正；逾期不改正的，责令停产停业，可以并处罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处罚款。很多情况下，这一违法行为是比较容易改正的，营业性场所的经营者却钻法律的空子。责令限期改正的程序规定，应该仅适用于公安消防机构初次检查发现的单一行为，而《消防法》和《消防监督检查规定》关于责令限期改正和到期复查的程序规定，将连续的违法行为分割成若干个单一行为，使《消防法》设定的处罚形同虚设，营业性场所的违法行为不能受到应有的处罚，这样既损坏了法律的严肃性，同时也给社会消防安全留下隐患。

3、语意不明，法理不清，导致消防责任主体不明确，消防执法随意性大

一套完善的法律法规体系应该内容完整、法语明确、法理清晰，各项规定的内容无明显冲突。我国消防法律法规体系在这方面有所欠缺，这也是造成消防法律法规交叉多、冲突多、执法随意性大的重要原因。如：在《消防法》中有关于营业性场所不能保障疏散通道、安全出口畅通的规定，又有堵塞消防通道的处罚规定。在技术规范中只有疏散通道和消防车通道的说法，没有消防通道一词，根据《消防法条文解释》，“疏散通道”是“消防通道”的一种，而“堵塞”又是“不能保障畅通”的一种，两者互有交叉。前者须责令限期改正，可处责令停产停业，后者可直接处罚款。以处罚程序看，前轻后重；以处罚种类看，前重后轻。在实际检查中，存在大量营业性场所堵塞疏散通道的现象，究竟按照什么法理原则来处理，消防部门就根据需要，对同样的违法情形选择不同的处理方法。这样的法律法规执法情况，极易引起当事人的异议，引发大量听证、复议和诉讼。

4、消防行政强制措施过少，导致执法力度不大

消防行政强制措施是公安消防机构依照法律法规和规章的规定对违法行为人实施的一种暂时强制限制其人身、财产或其他权利的行政行为。它是强制消除火灾隐患的保障性措施，具有一定的强制性。强制措施往往与消防行政处罚紧密联系，而且常常是公安消防机构做出处理决定的前奏。针对当前行政执法难度大的现实，公安消防机构作为依法行使消防监督管理权的行政机关，赋予必要的强制措施对于消除火灾隐患，维护社会的安全稳定是很有利的。从现行的消防法来看，公安消防机构具有的行政强制措施过少，一些火灾隐患因缺乏强制执行措施而不能得到及时消除，造成了一定的社会影响。

（二）执法人员的法律素质不高

1、执法人员有法不依，执法不严

一些执法人员执法时不以法律为准绳，首先考虑的是个人利益：不唯法唯公，而唯权唯情；不看法律条文有没有，却看谁的关系好不好，看谁的面子大不大，视法律如儿戏，置法规于不顾，搞“上有法律、下有对策”，搞实用主义，蔑视法律的严肃性和权威性，这些现象直接造成在基层执法中的“有法不依、执法不严”，带来极其严重的后果。另外有些执法人员超越行政执法权限或者不遵守行政执法程序，造成行政执法的混乱或留下隐患。

2、执法方式方法简单生硬，廉洁自律意识不强

一些执法人员由于受不良习气的影响，在监督执法过程中存在特权思想、衙门作风等不文明执法行为。表现为工作作风粗暴、工作态度冷漠、说话语言生硬、执法行为蛮横、办事推诿拖拉、超时限办理，甚至时不时刁难群众等。个别执法人员对开展反腐倡廉斗争的重要性认识不足，主动性不够，工作被动；有的对自己要求不严，廉洁从政的有关规定落实不好，还存在“吃、拿、卡、要”和利用职权或变相指定消防产品、消防工程队伍的现象。

3、执法服务不到位

有关单位监督执法检查发现火灾隐患，依法下发法律文书，本无可非议，但个别执法人员对发出责令限期改正通知书后，对相对人的履行情况不闻不问，使消防执法形同儿戏、流于形式，个别相对人对责令限期改正通知书中的违法行为不理解，咨询中执法人员不是耐心解释，而是责怪连篇，态度冷漠，语言生硬等。有些执法人员办案，避重就轻，甚至回避，怕承担责任，导致执法工作失之于宽，失之于软。这不仅达不到消防执法目的，而且严重影响执法权威。

三、公共场所的消防安全对策

通过上述对公共场所消防安全现状的分析及法律原因的归纳，我们认为应从下面几点加强公共场所的消防安全。

（一）加强消防安全的对策

从我国近年来公共场所发生火灾的直接原因看，绝大多数是人为因素造成的，因而是可以防范的，关键是做好防范和教育宣传工作。针对公共场所的消防安全现状，着重从以下几方面应对存在的问题：

1、加强消防宣传教育,提高民众的消防安全意识

《中华人民共和国消防法》第六条明确规定“各级人民政府应当经常进行消防宣传教育，提高公民的消防安全意识。劳动、教育等行政主管部门应当把消防知识纳入教学、培训内容。新闻、出版、广播、电影、电视等有关主管部门有进行消防宣传教育的义务”。各有关单位要结合实际，有重点地进行经常性的消防安全知识教育和培训，努力提高职工的消防安全技能。

针对公共场所社会性强、人员集中，一旦发生火灾易造成人员伤亡的特点，应充分发挥广播、电视、报纸等舆论导向作用，大力宣传消防法规、火灾案例、防火及灭火知识，提高全民自防自救能力。并对公共场所的从业人员举办消防安全知识培训班，实行公共场所从业人员持证上岗制，使他们懂得基本的防火、灭火知识及公共场所的火灾危险性，做到“四会”即:会报火警、会使用灭火器材、会扑救初期火灾、会组织人员疏散，即使发生火灾也忙而不乱，将火灾消灭在萌芽状态或初期阶段。

2、使公共场所管理者树立“重视消防安全”的理念

做好公共场所的消防工作，最重要的是要提高公共场所老板、业主和经营者的认识。要通过消防知识普及宣传、培训等各种形式使他们真正树立安全第一，安全就是最大效益的思想和观念。自觉摒弃片面追求经济效益，只顾经营，不抓安全的错误作法，引导他们在有安全保障的前提下，不断提高经营效益。同时要为他们创造学习条件，提供培训机会，使他们了解和掌握一定的消防专业知识和技能，提高做好自身消防工作的能力。通过建立消防安全培训中心，分期分批地开展消防轮训，以促进公共场所管理者整体素质的提高。

3、保证消防设施经费投入，改善公共场所的消防设施配置

疏散通道堵塞、安全出口缺少是导致公共场所群死群伤火灾事故的主要原因。公共场所在营业期间疏散通道、始终保持安全出口畅通是杜绝人员伤亡和财产损失的最基本要求。公共场所的相关管理人员不应随意削减消防设施的经费投入，要加强对消防设施、消防器材、应急照明以及安全疏散指示标志等的维修保养，保证其完好有效，确保一旦发生火灾，能够进行有效的扑救，力争在发生火灾时以最短的时间将火灾的损失降到最低。另外，由于建筑消防设施定期维护、保养、检测等制度执行不力，每年都新增一些消防设施瘫痪的单位。为此，各级公安消防机构应建立长效工作机制，经常性地开展建筑消防设施专项治理，切实保证建筑消防设施完整使用率，提高建筑的自防自救能力。

4、加强消防队伍建设，大力发展多种形式的消防组织

我国现有的消防队伍主要是现役制的公安消防队和乡镇、企事业单位专职消防队，他们主要担负着依法进行消防监督、预防和扑救火灾的任务，实行军事化管理，是各地同火灾作斗争的骨干力量。但随着我国国家和社会的职能的分化，以公民社会组织为主体的公众参与正在出现，并不断扩大。中国城市政府在一系列领域鼓励公众的广泛参与，各种公民社会组织也组织志愿者参与相应领域的活动。我国目前志愿活动的领域主要在卫生、环境保护、就业、扶贫、助残、社区服务、国际志愿者等方面，关于消防的内容尚未列入志愿活动的视角。推动志愿消防活动的发展，对于解决目前消防所面临的诸多问题，特别是提高公众的消防意识和自救技能，有着切实的意义。例如：德国法律规定，每个城镇至少须建立一个消防队，但10万人口以下城市政府可只建立消防站，不建立职业消防队，而由志愿消防员轮流在消防站执勤；10万人口以上的城市必须设立职业消防队，同时也设立志愿消防队作为补充。西方国家对志愿活动的一系列研究表明，通过志愿活动形成的网络在促进社会融洽、社会稳定和经济繁荣的过程中发挥了关键作用。特别是，志愿活动对于提高公众对志愿服务项目的认识方面发挥着重要的作用。我国应当努力发展多种形式的消防组织，使消防工作真正落实到社会各个角落。

（二）完善消防法制体系的对策

尽管消防法律、法规的出台在一定程度上有效遏制了公共场所火灾的发生，但是公共场所火灾损失的不断增加说明我国的消防法制体系仍需不断完善，必须通过进一步健全和完善消防法律法规、公共场所的消防安全责任制，进一步改革和完善对公共场所的消防监督制约机制、强化消防执法专业意识等方面来加强公共场所消防法制建设。

1、不断加强消防法制建设，健全和完善消防法律法规

坚持立改废并重原则，加强消防法律法规的清理、修改和废止工作，以适应新形式下消防工作的需要。要确立《消防法》的核心地位，紧紧围绕《消防法》制定和完善与之相配套的法规，同时消防法律法规体系在内容上要协调一致，形式上要完整统一，即构成消防法律法规体系的部门主体、法规之间以及各个层次的法律、法规、规章之间都要协调一致，相互衔接，不能相互矛盾。另外，消防法律法规体系表现形式要规范，结构要严谨，内容要准确。

2、强化消防执法责任制的奖惩功能，完善执法监督制约机制

要通过全面推行消防执法责任制，建立与执法优劣相应的奖惩制度，要坚持执法例会制度，通过支队和各大队、各科，由主官主持按时按质召开执法例会，总结经验教训，及时纠正和避免执法工作中违法违纪行为的发生，做到警钟常鸣。针对消防执法中的滥用职权行为，要进一步完善内部执法监督机制，加大监督力度，最大限度地把执法中的问题消除在内部，如支队纪检部门对防火监督人员受理的消防业务进行抽样监督、追踪、回访。同时要拓宽外部监督渠道，从社会单位聘请廉政建设监督员，加强对消防执法工作的外部监督，并定期召开座谈会，掌握当前社会对我们执法工作的意见、建议。只有进一步完善警务公开制度，逐步建立起内外交合的联动监督机制，才能保证消防执法的公正、公开、公平。

3、推行消防执法岗位资格持证上岗制度，强化消防执法专业意识和质量意识

岗位资格认证是现代社会各行业专业性和权威性要求的必然手段，消防执法作为一个特殊岗位对执法者具有更高的专业要求。对消防监督岗位、建审岗位、火调岗位实行持证上岗制度，以确保每一位消防执法上岗人员有较高的法律素质。

4、借鉴、学习外国经验

英国是以案例法为依据执法的国家，凡是发生的火灾在历史上是没有过的类型的，即所谓第一次，国家消防局都要为此增补一个案例，以作为下次同类火灾的判决依据。这对消防的严格执法具有极大好处，在这种惯例下，可以说几乎没有一起火灾案例和防火执法检查是轻易疏漏的或难以处理的，只要照搬已有的类型就行，被执法对象也往往无以抵赖，乖乖就范。如果是前所未有的情况，就要层层上报，引起国家消防局注意，专门调查处理，有关人员更是不可能逃脱责任。针对我国目前的情况来讲，实行案例法至少可以减少法官的执法不公现象。英国的行政机关虽然不能制定法律，但是可以根据法律原则制定行政案例。行政案例制定后，只要是行政执法，就必须遵守。如果像英国一样，各种行政案例都有据可查，印成范本广为普及，那么在法制意识日益强化的今日，其效果自会显现。那些人情案，后门案，人们一翻，你该罚没罚，该查没查，岂不将行政机关的不作为统统暴露于光天化日之下，这才有利于全社会的监督，也是我们在消防法制建设中最该注意的事情。

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