简述行政管理费用支出探讨

摘要:行政管理职能是政府的一项基本职能,行政管理费用支出就是政府机构行使管理职能所需要的支出,它是维持国家机器正常运转的基本条件,但行政管理费用支出过度膨胀会给财政带来过重的负担。本文基于我国行政管理费用支出存在的主要问题和根本原因,试图将行政伦理引入公共支出领域,通过政府公务员的行政伦理建设来实现行政管理费用支出的节约和合理使用。

关键词:行政管理费用支出行政伦理公共利益

1引言

行政管理费用支出的目的是为了提供公共服务,它是最具纯公共产品性质的、纯消耗性的产品。因此,在某种程度上我们也可以将行政管理费用支出看成是政府与社会之间的一种交易成本,是社会为换取政府提供的公共物品而付出的一种代价。行政管理费用支出按照其使用对象可分为个人经费与公用经费两大类。近年来,随着我国经济的不断发展,我国行政管理费用支出呈高速增长态势,有其合理的一面。但我们应该看到,公用经费支出也在不断增长且使用存在不当之处,比如公用经费大多花费在公款吃喝、公费旅游、公车、公配移动电话,还有各种名目繁多的会议费、业务招待费,不仅滋生腐败,而且形成了人们的"官本位"心理和对权力的追逐,引发严重的行政伦理问题。而一国的行政伦理状况直接影响着政府行政管理职能的发挥,影响着政府提供公共服务、公共物品和公共政策的伦理取向,而这些政府行为对社会的影响和作用是深刻而长远的。因此,加强行政伦理建设,对于合理使用财政经费,正确的行使行政职能,真正做到"权为民所用、情为民所系、利为民所谋"具有重大的现实意义。

2行政管理费用支出的现状

2.1行政管理费用支出的概念

行政管理职能是政府的一项基本职能,他是指国家依法行使国家权力,组织和管理国家事务的职责。相应地,行政管理费用支出就是政府机构行使管理职能所需要的支出。[1]它是维持国家政权存在,保证国家各级管理机构正常运转必需的费用,是纳税人必需支付的社会成本。毋庸置疑,任何社会都希望这种成本尽可能低。

行政费用支出具有稳定性。从世界各国的经验来看,行政管理费用应该在短期内保持相对稳定,长期内呈现一个下降到趋势。然而在我国,行政管理费用支出存在着严重的膨胀趋势,例如,1978年我国行政管理费占财政总支出的百分比为4.71%,而2007年这一数据飙升至17.10%,财政总支出的近五分之一被行政机关及其工作人员消耗掉了。因此,有学者指出,我国已是世界上行政成本最为高昂的国家[2]。

2.2行政管理支出上涨的原因

根据瓦格纳"公共支出不断上升的定律"(lawofrisingpublicexpenditure),我们可以认为行政管理费用从总量上来看存在一种自然增长的趋势,这因为经济发展和社会进步对国家管理提出了更新、更高的要求,政府职能从内涵到外延不断扩大物价上涨、人口增长、人们对生活质量要求提高……这一系列因素都将促使行政管理费用支出具有内在扩张性。近年来,随着我国改革开放力度的加大,政府职能不断转变,行政队伍的人数不断增加,与此同时,我国各项事业蒸蒸日上,行政管理费用支出的增长是可以理解的,而且是不可避免的。但是,增长的速度过快以及结构的不均衡就属于不正常现象。笔者认为,行政管理费用支出的不断增长还存在以下几个方面的原因:

(1)政府机构庞大,人员膨胀。在我国,政府组织按五级设置:中央政府、省级政府、市级政府、县级政府和乡(镇)政府。各级政府下面往往又增设多个准行政层级,如市区政府下的街道办事处和街道办事处下的居委会。这些准行政机构的经费及相关办公设备的费用多数来源于公共财政。同时,机构编制也在急剧膨胀,从我国供养比例(即总人口与财政负担人员之比)来看,50年代为600∶1,70年代为155∶1,而90年代为40∶1[3]。这使得财政越来越向"吃饭财政"转变,极大的加剧了财政的负担。

(2)行政事务消费浪费严重。我国公务机关的消费浪费现象甚至可以用触目惊心来形容。公车私用、公款吃喝、政绩工程、豪华楼堂会所屡禁不止。政府的浪费加大了财政负担,挤占了经济建设、社会保障等方面的支出,浪费了公共资源,造成了公共福利的损失,消耗了大量的财政资源。

(3)行政成本意识淡薄,经费使用低效率。行政成本是指政府行为活动对资源的消耗。长期以来,在行政领域中,政府部门及其行政人员的行政成本意识比较淡薄。我国多年来一直实行的是计划经济体制,行政事业的发展一直依赖于财政的统包统揽和统收统支,而且政府提供公共服务的过程具有天然的"垄断"性质,不存在外部竞争的压力,具有排他性和强制性。政府组织的这两个特点决定了政府工作投入和产出相脱节,在成本和收入之间缺乏紧密联系,造成了资金使用效率低下,在客观上缺乏降低成本的内在动力,因此政府组织在管理工作中,往往更注重任务的完成及其效果,而忽略完成任务所需的投入。

(4)政府官员追求预算的最大化。运用政府失效理论,或许可以揭示行政管理支出规模膨胀的深层动因。政府机构追求的是预算最大化,进而追求机构规模最大化。因为机构规模越大,可能会争取到更多的预算,政府官员提升的机会越多。权力越大,各种非货币待遇就越高。非货币收入或者说权力消费欲望是促使官员追求更大规模公共支出的原动力。

3公共支出的伦理建设

公共行政的实质是谋取公共利益、提供公共服务。政府如何利用有限的财政为人们谋福利这除取决于政府公务员的业务素质和水平外,更取决于公务员的行政伦理状况。作为处于社会道德体系中的核心地位,并对社会道德起着示范、导向和楷模作用的行政伦理,对于合理安排公共支出和使用行政管理经费起着不可低估的作用。

3.1行政伦理的内涵

所谓行政伦理,指的是行政主体在行使公共权力、从事公务活动中,所应确立和遵守的伦理理念、伦理行为、伦理规范的总和,是行政权力的使用者(行政权力主体)在行使权力过程中所表现出来的一种特殊的职业伦理。它既体现了社会对行政权力行使者在运用权力时所要求遵循的伦理规范,又反映着行政权力使用者在权力使用过程中的价值追求和伦理人格。行政伦理形成存在于一定的政治经济文化背景下,以"责、权、利"的统一为基础,是维持行政机关与其他机关、社会组织,行政机关与其工作人员,以及公民之间合理正当关系的原则和规范。

3.2公共支出领域行政伦理的构建

行政伦理是公共行政领域中的伦理,是伦理在公共行政领域中的体现。"行政伦理作为法与道德统一,他律与自律统一,客观与主观统一,强制性与自觉性统一的特定社会现象,不仅是精神文明的重要组成部分,而且是政治文明的重要组成部分"。[4]行政伦理实质上是一种价值取向,笔者认为,公共支出领域行政伦理的构建必须具备如下的价值理念。

3.2.1正确的价值理念。价值观是行政伦理的核心,他决定了行政主体的行动方向和目标。树立正确的价值观,才能引导出正确的行为。库珀说:"价值观是我们应该拥有的一种信仰类型,它比其他的信仰类型更为基础;它是我们信仰系统中的核心也因此是我们的''''态度''''。价值观就是我们该如何去做的信念。"[5]在我国,"全心全意为人民服务"的价值观作为主导价值与其他从属的多样性价值共同构成了我们公共行政的价值体系。政府行使其财政权力,全面履行公共财政的基本职能,它所管理的对象是公共事务,应该以实现公共利益为价值目标。所以,作为政府及其行政人员来说,作为他们行政行为的价值取向不应当是其部门或个人利益,而应该是公共利益。因此,行政部门和行政人员在行政过程中应该把国家、社会利益放在首位,树立起为人们服务及甘为人民公仆的服务意识。在国家、社会利益和个人利益发生冲突时,行政之底线伦理应该是以不损害国家、社会利益为前提,乃至必要时牺牲部门利益和个人利益来保证国家和社会的利益。