刍议国外社保预算管理

一、英国社会保障预算管理及其特点

英国的社会保障制度最早可以追溯到19世纪，当时主要表现为各种济贫自助机构和教会组织的救济贫民活动，工人自愿缴纳互助基金。1906年以后，政府连续出台一系列社会保障法案，向英国国民提供广泛的社会福利。1906年，英国首次将社会保障引入立法体系，引入非缴费型养老金试点计划。随后，政府于1911年通过《国家健康保险法案》，提出对国民提供病假工资和有限的失业保险覆盖。二战后，英国以1942年经济学家威廉·贝弗里奇发表的《社会保险及有关服务》报告为基础，建立了“从摇篮到坟墓”的全新社会保障体系，由此奠定了英国“福利国家”的地位。新的社保体系改革引入了强制性的国民保险金体系，福利内容包括失业金、疾病津贴、产妇津贴、寡妇补助，养老金和丧葬补助金。另外，政府还颁布了《国民健康保健法》，该法案提供了向患病个人提供免费医疗健康服务的做法。目前，英国基本形成了以社会保险和社会福利制度两个大内容为主导的基本的社会福利保障框架，这里面主要又包括四个部分的内容：国民保险（NI）、国民医疗保障（NHS）、社会救助（SA）、社会福利（SW）等，这些社会保障项目都来源于社会保障缴款，这部分缴款及其相应项目的支出完全纳入政府预算内管理。英国是实行复式预算的国家，社会保障预算收支全部体现在政府经常性收支当中。社会保障收入主要是通过国民保险费和普通税收融资，并由全国社会保险基金（NationalInsuranceFundNIF）代管，国民保险费目前对雇员和雇主都征收，费率分别为12%和13.8%，但是国民保险费的征缴存在一定的缴费门槛，这个门槛与雇员和雇主的工薪有关联。2011-2012财年度，周薪的较低收入线是102英镑，较高收入线是817英镑，雇主缴费门槛是136英镑，雇员是139英镑。社会保障支出则直接通过“社会保障费”列示在经常预算支出中，并且在经常预算支出中所占的比重逐年上升。国民保险费用收缴上来以后，分别转入了三个主要的基金进行单独使用，它们是国民保险基金（NIF）、国民卫生保健基金和英国皇家财务署（统一基金）。其中，国民保险基金所占有的国民保险费最多，大约占总收入的95%左右，流入国民保险基金的还包括：由于法定患病工资、法定父亲陪产假津贴、法定产假津贴、法定收养婴儿产假津贴的领取者在领取上述津贴期间不需要缴纳国民保险费，但仍被视同缴纳了国民保险费。由此造成了国民保险费减收，这部分统一由政府一般预算账户拨付；国民保险金结余的投资所得。英国政府财政部在英格兰银行设立了同一基金。同一基金是指在指定账户中的存款余额。其中大部分的收入来自税收，所有应汇入财政部的款项必须存入统一基金。统一基金由议会表决通过后，通过英国财政部主计长办公室转入相关的政府部门。所有的中央政府部门账户中的现金余额均由主计长办公室控制。主计长办公室代表政府部门处理上述账户由于交易而产生的资金流动。当国民保险基金出现收大于支的时候，盈余部分被转移到了投资账户，由英国减债委员会（CRND）进行管理。CRND一般将这些基金用于购买国债。国民保险基金的存在，能够保证在国民保险预算出现入不敷出的时候，确保养老金及津贴的按时发放。在社会保障预算的支出方面，全国保险基金的主要支出是福利金的发放，大约占到发放金额的93%，由全国保险基金发放的福利金很多，主要是以国民保险缴费记录作为领取前提的一些福利项目，包括：国家养老金、病残津贴、丧偶补助以及求职者津贴等；全国保险基金的另外一项支出就是相关业务部门管理及运营的成本，其成本由全国保险基金补偿到各个部门，主要包括：工作与养老金部、英国皇家海关及税务总署、贸易和工业部（商业、企业及改革管理部）。类似英国社会保障预算这样的模式，即将社会保障预算收支全部内含于政府经常性预算当中，不编制单独的社会保障预算，有一定的特点：首先政府将社会保障收支放在政府经常性预算收支中安排，明确了政府的责任，确保社会保障的资金得到落实，能够主导社会保障事业的发展及社会保障预算收支规模、结构及结果，有利于政府统筹管理、宏观调控；其次，因为是政府提供，因此基于产品具有非排他和非竞争的性质，基本上每个民众都有索取和要求的权利，能够充分满足民众的基本保障需求。

二、美英社会保障预算管理给予我国的启示

美国和英国特有的社会保障制度财政支持模式形成了两大不同的预算管理模式，研究专项基金式预算管理和完全预算管理，能够为我们提供以下启示：（一）社会保障预算的地位问题美国比较注重社会保障预算的相对独立性，这点从社会保障制度建设之初就已经有了。之所以要成立OASDI基金，就是要确保国家预算不能对社会保障缴款有所侵蚀。联邦信托基金理事会是社会保障预算独立的编制主体，负责对年度基金的收支节余进行预测，并将相关报告呈报给财政部，供财政部总预算报告参考。OASDI筹资来源是独立的，雇员和雇主缴纳的工薪税经税务局收取，就直接交理事会在财政部下开设的金融账户存管。OASDI的支出由社会保障署审核，发放则在财政部，投资运营管理由独立的基金理事会做出。《社会保障法》对基金理事会的地位和职责进行了规范，同时要求理事会每年都要国会作有关OASI和DI基金财政运用方面的报告，截止2012年，这个报告已经连续进行了72年。每年社保基金理事会都年度报告，对基金的收支及长期趋势进行说明。严格意义上说，英国并不存在独立意义的社会保障预算。从形式上说，英国虽然没有编制独立的社会保障预算，但是英国实行的是复式预算体系，政府财政总预算包括经常预算和资本预算两大部分，每部分有独立的收入来源确保支出，不会相互挤占资金。英国社会保障收支完全在经常性预算收支中列示，但是收入和支出之间的对应关系并不明显。名义上说，尽管雇员和雇主都缴纳国民保险费，这是全国社会保险基金的主要收入来源（占到95%），但是由国家税收融资的统一基金也为全国保险基金提供资助。同样，英国国民卫生保健基金（NHS）也是接受全国保险基金与一般税收的双重资助。2011/2012财年，国民保险费收入总额为1016亿英镑，其中802亿英镑进入到了国民保险基金，213亿英镑进入到了NHS。NI和NHS支付的依据都是缴纳国民保险费的记录，但类似于那些不以缴费为前提的社会福利项目，比如补助、补充养老金发放等，这些都由统一基金支付（由一般税收筹资）。（二）社会保障预算收支的预测规划美国联邦社保基金理事会会根据人口结构、经济增长等变量，对OASDI的财务收支状况进行预测，分别给出10年和75年的精算评估报告，提交美国财政部供制定相关财政政策参考。按照财政的最近预测，2016年，OASDI的现金流就为负，意思是当年的收就不抵支出了，但是依靠积累基金的投资收益累计，基金仍然可以支持到2037年，此时如果不改变影响基金收支的变量，那么基金就将彻底枯竭。英国财政部为了确保政府财政预算收支长期的稳健和可持续，每两年一次地编制综合开支审查报告，对政府收支进行预测和规划。综合开支审查报告的内容包括对经济和财政的评估与预测，对政府的改革政策进行解释说明，同时确定在未来三年内的财政优先项目和开支计划，在报告中特别要包括即将支付的社会保障福利的估计数额。2010年财政部的开支审查报告中，按部门列示的社会保障开支包括：NHS（health）2012-2013财年为1040亿英镑，2013-2014财年为1069亿英镑，2014-2015财年为1098亿，增长率为1.3%；WorkPension部门2012-2013财年为74亿英镑，2013-2014财年为74亿英镑，2014-2015财年为76亿，平均增长率为2.3%。所有的强制性支出都呈增长趋势，2012-2013财年预算为7130亿英镑，2013-2014财年为7242亿英镑，2014-2015财年为英镑为7398英镑，而同期议定支出2012-2013年削减400亿英镑，2013-2014年削减610亿英镑，2014-2015年削减810亿英镑，（三）预算核算的会计基础美国的财政预算会计准则由国会下属的总会计办公室制定，实行的是一种收付实现和权责发生相结合的混合会计核算制度，但对于所有的政府基金来说，美国财政部统一使用权责发生制，这当然包括联邦社保基金。在每年衡量财政报告的关键指标：统一预算赤字和净成本/收入中度量中，财政部就分别使用不同会计核算基础。联邦财政预算赤字的核算基础为收付实现制，并不考虑长期影响收支的变量及其作用结果，这使赤字收支表更直观易懂。而净的运营成本/收入则依靠权责发生制来计量以此确认联邦或者地方政府的赢余或者赤字。联邦社保基金的会计基础虽然是权责发生制，但是经过修正的权责发生制，当收入被确认就可以计量而不是等到这笔资金入账；支出则优先于费用的确认时间，一旦发生则被确认。如果信托基金发生了市场化运营操作，比如购买了联邦特别国债等商业行为发生，那么权责制能够很好地反映基金的收益状况；权责发生制同时能够衡量其投资利率、股息分红，以及对所支持项目的支付等。英国政府所有的开支与收入采用的都是权责制基础，而不是以现金流为基础的收付实现制。采取权责制基础的会计系统意味着政府支出和税收以开支与收入计算，而不是以现金流计算。对于社会保障支出而言，这意味着福利支出反映的是已经通过申请，但是还未支付的金额，而对国家税收而言，这一数值则是指在相应的财政年度内，英国皇家海关及税务总署应收缴的金额。从美国的经验来看，采用权责发生制概念可以帮助国会对事项做出选择，可以带来更及时的信息以及更及时地确认成本，在做出承诺时较早地确认成本，有利于对一些涉及到多年现金流量的项目：比如养老金等加强控制。（四）社会保障预算的收支项目问题美国OASDI基金依靠工薪税融资，主要支付为退休、死亡及残疾工人及其家庭、遗属等按月提供相应的待遇给付。OASI主要是向退休工人及其家属以及死亡工人的遗属支付福利，而DI则主要是向残疾工人及其家属支付福利。相对英国的保险基金支出，美国社会保障基金的支出专用性更加突出，除了按规定必须支付的福利待遇，几乎不能用于其他。OASDI基金的管理成本则由一般财政单独支出。英国的全国保险基金的主要支出是福利金的发放，包括国家养老金、病残津贴、丧偶补助以及求职者津贴等；另一支出是全国保险金相关部门的管理及运营成本，包括工作与养老金部、英国皇家海关及税务总署、贸易和工业部等。（五）社会保障预算资金与一般预算的关系美国联邦社保信托基金（OASDI）由工薪税和医院保险保费收入融资，这些资金为老人、残疾人及遗属等提供必要的养老、医疗保障。OASDI一般都存在基金积累，多余的都通过政府的一般账户借支给政府，对辅助医疗保险（SMI）进行补贴。政府按照相应的利率记息。从联邦整体预算的角度来说，这个利率实质可能不会立即兑现，但是到基金需要的时候，必须要连本带利全部支付；另外一种方式，就是多余的资金也购买财政部特别针对社保基金发行的国债，并且要保证这个国债在基金需要的时候能够及时兑付。因此，社会保险基金与一般预算之间关系紧密，资金从政府的社会保障部门要么流入一般账户，要么回到财政部，部分避免了政府向公众借债，改变了公债的分布状态及持有方式，有利于政府财务稳健。从支出管理上看，美国的预算支出分为自主支出和法定支出两类，以社会保障、医疗照顾和医疗救济为主要内容的法定支出不由年度拨款法控制。但是1990年通过的《预算执行法案》，年度自主性支出的授权设置限额（Cap），法定支出遵守“以收定支”原则原则，即增加法定支出的前提是收入也必须增加或者另一项支出削减。而英国的社会保障资金和一般预算关系就更加紧密。当国民保险基金出现收大于支，赢余就被转移到投资账户，由英国国家减债委员会进行统一投资运营管理，国民卫生保健基金同样如此。英国的支出同样实施限额支出和年度管理支出，DEL涉及到政府部门稳定的跨度为3年的支出限制，而对那些需要根据年度经济、社会发展变动进行调整的类似养老金、社会保障、补贴等支出以及不适宜进行硬性限制和管理的各种其他支出，主要通过AME来限制支出额度。

作者：谢和均杨绍辉单位：云南大学公共管理学院