简述行业组织的性质

一、行政主体理论

1．行政主体的内涵

对于行政主体的含义，大多数学者们在表述上有些许区别，但实质观点是基本一致的。有学者认为，行政主体是指享有行政职权，能以自己的名义行使国家行政职权，作出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任的组织。［1］随着行政这一概念的内涵的发展，公共行政含义和范围的扩张，开始有观点认为，行政主体所行使的，应不仅仅是国家行政职权，还应包括一切对社会公共事务进行管理的权利。因而，行政主体也就定义为享有行政权，能以自己的名义实施行政管理活动，并能够独立承担由此产生的法律责任的组织。笔者较为赞同该种观点。社会行政也应是行政的一部分，这是不可忽略的，因而同样是行使公共权力对公共事务进行管理的社会公共行政行为自然也应纳入行政行为的范畴中，界定行政主体的标准之一—“承担行政职权，实施行政活动”就应该是广义上的，而非仅指国家行政活动。如果囿于狭义的解释，将社会行政活动排除在外，则未免失之偏颇。

2．行政主体的特征

法律上的行政主体具有以下几个特征:第一，行政主体是具有行政权力、实施行政活动的组织。并不是所有的组织都能成为行政主体，只有行使国家行政权力的组织才能成为行政主体。第二，行政主体必须是能以自己的名义独立进行行政管理活动的组织。能否以自己的名义实施管理是判定一个行政机关是否行政主体的标准。第三，行政主体必须是能够承担行政活动的法律后果的组织。一个组织是否是某项活动中的行政主体，重要的标准是看其是否承担行政活动所产生的责任，如果仅仅实施行政活动，但并不负担由此而产生的责任，那么，这个组织就不是行政主体。

3．行政主体的范围

行政主体一般是行政机关和法律、法规授权的组织。行政机关是指依法享有行政职权，能够以自己的名义代表国家进行行政管理活动，并且承担由此产生的法律后果的行政组织。行政主体主要是由行政机关担任，但又不限于行政机关。

二、对行业组织相关问题的理论分析

(一)行业组织的概念和范围

一般认为，行业组织是指由法人、其他组织或公民在自愿基础上组成的一种民间性非营利性社会团体。种类比较多，主要包括行业协会，商会，同业公会，企业联合，经济组合等许多形式。［2］主要是指经济领域的行业协会和职业协会。

(二)行业组织产生的历史背景

自20世纪70年代始，各国政府必须处理的公共事务进一步增多，但可用的经济资源却日益紧缩;此外，公共事务的日趋多样化与复杂化也往往使传统的政府架构、运作流程及行政人员显得捉襟见肘，无法招架。“政府失灵”迫使人们开始了反思，“改革政府，提高效能”被提上日程。于是各国政府纷纷开始放松管制，将一些权力交还给社会，因而出现了公共管理的社会化。对本行业的事务进行自律性管理的行业协会，也就在这种背景下应运而生了。

(三)行业组织在公共事业管理中的作用

行业组织作为社会中介行政组织的一个代表，在政府和公民之间充当着“杠杆”和“桥梁”:在二者总体利益一致但无可避免地存在冲突和对立的条件下，行业组织作为具有行政性质的社团，发挥着平衡和中介的作用。首先，行业组织具有平衡作用。这种作用是通过对双方的代表作用实现的。一方面，行业组织代表或协助政府，推行和实施对公民的公共管理，维持社会公共秩序。另一方面，他代表社会成员参与监督政府活动，保障公民权利。

(四)行业组织的权力来源

行业组织要对公共事务进行行政性的管理，必有其合乎行政法基本原则的权力来源。从我国的现行立法看，其权力主要来自于法律法规的确认、授予。

三、行业组织的性质

(一)各国的通行理论和实践

大陆法系有着发达的行政主体理论体系，其产生的前提的基础即在于行政分权制度。行业组织被作为公法人的一种而纳入行政主体范围的。行业组织包含于广义的公法人概念之中。

(二)行业组织的双重身份

行业组织产生的历史背景、在社会上的独特地位和它在公共事业管理上的平衡中介作用，导致了它在行政法上的双重身份:1．在行业组织行使公共管理权力，对社会进行公共管理时，是行政主体。其原因在于:第一，行业组织是具有行政权力、实施行政活动的组织。第二，行业组织是能以自己的名义独立进行行政管理活动，承担行政活动的法律后果的组织。第三，此类组织的活动受政府监督的程度较高，而一般的社团，政府更多的是将其活动归于其自身的管理协调，社团本身的行为也更多地体现民法的“意思自治”原则。这些特征，使行业组织明显区别于其他的纯私法人性质的社会团体，而具有了行政主体的特性和法律要件。因而我们可以认为，在行业组织履行社会管理型的职责，行使法律赋予它的行政权时，它完全应该作为行政主体而以行政法对其组织、活动进行调整。2．在行业组织作为本行业的代表，接受政府的管理和监督并同时也对政府进行监督制约时，是行政相对人。在行业组织对其成员进行指导、服务时，双方是一种类于委托的关系，双方之间不存在管理与被管理的关系，是完全平等的。这时的行业组织就同于一般的私法人，是民法意义上的普通社会团体。

本文作者：曾威工作单位：中南大学法学院