FDI与公共行政革新的关系

中国公共行政与公共管理研究从20世纪80年代开始，但其实践始点很难清楚地描述。长期以来我们致力于运用管理学、政治学、经济学、法学、社会学、系统科学多学科的理论与方法对政府和公共组织进行有效治理，取得的进步有目共睹。FDI是资本跨国流动的一种方式，毫无疑问，FDI对中国经济的推动作用是明显的，但FDI对中国公共管理的影响和推动作用常常隐藏在各种表象之后，其关联性不易观察。对这些关联性的研究和分析，有助于揭示FDI对中国经济社会的全面影响。

一、FDI催生新的非官方的公共政策活动者

改革开放以来，中国FDI增长速度一直比较快。2010年，中国FDI为1057亿美元，居世界的位次从2005年的第4位提高到第2位，占世界的比重从2005年的7.3%提高到9.4%，中国已成为世界最具吸引力的外商直接投资国之一。统计数字的背后实际上反映中国FDI的增长引起较深层次的变化———它使长期以来以国有企业和集体所有制企业为特征的经济体系被打破，外资企业（中外合资企业、中外合作企业、外商独资企业）作为公共政策的新的活动者开始在中国的公共政策的舞台扮演角色。外资企业与国有企业和集体所有制企业不同，政府直接干预管理的影响比较小，它们生存的政策和法律有别于国有企业和集体所有制企业；而且外资企业其独立性远大于国有企业和集体所有制企业，国有企业和集体所有制企业从诞生之日起在很大程度上依附于政府，自我生存和发展的能力较弱。在外资企业工作的员工与国有企业和集体所有制企业也有很大不一样，外资企业员工和外资企业有比较清楚地契约关系，国有企业和集体所有制企业这种关系比较模糊。FDI催生有别于国有企业和集体所有制企业的外资企业和外资企业员工不可避免地改变了中国行政管理的经济环境，以中国国有企业和集体所有制企业为重心的公共行政管理制度和方法必须顺应这种变化。这种变化的动力不是全部来自FDI,但离不开FDI,换言之，正是FDI使中国市场经济主体多元化，使得中国行政管理政策和制度的制定必须将它们作为其中因素加以考虑才能行之有效。与FDI高度相关的外资企业及其员工在公共行政管理改革中所起的作用也会随着其地位的提升不断增大。外资企业利用它们掌握的资源，通过游说、宣传、捐款等方式，或者通过政协、人大等官方正式的渠道表达自身利益要求，对公共政策施加越来越大的影响，尽管它们在一般情况下并不直接参与公共政策的制定。在外企工作的员工年富力强，大多享受良好教育；与他们的外籍员工一样，他们是知识和技能的载体，这些新生代工人通过参加利益集团或利益团队，或者对实施的政策采取合作或者不合作的态度来表达他们的利益倾向，对公共政策施加影响。

二、FDI是推动中国制度创新的力量

中国对外开放政策的实践始于20世纪80年代，其中一个目的也是为了吸引外国资金，利用国内国外两个市场和两种资源发展中国经济。但中国经济体制改革或者政府机构改革也有很多矛盾和阻力，需要重组和改革才能达到目的。如果内部力量比较平衡，引入新的因素可能就能打破平衡，实现飞跃，这个新的因素可能是FDI。扩大对外开放，加快外国资金进入的步伐，促使FDI上规模上水平，中国应该进行比较大规模的制度创新。借鉴和模仿是制度创新的开始，比较容易被接受的办法就是按国际通行的惯例管理中国经济，也就是说可以援用国际上一些通行的做法和管理制度。加入世界贸易组织彰显了中国领导人改革开放的努力和决心。从直接影响上分析，加入世界贸易组织促进中国贸易投资便利化，但在公共政策层面，它要求废除和建立大量的经济法律制度，包括政府管理经济的制度和程序，这样才能与世界贸易组织的制度基本吻合或者不至于有矛盾。所以FDI与中国公共行政之制度创新的关联性是清楚的：如果中国不需要FDI，也不需要加入世界贸易组织，也不需要重新审视经济法律制度进行必要的废止或新立。FDI对中国经济发展的贡献是积极的，虽然它是中国通过用市场或其它资源换取。它不仅推动中国进一步对外开放，而且对中国公共行政和公共管理的影响也在悄然发生，成为中国公共政策变化的一个重要的考量因素。

三、FDI对政府经济治理方式提出新要求

FDI对以政府为核心的公共管理产生影响的力量还在于它对政府职能部门提供的服务提出了不同的要求。政府治理经济的方法必须由针对传统的计划经济的转向市场经济，部门功能也应随之改变才能顺应这种要求。换言之，政府开始在引进和借鉴西方管理经济的理论和方法，比较间接地管理经济而非直接干预，让市场机制发挥其应有的作用。与这些转变同步发生的就是使公共行政与公共管理的模式的转变，政府做什么不做什么应有比较清晰地界线。这样政府与企业界线清晰也使政府不至于由于国有企业经营不善背上沉重包袱。FDI可能通过跨国公司兼并国企进入中国，它不仅改变国企的性质和运营方式，而且间接驱动政府职能转变，以适应新经济环境的要求。这些被兼并的国企—先是“国营企业”再转变为“国有企业”，一般而言盈利的动机并不如跨国公司强劲，自主经营的能力较弱，与政府的界线不够清晰。兼并后要求的外部的运营环境毕竟不一样。FDI也可以通过绿地投资进入中国，但创造的就业机会略有不同。绿地投资接纳新生代劳动力比较多，不一定能够象兼并一样仍然雇佣被兼并的企业的员工。但政府面对就业的压力也需要FDI进入以解决部分问题。这种相互需要的关系使得政府愿意做出某种改变，比如更具有回应性、更具有效率和效能，更公开廉洁以这些改变最为交换外资进入。当然，上述的改变从根本上也是政府和执政党本质上的要求。FDI同时对政府机构改革提供样板，FDI无论是通过绿地投资或者兼并创办企业，产权清晰、管理水平较高、盈利能力较强，容纳劳动力较多，税收贡献较大。其效率与效益都是政府想要的，对中国政府再造企业型的政府有借鉴意义。FDI还使得中国政府提供的公共服务与其他国家能够进行比较。比如投资人可能有较多的机会与政府官员接触，他们可能会告诉这些官员在他们的国家类似的行政事务如此这般处理，通过比较官员能够学习和借鉴其他国家的经验，进一步官员们可能会审视和修改部门职能和办事程序，以便服务更到位、效率更高。

四、FDI需要政府“善政”，推动政府提高效率和效能

FDI产生和规模扩大的原动力是追逐利润，它需要东道国提供良好的治理（goodgovernance）环境。因为一个不善于治理的政府会把其低效率和高成本转嫁到企业，包括以FDI方式进入的外资企业。什么样的治理可以称得上是良好的治理，或者什么样的公共行政从经济的角度判断堪称“善政”（“goodgovernment”）。彼特认为（Peters，2001:86)其中一个标准是“他的决定应该代表它服务的公众的利益”。伍德（Hood1991,inToonen2003b:470)也认为公共行政的三个核心价值在于回应性和满意度（respon-sivenessandsatisfaction）、正直和信赖（integrityandtrust）、可靠和信度（reliabilityandconfidence）。图那（Toonen，2003b:470-471)解释说回应性和满意度强调的是公共行政节俭和经济，以保证公共行政精简和目的性强；实诚和信赖意味着政府应该公正、公平、清廉，以保证政府诚实公正；可靠和信度包含稳健、灵活和可持续，以保证政府强健和富有恢复力。尽管不同的政治文化对“善政”和“正确的行政”（“properadministration”）有不同的标准，但公共行政和公共管理的方向都指向“3E”—效率、效能、公正（effi-ciency,effectivenessandequity）。FDI对公共行政或公共管理的影响在于外商与政府进行磋商时他们具有一定的讨价还加能力。在实践中，投资人在中国市场准备进行投资最先接触的几乎就是政府官员，此类接触是一种政治环境的调查。此后对政府服务的一些要求也可以看作是一种磋商，这些磋商可能包含列举了对政府公共行政服务质量的要求，或者是他们心目中“善政”和“正确的行政”的要求。为什么外国投资人能够和政府坐在同一谈判桌上进行磋商？外资的流动性决定FDI有这种讨价还价的能力。外资进入的“双赢”效应使政府愿意用“市场换资金”或“市场换技术”甚至“善政换资金”。迄今为止，仅靠“市场换资金”恐怕已经远远不够，良好的治理能力和具备“3E”特征的“善政”吸引力越来越大。如果我们不具备提供市场和“善政”的能力和条件，外资就会流向其他国家和地区。“有限政府”的观念也有助于优异的政府治理的形成。因为“有限政府”使政府将有限的时间和财力集中在有限的目标上，比如说宏观层面的公共行政，在理论上它就能保证服务的质量。良好的治理不完全是迎合FDI，也是政府机构自身改革发展的需要。

五、FDI对思想库的贡献影响中国公共行政改革

观点和政策的关系吸引很多学者加以研究。萨博提尔（Sabatier1991,inParsons,1995）认为观点是“推动变革的力量”（inParsons,1995：195），彰显观点在政策形成中的重要作用。寇伦达和科斯（ColanderandCoats，1989,inParsons,1995)认为观点和思想的传播有三种模型：第一种模型是“传染病模型”（theinfec-tiousdiseasemodel）；第二种模型是“观点买卖型”（“themarketplaceforideasmodel”）；第三种模型是“资讯理论模型”（“thein-formationtheorymodel”）。第一种模型描述了观点传播象传染病一样，向敏感人群传播；第二种模型认为观点犹如产品可在市场上买卖；第三种模型解释观点就是信息流，不停地流传和被赋予新意。FDI不仅可以是资本的载体，也还可以是观点的载体，它是“传染病”的携带者或观点的“卖家”或“信息源”。经由FDI带来的观点和方法经过传播形成“传染病社区”（“epistemiccommu-nities”），影响思想库，进而影响公共政策的制定。严格地说，其他因素对观点传播也有作用，但FDI所起的作用较为特殊，比如可能他们用不同的视角对政府进行评判：官员可能不仅仅是中国传统文化中的“父母官”，还是人民的公仆；政府不仅是有权威的政府，也是服务型的政府。这些独特的视角下的观点的传播对中国致力建设廉洁高效的政府的影响意义深远。中国公共行政实践中的一个问题就是还不能完全摆脱“人治”。FDI要求政府依法行政，政策相对稳定和透明，这也是资本增值内在的要求，即它总是要求资本运营在一种可预见的条件下进行，即使现实当中这种真正可预见的情形不见得一定存在。因为较为稳定和可预见的公共行政环境使投资人比较容易计算投入和产出，这样投资人就可以据此确定投资或者不投资。为什么FDI和观点有密不可分的联系？因为FDI执行者是不同国家不同文化背景下的人，如果他们是他们各自政治经济文化的代表也是情理之中的事。当这些人进入东道国投资，他们会不由自主地将母国文化和东道国文化进行比较，然后指出孰优孰劣。此外，FDI的执行人进行投资所执行的计划有其完整性，即输出资金的同时与之配套的观点也夹带输出；这并不是意味着FDI不需要适应，恰恰相反，FDI很需要适应，但他们也会挑战东道国习以为常的东西，比如会对公共行政环境和经济环境提出不同的要求。FDI带来的观点最可能汇集到思想库，然后在这些思想库里被较为系统地整理、分析和研究。这些中国思想库大多分布在政府政策研究机构、高校和科研院所，特别是前者，它们对公共政策的影响最直接、最有效。思想库也不是被动地等待FDI到来点燃思想的火花，思想库应该具有革命和创新精神。思想库视野开阔，兼收并蓄，海纳百川，可能最有能力甄别FDI带来的观点的正确性。所以FDI对思想库的贡献不仅仅是向思想库输出思想的过程，也是思想库自身主动吸纳各种有益观点的过程。

六、结语

中国公共行政改革是在复杂的政治经济背景下的改革，改革的发展和进步是多种力量和因素影响的结果。FDI对中国经济发展的贡献一开始就比较多地得到关注，但它对中国行政管理改革的作用较为隐蔽和间接，容易被人忽略。FDI与中国行政管理改革的相互作用的关系或其关联性表现在FDI作为一种资本流动的方式进入中国，除了使得中国经济成分多元化的同时催生了非官方的政策活动者；FDI的国际性要求中国法律和政策环境也有国际性和通用性即按国际通用的制度和方法来治理经济，因而迫使中国法律和政策也做顺应式的调整；与法律和政策调整同步的是中国治理经济的方式的变化以及政府致力建设高效廉洁的服务型的政府，或者西方学者称之为“优异的治理”或“善政”。对中国公共政策影响最直接的思想库在不同的程度上也受FDI带来的观点的影响。对FDI与中国行政改革的这种关联性进行定性分析有难度但仍可行，不易克服的困难是很难描述两者之间作用力度的大小，即FDI究竟在多大的程度上影响中国公共行政改革的方向和进程。中国公共行政改革在经济改革和政府机构改革的主战场中穿梭前行，发现和揭示它的动力源和影响因素有学术价值更有指导实践的意义。