国土安全度研究管理论文

一、国土的安全度

中国不是一片乐土，从有文字记载以来就充满了灾难的描述，经常遭受天灾人祸之扰。至今为止，虽然进行了大规模的水利建设但我国仍然是受各种自然灾害严重威胁的地区，国土安全度依然较低。自然灾害依然是制约我国经济发展的主要因素。

地球北纬10°~50°是受季风影响，洪涝灾害十分频繁的地区。我国主要江河都受东南季风和台风的影响，常在春夏之季产生重大洪水灾害。洪水是威胁我国大部分地区的主要自然灾害。

我国七大江河都可能发生重大的洪水灾害。长江流域在2000年来共发生大水灾200余次。1931年大水，水淹六省，淹死14.6万人，1991，1996，1998连续发生大水灾。黄河自公元前206年到1938年的2245年中，决口泛滥年份有413年，有六次大改道。淮河从1901年至1948年全流域发生较大水灾42次，1991年淮河、太湖流域洪水造成2100亿元损失。海河流域在50年代也是我国洪涝灾害最严重的地区，1939年大水使900万人受灾，1963年大水也造成了严重损失。松花江辽河水系在解放以来曾多次发生重大洪水灾害，特别是1998年松花江，嫩江大水超过了百年一遇，对大庆油田及广大松嫩平原造成严重威胁。珠江1915年大水使6000万人受灾，死伤十余万人。1994，1996，1998年大水都造成严重损失。1996年大水使柳州市98%城区被淹，最大水深达10余米。进入90年代以来，洪涝灾害几乎连年发生，由其造成的经济损失由90年代初的600亿元/年增加到98年的2500亿元/年。约占GNP的3%左右。而同样位于北纬10°~50°区域内的日本为0.2%，美国为0.08%。我国有2/3的资产、1/2的人口、1/3的耕地处于受洪涝灾害威胁的洪泛区内。可以说七大江河抚育了中华民族，也成为中华民族的心腹之患。

除洪涝灾害之外，我国还位于环太平洋、欧亚大陆桥的地震活跃地带，西南、东北、新疆、华东都经常发生较大规模地震。台风、暴潮、干旱、冰雹、冻害、虫害、森林火灾等都时有发生。尽管新中国成立以来进行了大规模的防灾减灾工作，但各种自然灾害对我国经济发展的威胁依然十分严重。每年因灾死亡人口达数千人。展望未来，环顾我们的生活环境，到处充满危机，存在各种潜在的威胁。

（一）目前我国正处于城市化的高速发展期。城市化造成自然灾害频发，同时城市化使城市人口和资产增加速度极快，城市自然灾害所造成的损失将随之递增。

1.城市化改变了水文下垫面的特征，不透水面积增加，地表径流量增加，城区内涝灾害加剧。

2.地下水补给减少，加之超采地下水，造成地下水位下降及地面沉降，排水困难，也导致洪涝灾害加剧。

3.城市内对交通、水、电、煤气、信息、通讯网络系统的依赖增强，一旦因灾使网络破坏，将导致大面积城区瘫痪。

4.现代城市地下设施增加，成为洪涝灾害中最易受灾的薄弱环节。

5.老城区大部分选择在较安全区域，新开发区大多位于灾害风险较大地区。如低洼易涝地区，或泥石流沟口区域。

（二）由于经济的迅速发展，人类活动区域扩大，一些公路、铁路、住宅不得不建在地质条件恶劣，泥石流、崖崩、滑坡等地质灾害高风险地区。因而近年来由地质灾害所造成的伤亡和经济损失也逐年增加，如上所述，随城市化的发展，这种灾害的损失还将快速增长。

（三）我国有堤防23km，但防洪标准较低，而且由于长期投入不足，年久失修，隐患较多。我国有15m以上大坝8400余座，但许多中、小型水库为50年代修建，经40余年使用，已进入事故多发期，而且勘测、设计、施工中存在问题较多，有1/3为病险库，近20年来平均每年溃坝200余座。

（四）由于毁林开荒，水土流失加剧。如长江流域水土流失面积已由50年代的36万km2，增加至80年代的56万km2。年土壤侵蚀总量达22.4亿t。水土流失造成河、湖、水库淤积，洪水位不断抬高，泛滥致灾的危险增加。

（五）我国至今有2000万人口生活在蓄滞洪区内，尚有数百万人生活在大江大河的洲、滩之内。而且由于管理失控，这些区域内的财产及人口增加较快。如黄河北金堤滞洪区内有人口150万，资产近百亿。蓄滞洪区一旦投入使用可能产生较大的损失，难以使用。而且洪水对这些区域内居民的生命财产构成极大威胁。

（六）近年来农民收入迅速增加，不断翻建新房。由于多数房屋追求外观投入，在结构抗震，耐淹等方面考虑不足，一旦遭遇地震、洪水灾害，其潜在危险也较大。地方自建的桥梁发生重大事故的案例也在不断增加。

（七）我国对自然灾害的风险管理方面较落后，居民对周边环境的灾害风险了解不足，缺少必要的防灾减灾知识，缺少灾害应急训练，在遭遇重大灾害时往往缺少抗御能力。

综上所述，可以说我们的国土是危机四伏、安全度不高。历史上由于各种天灾人祸导致饿殍遍地，满目荒凉，民不聊生，社会动乱乃至政权更迭的悲剧时有发生。可以说提高国土的安全度是摆在我们面前最迫切、最重大的课题。

二、国土的舒适度

中国不是一片净土。污染、生态破坏等问题日益严重。我们在追求舒适生活的同时，又对我们的基本生活环境造成重大破坏。舒适生活的标准是什么？首先是我们的生活环境应当使人类的感官产生快感，能看到的是青山绿水，五彩缤纷，生机盎然，古朴自然的外部世界；能听到的是虫叫鸟鸣等大自然发出的优美旋律；能闻到的是草木花香，清新的空气；能感觉到的空气和水的凉爽舒适；能品尝到的是没有污染的水和食物。

要获得这种舒适感，最首要的是有清新的空气、干净的水，足够的森林和绿地，保持有生物多样性的良好生态环境和适宜的人居环境。但是现实的世界正朝着与我们的期望相反的方向发展。

（一）水系污染日趋严重，我国水系有一半以上遭受严重污染；太湖、滇池、巢湖等靠近城市的湖泊都出现富营养化；渤海湾等近陆海域污染严重，发生赤潮面积不断增加。

（二）森林面积不断减少，如长江流域的森林覆盖率古代为89%，唐代为80%，宋、元时代为60%，明、清时代为40%。解放初期为20%，近来为10%。黄土高原古代森林覆盖率高达69%，目前不足9%。

（三）森林的减少导致水土流失加剧。土地沙漠化，特别是热带雨林的不断消失，使生物多样性急剧减少。

（四）草原地区的过度放牧，使草场退化，土地荒漠化。

（五）大量水利工程的修建，使河道连续性、水陆连续性破坏，使大部分水生生物无法繁衍，水生物大量灭绝。

（六）海河、黄河等北方河流先后断流，成为季节性河流，对生态及下游地区经济发展造成严重威胁。

（七）黄、淮、海平原地下水位大幅度下降，海水入侵地下水，加之地下水污染，对地下水资源造成严重威胁。

（八）城乡垃圾增多，城市废气、噪声污染，城市水面、绿地不足等城市环境问题，大多数城市变成生态系统最脆弱的“城市沙漠”。

（九）由于燃烧废气的大气排放，酸雨、温室效应、臭氧层破坏等跨越国界的广域环境问题日益严重，雨林消失、森林枯萎、土壤及湖泊酸化、荒漠化、海平面升高等问题对全球构成威胁。破坏国土舒适度的问题不胜枚举。随环境及生态状况的恶化，爱滋病，变异病毒流感等各种流行病应运而生，对我们的生命乃至人类的进化构成重大威胁。

三、国土整治成为焦点

国土整治主要是对我们所生活和居住的环境进行综合治理，使我们的生活环境更安全、更舒适。国土整治的内容包括：

治山：对可能威胁人类安全的山体崩塌、滑坡进行治理，开展荒山绿化，保护天然林等；

治水：对江、河、湖的建库、筑坝、护坡、疏浚，提高防洪标准；

治沙：对靠近沙漠地区的农地或公用设施采取保护措施，防止沙漠延伸，减少土地沙化，增加沙漠植被等；

治坡：对水土流失严重的坡地、沟谷开展水土保持及拦沙，防止大滑坡及泥石流的产生；

营林：从保护水源、防止水土流失、阻挡风沙等目标出发，大面积植树造林；

海岸整治：保护海岸免受侵蚀，防御风浪、暴潮、海啸等自然灾害，创造优美的海滨环境等；

地面沉降控制：对沿海地面沉降严重地区控制开采地下水，防止海水入侵地下水，并通过回灌等措施，控制地面沉降。对已产生沉降地区采取排涝措施；

废矿处理：对可能造成污染的矿渣、矿坑废水进行处理，封闭危矿，对采矿塌陷地区进综合整治；

农田建设：减少农田灾害风险，确保农业丰收；

国土减灾建设：提高国土抗御各种自然灾害的能力，如洪水、地震等；

国土生态环境保护：控制国土的污染，保护生物多样性。

根据国家的经济实力，以及民众对生活环境不断提出的新要求，国土整治方面还可能会不断出现新的内容和整治标准。

98年大水所反映出的问题主要还是我国国土整治缺少总体规划，各行业各行其是；国土生态环境状况恶化。导致洪水灾害放大；国土整治投入不足，防御灾害标准低。

对于灾后重建。国务院提出了“封山育林，退耕还林；平垸行洪，退田还湖；以工代赈，移民建镇；加固干堤，疏浚河道”的32字方针。这32字方针所讲的就是针对洪水的国土整治的基本内容，讲到了山、湖、河、人四个方面。这一方针也是对过去错误行为的纠正，在调整人与自然的关系方面迈出了主动的一步。

应当说在认识人与自然的关系方面，通过98大水，人们的思想有了飞跃的提高。无论是高层的决策，还是媒体的导向都纳入了科学的轨道。为保持社会的可持续发展，需要加强国土综合整治，以提高国土的安全度及生态环境质量。国土整治要尊重自然规律，使人类与自然能长期共存。

四、国土整治要以流域为单位

中国国土辽阔，有960万km2。国土整治从何入手呢？首先应强调以流域为单位的国土整治，大流域又可以分成若干小流域。因为流域可视为天、地、生系统中的基本单位，每一流域都保持有相对独立的天、地、生特点。

天是指该流域的天文气象条件，包括阳光、风、雨、雷电、霜、雹、宇宙射线、磁暴、星体间的引力……。地是指地表层的地形、地貌、地质构造、岩石、土壤、冰川、河流……。生是指由该流域所具有的天、地条件所形成的独特生物群体特征。流域的生态特征是由天、地特征所决定的，而地学特征除瞬间突变外是相对稳定的，只有天象特征始终不停地在变动，地学特征的变化一种是地质构造引起的突变和由于风蚀、雨淋所引起的缓慢变化。对于强烈的地质构造运动人类无法控制，岩石的风化也在所难免，唯一可以控制的是水土流失现象，而水系是以流域为单位的，因此国土整治也应以流域为单位。

流域的生物圈基本上已经适应了天、地环境，但若遇到天、地环境的异常变化将会给生物圈、包括人类在内带来一定的灾难。以流域为单位的国土整治首先要确定整治目标，包括生态目标、环境目标、国土开发利用目标、社会经济目标等，其中还需要研究流域内的国土人口承载力。

国土整治的首要课题是如何搞好流域内的水土平衡，即通过合理的水资源调控，使需水的地理范围内都能实现较好的生态环境和较大的经济效益。

由于近代交通、经济条件的进步，流域已由过去较封闭的状态变为开放状态。因此在制定国土整治计划时虽然强调以流域为单位，但也应当将流域视为开放系统，充分考虑与流域有关的行政圈、经济圈之间的相互交流及其对本流域生态、经济环境的影响。

五、国土整治需要综合规划

国土整治是一项长期而艰巨的任务，涉及到水资源、土地资源的开发利用，国土生态环境的保护，经济产业结构调整，人口控制计划等多方面内容。过去的国土规划多从资源角度出发，以经济发展为主线，忽略了对生态、环境方面的协调规划，导致生态与环境方面出现诸多问题。国土综合规划应当研究以下一些问题：

（一）流域生态系统保护：要针对流域的天象、地学条件的基本特点，研究本流域生态系统的变迁和现状。确定生态系统的保护目标及修复生态系统的具体计划表，对其可行性及其效益进行充分的论证。计划内容应包括山地生态系统、草地生态系统、水生生态系统、湿地生态系统、农村与城镇人口生态系统、海滨生态系统等。

（二）流域水资源开发利用：首先要调查流域内水资源开发利用的现状及存在的问题。在进行水资源供需平衡时应考虑生态用水，即维持森林、草场等需水量，保持一定的地下水位所需水量。在制定农业供水计划时，要考虑到水土平衡条件，避免土地沙漠化和盐碱化。在制定城市供水计划时应当以形成节水社会为前提。

（三）流域水土流失控制：对流域内水土流失现象进行调查，对泥石流多发地区、坡地耕种区、风蚀和水蚀严重地区要制定相应的整治计划。增大流域内对降雨的调蓄能力，延长雨流在流域内的滞留时间，增加雨水的地下渗透，其中包括利用水塘、水田、洼地对雨水进行调蓄的计划等。这类水塘同时具有防洪、除涝、养殖、环境等多方面效益。

（四）流域内社会可持续发展规划：以流域内水、土资源为制约条件，根据本流域内资源、技术优势、交通、经济实力及产业特点，制定可持续发展规划，包括人口承载力及人口控制计划，人居环境及消费水准，产业发展及产业结构调整。同时要充分考虑上述人类生产生活活动对环境、生态方面的压力，如超出环境及生态保护目标所能允许的范围就需要调整人类活动计划，而且绝对不能破坏水土平衡条件。社会的可持续发展就是求得经济发展与人口、资源、环境的协调。

（五）国土安全与防灾系统建设：当天象、地学条件发生异常变化时，对人类社会及生态系统会造成破坏性的影响。因此建设包括工程措施和非工程措施在内的防灾系统，对于提高国土的安全度，减轻自然灾害对人类社会和生态系统所造成的灾害性影响具有重大意义。如对森林火灾、洪水、地震、干旱、台风等重大自然灾害的监测、预报预警预防、抢险救灾、灾后重建等多方面进行管理，特别是对居民点、重要公共设施要优先提高其安全度。

应当说形成国土综合整治规划需要多学科的专家合作，如生态、地理、农业、水利、地质、经济、林业、遥感等众多学科。这样的规划不同于以往任何一个行业部门的规划，它需要由国家组成综合专家组，站在更高的层次上重新认识我们的国土环境，重新规划我们的生产生活方式。同时这一规划要作为国家发展的指导原则，纳入经济计划以保证实施。

六、国土整治任重道远

国土整治是关系到国家能否实现可持续发展的长久之计。不仅要使我们这一代人能生活在一个安全、舒适的环境之中，而且让我们的子子孙孙都能生活在一个稳定或者日益改善的环境之中。由于目前生态和环境方面都存在较多的问题，因此从现在开始就应当抓紧国土整治。但是也应当意识到国土整治任重道远，不是短期内就能见效的，是需要持续几代人，甚至十几代人的努力才能完成的千秋大业。尽管如此，任何一个有远见的决策者都应当负有历史的责任，为民族的繁荣昌盛担起当代的重任。

例（一）关于提高大江大河的防洪标准

98洪水之际，两江大堤险象环生，其中一个重要原因就是江堤防洪标准偏低。我国堤防长度约28万km，江河干堤约6万km，但防洪标准一般只有10年~20年一遇，有的甚至更低。灾后在中央的决策下各地都在抓紧堤防修复和建设，提出建设100年一遇，甚至200~300年一遇标准的大堤，这显然是将问题看得过于简单，忽略了我国的国情。

1.目前我国还不具备将江河干堤都提高到100年一遇以上标准的实力。这可以作一个简单的比较，日本的14万km的大小河流，当前的防洪标准大河为30~40年一遇，小河为5~10年一遇，其治理目标为农村段50年一遇，城市段100年一遇。目前每年投入治河的费用约50亿美元，经8个治水五年计划，达到标准的不足40%，可见其艰巨。因此，在制定江河防洪标准时应当冷静地根据我国实际情况确定。

2.从投资效益来看，江河防洪标准不宜过高，而且以逐步实施为宜。修建堤防不是标准越高越好，修建堤防也不是要求其永远不发生泛滥，其标准要通过精细的投资效益评估来确定。一般来说标准越高的投资，其发挥作用的机会越少，大部分是处于资金积压状态，而且在丰水期后往往会进入枯水期，一次性的大量资金投入并不合理。如海河流域在1963年大水之后，于1964年开展大规模水利建设，之后就出现30年枯水期，这些投入大部分没有发挥作用。因此明智之举应当是国家制定稳定的治河计划，逐年投入，分轻重缓急逐步提高防洪标准。这样作既减轻国家财政压力，在经济上也最合理。

3.堤防标准的确定应由流域总体规划确定，地方不能各行其事。江河的防洪标准是上、下游相互关联的，上游标准低就意味着下游标准高，反之亦然。任何一段提高了防洪标准，其他河段的防洪标准就会降低。比如松花江边哈尔滨市的防洪标准现状是北岸50年一遇，南岸100年一遇，但其前提是上游防洪标准极低，农村段只有10年一遇左右，因此遭遇大洪水，上游早已决堤，才能保证哈尔滨市的安全；如果上游都提高到百年一遇以上，哈尔滨市就难保安全。堤防的防洪标准必须针对明确的保护对象，根据其重要性确定不同的防洪标准。

例（二）水土流失严重区域植被的恢复

我国森林的减少到目前状态一般是经历数百年，甚至千年以上人为砍伐破坏的结果，因而一旦造成严重水土流失要恢复也是极其困难的，要经历几百年的时间才能奏效。日本琵琶湖西部有十余平方公里的水土流失区，其森林植被在七百年前营造京都时被砍光。为治理这一地区，持续了一百年时间才初见成效，号称“一棵树一万美元”。而植被的恢复到形成松软的涵水层仍需很长时间，才能起到涵养水源，减少水土流失的功效。退耕还林也是一项十分艰巨的任务，不可能期望在短期内见到效果。

其它如荒漠治理、海岸整治等都是十分艰巨的任务，需要投入大量人力、财力才能完成，当代人很难享受其成果，是“前人栽树，子孙乘凉”的造福后代工程。

七、结语

98洪水引起了我们对人类与生存环境的思考，本是作者思考的总结。值得庆幸的是举国上下已意识到国土综合整治的重要性，国务院关于灾后重建的32字方针明确了当前国土整治的方向。以此为开端。我们国家在国土整治方面将纳入一个更科学的轨道。