太湖流域生态环境治理体系建议

太湖流域位于我国沿海与沿江两条生产力主轴线的结合部，区位优越，经济实力雄厚，无论是在长江经济带还是在全国都具有举足轻重的地位。2017年，太湖流域人口占全国总人口的4.4%，国内生产总值占全国的9.9%，人均生产总值是全国平均水平的2.3倍[1]。当前，流域经济社会持续快速发展，而流域生态环境治理体系和治理能力现代化是实现流域一体化和高质量发展的重要前提。近年来，太湖流域生态环境治理取得了一些积极进展，但污染排放、生态破坏、环境风险等问题仍较为突出，生态环境形势依然严峻[2]，流域生态环境治理体系不健全是其重要原因。党的十八大以来，特别是2018年国务院机构改革后，太湖流域生态环境管理体制改革顺应了流域生态环境统一监督管理的要求，流域生态环境领域“九龙治水”的痼疾得到一定程度的缓解，但仍无法完全满足太湖流域共抓大保护的现实需求，未来亟需健全流域生态环境治理体系。

太湖流域生态环境治理体系现状

流域生态环境治理体系可以理解为政府、市场和社会在法律规范和文化习俗基础上，依照生态系统的基本规律，运用行政、经济和社会管理的多元手段，协同保护流域生态环境的体制、制度体系及其互动合作过程。当前，太湖流域生态环境治理体系已初步形成，主要体现为：在政府层面，太湖流域生态环境管理体制改革取得重要进展。2018年8月，生态环境部“三定”方案提出太湖流域生态环境监督管理局作为生态环境部设在太湖流域的派出机构，主要负责流域生态环境监管和行政执法相关工作，实行生态环境部和水利部双重领导，以生态环境部为主的管理体制。2019年5月，生态环境部太湖流域东海海域生态环境监督管理局（以下简称“生态环境部太湖流域监管局”）挂牌成立。同年8月，生态环境部太湖流域监管局“三定”方案正式印发，从主要职责、内设机构、人员编制等方面作出了规定。在市场层面，太湖流域两省一市各级财政安排专项资金并带动社会资本投入太湖治理。以江苏省为例，2008—2018年，省级财政每年安排20亿元的太湖治理专项引导资金，地方财政拿出10%～20%的新增财力同步配套，重点支持《太湖流域水环境综合治理总体方案》及其实施方案中所列的工程项目，以及省政府提出的年度治太重点任务。十年十期共支持了6400多个项目，累计投入省级专项引导资金约180亿元，带动全社会投资超1000亿元。在公众层面，太湖流域生态环境治理的多元参与局面逐步形成。例如，浙江嘉兴建立“大环保、圆桌会、陪审员、点单式、道歉书、联动化”的公众参与模式，公众参与涉及环保宣传、抽查监督、决策咨询、评审评估等环节[3]。在此过程中，环境保护社会组织在动员、吸纳、组织公众参与流域生态环境保护方面发挥了重要作用。上海市、江苏省通过信息公开、民意征集、圆桌对话、舆论与社会监督等方式，引导公众参与太湖流域生态环境治理，并鼓励环境保护社会组织通过违法违规行为举报、生态环境保护宣传、环境公益诉讼等方式参与太湖流域生态环境保护。

太湖流域生态环境治理体系存在的主要问题

法律体系有待进一步健全一是法律法规对流域机构职能的界定需要调整。太湖流域生态环境管理体制改革后，相关流域机构的主要职能和机构设置发生了变化，流域水功能区划编制、流域内入河（海）排污口设置、流域生态环境监测、流域生态环境保护监督等工作的责任主体需做出相应调整。二是《太湖流域管理条例》自2011年开始施行，有关条款对破坏流域生态的规定较为薄弱，导致生态领域执法监管的法律依据不强。三是对《太湖流域管理条例》的执法监管有待加强。地方政府对流域生态环境进行保护的责任和流域生态环境保护的监管责任需落实。缺乏真正的流域生态环境保护综合规划一是太湖流域生态环境保护规划不统一。太湖流域涉水生态环境保护规划版本较多，包括《太湖流域水环境综合治理总体方案》《重点流域水污染防治规划》、水利部太湖流域管理局组织编制的《太湖流域综合规划》《太湖流域及东南诸河区水资源保护规划》《太湖流域水功能区划》等，各规划间既有相互重叠，也有未覆盖到的领域，甚至还有抵牾之处。二是缺乏规划实施的监督机制。流域规划往往缺乏强制性和规范性，约束力和权威性不够，使得违背规划的现象时有发生。多方参与的范围和深度不足一是政府在太湖流域生态环境保护中占绝对主导地位，此种管理模式虽然发挥了重要作用，但面临综合成本较高、保护成效不足等问题。企业和公众参与仍显不足，已有参与方式大部分集中于末端环节，在公共决策、规划编制、政策制定、考核问责等方面参与的深度不足。二是企业和公众参与缺少明确的程序性安排，参与度一定程度上取决于有关流域机构和地方政府的“自由裁量”。三是现有两省一市生态环境部门和生态环境部太湖流域监管局内部，有的承担了部分生态环境治理功能，但不具备综合推动实施流域生态环境治理的职能。未建立多元化资金投入机制一是地方政府对太湖流域生态环境保护的资金投入不足。近年来，随着地方经济增速放缓，难以再像前几年一样继续保持太湖流域生态环境保护高投入，流域生态环境保护项目相应大幅减少。例如，2019年，江苏省财政厅下达的太湖流域水环境综合治理省级专项资金由往年的20亿元下降至12亿元。二是市场化手段的使用和创新未能和社会经济变革同步。太湖流域生态环境保护的相关机构/机制往往将目光仅仅聚焦于保护，在取得保护效果的同时却容易忽视发展，无法将“绿水青山”有效地转化为“金山银山”，导致保护效果难以长期持续。由于缺少必要的制度安排，企业和社会各界对太湖流域生态环境保护的资金投入严重不足。跨部门、跨区域生态环境保护协调机制尚不完善一是生态环境部太湖流域监管局与流域内其他相关机构/机制的合作方式尚未完全建立。二是太湖流域河长制的跨省协调主要限于水利系统内部，河长制尚未完全融入现行的太湖流域生态环境管理体制中[4]。三是跨区域协同治理力度有待加强。目前，太湖流域的水污染防治仍以行政区域管理为主，体制上难以协调污染物排放量超过流域环境容量的问题，导致各行政区污染防治责任不够清晰、跨界水污染问题难以彻底解决。

建立太湖流域生态环境现代化治理体系的建议

总体来看，太湖流域生态环境治理体系建设已进入攻坚期和深水区，今后的改革必然触及部门和区域利益的藩篱，过去单项突破或局部突进的改革方式已难以适应新形势的要求，必须进行系统性改革。新时期，太湖流域生态环境治理体系的完善方向是：从生态系统整体性和太湖流域系统性出发，坚持生态优先、整体推进、重点突破，强化顶层设计、绘就一张蓝图、实施多元共治、完善市场机制、开展综合协调，共抓大保护、不搞大开发，推动太湖生态环境治理体系和治理能力现代化，为长三角一体化提供有力支撑。强化流域生态环境治理的法律保障一是根据生态环境部和水利部“三定”方案，参考生态环境部太湖流域监管局与水利部太湖流域管理局“三定”方案，在《太湖流域管理条例》中对两机构职责作出明确界定，并与正在制定的“长江保护法”中相关内容保持一致。二是在《水污染防治法》和《太湖流域管理条例》中明确规定流域生态破坏行为和相应的法律责任，落实太湖流域生态保护的主体责任和监管依据。三是建议由国务院组织开展《太湖流域管理条例》执法检查，从严加强太湖流域生态环境执法监管，严惩重处流域生态环境违法犯罪和失职渎职行为。制定流域生态环境保护综合规划一是在规划编制方面，可考虑由生态环境部授权生态环境部太湖流域监管局牵头制定太湖流域生态环境保护综合规划，流域内各省级行政区有关部门、流域生态环境保护相关机构/机制共同参与，明确有关各方在规划编制和实施中的重点任务，并建立相应的实施保障机制。二是在规划实施方面，在《太湖流域管理条例》中明确太湖流域生态环境保护相关规划的法律地位，理顺流域生态环境保护综合规划与各专项规划的关系，细化规划制定和调整的程序，明确违反规划的法律责任。三是引入专业第三方机构，定期开展规划实施效果的评估工作，将其纳入地方政府生态文明建设考核目标体系，严明奖惩制度。构建多元共治的太湖流域生态环境治理体系构建统筹协调机制、管理执行机制、科学评估机制和社会参与机制“四位一体”的太湖流域治理体系，以实现对流域生态环境领域公共物品的善治。统筹协调机制可以采用中央政府、两省一市地方政府、社区、行业协会、公益组织等各利益相关方参与的理事会制度，保障其决策权和监督权。管理执行机制由各部门派出的流域机构、有关省级行政区的相关部门、各省级行政区河长来承担，有关各方执行相关法律法规和太湖流域生态环境保护综合规划，并受生态环境部太湖流域监管局的监督；在两省一市生态环境部门和生态环境部太湖流域监管局内部，成立专门部门负责太湖流域生态环境治理具体制度的制定和执行工作。科学咨询与评估机制由独立的科学委员会来执行，为保护和开发策略、规划、绩效评估等提供科学支撑。社会参与机制重点确保企业和公众的有效参与，保障各利益相关方的基本利益。同时，应在相关法规、规划中规范公众全过程参与太湖流域生态环境保护的基本程序，包括信息、信息反馈与汇总、信息交流、管理决策等。建立流域生态产品价值实现机制一是建立健全太湖流域生态产品价值实现的政策体系。健全自然资源资产产权制度、制定生态产品政府采购目录、打造太湖流域生态产品品牌、构建生态产品标准和标识体系，创设生态产品价值实现的制度条件。二是建立流域生态产品市场交易机制，设立政府主导、生态产品利用型企业参与的生态环境保护投资基金，促进收益共享、风险共担；搭建生态产品交易平台，充分利用互联网、物联网、大数据等，降低生态产品生产、交易、消费成本。三是创新生态产品价值实现路径。集合不同类型已有生态产品优势，将生态农业、生态工业、生态康养、生态旅游等产业融合起来，发展生态产业链，有效挖掘生态产品价值。积极培育生态产业化经营主体，促进现代生态产业与传统农林牧渔产业之间的经营主体融合，发展“生态＋”的新型业态。建立和完善流域综合治理保护协调机制一是建议太湖流域生态环境保护相关机构/机制之间加强沟通协调，做到“四个统一”。统一协调：由生态环境部太湖流域监管局牵头，协调相关流域/跨区域生态环境保护机构/机制，进行太湖流域生态环境保护综合协商；统一监测：建立统一的流域生态环境监测网络，整合优化流域内现有的相关监测点位，按照统一的标准开展监测，并强化数据开放共享；统一监管：推进流域内山水林田湖草联合执法，并加强行政执法与刑事司法的衔接，提高对流域生态环境违法行为的震慑力度；统一评估：由生态环境部授权，生态环境部太湖流域监管局牵头，以流域生态环境保护的相关法律、规划、政策等为依据，对有关各方的执行绩效开展评估，并强化评估结果的应用。二是在完成太湖流域水功能区划和国控断面整合工作的基础上，按照水环境质量要求重新核算不同水域的纳污能力，查清太湖流域排污口的数量、位置，明确排污口污染排放来源，根据污水排放类型对排污口进行分类，制定有针对性、分步骤的排污口整治方案，并与企业排污许可证核发相衔接，实现“岸上水里”彻底打通。

参考文献

[1]中华人民共和国统计局.中国统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2018.

[2]水利部太湖流域管理局,江苏省水利厅,浙江省水利厅,等.太湖健康状况报告（2018）[R].2019-12-05.

[3]万加华.公众参与“嘉兴模式”值得借鉴[N].中国环境报,2019-02-01(03).

[4]张丛林,李颖明,秦海波,等.关于进一步完善河长制促进我国河湖管护的建议[J].中国水利,2019(16):13-15.

作者:张丛林 郑诗豪 刘宇 杨威杉 郝亮