建立发展循环经济的政策体系论文

论文关键词：循环经济绿色GNP财税政策

论文摘要：发展循环经济应作为我国的一项基本国策写入宪法，当前应加快建立起一套促进循环经济发展的法律、法规和政策体系，包括建立衡量循环经济的标准、建立企业实施循环经济的财政、税收等激励制度、建立绿色国民经济核算体系、绿色保障制度体系、绿色技术支撑体系、废弃物资源化产业体系。应借鉴发达国家实施循环经济的政策、立法成果。

1发展循环经济是我国实现可持续发展的战略选择

1．1发展循环经济是我国资源开发与环境保护协调发展的必由之路。是保障资源安全和可持续发展的必然选择

在我国全面实现建设小康社会的奋斗目标中。环境污染、资源危机、生态安全等是可持续发展的主要制约瓶颈。依据国家环保总局的统计分析，我国万元GDP能耗水平超过发达国家3一ll倍。每创造一美元GDP所消耗的能源是美国的4-3倍。是日本的11．5倍。中国的能源利用率仅为美国的26，9％，日本的l1．5％。到2020年，要再实现GDP翻两番。即便是按能源再翻一番考虑，保障能源供给也有很大的困难。如果继续按照传统的发展模式来实现工业化，中国的资源需求量将接近世界其他国家资源消费量的总和。当前我国资源和环境的承载力已近极限，每年由于环境污染和生态破坏造成的损失超过1000亿元，每年用于改善环境的经费高达2830亿元。

1．2发展循环经济是适应加入世贸组织的需要O的《贸易技术壁垒协定》和《卫生与植物检疫协定》要求各缔约国在制定国内法规时以国际标准为基础。加入WTO后，由于我国出口的部分产品的环境标准低，在国际贸易中经常遇到少数发达国家技术壁垒和反倾销诉讼。这已影响我国外向型经济发展。我国出口产品应当符合国际市场环境标准和市场准人、绿色环境标志、绿色包装制度、绿色卫生检疫制度等，否则，产品将可能会失去国际市场。

2发达国家发展循环经济的政策、立法借鉴

自从2O世纪90年代国际社会确立可持续发展战略以来，德国、日本、美国等国家把发展循环型经济、建立循环型社会看作是深化可持续发展战略的重要途径。循环经济已经成为整个国际社会经济发展的一股不可阻挡的潮流和趋势。以立法推动循环经济发展是西方国家的重要举措．为我国以立法推动循环经济发展能提供相关启示和借鉴。

2．1德国的循环经济立法

德国在发展循环经济方面走在世界前列。德国的废弃物处理法于1972年制定，但当时只是强调废弃物排放后的末端处理。1986年德国制定《废物管理法》，强调要通过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统。把避免废物产生作为废物管理的首要目标。1991年，德国首次按照资源～产品～资源的循环经济理念，制定《包装条例》，规定生产商和零售商对于用过的包装，首先应避免其产生，其次要对其回收和利用。该《条例》将各类包装物的回收规定为义务，设定了包装物再生循环利用的目标。1992年。德国又通过了《限制废车条例》，规定汽车制造商有义务回收废旧车。1996年德国推出了新的《循环经济与废物法案》，提出将系统的资源闭路循环的循环经济理念从包装推广到所有的生产部门，该法规定，每年总计产生超过20o0吨以上废物的制造者，必须对避免、利用、消除这些废物制定一个经济方案，包括：需要利用和消除的危险废物的种类、数量和残留物：说明已经采取和计划采取的避免、利用和消除废物的措施；说明何种废物缺乏利用性而必须进行消除及其理由。

德国法律明确规定自1995年7月1日起，玻璃、马口铁、铝、纸板和塑料等包装材料的回收率全部达80％。在德国的影响下，法国提出2003年应有85％的包装废弃物得到循环使用。荷兰提出到2000年，废弃物循环使用率达到60％。奥地利的法律要求对80％回收包装材料必须再循环或再利用。丹麦要求2000年所有废弃物50％必须进行再循环处理。

2．2日本的循环经济立法

日本是发达国家中循环经济立法最全面并提出建立“循环型社会”的国家。1991年制定了《关于促进利用再生资源的法律》，其目的是减少废弃物，促进再生利用以及确保废弃物适当处理。1997年又制定颁布了《容器包装再利用法》，据此逐渐建立起了相互呼应的循环经济法规。2000年是日本建设循环型经济关键的一年。该年召开了“环保国会”，通过和修改了多项环保法规，包括《推进形成循环型社会基本法》、《特定家庭用机械再商品化法》、《促进资源有效利用法》、《食品循环资源再生利用促进法》、《建筑工程资材再资源化法》、《容器包装循环法》、《绿色采购法》、《废弃物处理法》、《化学物质排出管理促进法》。

上述法规对不同行业的废弃物处理和资源再生等作了具体规定。如《废弃物处理法》第3条第2款中规定，“生产者应当努力对伴随其生产活动而产生的废弃物加以再生利用，以减少废物的排放量，同时，在产品的制造、加工、销售过程中，应当考虑所制造、加工、销售的产品、容器在变为废弃物时，不会使它们的恰当处理变得困难。”《推进形成循环型社会基本法》从法制上确定了日本21世纪经济和社会发展的方向，提出了建立循环型社会的目标和根本原则，该法宣布要从过去那种“大量生产、大量消费、大量废弃”的经济社会中脱胎换骨，转变为21世纪的“最佳生产、最佳消费、最少废弃”的后工业时代生产、生活方式、构建一个降低环境负荷并实现经济可持续发展的循环型社会。日本是世界上率先以基本法的立法模式促进循环经济发展的国家。与德国先在有关具体领域实施循环经济思想，然后建立系统整体的循环经济法规不同，日本是先有总体性的再生利用法，然后向具体领域进行推进的。

2．3美国的循环经济立法

美国虽然于1976年通过了《资源保护回收法》，1990年通过了(1990年污染预防法》，提出用污染预防政策取代以末端治理为主的污染控制政策，但目前还没有一部全国实行的循环经济法规或再生利用法规不过自从2O世纪8O年代中期，俄勒冈、新泽西、罗德岛等州先后制定促进资源再生循环法规以来，现在已有半数以上的州制定了不同形式的资源再生循环法规。

3循环经济的价格障碍与政府财税职能

3．1企业实施循环经济存在着价格障碍

在我国矿业生产中．存在着矿藏资源价格过低和矿业生产支付的环境成本过低现象，而在原材料回收、加工、再生环节中却要付出较高的环保成本，由此造成了原材料价格显著偏低，而再生资源价格没有优势，另外，废弃物回收、再利用、再生成本高，规模效益差．以上原因导致在自由市场条件下循环经济生产方式很难自发产生

3．2政府需用财税政策克服企业实施循环经济的价格障碍

政府推广循环经济的重要职能之一．就是要运用各种财税、经济手段克服企业回收、利用再生资源的价格障碍．让实施循环经济的企业有利可图．使企业自觉“循环起来”。

4加快建立我国发展循环经济的法律、法规和政策体系

发展循环经济，需要法律、政策、制度的推进和保障；需要政府强有力的宏观调控：需要企业、科学界和社会公众的共同参与：需要资金、技术的强力支撑。

4．1将发展循环经济作为基本国策写入宪法

在我国《宪法》和《环境保护法》等法律中应增加促进循环经济发展的条款，且在相关立法中应将推进循环经济作为发展经济、保护环境立法之理念。在此基础上制定我国《促进经济生态化发展法》、《资源综合利用再生利用法》、《可再生能源法》，同时加快建立具体资源再生行业法规，技术规章等。循环经济的发展必须以循环经济的法律、法规和政策来推动。促进循环经济发展的政策应首先体现在综合经济部门制定的产业政策、财税政策、投资政策、环保政策、产品回收政策等方面。当前，应加快建立起以《循环经济促进法》为核心的一整套促进、适应循环经济发展的法律、法规和政策体系：在立法上，应将发展循环型经济、建设循环型社会作为政府、企业、民众的义务。

4．2实施循环经济要从根本上实行“四个转变”

一是由环保计划管理型向环保市场经营型的转变：在这一转变过程中，政府的职能主要是制定标准、规则、政策和法律法规，制定和执行实施循环经济的激励和惩罚措施，而环境保护则要努力向社会化、产业化、专业化、企业化经营的方向发展。

二是由传统的单向思维向新型的多向循环思维转变：各类经济建设项目，应综合考虑资源消耗、污染治理、废物利用、清洁生产等环节，应以循环经济的理念为指导。实现减量——再用——循环的最大效益目标。三是由经济运营型向绿色运营型的转变：现代企业，不仅要为企业和国家创造财富，更要最大限度地节约资源、减少环境成本。努力实施绿色产品战略，这就需要牢固树立绿色经营思想，包括如绿色管理、绿色开发、绿色生产过程、绿色技术保障体系。实现资源、环境、经济、社会的协调发展。四是实现传统工业向生态工业的转化：循环经济下的工业体系主要有三个层次，即单个企业的清洁生产，企业间共生形态的生态工业园区以及产品消费后的资源再生回收。公务员之家

4．3建立衡量循环经济的标准

衡量工业部门是否实施循环经济，应看它是否以“减量”和“循环”为主要手段。并通过资源利用上的减量和将主要废弃物资源化，提高资源利用率，达到节约资源、保护环境的效果。应出台具体的考核指标，作为对企业实施循环经济的激励、奖惩依据。

4．4建立绿色国民经济核算体系

绿色GNP由世界银行在80年代提出，它较全面地体现了环境与经济综合核算的框架，已逐步成为衡量现展进程、替代传统宏观经济核算指标的首选指标。目前，一些国家已采用了新的绿色国民经济核算方法，在计算国民生产总值时，要扣除资源的消耗和环境污染破坏的损失。绿色GNP的计算如下：绿色GNP=GNP一(产品折113+自然资源损耗+环境污染损失)我国应加快绿色国民经济核算体系的试点和总结，采用绿色GNP代替传统GNP核算包括建立企业绿色会计制度、政府和企业绿色审计制度、绿色国民经济核算体系等。此外，应通过各种媒介建立资源、废弃物循环利用的信息市场和信息平台，发展资源循环利用的中介组织。

4．5建立绿色保障制度体系

一是绿色制度体系，包括绿色资源制度、绿色产权制度、绿色市场制度、绿色产业制度、绿色技术制度：二是绿色规范制度。包括绿色生产制度、绿色消费制度、绿色贸易制度、绿色包装制度、绿色回收制度等：三是绿色激励制度，包括绿色财政制度、绿色金融制度、绿色税收制度、绿色投资制度等。以上制度的建立和有效运转都需要立法来规范和保障。

4．6建立促进循环经济发展的激励机制

目前，我国企业使用其他企业的废弃物。如工业废渣、粉煤灰等，原来的产生者不仅不付费，还要向使用者收费，使综合利用资源企业无利可图。严重挫伤企业再利用和再生利用资源的积极性：我国对资源综合利用企业的税收优惠有时落实不到企业头上。政府必须以制度创新构建资源再利用和再生资源生产环节的盈利模式。使市场条件下循环型生产环节有利可图，促成企业形成实施循环经济的自发机制。对企业生产再生资源产品的，国家财政、税收部门应积极研究制定和实施税收减免优惠政策。提高再生资源产品的市场竞争力；对企业综合利用资源的，各地税收征管部门要加快出台并严格执行税收减免政策，建立起促使企业自发实施循环经济的激励机制。

可采取的措施包括：第一，行政手段：如排污许可证、资源配额；第二，税收手段，如污染税、原料税、资源税、产品税等，特别是应加快出台再利用和再生利用废弃物的企业实施税收减免的具体政策：第三，收费制度，如排污费、使用者费、环境补偿费等：第四，财政制度，如治理污染的财政补贴、低息长期贷款、生态环境基金、绿色基金等；第五，加大资金投入：继续提高政府对环保的投入比例，发挥其引导作用。目前世界上大多数国家用于环境保护方面的投资占国民生产总值(GNP)的比例，发展中国家为0．5％～1％，发达国家为1％～2％，我国用于环境保护的比例为0．7％～0．8％。随着循环经济的提出和实行，此项投资应逐渐增加。应积极探索成立循环经济发展基金灞动发展，专款专用。第六，充分利用加入WTO的机遇，加强国际和区域间的合作，积极申请UNEP、UNDP等国际机构的资金和技术援助。

4．7生产措施

4．7．1清洁生产。清洁生产是将整体预防的环境战略用于生产、产品和服务的整个过程，以增加生产效率和减少对人类及环境的危害。对生产．它要求节约原材料和能源，淘汰有毒原材料．减少废弃物的数量和毒性；对产品。从要求减少原材料到产品最终处置的全生命周期的不利影响：对服务。要求将环境因素纳入设计和所提供的服务中。当前．我国政府经济主管部门、行业协会等应研究并加紧出台各产业部门推广、评价清洁生产的衡量指标体系。

4．7．2建设生态工业园。生态工业园区是循环经济的重要发展形态之一．正在成为许多国家工业园区改造的方向．应成为我国第三代工业园区的主要发展形态。生态工业园区是依据循环经济理念和工业生态学原理而建立的一种新型工业组织形态。生态工业园区的目标是尽量减少废物，将园区内的一个工厂或企业产生的副产品用作另一个工厂的投入或原材料，通过废物交换、循环利用，最终实现园区共生企业间或产业间的生态工业网络和“零排放”。

4．7．3建立绿色技术支撑体系。包括清洁生产技术、信息技术、能源综合利用技术、回收和再循环技术、资源重复利用和替代技术、环境监测技术以及网络运输技术等等，尽可能把污染物的排放消除在生产过程中，实现少投入、高产出、低污染。

4．7．4建立废弃物资源化产业体系。废弃物的循环利用有两种方式：一是原级资源化，把废弃物生成与原来相同的产品，如将废纸生成再生纸，废玻璃生成新玻璃，废钢铁再生钢铁等。这种方式利用可以减少原生材料量的20％～9O％：二是次级资源化，即把废弃物变成与原来不同的新产品．可减少原生材料量的25％。据不完全统计，目前世界上主要发达国家的再生资源回收总值已达到一年2500亿美元．并且以每年l5％～2O％的速度增长。

4．7．5确定发展循环经济的优先领域。首先，应该在资源的开采、生产、废弃等社会生产的主要环节中，大力发展循环经济。①在资源开采环节，应采取切实可行的措施防止掠夺性开采：推进共生、伴生矿产资源的综合利用。开发低品位油气资源和非常规油气资源，提高矿产资源的开采和洗选回收利用率。②在产品生产环节。应着重推进冶金、石化、化工、电力、有色、建材、轻工(包括造纸、纺织印染、酿造等)等资源消耗重点行业的资源节约和清洁生产。③在废物利用和处理环节，应加强对冶金、电力、石化、轻工、机械制造、建材建筑等行业的废弃物回收利用．为粉煤灰、煤矸石等大宗废弃物的综合利用创造更好的环境：应加强城市生活垃圾的分类回收、利用和废弃物处理。其次．在城市建设中。应按照循环经济的理念．合理规划城市规模．在功能区布局、基础设施建设等方面．要考虑城市产业体系之间的衔接和环境容量的大小。有关城市要注意与资源型城市的产业转型和老工业基地的改造相结合。再次．在农业生产中．应加强生态农业建设．积极调整农业生产布局和产品结构．发展绿色产业和无公害产品．积极提高土、肥、水、种、药等投入要素的效率．推广使用高效安全生物农药，从源头上消除餐桌污染。要为综合利用秸秆、牲畜粪便等废弃物创造条件。大力发展沼气工程并使之成为农村能源的补充和替代。

4．8提高全社会资源节约意识推动公众参与循环经济

推进循环经济需要提高整个社会的环境保护和资源节约意识，为此要大力加强宣传教育．在全社会倡导、普及生态价值观和绿色消费观．提倡人们选择包装物较少或可循环使用的物品而不是一次性物品，减少垃圾的产生。在消费引导方面．政府应起到表率作用，应优先采购经过生态设计或通过环境标志认证、经过清洁生产审计或通过ISO14000认证的企业的产品。各地应积极开展与群众生活密切相关的废旧纸张、电池、塑料制品等生活垃圾回收利用活动，大力推动公众参与绿色消费和废旧物品回收。促进循环型社会的早日建成。