独家原创:住房保障工作研究论文

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摘要：建国六十年，中国住房制度经历了一场由福利化分房和低租金公房制度向住房商品化、市场化、社会化的重大转变。1978年，全国城镇人均住房面积仅7平方米建筑面积，约47.5%的城镇居民家庭缺房或无房[1]。改革开放之后，中国住房制度改革大致经历了以下四个发展阶段。住房市场需求结构演进与住房制度改革过程中居民住房需求的演变密切相关。城镇居民住房需求由全面抑制逐步分化为中高端需求日益膨胀、中低需求持续抑制。居民住房需求在商品住房市场上通过财富效应、需求累积效应与中低收入人群被动市场参与，促使市场需求结构异化为自住需求弱化、投资需求过度。因此，政府增加住房机会的同时应加强需求调控管理，政策选择应以控制中高端需求过度扩张、强化住房保障功能、缓解中低需求被动参与市场为基本取向。

关键字：建国六十年中国住房制度住房市场

一、建国成立60周年对住房制度的启示与思考

在纪念新中国成立60周年这一重大历史时期，需要加强对一些理论热点问题的研究和引导。要防止各种片面的观点或错误的倾向，正确认识改革开放前后两个“30年”及其相互关系的问题；要正确认识我国的社会主义基本制度，讲清楚基本制度是符合中国社会发展规律的历史的选择，需要通过改革来完善和发展；要用历史的眼光来评判改革开放30年，将其放到“两个100年”的历史大背景中考察；要认识到科学发展观既与邓小平理论、“三个代表”重要思想及其发展观是一脉相承的，又有了许多重大的发展。

新中国成立以来60年所取得的历史性成就和历史性进步。要认识到新中国成立以来60年是中国共产党在全国范围执政的60年，是中国共产党领导全国各族人民建立和建设社会主义的60年。这60年，尽管我们犯过这样那样的错误，但是，无论在生产力和生产关系方面，还是在上层建筑方面，中国都发生了历史性的巨变。同时要认识到，改革开放30多年与这以前近30年不是一般的承继关系，而是在中国大地发生的一场新的革命。这场革命，既是对过去建立的经济体制和其他各方面体制的变革，又是对过去我们建立的社会主义基本制度的自我完善和发展。人类可以设计各种制度，但不能主观随意地选择制度。中国在辛亥革命胜利后选择的就是多党制和议会制，但是不仅很快就失败了，而且政权落到了北洋军阀手中，连年内战，民不聊生。1945年，中国取得了抗日战争的伟大胜利，这是1840年鸦片战争以来中华民族在反对外敌入侵过程中赢得的第一场全民族的胜利。在这样的背景下，中国共产党认为建立民主政权的条件成熟了，提出了联合政府的建国方案。而且明确提出可以先由中国国民党、中国共产党、中国民主同盟和无党派民主人士一起，经过协议组成一个临时联合政府，待条件成熟后“经过自由的无拘束的选举，召开国民大会，成立正式的联合政府”。这时，中国国民党逆民主潮流而动，提出所谓“一个政党、一个主义、一个领袖”的专制主义建国方案。结果，不到三年时间，失去民心的国民党就在战场上失败了。在这种情况下，国民党不可能进入新政权，共产党就提出了人民民主专政的建国方案，在1949年召开了中国人民政治协商会议，与各派一起制定了“共同纲领”，并且按照“共同纲领”选举产生了中华人民共和国中央人民政府。1954年制定了新中国第一部宪法，中国人民开始依法行使选举权和被选举权。

社会主义基本制度是符合中国社会发展规律的历史的选择，并不是说这个制度的方方面面都很完美了。事实是，我们的改革已经进行了30多年。这场改革是一场新的革命，而不是对我们制度的细枝末节进行修修补补，是对束缚我国社会生产力发展的生产关系和上层建筑一系列相互联系的环节进行根本性的变革。在改革问题上，现在碰到较多的问题，是在政治体制改革问题上。多年来，一直有一种舆论，认为中国的改革是从经济体制改革起步的，中国改革主要是经济体制改革，似乎中国至今未进行政治体制改革。这是一个很大的误解。因为它没有看到一个基本的事实是，党的十一届三中全会之所以能够提出改革的任务，就在于当年的真理标准问题讨论造就了思想解放的氛围和民主政治的发展，中国的改革一开始就是在民主政治推动下起步的。30年来，中国的经济体制改革每推进一步，政治体制改革也深化一步，从来没有停止过。特别是，人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，在中国政治生活中的地位和作用越来越大。

我们必须坚定不移地推进改革，但是，我们的改革决不是用资本主义来取代中国特色社会主义；我们的经济体制改革决不是用私有化来取代以公有制为主体多种所有制共同发展的经济制度；我们的政治体制改革决不是用多党制、西方的议会制度来取代我国人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。也就是说，我们的改革作为一场新的革命与1949年的革命不一样，不是要推翻我们的社会主义基本制度，而是要完善社会主义基本制度。

从根本上说，这是由中国改革开放的性质决定的。邓小平对此有大量的论述。概括地说，他认为，我们的改革开放具有三重属性：首先，在具体制度层面上，改革是一场新的革命，是进一步解放和发展社会生产力的革命。这就是邓小平在1992年南方谈话中所阐述的：“社会主义基本制度确立以后，还要从根本上改变束缚生产力发展的经济体制，建立起充满生机和活力的社会主义经济体制，促进生产力的发展，这是改革，所以改革也是解放生产力。”其次，在基本制度层面上，改革是社会主义制度的自我完善和发展。也就是说，我们的改革决不是要否定或推翻社会主义基本制度，而是要始终坚持四项基本原则，巩固、完善和发展社会主义。再次，在实践过程中，改革是一场试验。正如邓小平说过的：“改革开放胆子要大一些，敢于试验”，“看准了的，就大胆地试，大胆地闯”，因此“每年领导层都要总结经验，对的就坚持，不对的赶快改，新问题出来抓紧解决”。这三重属性，既说明了哪一些是要变革的，哪一些是不能变革的，又指出了我们应该怎样大胆而又科学地推进这场深刻的社会变革。

改革开放这三重属性，从根本性质上规定了改革开放的方向和目的。党的十七大明确指出，我国推进改革开放有三大目的：一是要解放和发展社会生产力，实现国家现代化，让中国人民富裕起来，振兴伟大的中华民族；二是要推动我国社会主义制度自我完善和发展，赋予社会主义新的生机活力，建设和发展中国特色社会主义；三是要在引领当代中国发展进步中加强和改进党的建设，保持和发展党的先进性，确保党始终走在时代前列。

回顾历史，这30多年，我们经历了两次选择：第一次选择，是粉碎“”以后，我们面临着社会主义中国向何处去的历史性选择。第二次选择，是苏东剧变前后，我们面临着改革开放向何处去的历史性选择。这两次选择最大的特点，就是：我们的改革不是要改变社会主义基本制度，而是要通过根本变革束缚生产力发展的经济体制和其他各方面体制，来完善和发展社会主义基本制度。需要强调的是，这两次选择，不是领导人个人的选择，而是广大人民群众都参与了的历史的选择。我们要尊重历史，尊重历史的选择。

二、烟台市经济社会的发展对住房制度的影响

烟台市地处山东半岛北部，气候宜人，风光秀丽，位于东经119°34′～121°57′，北纬36°16′～38°23′。东连威海，西接潍坊，西南与青岛毗邻，北濒渤海、黄海，与辽东半岛对峙，并与大连隔海相望，共同形成拱卫首都北京的海上门户。最大横距214公里，最大纵距130公里，全市土地面积13745.95平方公里，2004年实现国内生产总值1639亿元占山东省的比重为10.58%随着山东提出建设山东半岛城市群的规划和决策烟台作为山东省的重要经济中心城市应该以积极的姿态融入城市群的建设，进一步提升自己的经济地位。随着中国加入WTO，给烟台带来了空前的机遇也给烟台经济发展形成了巨大的压力，在压力和机遇共存的情况下烟台经济应该何去何从呢？本文从烟台的经济发展阶段和产业结构方面入手在分析烟台目前的经济发展现状的基础上，对产业发展面临的主要问题和机遇。提出烟台发展的一些对策和建议。

烟台市是山东半岛的制造业基地“全国综合实力50强”经济发展速度快，主要表现在经济总量高，第二，第三产业发展强劲，特别是第二产业一枝独秀，成为烟台经济发展的强劲增长极，总体发展速度较快。2004年实现国内生产总值1639亿元，增长18.8%，高于其他沿海城市，人均GDP25183元。总体看来烟台市的经济发展水平在山东省的前列。烟台市有广阔的农村腹地，耕地面积45万多公顷。生产水平较高。主要作物有花生、小麦、玉米、薯类等。著名的烟台大花生，生长期长、果型大、蛋白质和维生素含量高，在国际市场上享有较高的声誉，畅销40多个国家和地区。烟台果业发达，素有“水果之乡”的美称，是中国北方水果重点出口基地之一。盛产苹果、莱阳梨、长把梨、葡萄、山楂、大樱桃、板粟等。烟台苹果栽培历史悠久别具风味，年产量190多万吨，占全国苹果总产量的1/9，出口量占全国的1/4，是全国最大的苹果经济栽培区。烟台市农村拥有丰富的劳动力资源，其中从事工副业生产的100余万人。农村乡镇企业已发展到5万多个，产值已占全市工农业总产值的2/3以上。现已有570多个乡镇企业的产品进入国际市场。全市农村劳动力充裕，劳动费用低廉，特别是乡镇企业素质比较好，机制活，市场观念和应变能力强，发展三资企业、来料加工、来样加工、来件装配和补偿贸易，拥有巨大的潜力。

经济外向型特征明显，外向型经济已经成为烟台经济发展的重要组成部分，烟台市2002年进出口总额为44.78亿元约占全省的1/5。烟台市外贸依存度为33%高于山东省的平均6个百分点，但低于中国的60%和青岛的92%。主要问题：第二产业比重过大，缺少具有竞争力的大型企业集团，高新技术产业规模较小，资源开放性和劳动力密集型产业较多资源深加工，和资金，技术密集型产业较少，中间产品多终端产品少产业链短。

烟台旅游季节性强春夏季游客多。而冬季游客少，2城市吸引力弱，城市建设和旅游业的发展差距较大，3交通中心与吸引力中心分离，交通条件相对滞后，旅游产品开发弱，产业发展的建议三大产业结构的调整主要解决社会资源在三大产业之间的合理分配已达到最的经济效益，烟台市的三大产业结构调整原则是，减少第一产业的比重，巩固第二产业，大力发展第三产业，尤其是旅游业等吸纳劳动力较多的第三产业。产业内部结构调整主要是解决资源在产业内各个行业之间的分配为题，烟台市产业结构调整的总原则：第一产业，强化农业基础地位，建立适应市场需求的高效的农业和农村发展，力提高农名收入。第二产业，建设先进制造业基地，增强区域竞争力，第三产业，加快发展服务业不断提高第三产业的经济比重。

三、住房需求的调控管理

要加快房地产业的发展。要高度重视房地产业的培育发展，房地产业正逐步成为加快我区新一轮经济发展的助推器，要站在抗雪凝、抓重建、促发展，培育毕节地区新的经济增长点、支持全区经济发展的高度，制定合理优惠政策，采取切实有效措施，认真策划，加大房屋开发力度，坚持“政府主导、市场运作、规范管理”原则，按照全区经济工作会议的部署，抓紧启动一批房地产开发项目，力争房地产业在原定目标上增长10%，着力通过发展房地产业推进城镇化、工业化进程。，特别是毕节市要借助试验区成立20周年为契机，力争今年开工建设100万平方米房地产项目，使房地产业在试验区经济发展中作出更大的贡献。

进一步完善居民住房保障体制。今年是贯彻党的十七大关于加快推进以改善民生为重点的社会建设，努力使全体人民“住有所居”的关键之年。各级房产部门要加倍努力，从理清思路、构建体系入手，不断创新机制，着力完善配套政策，不断健全住房保障体系，从农危房改造、廉租住房、经济适用住房、限价房、商品房五个方面入手抓好住房保障工作。一要做好全区农危房调查，摸清全区农危房情况，掌握有关资料，为下一步改造工作奠定良好基础。二要有效改善低收入家庭的住房条件与居住环境，今年我区的廉租住房建设任务是500套，并要对全区人均不足8平方米的城市最低收入住房困难家庭基本实现应保尽保，任务很艰巨，各县市区房产管理部门一定要在去年工作经验的基础上，提前做好计划，早着手、早准备。三要进一步加大经济适用住房建设力度，完善经济适用住房建设管理和住房货币化分配管理措施，在年内全面完成15万平方米经济适用住房建设计划，并早日投入使用。四要推进限价房开发，根据收入情况和消费情况，各地的要合理开发限价房，把集资合作建房纳入经济适用住房和限价房供应计划，并优先解决企业职工的住房困难问题。五要大力开发商品房，通过加大投资，改善商品房供应结构，加大中低价位、中小套型住房建设力度，积极引导消费，改善人居环境，提升城市品位，促进商品房建设的健康发展。

进一步完善住房分配货币化改革。住房分配货币化改革是城镇住房制度改革的重大内容和措施，我省住房分配货币化工作始于1998年，全省绝大多数市、州、地也先后实质性开展了此项工作。我区目前并没有全面开展。在此我强调，对待改革问题不能拖延，拖延只能增加改革的成本和增加改革的难度。我区今年要把推动存量补贴核算作为工作的一大重心，全面推进。存量补贴工作任务重，时间紧，尤其是我区已购公有住房相当部分已上市交易等，情况复杂，各单位要密切配合，主要领导要亲自抓，负总责，使国家和省的住房分配货币化改革在我区得到进一步的贯彻和落实，努力扭转房改工作的被动局面。

近30年实物配给形式的完全福利住房计划分配制度导致中国城镇形成了严重的住房短缺，政府也无力继续为广大居民提供住房。在此背景下，1980年我国启动了城市住房改革，邓小平同志在《关于建筑业和住宅问题的谈话》中，初步提出了住房制度改革总体原则和系统设想。改革的初衷是通过提高公房租金，以适当价格出售公房来逐步推进住房分配的社会化和市场化，主要采取了以下举措：低租金出租公房、出售公房、推行国家安居工程（即其后的经济适用房）与住房公积金政策。然而，由于住房改革政策执行不力以及配套改革制约，改革结果与初衷大相径庭。住房福利分配制度得以延续，公房以福利形式加速分配到私人手中。这个过程逐渐形成了居民住房需求的日益分化：单位体制内居民的住房需求由于缺乏有效的预算约束而无止境膨胀，住房需求迅速向中高端延展；体制外广大居民无法分享住房改革的收益，加上住房保障政策功能蜕化，被排斥在商品住房市场以外，住房需求进一步被抑制。

自1991年全国推行住房制度改革后，城镇人均住房建筑面积从1985年的10.0平方米，增加到1997年的17.8平方米，年均增加0.65平方米。但自1998年以来，城镇人均住房建筑面积的增速明显加快，即从1998年的人均18.66平方米增加到2005年的26.10平方米，超过了1990年代初期中等收入国家平均20.1平方米的水平，也逐步拉近了与发达国家的距离.

四、、中国住房制度改革存在的问题

住房全面社会化、商品化和市场化改革的影响不只是局限于住房市场本身，还存在着房价持续过高，住房供需结构错位；扩大财富差距；加剧居住区分割；社会成本过高等问题。2003年年底以来，一些城市房地产投资规模过大,商品

住房价格上涨过快,市场秩序混乱,住房问题成为近阶段全社会关注的热点问题。产生这些问题的一个重要原因是，商品房销售行为不规范、管理不严格，一些违法违规行为滋生，既扰乱了正常的市场秩序，也诱发和加剧了短期投机炒作。同时房地产的价格应该与消费者当时的收入变化比例相一致。房价收入比（即一套住宅的总价格与家庭年收入的比例）是被世界广泛使用的判断房地产价格是否合理的重要指标国房价之高。此外，房价持续过高还与住房供需结构错位有关。合理的住房供需结构应是“金字塔”型，即其底部时满足广大居民需求的普通商品房、经济适用房、廉租房，中部是中产阶层需求的中等档次商品房，最顶端才是一小部分人能消费的高档豪华住房。而目前恰恰相反，虽然原建设部曾明文规定，要求各地住宅开发应建设70%左右的普通商品房、经济适用房，但在实际开发建设中，其比例远小于此，满足不了中低收入家庭的购房需求。

需要强调是住房市场上的很多问题本身不是住房市场带来的，也不是在住房体制内部能解决的。比如高房价很大程度是由于收入差距过大造成的，以上海为例，在1997—2005年上海中低收入阶层对住房支付能力严重恶化的同时，高收入者对住房的支付能力反而改善了很多（陈杰、郝前进，2006）。但与此同时，住房市场本身的发展确实也会成为一个“助推器”，加速扩大不同人群的收入与财富差距，加剧社会分化。对房产地产的投机和炒作造就一批暴发户，在中国2002年度100名富豪中，竟然有40多人涉足房地产业。房价的快速飞涨，让绝大部分普通老百姓只能望楼兴叹，即使是一些属于高薪收入的白领阶层，也沦落为“房奴”。因此，在房地产指数节节上扬、银行账面上的资产越来越多、政府的财税收入也日渐上升的时候，却隐藏着很多的社会问题。

五、、中国住房制度改革的趋势与措施

通过以上分析,我认为，中国未来住房制度改革的趋势与措施应从以下几个方面入手。

国办发[2006]37号文件规定，“各级城市（包括县城）人民政府要编制住房建设规划，明确‘十一五’期间，特别是今明两年普通商品住房、经济适用住房和廉租住房的建设目标，并纳入当地‘十一五’发展规划和近期建设规划”。建规[2008]46号文件要求“地方各级人民政府要采取有力措施，加强对住房建设规划制定工作的指导和监督。”这些政策文件的颁布是我国初步建立起了较为完善的住房供应保障体系。

在坚持住房市场化方向的同时，大力发展住房租赁市场要大力发展规范的租房市场，推动租房服务产业化，是实现中国房地产市场健康和可持续发展的一个重要条件。发达的住房租赁市场也更能够进一步促进劳动力要素的流动。围绕租房市场，通过信息中介、物业管理、维修服务等环节，也可以创造相当可观的就业机会，实现丰厚的服务产业附加值，形成一个大的产业。当前制约中国租房产业发展的一个瓶颈问题是户口制度。租房住的人，往往只能落个集体户口，并且将来子女的入学也十分困难。克服了这个户口瓶颈，租房市场在中国将会有跳跃式的发展。

正视住房的福利性、保障性、社会性，健全经济适用住房及廉租住房构成的住房保障体系随着房地产业的不断发展，单纯以市场化为取向的住房供给制度所固有的片面性与局限性逐步暴露出来。中国住房体制改革与医疗体制、教育体制改革一样，存在相似的缺陷：由市场替代政府提供公共服务，政府供给职责严重缺位。商品房与经济适用房发展的不协调迫使房屋需求者基本上只能通过市场解决住房问题，导致商品房价格快速上升，中低收入人群改善住房条件的意愿越来越难以满足。从民生角度理解，“住有所居”指的是老百姓都能住得上房，具体包含了两层意思：有购房能力的居民可以根据需求买得起房,无购房能力的居民可以通过保障体系租得上房、住得上房。因此，当务之急是建立健全住房保障体系，使低收入人群得到应保尽保，避免把他们推向商品房市场。

调整供给结构，表面上控制了户型过大、建筑密度过低等推高房价的因素。但是，仍然难以消除住房市场投资、投机型需求扩张的原动力。市场供给并不会基于诸如“居住阶层和谐”之类的愿景，而是基于有支付能力的需求结构。因此，政府在提供更多住房机会的同时，应加强需求引导与需求面的调控管理，促使市场需求结构理性回归才是实现住房消费阶层和谐美好愿景的归途。需求调控管理应把控制住房投资（投机）成本、控制住房分配福利效应进一步逆向配置、强化住房保障功能，作为基本的政策取向。

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