海岸带开发利用的法律问题思考

摘要:针对海南省海岸带开发利用当前存在的种种乱象，有必要思考其背后的法律问题，进而通过提出改进建议来促进海南省海岸带开发利用的可持续发展。

关键词:海南省;海岸带;开发利用;法律问题

一、海岸带的法律界定

(一)海岸带的定义

海岸带，即海洋与陆地之间的衔接地带，在地理上处于水圈、岩石圈、大气圈及生物圈四者交汇的地方，且同时包含不断产生相互作用的陆———海、海———气、陆———气三个界面，在以上诸多地理因素的共同影响下，海岸带的生态环境呈现出复杂而脆弱的特点，地质环境更是成为变化最快的地带之一［1］。由于全球各地海洋与陆地的衔接地带会随着其海陆相互作用区域的大小等因素而产生变化，因而目前仍无统一的海岸带界线划分标准。

(二)海岸带范围标准的认定

美国1972年出台的《海岸带管理法》，是世界上第一部专门针对海岸带的综合性法律，其所认定的海岸带范围为毗连若干个州的海岸线以及受到海陆相互间明显作用的沿岸水域及滨海陆地。具体的海岸带范围划分则以自然科学、政治边界和社会经济三个概念为准则，比如以自然科学概念为准则将海岸带明确划分为为海岸线、沿岸水域与滨海陆地三个部分，以政治边界为准则将海岸带管理明确限定在国家领土与领海范围内;以社会经济概念为准则在划分海岸带的滨海陆地范围时需将当地政府及下属机构的权限管理和当地社情民意等情况纳入海岸带的认定标准中。但在具体划分河口部和生态系统保护区等沿岸水域时则必须综合考虑地形及环境的影响，在认定其海岸带范围时要参照不同的等级差别来对待与执行。

(三)我国海岸带的法律认定

目前，我国仍未出台一部专门针对海岸带管理的法律法规，不过上世纪80年代我国曾有一次针对海岸带和海涂资源的调查行动。该次活动将海岸带的沿岸水域和滨海陆地范围划分明确了以它们跟海岸线的水平距离为标准，并将海岸线明确界定为平均大潮高潮的痕迹线所形成的水陆分界线。为满足海岸带管理的客观需要，江苏、山东青岛等一些省市纷纷出台了地方性法律法规，并对各自的海岸带范围进行界定，比如《江苏省海岸带管理条例(修正)》以自然地理、人文资源概念为原则对海岸带范围进行界定，在具体实施中采用列举法来将海岸带范围进行明确;山东青岛则通过明确近岸水域、滨海陆地与海岸线水平距离的方式来界定海岸带范围，同时也将当地政府及下属机构的管理权限和当地地形情况纳入范围认定的考量标准中［2］。

二、海南省海岸带开发利用的法律问题分析

(一)海南省海岸带开发利用存在的问题

1．防护林破坏严重

海南省的防护林本是抵御台风等自然灾害、减少污染的绿色屏障，却频繁遭到人为的破坏。人们毁坏防护林目的是挖掘其地下丰富的钛矿资源，然而挖掘设备与技术落后却导致了资源利用效率的低下。在钛矿资源被开采后很少有挖掘者愿意去恢复原有的防护林和覆盖的植被，导致原本受防护林庇护的海岸带区域遭受风沙的侵蚀，海南万宁市和乐镇多德村的情况就是如此。此外，还有一些当地村民出于利益驱动去毁坏防护林，并在防护林原有的土地上种植西瓜等高效益经济作物，也导致了海南省防护林被大量毁坏的后果。

2．珊瑚礁与红树林长期被破坏

海南省海岸带的珊瑚礁与红树林都是维系海岸带生物多样性的重要组成部分，其中珊瑚礁不仅是诸多鱼类的栖息场所，还是海底不可或缺的景观之一，因而具备旅游观赏价值。然而近年来因为房地产开发、旅游开发等原因，海南省海岸带的珊瑚礁资源开始明显减少，其主要后果之一是海岸带生态资源多样性的锐减。红树林生长在海岸带的潮间带中，受涨潮退潮的影响而周期性地被海水浸淹。红树林是海岸带抵御台风、海浪等自然灾害的自然屏障，其所生存的湿地更是形成了丰富而复杂的生态系统，而红树林自身也具有观赏价值与经济价值，但目前仍因为房地产与旅游开发等问题遭到人为的开发与破坏，其后果造成了海岸被侵蚀后退。

3．无序围填海造陆

为缓解用地紧张问题，自上世纪70年代开始海南省各地都在填海造陆，直到现在已呈现出一系列严重的生态问题:白沙门海滩鱼虾死绝、海甸岛的海水倒灌等，这些都向人们昭示了填海造陆的恶果。当前海南省的填海造陆情况仍然不容乐观，不少处于海岸带的经济开发区纷纷上马围海造陆项目，致使整体的围海造陆面积大大超过了国家所下达的填海造陆指标。无序的围海造陆导致了海岸带的海岸被动后退、破坏生态平衡及海岸景观等后果，是一种不可持续的掠夺性发展模式［3］。

4．没有科学统一的海岸带开发利用规划

当前国内无论是国家还是地方在海岸带的开发利用上仍未形成有效统一的指导意见及规划，导致各个沿海省市深受海岸带盲目野蛮开发利用的苦楚，海南省便是其中典型的代表之一。早期的海南省海岸带开发利用只讲究经济效益而忽视了社会效益与生态效益的均衡，这才导致了海南省海岸带用地情况紧张的局面出现，掠夺性的渔业开发对海洋生态资源的可持续利用也构成了严重的挑战，这些问题至今也未能得到有效解决。

5．管理缺乏有效旳组织协调机制

当前我国仍未设立综合管理海岸带的专职部门，海南省的情况也是如此。海岸带的管理仍是处于海洋与渔业厅、林业厅、交通厅等多部门管理的局面，因而海岸带开发利用中各项活动的复杂性也加剧了海岸带综合管理的难度，这就对多部门的统一协调管理提出了更高的要求，比如一些重大海洋污染事故就迫切需要多部门的密切协作，在协调海岸带开发利用出现的各种冲突与矛盾中各个部门也有职责形成统一有序的管理秩序，以促进海岸带开发利用的可持续性。

6．海南省海岸带过度开发房地产

截至目前，海南省全省大部分海岸带都已经得到开发，其中甚至有些优良的海岸带资源已经被开发殆尽，三亚、琼海等地的情况尤为严重。造成海南省海岸带土地利用紧张的其中一个重要原因是房地产的过度开发，绝大部分的优质海岸带土地都被房地产所占据，导致了海岸带生态平衡和生态资源的破坏。有些房地产为了占据观赏海景的优势，不顾安全隐患问题强行将建筑物建设到200米范围内的滨海陆地。

(二)海南省海岸带开发利用的法律建设现状

1．地方性的行政法规立法现状

作为沿海大省，海南省一贯重视海岸带的开发与利用工作，先后颁布了《海南省沿海防护林建设与保护规定》、《海南省矿产资源管理条例》和《海南省海洋环境保护规定》等多部法律法规，但这些地方性法律法规都存在管理职能单一的问题，仍未能实现各个管理部门之间和各个行业开发之间的有效协调与统一指挥，同时也无法真正保障海南省海岸带开发利用的可持续发展。为有效破除当前海岸带开发的各种乱象问题，2013年海南省人大常委会审议通过了《海南经济特区海岸带保护与办发管理规定》，对围海造陆等违规行为进行了严格管控，这是从立法层面上对海岸带的综合管理实现了零的突破，为未来海南省海岸带的综合管理提供了指导意见与方向。此外，为规范海岸带开发利用管理，保护海岸带生态环境，海南省办公厅于2015年10月下发《关于解决海岸带200米范围内建设有关问题的通知》，要求单宗项目用地位于海岸带200米范围内的部分建设占用土地，可通过依法收回土地、处置闲置土地、土地置换等方式进行处置，将位于海岸带200米范围内的建设占用土地退出。同时，海南省明确，对于海岸带200米范围内重大基础设施和重要公益性项目“一事一议”，科学论证，按程序审批;暂停其他经营性新建、扩建、改建项目的审批，杜绝以重大建设项目为名占用海岸带控制范围进行一般性房地产开发等项目建设。

2．海南省地方性的行政法规特色

《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》(以下简称规定)的出现破除了以往海岸带开发利用中不能执行有效综合管理的困境，相比海南省出台的其他地方性法律法规，《规定》具有以下特色:(1)强调对海岸带的统一规划，明确了海岸带规划发展策略及各职能部门的初步分工;(2)以海岸线的退缩为核心治理目标，明确规定200米范围内的滨海陆地不给予房地产建设，修正了《海南省人民代表大会常务委员会关于加强重点景区、沿海重点区域规划管理的决定》的相关法律条文规定，对海岸带200米范围内滨海陆地的土地开发进行了更强有力的约束;(3)对临海建筑物提出了更清晰的规划建设要求，对建筑物的密度、容积率和绿化率都进行了严格要求，同时限制高层海景房的建设;(4)明确了海滩的所有权，禁止任何企业和个人用非法行为圈占海滩及设置交通关卡;(5)强调对围海造陆的严格管控，明确要求围海造陆的规模应遵循国家下达的围海造陆指标，并且需在通过海洋工程环境评估的情形下才能得以开工。

三、海南省海岸带开发利用的法律对策研究

(一)明确海南省海岸带开发利用的基本原则

针对海南省海岸带开发利用存在的种种问题，有必要明确其基本原则，以维持海岸带开发利用的可持续性。因而，海南省海岸带开发应坚持协调长短期利益、局部与全局利益的一致性，如此才能够让海岸带的规划开发不被短期及局部利益所蒙蔽。当前海岸带的多部门管理及多行业参与现状，如无较为一致性的原则管理，势必会导致各个职能管理部门和各个企业纷纷只关注自身及行业利益，而忽视了整个海岸带开发利用的长远及全局利益。在长短期利益发生冲突时，应以可持续性的长期利益为重，如短期利益的实现并未影响到资源及环境的可恢复性则批准并给予实现，否则就必须坚决放弃。

(二)制定海南省海岸带开发利用的统一规划

海南省有必要制定海岸带开发利用的统一规划，来改变当前海南省海岸带开发利用受短期利益主导的局面。通过对资源与生态环境的合理规划，来实现海岸带开发利用的可持续发展目标。《海南省城乡总体规划(2005－2020年)》第57条将海南省海岸线明确划分为城镇生活岸线、生产岸线、风景旅游岸线和生态保护岸线四种类型;第58条则明确了海洋生态保护的重点对象。《海南国际旅游岛建设发展规划纲要(2010－2020)》更是结合自然条件和经济社会的相关要求，将海岸带分为六大类型的功能区，从而建立起海岸带的地域主题功能区划制度。笔者认为，海南省海岸带的统一规划还应遵循城乡规划、土地利用整体规划、海洋功能区划等要求，并与环境保护规划、旅游规划等相关专项规划相衔接，进而真正使得海岸线开发利用能够服从长远和全局利益的需要。

(三)打造海南省海岸带开发利用的行政协调机制

《规定》虽然在多部门的统一协调指挥方面提出了初步的构想，但仍缺乏相应的实施细则。为打造有效的行政协调机制，海南省有必要成立以地方政府一把手为领导的海岸带管理委员会，并通过该委员会对各个涉及海岸带管理的职能部门进行统筹协调与管理，坚持沟通双赢的原则来减少各行政部门之间矛盾与冲突的发生。该委员会还能对各个职能管理部门的流程进行整合优化处理，删减一些不必要的重复性行政环节，以促进各行政管理职能部门之间的资源共享。

(四)建立海南省海岸带开发利用的综合补偿制度

为切实有效地保护珊瑚礁、红树林等海岸带生态系统的重要组成部分，有必要为海岸带失地农民建立综合补偿制度。当前海南省专门针对珊瑚礁、红树林及防护林的法律法规仍缺乏资源补偿制度，这是导致失地农民肆意破坏生态环境的一大重要原因。因此海南省政府有必要反省以前重开发不重保护的开发利用弊端，并以直接收购私人产出的方式来增强失地农民对保护珊瑚礁、红树林等重要生态植物的积极性。除了对失地农民进行现金补偿外，政府还应加强对失地农民在就业市场上的引导，通过失地农民的顺利再就业来化解当地失地农民对征地工作的怨恨，努力争取到他们对保护海岸带重要生态植物工作的支持。

(五)建立规范化的海南省填海工程项目管理审批制度

首先海南省应当强化对填海造陆规划的管理，要做到真正以规划来指导建设，而不是受短期利益所主导盲目扩大填海造陆规模，《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》以及《海南国际旅游岛建设发展规划纲要(2010－2020)》都有对此做出明确规定，填海造陆的工程建设必须符合产业布局与发展的需要，并且满足海洋功能区划的要求，同时应对其建设规模进行严格管控。其次需要落地的是海南省海岸带填海造陆的总体规划，以规划来实现对填海造陆的有力管控。海南省应当严格执行填海造陆年度指标管理制度，让整个填海工程都置于年度指标的管控之下，进而真正实现对其建设规模的有效管理。最后是应严格执行填海工程项目的审查程序，让海岸带的开发利用真正符合海岸带整体规划及可持续发展的要求，并明确唯有海岸带行政主管部门审查通过且相关行政管理职能部门批准后，方能允许进行施工建设。

四、总结

海南省海岸带开发利用之所以会出现种种问题，其中一个主要原因在于缺乏相应法律的有效指导。为解决海南省海岸带开发利用的法律问题，有必要制定并颁布一部专门适用于海岸带综合管理的法律法规，为此海南省于2013年颁布了《规定》来实现对海岸带的各职能管理部门、各行业的有效统筹规划，与此相应的是需要落实海岸带开发利用的明确基本原则、制定统一规划、行政协调机制、综合补偿制度及填海工程项目管理审批制度这些配套措施，以促使海岸带综合管理得到有效落实。

［参考文献］

［1］刘锡清等．中国海洋环境地质学［M］．北京:海洋出版社，2006．25．

［2］汪永华，胡玉佳．海南岛东南海岸带经济开发中存在的生态环境问题［J］．区域经济，2013(5):119－120．

［3］赵志东．着力打造绿色美丽的黄金海岸———＜海南经济特区海岸带保护与开发管理规定＞解读［J］．滇南人大，2013(4):39－42．

作者:侯丽维 单位:海南大学马克思主义学院