乡级范文10篇

乡级范文篇1

（一）乡级财政的历史沿革

我国乡政权的萌生大约要追溯到西周，公元前11世纪的西周有了乡政权的雏形。据《周礼》记载，当时国家基层建制为“五闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡”。乡财政的萌生约在秦汉时期。宋代《文献通考》“职役”篇称，秦、汉县以下设乡，乡设有秩、啬夫、游徼三个乡宦（史称“三老”），其中“啬夫职听讼，收赋税”。可见，乡宦设有专门收税的人员，这是古代乡财政的萌芽。此后，直到清朝末年的，提出：乡镇自治，本乡镇公产、公款充作自治经费的构想，但未能实现。在民国期间，也曾颁布过乡镇自治施行法，规定了乡镇收入的范围，但并未建立真正意义上的乡财政。

概括说来，在中国几千年的历史中，尽管有乡政权和乡财政的萌芽或雏形，但“皇权止于县政”，乡政权始终未能成为一级政府，这与历代统治者减少政府运行成本和减轻农民负担的考虑有很大的关系，由此，乡财政也不是完备的一级财政。

新中国成立以后，我国的农村基层组织经历了乡政府————乡政府的演变过程，相应的农村基层财政也经历了一个由乡财政——公社财政——乡财政的发展过程。

在新中国成立初期的国民经济恢复时期和第一个五年计划期间，各地试点筹建了乡财政，给乡划分了一定的收支范围，相应地给予一定的财政管理权限。但是，县对乡实行的财政管理体制基本上是收支两条线，乡本身几乎没有什么机动财力。当时，乡政府只设一名财粮助理员，负责农业税征收和乡镇行政事业经费开支等管理工作。可见，我国在建国初期创设的乡级财政并不是一级完备的财政，当时的乡政府不过是由上级政府派驻并支付开支的乡（区）“公所”。

1958年，乡政府改组为，原来的乡财政与农业社的财务合并成为公社财政，因而，公社财政既包括公社本身的财务收支，又包含着一部分国家财政收支。同年12月，中共中央和国务院了《关于改进农村财贸管理体制的决定》，对实行以“财政包干”为中心内容的农村财政管理办法，公社财政体制由此形成。

1983年农村解体，重新恢复乡级政府，随之，重建乡级财政。从1984年开始，全国全面推开乡镇财政建设。

（二）公社财政的收支机理

农村是一个集政治、经济、文化和社会管理事务为一体的全能主义治理模式，它既是一个政权实体，又是一个经济组织。公社职能的这种二元性，决定了其既要负责提供农村公共物品，又要组织生产。这就产生一个有趣的问题：一方面，比之其后的乡级政府有更重的财政负担；另一方面，却并不像其后的乡镇政府那样大肆向农民税外收费，这是为什么呢？秘密在于直接提取“经济剩余”来替代“税费”，从而形成公社财政这种变异的财政模式。公社财政是以两种方式支配“经济剩余”来提供公共物品。具体地说，公社的分配方式是实行工分制，即对于生产队和生产大队的生产所得扣除各项生产费用之后，提取管理费以及公积金、公益金等集体提留，剩下的部分再以工分为权数分配给社员。因此，农村公共物品的成本分摊是按两种方式进行的：物质成本由管理费、公积金和公益金支付，从而在总收益中扣除；人力成本则以增加总工分数，从而降低工分值的方式弥补。这实际上是对农民的一种隐性的直接摊派，农民并不清楚自己到底承担了多少物质和人力成本，因为这些在农户分配前就直接从各个基本核算单位扣除了。这时，农民不是独立的经营主体，更不是剩余的索取者，他们的经济剩余直接被在分配前提走了，农民并不能直接体会到负担的轻重，只是无形中以自己的贫困为代价。

（三）重建乡级财政是一次失败的制度创新

因为乡级政府不具有直接的经济管理职能，不可能像那样直接提取“经济剩余”来形成财政收入，所以，筹集乡级政府履行职能所需资金就成为重建乡级财政的理由。因此，重建乡级财政其实是寻求公社财政的替代物，是在公社财政之后为解决乡级政府收入的一项体制创新。

但是，重建乡级财政这项制度创新的重大缺陷是淡化预算制度，即没有把政府收入放在可靠的税制基础上，简言之，没有设定能够支撑乡级政府收入的主体税种。重建乡级财政的制度创新，其实质不过是建立了以税外收费为主要特征的财政自筹制度。

当然，财政自筹制度的起源要追溯到乡级财政的初建时期。1953年，政务院在《关于1953年度各级预算草案编制办法的通知》中，首次要求将乡镇预算列入国家财政预算范畴。乡镇财政收入列入县级财政预算后，其支出费用主要由县级财政下划和自筹两种方式解决。乡镇政府开支中的经常费用由县级财政提供，列入县级财政预算。非经常性的开支费用，则按照当年3月中共中央召开的全国财经会议中的规定自筹。至此，乡镇预算在纳入国家财政预算后，实行了收入全额上缴并列入县级财政预算，支出主要由上级政府下划和自筹的管理体制。但是，直到被财政代替以前，自筹并未成为乡财政的主要筹款方式。

自筹制度的本义是在预算制度之外获取政府收入。尽管公社财政实质上是自筹，但它采取了直接支配“经济剩余”的形式，也就不需要税外收费这个载体。因此，以税外收费为主要特征的财政自筹制度是由于乡级政府无法直接支配“经济剩余”而产生的制度创新。这样，非制度化的、随机性的筹资手段成为弥补地方公共财政部门收入萎缩的一种体制上的创新。这种自筹收入包括乡统筹和村提留、各种集资、摊派、捐款、收费、罚没等。这种自筹收入本来是一种制度外财政收入，但是，在地方财政特别是乡级财政缺乏主体税种从而产生自身无法消除的财政缺口，并且又不能指望中央或上级财政转移支付来弥补这种财政缺口的情况下，为了保证乡级政府的正常运行，以税外收费为主要特征的财政自筹制度就演变成一种非正式的制度安排。这种制度安排以向农民额外索取为本质，成为日后严重的农村、农民问题的制度肿瘤。

二、乡级财政长期存在的主要弊端

（一）吃饭财政

我国乡级财政供养人员数量相当庞大，已达870.9万人，按2001年全国共有40161个乡镇计算，平均每个乡镇拥有财政供养人员200多人。这样，就出现了财力匮乏的乡级财政以占全国7％左右的财政收入，供养占全国财政供养人员总数的20％。其结果，乡级财政收入的大多数被财政供养人员“吃”掉了。在1998年乡级财政总支出中，乡级财政供养人员经费占67.83％。

（二）加重农民负担

实际上，从农村时期起，就存在农民负担问题，只不过那时被隐性化了。而重建乡级财政之后，形式上是用自筹制度代替了对于“经济剩余”的直接支配，实质上不过是把对于农民生产剩余的索取从初分配移到了再分配，从而使得农民的负担问题显性化。

通过表1的数据可以看出，从1996年到2000年乡镇自筹资金占乡镇财政总收入的比例都在30％以上，基本上是逐年增加，2000年更是占到了当年乡镇财政总收入的39.29％。自筹资金的迅速增长，实际上是乡镇财政在有限的财政资源基础上将负担转嫁给辖区内的农民，这样一来，农民成为乡镇财政支出的分担者，因此，自筹资金规模的不断扩大是以牺牲农民利益和加重农民负担为代价的。

1996年，国家大幅提高定购粮价，农民的收入提高了9％。这以后，农民收入状况就不容乐观了，1997～2000年，其增长率持续下滑，分别是4.6％、4.3％、3.8％、2.1％。2001年有所回升，也仅达到4.2％；与农民收入增速极低相对应的是，农民负担尤其是税外负担居高不下。

由表2可知，在农民所承受的负担中，农业税以外的非税部分占了大头，虽然这些年来有所下降，但是2000年仍然高达62.8％。由此看出，财政自筹制度的存在，使乡级财政收入在很大程度上依靠自筹资金的筹措，这种主要在税收范围以外寻找政府收入的制度安排，直接造成了农民非税负担的增加。当初在自筹制度设计时，虽然对自筹收入范围、内容和对象，以及对自筹收入的支出做了明确规定，但没有形成有效的监督和严格的管理，以至于发展至今，当自筹支出范围和数额扩大时，自筹收入的范围和数额也因此而相应地扩大，最终演变成乡级财政的乱收费、乱摊派、乱集资。可以说，财政自筹制度的存在，为乡级财政“合法”地随意榨取农民、加重农民负担，提供了制度基础，也就使乡级财政异变为“收费财政”。

（三）负债累累

乡级财政加重农民负担之后仍然不能满足其财政支出的扩张，乡级财政的扩张本性还表现为毫无理性的政府债务。目前，据保守估计，全国乡镇政府欠债不低于2200亿元。据对全国81个农民负担监测县的调查，2000年，乡均债务额达1098.6万元。全国负债乡镇占乡镇总数的84％。安徽省负债乡镇占全省乡镇总数的90％以上。山东省2000年乡镇级负债占当年乡镇财政收入的比重，全省为82.2％，最高的枣庄市达180.9％。

安徽青阳县辖19个乡镇（目前缩减为15个乡镇），178个行政村，乡村两级债务总计29792万元，其中乡级债务22006万元，村级债务7786万元，乡级债务平均1158.21万元（按17个乡镇计算），村级债务平均43.74万元。一些乡镇负债额数倍于其全年财政收入，如：涡阳县新兴镇2000年财政收入428万元，而其负债额高达1274万元，相当于镇财政收入的3倍；蒙城县三义镇2000年财政收入512万元，而其账面负债额高达2200万元，相当于该镇财政收入的4.3倍。

据对四川部分地区共计100个乡镇负债状况的调查，可以发现乡镇负债的两大特点：一是负债涉及面宽。从抽样的100个乡镇看，负有各种债务的乡镇占82％，有不少县（市、区）乡镇负债面甚至达到了100％。有的地方由于乡镇负债造成村一级也不同程度地产生负债。二是负债额较大。100个乡镇中，负债在100万元以上的46个，占负债乡镇总数的46％。其中，负债最高的松涛镇达到1210万元，按农业人口计算，人均负债219.5元。丹棱县12个乡镇负债总额2060.59万元，平均每个乡镇负债103.03万元。合江县被调查的15个乡镇都负债，其中，负债额最少的180万元，最多的700多万元。四川广元市的负债现象也很严重，以经济状况最好的市中区为例，据不完全统计，到1999年，全区乡镇负债达5567万元（不包括农村合作基金会的2839万元），乡镇平均负债371万元，当年乡镇负债额比全区财政收入5304万元还多200余万元；属国定贫困县的朝天区，据统计，到2001年末，全区政府债务余额达1.66亿元（经过审计部门的专门审核），其中，乡级债务为6910万元，村级债务为1450万元，全区政府债务余额相当于全区财政年收入（2001年的财政收入为1932万元）的8．6倍。

湖北省乡级负债面在95％以上，村级负债面也在90％以上，几乎是乡乡有债、村村欠钱。地处大别山区的湖北省黄冈市乡镇级债务达31095万元，乡均248万元。襄阳县直接的财政债务为28925万元，占2000年全县实际可支配财政收入的140.3％；2001年是债务的还款高峰期，到期金额为15840万元；全县17个镇都负债，镇级平均负债2411万元。

目前，乡镇债务有几大特点：第一，债务规模庞大，通常乡镇的债务都是本级财政收入的若干倍；第二，债务构成复杂，从乡镇债务的支出用途看，其构成主要包括两个方面：发展中的债务和消费型债务。前者主要是乡镇兴建公共设施，发展教育以及当时发展乡镇企业的遗留债务等，这种债务是具备超前发展条件的乡镇为了适应超前发展而有意在预算外融资，即以负债方式解决基础设施等项目投入所造成。相应地，这种债务可由发展的效益来抵偿；后者则是因行政支出膨胀，财政缺口拉大，乡镇为了持续运转举债导致的债务，包括机关运转而形成的各类欠账和工资欠账等，这类债务几乎没有偿还的可能；第三，债务利息高，在这些乡镇债务中除了部分按国家规定的金融利率借款外，还有大量的集资借款、向其他单位的借款等，这些借贷利率一般都远高于一般的市场贷款利率；第四，债务累积时间长，且呈逐年上升趋势，很多都成了“五十年债务”、“百年债务”。

（四）体制弊端

我国乡级财政运行过程中暴露出的各种问题，无论是“吃饭财政”、加重农民负担还是沉重的债务包袱，其实都是乡级财政体制弊端的外在反应。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，满足地方公共需求的能力很弱；我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀，表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，即乡级财政存在一种内在扩张本性。

乡镇的这种利益扩张更多的是一种负面效应，即乡镇政府行为常常以是否能带来经济利益或财政收益为目标，过度地参与和干预市场和经济活动，造成政企不分、政经不分。乡镇政府往往表现出很强的自我扩张惯性：在横向关系上，乡镇政府管了不该管的事，将行政、政治职能和经济职能、社会职能混为一谈；在与乡村关系上，乡镇习惯于简单、粗暴地干涉村民自治，将村民自治组织依然视为自己的下属机构；在乡镇与“国家”关系上，与“国家”争夺资源，侵害了“国家”的利益。

乡镇政府掌握了独立的财权，就可以自主地增设一些机构，自聘工作人员或“帮办”。乡镇一级不仅“五大班子”俱全，而且实现了党政机构的科层化设置。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均为158人，超过正常编制的2～3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编。现在一个中等乡镇的工作人员就超过了20世纪50年代一个普通县的编制人数，“吃饭财政”由此形成。

如果假设乡域内的农民的供养能力是无限的，那么，“吃饭财政”与加重农民负担无关。相反，我国乡域内的农民的供养能力是极其有限的。在广大农民的“经济剩余”通过价格“剪刀差”方式托起了新中国初期的工业化之后，农村和农民就长期处于资本的“贫血”状态，维持温饱和生存已属不易，应当说，在其上承载建国初期的派出机构式的“乡公所”乃是极限。可悲之处在于，不但不断膨胀的乡镇机构和财政供养人员早就超过了乡域内的农民的供养能力，而使农民负担不断加重，而且辖区内的农民提供了乡镇政府的主要收入却享受不到应有的公共服务，而只是供养了一群“吃饭”的官员，这种负担对于农民来说就只是一种额外负担。

乡镇债务固然是由不同的原因而形成的，比如政策因素，发展过程中的原因，管理上的缺陷等等，但究其根本原因却是乡级财政体制自身的扩张冲动。一方面，现阶段我国巨额乡镇债务的很大部分，不是农村市场的经济主体农民或各种经济组织在正常生产经营过程中形成的正常债权、债务关系，而是政府超越其职能权限，代替农民或集体经济组织决策、创政绩、达标等行为形成的非生产经营债务。乡镇政府之所以有直接参与和领导经济的动力，主要是因为来自财政包干体制改革赋予的利益，即在与上级政府就财政包干数额的讨价还价中，获得了较大空间的财政创收自主权，以及在财政上缴任务完成之后，获得的扩大自主支配财政收入的政策空间。另一方面，乡级财政所具有的“吃饭财政”的特性，直接导致了乡镇行政管理费用居高不下，财政支出刚性增长，从而形成为弥补财政缺口而产生的消费型债务。

我国预算制度普遍缺乏刚性，乃是我国财政体制的根本性缺陷，也是我国市场经济体制的基础性缺陷。缺乏刚性的预算制度，正是我国政府行为随意性弊端之渊薮。预算制度缺乏刚性犹如“和面”，收入是面，财政供养人员是水，水多加面，面多加水，直到无面可和。对于社会整体而言，这种缺乏刚性的预算制度的总体表现是，预算外收入和非预算收入以及在支出上随意突破预算，直接导致政府行政开支膨胀、官民比例趋高和压缩社会资本积累。对于农村，特别是对于农业乡镇来说，这种缺乏刚性的预算制度表现为财政自筹制度，由于财政自筹制度主要指向生产率和收入水平最低的农民，其后果必然是农民的贫穷和农村发展的停滞。

乡级财政的扩张本性要求乡镇自筹资金不断增加，这种需求借助于财政自筹制度这个制度工具而实现，成为随意对农民税外收费。这样，乡级财政就可以明火执仗地向农民伸手，随意将负担转嫁给农民，最终演化为消耗农民收入、加重农民负担的“体制包袱”。

三、农村税费改革后乡级财政的窘境

（一）乡级财政危机凸现

目前，全国乡级财政供养人员870.9万人，按人均一年1万元的经费估算，乡级财政每年光是负担这些人员的经费就达870多亿元，而农业税充其量有500亿元，其间的差额以前主要靠自筹收入来填补。农村税费改革取消了这种自筹收入，乡镇特别是农业乡镇主要依靠农业税形成财政收入时，乡级财政的体制弊端立刻就现了原形，乡级财政顿时陷入危机之中。

乡级财政危机的基本特征是巨额财政缺口使乡级财政难以为继。例如，全国最早开始税费改革试点的太和县，全县31个乡镇的78％的财政收入都来自于农业税，税改后的2000年，农业税及附加总共只有0.87亿元，尽管中央每年要给太和县下拨3000多万元作为农村税费改革的补助，但财政缺口依然高达6000多万元，占到了当年财政收入的51.3％；全县31个乡镇的财政供养人员为27151人，每年的工资性支出高达9955万元，而2001年太和县乡镇的财政收入只有9103万元，仅工资支出一项，就使乡级财政出现了800多万元的缺口。

（二）乡级财政支出规模的压缩存在限度

税费改革后，尽管农业型乡镇的巨大财政缺口产生了缩减财政支出规模的压力，但是，乡级财政支出总体上依然呈现出稳步增长、支出结构基本保持不变的格局。实际上，伴随农村税费改革进行的乡镇机构改革、缩减支出等措施效果并不明显。从表面上看，要压缩已经达到一定标准的支出规模，会触动各方面的既得利益，具有相当大的难度，很难希望依靠压缩财政支出使乡级财政走出困境。从本质上看，乡级政府机构及其人员的维持成本有其最低限度，或者说，最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的。固然可以压缩冗员，但是，维持现行乡级政府框架的必要人员却无法压缩。因此，问题的实质不在于乡镇是否压缩机构和人员，而在于现行乡级政府框架本身是否必要。换言之，问题的实质在于，现行乡级政府框架及其必要人员是否与以农业乡镇为主体的乡域的供养能力相适应？显然，农村税费改革后，广大农业乡镇的财政收入主要由农业税构成这一事实，就决定了乡域的供养能力的大小。一方面，维持现行乡级政府框架的必要人员是精简人员的底线；另一方面，单靠农业税连供养这些必要人员“吃饭”都不够。因此，现行乡级政府框架决定了压缩乡级财政支出的限度，而乡域的供养能力则决定了真正应当压缩的是乡级政府本身。

（三）再度收费陷入“黄宗羲定律”怪圈

农村税费改革后，在不断增大的财政缺口和不断加重的乡镇债务的双重压迫下，作为乡级财政危机的另一种表现，一些乡镇又走上了收费的回头路。

据调查，近年来，江苏一些地区减下来的农民负担又出现了反弹，有的地方擅自增加收费项目，有的收费极不规范，有的仍在搞达标升级活动，涉农收费严重超标，农民反映十分强烈。例如，2002年，江苏灌云县东王集乡不少农户就缴了160多元的捐助办学费，该县沂北乡乡镇安排的税费当年也比上年加了几项，一是204国道拓宽每人8元，二是还陈欠款每人20元，三是新春河工程每人8元，四是植树造林款每劳力20元。

农村税费改革后再度收费现象的出现明显违背了税费改革减轻农民负担的初衷，暴露出“黄宗羲定律”这种并税改革怪圈的阴影，即农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。对此，国家明令禁止是一回事，乡级财政危机要寻求出路又是一回事。税费改革后出现收费反弹，正好说明乡级财政体制存在深层次弊端，需要彻底改革乡级财政体制。如果不从根本上触动乡级财政体制，税费改革后出现的乡级财政困境，就使乡级政府为维持自身运转而必然面临一种两难选择：要么崩溃，要么再收费。

四、乡级财政在本质上就是危机财政

事实上，以农业税为主体财源的农业乡镇仅仅凭农业税远远不能维持自身的财政支出，在此条件下，农业乡镇的财政收入缺乏弹性（也可以叫做“经济弹性”缺乏）就构成乡级财政危机的内在必然性。

但是，税费改革前，乡级财政利用自筹制度提供的“制度弹性”替代“经济弹性”，就使乡级财政危机在形式上转换为对于农民的超经济索取。而税费改革取消自筹制度的结果又恢复了农业乡镇的“经济弹性”的刚性面目，迫使这些乡镇不得不主要依赖农业税来对付自身远远对付不了的财政支出，由此，乡级财政危机彻底外显化。可见，对于那些以农业税为主体财源的农业乡镇来说，税费改革终结自筹制度也就终结了乡级财政的独立地位。

税费改革前，乡级财政是“量出为入”，农业税收不足，则自筹收入填平补齐。税费改革取消自筹制度后，在以农业税为主体财源的农业乡镇乡级，财政似乎又变为“量入为出”，而能否真正做到“量入为出”，关系到能否打破“黄宗羲定律”而避免回到“量出为入”。但是，不能以为税费改革取消自筹制度后，再精简几个干部就可以打破“黄宗羲定律”。只要存在乡级政府这个层级，精简干部总是有限的，即使是最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的，而这种刚性的乡级财政支出，在农业乡镇往往是其财政收入所根本不能承受的。

因此，以农业税为主体财源的农业乡镇的财政收入缺乏弹性，无法与其大大超过财政收入的刚性的财政支出相适应，这就决定乡级财政在本质上就是危机财政。一方面，财政收入缺乏弹性，这使大于收入的支出得不到弥补而出现巨大财政缺口，从而表现为财政危机；另一方面，弥补支出的巨大压力在预算内被财政收入缺乏弹性所屏蔽，只得指向预算外，从而形成强烈的非预算收入扩张冲动。取消自筹制度，可以改变乡级财政危机的形式，但不可能由此消灭这个危机的本性。换言之，税费改革只是除掉了自筹制度这个乡级财政非预算收入扩张的工具，并未消除这种非预算收入扩张的动因。可以看出，被非预算收入扩张冲动所煎熬的乡镇负责人可以被税费改革的政治纪律压制住一时，暂时不起用针对农民的收费手段。但是，乡级财政非预算收入扩张的内在要求一定要顽强地寻求表现形式，当直接借助行政力量收费和摊派不便时，可能变卖财产，都不行的话，利用政府信誉举债就成为唯一选择，目前恶性膨胀的乡镇债务就是这种新的形式。

农村税费改革提供了令乡级财政危机暴露的机制。实质上，乡级财政危机在税费改革以前就已经存在，但是，自筹制度将其掩盖起来了。本来，经济发展水平决定财政能力。对于经济发达和较发达的乡镇来说，不需要或者不依靠向农民额外索取的自筹制度来维持其本来良好的财政状况，因而只有对于他们来说，税费改革减轻农民负担的同时并不导致其财政状况变坏。但是，对于我国目前占多数的经济欠发达的农业乡镇来说，税费改革前尽管已经有巨额债务，乡级财政之所以大体上还能连续运转，是因为自筹制度把乡级财政的危机转嫁给广大农民。税费改革取消自筹制度，就在减轻农民负担的同时把财政危机“还给”乡级财政。

地方政府为什么存在？按照公共财政理论，地方政府存在的义理性基础是提供地方性公共物品。但是，我国乡级财政体制存在的严重问题说明，它缺乏这种义理基础。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，这表明，它满足地方公共需求的能力很弱。我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，这种特性使它在很大程度上单纯消耗财政收入而不提供公共服务，因而，它对于提供财政收入来源的农民来说，是一种额外负担。乡级财政的存在并不能够有效地为农村居民的社会公共需要提供服务，却反过来成为消耗农民收入，加重农民负担的“体制包袱”。因此，消除乡级财政危机的根本出路，既不是精简干部，也不是开辟财源，而是撤销乡级财政，并且从根本上改变乡级政府的组织和运行方式。

五、彻底改革我国乡级财政体制的对策建议

我国乡级财政体制改革的基本思路可以概括为：撤销乡级财政，实行乡镇分治、村级充分自治和乡级有限自治。具体说来，主要包括如下要点：

1.取消乡级财政，对于乡级行政管理模式进行制度创新：

（1）将乡级政府改变为县级政府的派出机构，即改设为乡公所或办事处，不具有独立的财权和事权，只负责完成县级政府委托的基层农村的公共管理事务；

（2）乡公所或办事处不实行首长制，只设“督政”“督学”两大员，其他如司法、农（林）政、水政、土地行政、治安等，由县级相应部门派出；

（3）取消乡级财政后，原乡政府的工作人员全部裁减，原由乡级政府承担的事务全部由县级政府统一规划、统一安排，所需经费由县财政预算列支；员之家版权所有

（4）取消乡级财政后，农村的所有政府收入统一体现到县财政，派员和派出机构的一切费用以及公共品的支出也由县财政提供，由此形成的县级财政预算缺口，由中央和省级等各级转移支付解决；对于经济不发达地区和贫困地区，为解决农村义务教育而存在的巨大预算缺口，也可考虑允许由省级财政发行教育公债来弥补；

（5）政府对于乡域，只负责提供地方公共物品——政治稳定、司法、治安、义务教育、公共卫生、基础设施；

（6）地方公共物品统一由县政府规划并由县政府各部门具体提供，比如各乡道路，由县交通局统一规划并组织修建；

（7）负责提供地方公共物品具体事务的是县政府各部门及其派出机构，“督政”和“督学”只负责从政治和政策上指导、监督以及收集和传递政治信息。

2.镇乡脱钩，乡镇分治，即对于乡和以农业为主的镇，撤销财政和实体政府；对于以第二、第三产业为主的工商业镇，则建立财政和实体政府，以发挥其城市管理功能，但不能辖乡。

在我国，乡与镇的社会经济职能是不同的。乡是以农业为主，而镇则分成两大类：一类是以农业和为农村服务为主要特征的镇，这类镇数量多，规模小，分散地域广，基本上仍属农村经济社会体系；另一类是以发展第二、第三产业为主要特征的镇，其财政收入来源主要依靠第二、第三产业，这些主要是县城和少数规模较大的区域经济中心，他们正逐步向小城市发展，基本上已属于城市经济社会体系。

对于乡及以农业为主的镇，应当实行“撤镇并乡”，即除少数中心镇须设立镇并设立一级政府以外，其余乡镇均改为乡，设乡公所，作为县在乡镇一级的派出机构，主要履行县级政府委托必不可少的法定任务。对于以发展第二、第三产业为主要特征的镇，镇一级政府当然有其存在的必要，因为与小城镇建设和工商业发展相关的公共事务较多，需要有一级具有一定主动性并可以灵活运作的政府来提供公共服务。并且，其收入和支出可以达到良性循环：一方面财政收入主要来自工商业，工商业的进一步发展又为镇财政提供增长来源；另一方面，充足的收入来源使镇政府可以提供足够的公共物品，为当地工商业的发展提供配套的城市基础设施。

3.政府行政弱化或退出的领域，以乡村自治填补之，即实行村级充分自治和乡级有限自治：取消乡级财政以后，政府行政弱化或退出的区域会出现治理真空，对此应当用乡村自治来填补，构筑以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村自治模式。

（1）对于乡，由县实行派员和派出机构的方式管理乡域；在“督政”和“督学”以及其他派出机构实施政府行政管理的同时，允许乡范围建立农民自治组织——农协，既不是政权也不是政党，而是村级自治的一种协调组织，向下，沟通村与村；向上，代表各村和乡民与政府沟通；

（2）对于村，从经济到政治都任由村民在法律框架下完全自治；

乡级范文篇2

（一）乡级财政的历史沿革

我国乡政权的萌生大约要追溯到西周，公元前11世纪的西周有了乡政权的雏形。据《周礼》记载，当时国家基层建制为“五闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡”。乡财政的萌生约在秦汉时期。宋代《文献通考》“职役”篇称，秦、汉县以下设乡，乡设有秩、啬夫、游徼三个乡宦（史称“三老”），其中“啬夫职听讼，收赋税”。可见，乡宦设有专门收税的人员，这是古代乡财政的萌芽。此后，直到清朝末年的，提出：乡镇自治，本乡镇公产、公款充作自治经费的构想，但未能实现。在民国期间，也曾颁布过乡镇自治施行法，规定了乡镇收入的范围，但并未建立真正意义上的乡财政。

概括说来，在中国几千年的历史中，尽管有乡政权和乡财政的萌芽或雏形，但“皇权止于县政”，乡政权始终未能成为一级政府，这与历代统治者减少政府运行成本和减轻农民负担的考虑有很大的关系，由此，乡财政也不是完备的一级财政。

新中国成立以后，我国的农村基层组织经历了乡政府————乡政府的演变过程，相应的农村基层财政也经历了一个由乡财政——公社财政——乡财政的发展过程。

在新中国成立初期的国民经济恢复时期和第一个五年计划期间，各地试点筹建了乡财政，给乡划分了一定的收支范围，相应地给予一定的财政管理权限。但是，县对乡实行的财政管理体制基本上是收支两条线，乡本身几乎没有什么机动财力。当时，乡政府只设一名财粮助理员，负责农业税征收和乡镇行政事业经费开支等管理工作。可见，我国在建国初期创设的乡级财政并不是一级完备的财政，当时的乡政府不过是由上级政府派驻并支付开支的乡（区）“公所”。

1958年，乡政府改组为，原来的乡财政与农业社的财务合并成为公社财政，因而，公社财政既包括公社本身的财务收支，又包含着一部分国家财政收支。同年12月，中共中央和国务院了《关于改进农村财贸管理体制的决定》，对实行以“财政包干”为中心内容的农村财政管理办法，公社财政体制由此形成。

1983年农村解体，重新恢复乡级政府，随之，重建乡级财政。从1984年开始，全国全面推开乡镇财政建设。

（二）公社财政的收支机理

农村是一个集政治、经济、文化和社会管理事务为一体的全能主义治理模式，它既是一个政权实体，又是一个经济组织。公社职能的这种二元性，决定了其既要负责提供农村公共物品，又要组织生产。这就产生一个有趣的问题：一方面，比之其后的乡级政府有更重的财政负担；另一方面，却并不像其后的乡镇政府那样大肆向农民税外收费，这是为什么呢？秘密在于直接提取“经济剩余”来替代“税费”，从而形成公社财政这种变异的财政模式。公社财政是以两种方式支配“经济剩余”来提供公共物品。具体地说，公社的分配方式是实行工分制，即对于生产队和生产大队的生产所得扣除各项生产费用之后，提取管理费以及公积金、公益金等集体提留，剩下的部分再以工分为权数分配给社员。因此，农村公共物品的成本分摊是按两种方式进行的：物质成本由管理费、公积金和公益金支付，从而在总收益中扣除；人力成本则以增加总工分数，从而降低工分值的方式弥补。这实际上是对农民的一种隐性的直接摊派，农民并不清楚自己到底承担了多少物质和人力成本，因为这些在农户分配前就直接从各个基本核算单位扣除了。这时，农民不是独立的经营主体，更不是剩余的索取者，他们的经济剩余直接被在分配前提走了，农民并不能直接体会到负担的轻重，只是无形中以自己的贫困为代价。

（三）重建乡级财政是一次失败的制度创新

因为乡级政府不具有直接的经济管理职能，不可能像那样直接提取“经济剩余”来形成财政收入，所以，筹集乡级政府履行职能所需资金就成为重建乡级财政的理由。因此，重建乡级财政其实是寻求公社财政的替代物，是在公社财政之后为解决乡级政府收入的一项体制创新。

但是，重建乡级财政这项制度创新的重大缺陷是淡化预算制度，即没有把政府收入放在可靠的税制基础上，简言之，没有设定能够支撑乡级政府收入的主体税种。重建乡级财政的制度创新，其实质不过是建立了以税外收费为主要特征的财政自筹制度。

当然，财政自筹制度的起源要追溯到乡级财政的初建时期。1953年，政务院在《关于1953年度各级预算草案编制办法的通知》中，首次要求将乡镇预算列入国家财政预算范畴。乡镇财政收入列入县级财政预算后，其支出费用主要由县级财政下划和自筹两种方式解决。乡镇政府开支中的经常费用由县级财政提供，列入县级财政预算。非经常性的开支费用，则按照当年3月中共中央召开的全国财经会议中的规定自筹。至此，乡镇预算在纳入国家财政预算后，实行了收入全额上缴并列入县级财政预算，支出主要由上级政府下划和自筹的管理体制。但是，直到被财政代替以前，自筹并未成为乡财政的主要筹款方式。

自筹制度的本义是在预算制度之外获取政府收入。尽管公社财政实质上是自筹，但它采取了直接支配“经济剩余”的形式，也就不需要税外收费这个载体。因此，以税外收费为主要特征的财政自筹制度是由于乡级政府无法直接支配“经济剩余”而产生的制度创新。这样，非制度化的、随机性的筹资手段成为弥补地方公共财政部门收入萎缩的一种体制上的创新。这种自筹收入包括乡统筹和村提留、各种集资、摊派、捐款、收费、罚没等。这种自筹收入本来是一种制度外财政收入，但是，在地方财政特别是乡级财政缺乏主体税种从而产生自身无法消除的财政缺口，并且又不能指望中央或上级财政转移支付来弥补这种财政缺口的情况下，为了保证乡级政府的正常运行，以税外收费为主要特征的财政自筹制度就演变成一种非正式的制度安排。这种制度安排以向农民额外索取为本质，成为日后严重的农村、农民问题的制度肿瘤。

二、乡级财政长期存在的主要弊端

（一）吃饭财政

我国乡级财政供养人员数量相当庞大，已达870.9万人，按2001年全国共有40161个乡镇计算，平均每个乡镇拥有财政供养人员200多人。这样，就出现了财力匮乏的乡级财政以占全国7％左右的财政收入，供养占全国财政供养人员总数的20％。其结果，乡级财政收入的大多数被财政供养人员“吃”掉了。在1998年乡级财政总支出中，乡级财政供养人员经费占67.83％。

（二）加重农民负担

实际上，从农村时期起，就存在农民负担问题，只不过那时被隐性化了。而重建乡级财政之后，形式上是用自筹制度代替了对于“经济剩余”的直接支配，实质上不过是把对于农民生产剩余的索取从初分配移到了再分配，从而使得农民的负担问题显性化。

通过表1的数据可以看出，从1996年到2000年乡镇自筹资金占乡镇财政总收入的比例都在30％以上，基本上是逐年增加，2000年更是占到了当年乡镇财政总收入的39.29％。自筹资金的迅速增长，实际上是乡镇财政在有限的财政资源基础上将负担转嫁给辖区内的农民，这样一来，农民成为乡镇财政支出的分担者，因此，自筹资金规模的不断扩大是以牺牲农民利益和加重农民负担为代价的。

1996年，国家大幅提高定购粮价，农民的收入提高了9％。这以后，农民收入状况就不容乐观了，1997～2000年，其增长率持续下滑，分别是4.6％、4.3％、3.8％、2.1％。2001年有所回升，也仅达到4.2％；与农民收入增速极低相对应的是，农民负担尤其是税外负担居高不下。

由表2可知，在农民所承受的负担中，农业税以外的非税部分占了大头，虽然这些年来有所下降，但是2000年仍然高达62.8％。由此看出，财政自筹制度的存在，使乡级财政收入在很大程度上依靠自筹资金的筹措，这种主要在税收范围以外寻找政府收入的制度安排，直接造成了农民非税负担的增加。当初在自筹制度设计时，虽然对自筹收入范围、内容和对象，以及对自筹收入的支出做了明确规定，但没有形成有效的监督和严格的管理，以至于发展至今，当自筹支出范围和数额扩大时，自筹收入的范围和数额也因此而相应地扩大，最终演变成乡级财政的乱收费、乱摊派、乱集资。可以说，财政自筹制度的存在，为乡级财政“合法”地随意榨取农民、加重农民负担，提供了制度基础，也就使乡级财政异变为“收费财政”。

（三）负债累累

乡级财政加重农民负担之后仍然不能满足其财政支出的扩张，乡级财政的扩张本性还表现为毫无理性的政府债务。目前，据保守估计，全国乡镇政府欠债不低于2200亿元。据对全国81个农民负担监测县的调查，2000年，乡均债务额达1098.6万元。全国负债乡镇占乡镇总数的84％。安徽省负债乡镇占全省乡镇总数的90％以上。山东省2000年乡镇级负债占当年乡镇财政收入的比重，全省为82.2％，最高的枣庄市达180.9％。

安徽青阳县辖19个乡镇（目前缩减为15个乡镇），178个行政村，乡村两级债务总计29792万元，其中乡级债务22006万元，村级债务7786万元，乡级债务平均1158.21万元（按17个乡镇计算），村级债务平均43.74万元。一些乡镇负债额数倍于其全年财政收入，如：涡阳县新兴镇2000年财政收入428万元，而其负债额高达1274万元，相当于镇财政收入的3倍；蒙城县三义镇2000年财政收入512万元，而其账面负债额高达2200万元，相当于该镇财政收入的4.3倍。

据对四川部分地区共计100个乡镇负债状况的调查，可以发现乡镇负债的两大特点：一是负债涉及面宽。从抽样的100个乡镇看，负有各种债务的乡镇占82％，有不少县（市、区）乡镇负债面甚至达到了100％。有的地方由于乡镇负债造成村一级也不同程度地产生负债。二是负债额较大。100个乡镇中，负债在100万元以上的46个，占负债乡镇总数的46％。其中，负债最高的松涛镇达到1210万元，按农业人口计算，人均负债219.5元。丹棱县12个乡镇负债总额2060.59万元，平均每个乡镇负债103.03万元。合江县被调查的15个乡镇都负债，其中，负债额最少的180万元，最多的700多万元。四川广元市的负债现象也很严重，以经济状况最好的市中区为例，据不完全统计，到1999年，全区乡镇负债达5567万元（不包括农村合作基金会的2839万元），乡镇平均负债371万元，当年乡镇负债额比全区财政收入5304万元还多200余万元；属国定贫困县的朝天区，据统计，到2001年末，全区政府债务余额达1.66亿元（经过审计部门的专门审核），其中，乡级债务为6910万元，村级债务为1450万元，全区政府债务余额相当于全区财政年收入（2001年的财政收入为1932万元）的8．6倍。

湖北省乡级负债面在95％以上，村级负债面也在90％以上，几乎是乡乡有债、村村欠钱。地处大别山区的湖北省黄冈市乡镇级债务达31095万元，乡均248万元。襄阳县直接的财政债务为28925万元，占2000年全县实际可支配财政收入的140.3％；2001年是债务的还款高峰期，到期金额为15840万元；全县17个镇都负债，镇级平均负债2411万元。

目前，乡镇债务有几大特点：第一，债务规模庞大，通常乡镇的债务都是本级财政收入的若干倍；第二，债务构成复杂，从乡镇债务的支出用途看，其构成主要包括两个方面：发展中的债务和消费型债务。前者主要是乡镇兴建公共设施，发展教育以及当时发展乡镇企业的遗留债务等，这种债务是具备超前发展条件的乡镇为了适应超前发展而有意在预算外融资，即以负债方式解决基础设施等项目投入所造成。相应地，这种债务可由发展的效益来抵偿；后者则是因行政支出膨胀，财政缺口拉大，乡镇为了持续运转举债导致的债务，包括机关运转而形成的各类欠账和工资欠账等，这类债务几乎没有偿还的可能；第三，债务利息高，在这些乡镇债务中除了部分按国家规定的金融利率借款外，还有大量的集资借款、向其他单位的借款等，这些借贷利率一般都远高于一般的市场贷款利率；第四，债务累积时间长，且呈逐年上升趋势，很多都成了“五十年债务”、“百年债务”。

（四）体制弊端

我国乡级财政运行过程中暴露出的各种问题，无论是“吃饭财政”、加重农民负担还是沉重的债务包袱，其实都是乡级财政体制弊端的外在反应。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，满足地方公共需求的能力很弱；我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀，表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，即乡级财政存在一种内在扩张本性。

乡镇的这种利益扩张更多的是一种负面效应，即乡镇政府行为常常以是否能带来经济利益或财政收益为目标，过度地参与和干预市场和经济活动，造成政企不分、政经不分。乡镇政府往往表现出很强的自我扩张惯性：在横向关系上，乡镇政府管了不该管的事，将行政、政治职能和经济职能、社会职能混为一谈；在与乡村关系上，乡镇习惯于简单、粗暴地干涉村民自治，将村民自治组织依然视为自己的下属机构；在乡镇与“国家”关系上，与“国家”争夺资源，侵害了“国家”的利益。

乡镇政府掌握了独立的财权，就可以自主地增设一些机构，自聘工作人员或“帮办”。乡镇一级不仅“五大班子”俱全，而且实现了党政机构的科层化设置。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均为158人，超过正常编制的2～3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编。现在一个中等乡镇的工作人员就超过了20世纪50年代一个普通县的编制人数，“吃饭财政”由此形成。

如果假设乡域内的农民的供养能力是无限的，那么，“吃饭财政”与加重农民负担无关。相反，我国乡域内的农民的供养能力是极其有限的。在广大农民的“经济剩余”通过价格“剪刀差”方式托起了新中国初期的工业化之后，农村和农民就长期处于资本的“贫血”状态，维持温饱和生存已属不易，应当说，在其上承载建国初期的派出机构式的“乡公所”乃是极限。可悲之处在于，不但不断膨胀的乡镇机构和财政供养人员早就超过了乡域内的农民的供养能力，而使农民负担不断加重，而且辖区内的农民提供了乡镇政府的主要收入却享受不到应有的公共服务，而只是供养了一群“吃饭”的官员，这种负担对于农民来说就只是一种额外负担。

乡镇债务固然是由不同的原因而形成的，比如政策因素，发展过程中的原因，管理上的缺陷等等，但究其根本原因却是乡级财政体制自身的扩张冲动。一方面，现阶段我国巨额乡镇债务的很大部分，不是农村市场的经济主体农民或各种经济组织在正常生产经营过程中形成的正常债权、债务关系，而是政府超越其职能权限，代替农民或集体经济组织决策、创政绩、达标等行为形成的非生产经营债务。乡镇政府之所以有直接参与和领导经济的动力，主要是因为来自财政包干体制改革赋予的利益，即在与上级政府就财政包干数额的讨价还价中，获得了较大空间的财政创收自主权，以及在财政上缴任务完成之后，获得的扩大自主支配财政收入的政策空间。另一方面，乡级财政所具有的“吃饭财政”的特性，直接导致了乡镇行政管理费用居高不下，财政支出刚性增长，从而形成为弥补财政缺口而产生的消费型债务。

我国预算制度普遍缺乏刚性，乃是我国财政体制的根本性缺陷，也是我国市场经济体制的基础性缺陷。缺乏刚性的预算制度，正是我国政府行为随意性弊端之渊薮。预算制度缺乏刚性犹如“和面”，收入是面，财政供养人员是水，水多加面，面多加水，直到无面可和。对于社会整体而言，这种缺乏刚性的预算制度的总体表现是，预算外收入和非预算收入以及在支出上随意突破预算，直接导致政府行政开支膨胀、官民比例趋高和压缩社会资本积累。对于农村，特别是对于农业乡镇来说，这种缺乏刚性的预算制度表现为财政自筹制度，由于财政自筹制度主要指向生产率和收入水平最低的农民，其后果必然是农民的贫穷和农村发展的停滞。

乡级财政的扩张本性要求乡镇自筹资金不断增加，这种需求借助于财政自筹制度这个制度工具而实现，成为随意对农民税外收费。这样，乡级财政就可以明火执仗地向农民伸手，随意将负担转嫁给农民，最终演化为消耗农民收入、加重农民负担的“体制包袱”。

三、农村税费改革后乡级财政的窘境

（一）乡级财政危机凸现

目前，全国乡级财政供养人员870.9万人，按人均一年1万元的经费估算，乡级财政每年光是负担这些人员的经费就达870多亿元，而农业税充其量有500亿元，其间的差额以前主要靠自筹收入来填补。农村税费改革取消了这种自筹收入，乡镇特别是农业乡镇主要依靠农业税形成财政收入时，乡级财政的体制弊端立刻就现了原形，乡级财政顿时陷入危机之中。

乡级财政危机的基本特征是巨额财政缺口使乡级财政难以为继。例如，全国最早开始税费改革试点的太和县，全县31个乡镇的78％的财政收入都来自于农业税，税改后的2000年，农业税及附加总共只有0.87亿元，尽管中央每年要给太和县下拨3000多万元作为农村税费改革的补助，但财政缺口依然高达6000多万元，占到了当年财政收入的51.3％；全县31个乡镇的财政供养人员为27151人，每年的工资性支出高达9955万元，而2001年太和县乡镇的财政收入只有9103万元，仅工资支出一项，就使乡级财政出现了800多万元的缺口。

（二）乡级财政支出规模的压缩存在限度

税费改革后，尽管农业型乡镇的巨大财政缺口产生了缩减财政支出规模的压力，但是，乡级财政支出总体上依然呈现出稳步增长、支出结构基本保持不变的格局。实际上，伴随农村税费改革进行的乡镇机构改革、缩减支出等措施效果并不明显。从表面上看，要压缩已经达到一定标准的支出规模，会触动各方面的既得利益，具有相当大的难度，很难希望依靠压缩财政支出使乡级财政走出困境。从本质上看，乡级政府机构及其人员的维持成本有其最低限度，或者说，最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的。固然可以压缩冗员，但是，维持现行乡级政府框架的必要人员却无法压缩。因此，问题的实质不在于乡镇是否压缩机构和人员，而在于现行乡级政府框架本身是否必要。换言之，问题的实质在于，现行乡级政府框架及其必要人员是否与以农业乡镇为主体的乡域的供养能力相适应？显然，农村税费改革后，广大农业乡镇的财政收入主要由农业税构成这一事实，就决定了乡域的供养能力的大小。一方面，维持现行乡级政府框架的必要人员是精简人员的底线；另一方面，单靠农业税连供养这些必要人员“吃饭”都不够。因此，现行乡级政府框架决定了压缩乡级财政支出的限度，而乡域的供养能力则决定了真正应当压缩的是乡级政府本身。

（三）再度收费陷入“黄宗羲定律”怪圈

农村税费改革后，在不断增大的财政缺口和不断加重的乡镇债务的双重压迫下，作为乡级财政危机的另一种表现，一些乡镇又走上了收费的回头路。

据调查，近年来，江苏一些地区减下来的农民负担又出现了反弹，有的地方擅自增加收费项目，有的收费极不规范，有的仍在搞达标升级活动，涉农收费严重超标，农民反映十分强烈。例如，2002年，江苏灌云县东王集乡不少农户就缴了160多元的捐助办学费，该县沂北乡乡镇安排的税费当年也比上年加了几项，一是204国道拓宽每人8元，二是还陈欠款每人20元，三是新春河工程每人8元，四是植树造林款每劳力20元。

农村税费改革后再度收费现象的出现明显违背了税费改革减轻农民负担的初衷，暴露出“黄宗羲定律”这种并税改革怪圈的阴影，即农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。对此，国家明令禁止是一回事，乡级财政危机要寻求出路又是一回事。税费改革后出现收费反弹，正好说明乡级财政体制存在深层次弊端，需要彻底改革乡级财政体制。如果不从根本上触动乡级财政体制，税费改革后出现的乡级财政困境，就使乡级政府为维持自身运转而必然面临一种两难选择：要么崩溃，要么再收费。

四、乡级财政在本质上就是危机财政

事实上，以农业税为主体财源的农业乡镇仅仅凭农业税远远不能维持自身的财政支出，在此条件下，农业乡镇的财政收入缺乏弹性（也可以叫做“经济弹性”缺乏）就构成乡级财政危机的内在必然性。

但是，税费改革前，乡级财政利用自筹制度提供的“制度弹性”替代“经济弹性”，就使乡级财政危机在形式上转换为对于农民的超经济索取。而税费改革取消自筹制度的结果又恢复了农业乡镇的“经济弹性”的刚性面目，迫使这些乡镇不得不主要依赖农业税来对付自身远远对付不了的财政支出，由此，乡级财政危机彻底外显化。可见，对于那些以农业税为主体财源的农业乡镇来说，税费改革终结自筹制度也就终结了乡级财政的独立地位。

税费改革前，乡级财政是“量出为入”，农业税收不足，则自筹收入填平补齐。税费改革取消自筹制度后，在以农业税为主体财源的农业乡镇乡级，财政似乎又变为“量入为出”，而能否真正做到“量入为出”，关系到能否打破“黄宗羲定律”而避免回到“量出为入”。但是，不能以为税费改革取消自筹制度后，再精简几个干部就可以打破“黄宗羲定律”。只要存在乡级政府这个层级，精简干部总是有限的，即使是最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的，而这种刚性的乡级财政支出，在农业乡镇往往是其财政收入所根本不能承受的。

因此，以农业税为主体财源的农业乡镇的财政收入缺乏弹性，无法与其大大超过财政收入的刚性的财政支出相适应，这就决定乡级财政在本质上就是危机财政。一方面，财政收入缺乏弹性，这使大于收入的支出得不到弥补而出现巨大财政缺口，从而表现为财政危机；另一方面，弥补支出的巨大压力在预算内被财政收入缺乏弹性所屏蔽，只得指向预算外，从而形成强烈的非预算收入扩张冲动。取消自筹制度，可以改变乡级财政危机的形式，但不可能由此消灭这个危机的本性。换言之，税费改革只是除掉了自筹制度这个乡级财政非预算收入扩张的工具，并未消除这种非预算收入扩张的动因。可以看出，被非预算收入扩张冲动所煎熬的乡镇负责人可以被税费改革的政治纪律压制住一时，暂时不起用针对农民的收费手段。但是，乡级财政非预算收入扩张的内在要求一定要顽强地寻求表现形式，当直接借助行政力量收费和摊派不便时，可能变卖财产，都不行的话，利用政府信誉举债就成为唯一选择，目前恶性膨胀的乡镇债务就是这种新的形式。

农村税费改革提供了令乡级财政危机暴露的机制。实质上，乡级财政危机在税费改革以前就已经存在，但是，自筹制度将其掩盖起来了。本来，经济发展水平决定财政能力。对于经济发达和较发达的乡镇来说，不需要或者不依靠向农民额外索取的自筹制度来维持其本来良好的财政状况，因而只有对于他们来说，税费改革减轻农民负担的同时并不导致其财政状况变坏。但是，对于我国目前占多数的经济欠发达的农业乡镇来说，税费改革前尽管已经有巨额债务，乡级财政之所以大体上还能连续运转，是因为自筹制度把乡级财政的危机转嫁给广大农民。税费改革取消自筹制度，就在减轻农民负担的同时把财政危机“还给”乡级财政。

地方政府为什么存在？按照公共财政理论，地方政府存在的义理性基础是提供地方性公共物品。但是，我国乡级财政体制存在的严重问题说明，它缺乏这种义理基础。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，这表明，它满足地方公共需求的能力很弱。我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，这种特性使它在很大程度上单纯消耗财政收入而不提供公共服务，因而，它对于提供财政收入来源的农民来说，是一种额外负担。乡级财政的存在并不能够有效地为农村居民的社会公共需要提供服务，却反过来成为消耗农民收入，加重农民负担的“体制包袱”。因此，消除乡级财政危机的根本出路，既不是精简干部，也不是开辟财源，而是撤销乡级财政，并且从根本上改变乡级政府的组织和运行方式。

五、彻底改革我国乡级财政体制的对策建议

我国乡级财政体制改革的基本思路可以概括为：撤销乡级财政，实行乡镇分治、村级充分自治和乡级有限自治。具体说来，主要包括如下要点：

1.取消乡级财政，对于乡级行政管理模式进行制度创新：

（1）将乡级政府改变为县级政府的派出机构，即改设为乡公所或办事处，不具有独立的财权和事权，只负责完成县级政府委托的基层农村的公共管理事务；

（2）乡公所或办事处不实行首长制，只设“督政”“督学”两大员，其他如司法、农（林）政、水政、土地行政、治安等，由县级相应部门派出；

（3）取消乡级财政后，原乡政府的工作人员全部裁减，原由乡级政府承担的事务全部由县级政府统一规划、统一安排，所需经费由县财政预算列支；

（4）取消乡级财政后，农村的所有政府收入统一体现到县财政，派员和派出机构的一切费用以及公共品的支出也由县财政提供，由此形成的县级财政预算缺口，由中央和省级等各级转移支付解决；对于经济不发达地区和贫困地区，为解决农村义务教育而存在的巨大预算缺口，也可考虑允许由省级财政发行教育公债来弥补；

（5）政府对于乡域，只负责提供地方公共物品——政治稳定、司法、治安、义务教育、公共卫生、基础设施；

（6）地方公共物品统一由县政府规划并由县政府各部门具体提供，比如各乡道路，由县交通局统一规划并组织修建；

（7）负责提供地方公共物品具体事务的是县政府各部门及其派出机构，“督政”和“督学”只负责从政治和政策上指导、监督以及收集和传递政治信息。

2.镇乡脱钩，乡镇分治，即对于乡和以农业为主的镇，撤销财政和实体政府；对于以第二、第三产业为主的工商业镇，则建立财政和实体政府，以发挥其城市管理功能，但不能辖乡。

在我国，乡与镇的社会经济职能是不同的。乡是以农业为主，而镇则分成两大类：一类是以农业和为农村服务为主要特征的镇，这类镇数量多，规模小，分散地域广，基本上仍属农村经济社会体系；另一类是以发展第二、第三产业为主要特征的镇，其财政收入来源主要依靠第二、第三产业，这些主要是县城和少数规模较大的区域经济中心，他们正逐步向小城市发展，基本上已属于城市经济社会体系。

对于乡及以农业为主的镇，应当实行“撤镇并乡”，即除少数中心镇须设立镇并设立一级政府以外，其余乡镇均改为乡，设乡公所，作为县在乡镇一级的派出机构，主要履行县级政府委托必不可少的法定任务。对于以发展第二、第三产业为主要特征的镇，镇一级政府当然有其存在的必要，因为与小城镇建设和工商业发展相关的公共事务较多，需要有一级具有一定主动性并可以灵活运作的政府来提供公共服务。并且，其收入和支出可以达到良性循环：一方面财政收入主要来自工商业，工商业的进一步发展又为镇财政提供增长来源；另一方面，充足的收入来源使镇政府可以提供足够的公共物品，为当地工商业的发展提供配套的城市基础设施。

3.政府行政弱化或退出的领域，以乡村自治填补之，即实行村级充分自治和乡级有限自治：取消乡级财政以后，政府行政弱化或退出的区域会出现治理真空，对此应当用乡村自治来填补，构筑以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村自治模式。

（1）对于乡，由县实行派员和派出机构的方式管理乡域；在“督政”和“督学”以及其他派出机构实施政府行政管理的同时，允许乡范围建立农民自治组织——农协，既不是政权也不是政党，而是村级自治的一种协调组织，向下，沟通村与村；向上，代表各村和乡民与政府沟通；

（2）对于村，从经济到政治都任由村民在法律框架下完全自治；公务员之家版权所有

乡级范文篇3

一、乡级财政体制的形成与演变

（一）乡级财政的历史沿革

我国乡政权的萌生大约要追溯到西周，公元前11世纪的西周有了乡政权的雏形。据《周礼》记载，当时国家基层建制为“五闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡”。乡财政的萌生约在秦汉时期。宋代《文献通考》“职役”篇称，秦、汉县以下设乡，乡设有秩、啬夫、游徼三个乡宦（史称“三老”），其中“啬夫职听讼，收赋税”。可见，乡宦设有专门收税的人员，这是古代乡财政的萌芽。此后，直到清朝末年的，提出：乡镇自治，本乡镇公产、公款充作自治经费的构想，但未能实现。在民国期间，也曾颁布过乡镇自治施行法，规定了乡镇收入的范围，但并未建立真正意义上的乡财政。

概括说来，在中国几千年的历史中，尽管有乡政权和乡财政的萌芽或雏形，但“皇权止于县政”，乡政权始终未能成为一级政府，这与历代统治者减少政府运行成本和减轻农民负担的考虑有很大的关系，由此，乡财政也不是完备的一级财政。

新中国成立以后，我国的农村基层组织经历了乡政府——————乡政府的演变过程，相应的农村基层财政也经历了一个由乡财政———公社财政———乡财政的发展过程。

在新中国成立初期的国民经济恢复时期和第一个五年计划期间，各地试点筹建了乡财政，给乡划分了一定的收支范围，相应地给予一定的财政管理权限。但是，县对乡实行的财政管理体制基本上是收支两条线，乡本身几乎没有什么机动财力①「黄宇光：《社会主义乡财政》，经济科学出版社，1988年，第2页。」。当时，乡政府只设一名财粮助理员，负责农业税征收和乡镇行政事业经费开支等管理工作。可见，我国在建国初期创设的乡级财政并不是一级完备的财政，当时的乡政府不过是由上级政府派驻并支付开支的乡（区）“公所”。

1958年，乡政府改组为，原来的乡财政与农业社的财务合并成为公社财政，因而，公社财政既包括公社本身的财务收支，又包含着一部分国家财政收支。同年12月，中共中央和国务院了《关于改进农村财贸管理体制的决定》，对实行以“财政包干”为中心内容的农村财政管理办法，公社财政体制由此形成②「马新南、唐启岚：《分税制下乡镇财政管理》，中国财政经济出版社，1995年，第4页。」。

1983年农村解体，重新恢复乡级政府，随之，重建乡级财政。从1984年开始，全国全面推开乡镇财政建设。

（二）公社财政的收支机理

农村是一个集政治、经济、文化和社会管理事务为一体的全能主义治理模式，它既是一个政权实体，又是一个经济组织。公社职能的这种二元性，决定了其既要负责提供农村公共物品，又要组织生产。这就产生一个有趣的问题：一方面，比之其后的乡级政府有更重的财政负担；另一方面，却并不像其后的乡镇政府那样大肆向农民税外收费，这是为什么呢？

秘密在于直接提取“经济剩余”来替代“税费”，从而形成公社财政这种变异的财政模式。

公社财政是以两种方式支配“经济剩余”来提供公共物品。具体地说，公社的分配方式是实行工分制，即对于生产队和生产大队的生产所得扣除各项生产费用之后，提取管理费以及公积金、公益金等集体提留，剩下的部分再以工分为权数分配给社员。因此，农村公共物品的成本分摊是按两种方式进行的：物质成本由管理费、公积金和公益金支付，从而在总收益中扣除；人力成本则以增加总工分数，从而降低工分值的方式弥补。这实际上是对农民的一种隐性的直接摊派，农民并不清楚自己到底承担了多少物质和人力成本，因为这些在农户分配前就直接从各个基本核算单位扣除了。这时，农民不是独立的经营主体，更不是剩余的索取者，他们的经济剩余直接被在分配前提走了，农民并不能直接体会到负担的轻重，只是无形中以自己的贫困为代价。

（三）重建乡级财政是一次失败的制度创新

因为乡级政府不具有直接的经济管理职能，不可能像那样直接提取“经济剩余”来形成财政收入，所以，筹集乡级政府履行职能所需资金就成为重建乡级财政的理由。因此，重建乡级财政其实是寻求公社财政的替代物，是在公社财政之后为解决乡级政府收入的一项体制创新。

但是，重建乡级财政这项制度创新的重大缺陷是淡化预算制度，即没有把政府收入放在可靠的税制基础上，简言之，没有设定能够支撑乡级政府收入的主体税种。重建乡级财政的制度创新，其实质不过是建立了以税外收费为主要特征的财政自筹制度。

当然，财政自筹制度的起源要追溯到乡级财政的初建时期。1953年，政务院在《关于1953年度各级预算草案编制办法的通知》中，首次要求将乡镇预算列入国家财政预算范畴。乡镇财政收入列入县级财政预算后，其支出费用主要由县级财政下划和自筹两种方式解决。乡镇政府开支中的经常费用由县级财政提供，列入县级财政预算。非经常性的开支费用，则按照当年3月中共中央召开的全国财经会议中的规定自筹。至此，乡镇预算在纳入国家财政预算后，实行了收入全额上缴并列入县级财政预算，支出主要由上级政府下划和自筹的管理体制。但是，直到被财政代替以前，自筹并未成为乡财政的主要筹款方式。

自筹制度的本义是在预算制度之外获取政府收入。尽管公社财政实质上是自筹，但它采取了直接支配“经济剩余”的形式，也就不需要税外收费这个载体。因此，以税外收费为主要特征的财政自筹制度是由于乡级政府无法直接支配“经济剩余”而产生的制度创新。这样，非制度化的、随机性的筹资手段成为弥补地方公共财政部门收入萎缩的一种体制上的创新①「樊纲：《论公共收支的新规范———我国乡镇“非规范收入”若干个案的研究与思考》，《经济研究》1995年第6期。」。这种自筹收入包括乡统筹和村提留、各种集资、摊派、捐款、收费、罚没等。这种自筹收入本来是一种制度外财政收入，但是，在地方财政特别是乡级财政缺乏主体税种从而产生自身无法消除的财政缺口，并且又不能指望中央或上级财政转移支付来弥补这种财政缺口的情况下，为了保证乡级政府的正常运行，以税外收费为主要特征的财政自筹制度就演变成一种非正式的制度安排。这种制度安排以向农民额外索取为本质，成为日后严重的农村、农民问题的制度肿瘤。

二、乡级财政长期存在的主要弊端

（一）吃饭财政

我国乡级财政供养人员数量相当庞大，已达870.9万人①「宫希魁：《中国“三农”问题大透视》，《财经问题研究》2003年第2期。」，按2001年全国共有40161个乡镇计算②「国家统计局编：《中国统计年鉴（2002）》，中国统计出版社，2002年，第381页。」，平均每个乡镇拥有财政供养人员200多人。这样，就出现了财力匮乏的乡级财政以占全国7%左右的财政收入，供养占全国财政供养人员总数的20%③「当年国家财政收入为16386.04亿元（《中国统计年鉴2002》，第266页），乡镇级财政收入为1132.92亿元（《中国财政年鉴2002》，第83页），比例约为7%；乡级财政供养人员为870.9万人，全国财政供养人员为4500多万人，比例约为20%.」。其结果，乡级财政收入的大多数被财政供养人员“吃”掉了。在1998年乡级财政总支出中，乡级财政供养人员经费占67.83%④「钟晓敏：《地方财政学》，中国人民大学出版社，2001年，第143～144页。」。

（二）加重农民负担

实际上，从农村时期起，就存在农民负担问题，只不过那时被隐性化了。而重建乡级财政之后，形式上是用自筹制度代替了对于“经济剩余”的直接支配，实质上不过是把对于农民生产剩余的索取从初分配移到了再分配，从而使得农民的负担问题显性化。

通过表1的数据可以看出，从1996年到2000年乡镇自筹资金占乡镇财政总收入的比例都在30%以上，基本上是逐年增加，2000年更是占到了当年乡镇财政总收入的39.29%.自筹资金的迅速增长，实际上是乡镇财政在有限的财政资源基础上将负担转嫁给辖区内的农民，这样一来，农民成为乡镇财政支出的分担者，因此，自筹资金规模的不断扩大是以牺牲农民利益和加重农民负担为代价的。

1996年，国家大幅提高定购粮价，农民的收入提高了9%.这以后，农民收入状况就不容乐观了，1997～2000年，其增长率持续下滑，分别是4.6%、4.3%、3.8%、2.1%.2001年有所回升，也仅达到4.2%⑤「陈锡文：《农民致富的脚步为何越走越慢》，《体制改革》2002年第12期。」；与农民收入增速极低相对应的是，农民负担尤其是税外负担居高不下。

由表2可知，在农民所承受的负担中，农业税以外的非税部分占了大头，虽然这些年来有所下降，但是2000年仍然高达62.8%.由此看出，财政自筹制度的存在，使乡级财政收入在很大程度上依靠自筹资金的筹措，这种主要在税收范围以外寻找政府收入的制度安排，直接造成了农民非税负担的增加。当初在自筹制度设计时，虽然对自筹收入范围、内容和对象，以及对自筹收入的支出做了明确规定，但没有形成有效的监督和严格的管理，以至于发展至今，当自筹支出范围和数额扩大时，自筹收入的范围和数额也因此而相应地扩大，最终演变成乡级财政的乱收费、乱摊派、乱集资。可以说，财政自筹制度的存在，为乡级财政“合法”地随意榨取农民、加重农民负担，提供了制度基础，也就使乡级财政异变为“收费财政”。

（三）负债累累

乡级财政加重农民负担之后仍然不能满足其财政支出的扩张，乡级财政的扩张本性还表现为毫无理性的政府债务。目前，据保守估计，全国乡镇政府欠债不低于2200亿元①「张守祥：《农村义务教育投入问题透析》，《现代教育管理》2002年第3期。」。据对全国81个农民负担监测县的调查，2000年，乡均债务额达1098.6万元②刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，《经济社会体制比较》2000年第2期。全国负债乡镇占乡镇总数的84%.安徽省负债乡镇占全省乡镇总数的90%以上。山东省2000年乡镇级负债占当年乡镇财政收入的比重，全省为82.2%，最高的枣庄市达180.9%③「牛竹梅：《乡村债务现状、负面影响及消减对策》，《山东经济》2002年第1期。安徽青阳县辖19个乡镇（目前缩减为15个乡镇），178个行政村，乡村两级债务总计29792万元，其中乡级债务22006万元，村级债务7786万元，乡级债务平均1158.21万元（按17个乡镇计算），村级债务平均43.74万元④「贾康、赵全厚：《减负之后：农村税费改革有待解决的问题及对策探讨》，《财政研究》2002年第1期。」。一些乡镇负债额数倍于其全年财政收入，如：涡阳县新兴镇2000年财政收入428万元，而其负债额高达1274万元，相当于镇财政收入的3倍；蒙城县三义镇2000年财政收入512万元，而其账面负债额高达2200万元，相当于该镇财政收入的4.3倍⑤「刘健、凌云、宋德良：《乡镇财政困难的成因及对策》，《安徽财政研究》2001年第7期。

据对四川部分地区共计100个乡镇负债状况的调查，可以发现乡镇负债的两大特点：一是负债涉及面宽。从抽样的100个乡镇看，负有各种债务的乡镇占82%，有不少县（市、区）乡镇负债面甚至达到了100%.有的地方由于乡镇负债造成村一级也不同程度地产生负债。二是负债额较大。

100个乡镇中，负债在100万元以上的46个，占负债乡镇总数的46%.其中，负债最高的松涛镇达到1210万元，按农业人口计算，人均负债219.5元。丹棱县12个乡镇负债总额2060.59万元，平均每个乡镇负债103.03万元。合江县被调查的15个乡镇都负债，其中，负债额最少的180万元，最多的700多万元⑥「杨天宗、李俊：《“空壳”乡镇———对四川100个乡镇负债状况的调查》，《乡镇企业、民营经济》2000年第2期。」。四川广元市的负债现象也很严重，以经济状况最好的市中区为例，据不完全统计，到1999年，全区乡镇负债达5567万元（不包括农村合作基金会的2839万元），乡镇平均负债371万元，当年乡镇负债额比全区财政收入5304万元还多200余万元；属国定贫困县的朝天区，据统计，到2001年末，全区政府债务余额达1.66亿元（经过审计部门的专门审核），其中，乡级债务为6910万元，村级债务为1450万元，全区政府债务余额相当于全区财政年收入（2001年的财政收入为1932万元）的8.6倍⑦「朱明熙：《农村税费改革的三个主要问题》，《四川财政》2002年第10期。」。

湖北省乡级负债面在95%以上，村级负债面也在90%以上，几乎是乡乡有债、村村欠钱。地处大别山区的湖北省黄冈市乡镇级债务达31095万元，乡均248万元①「周一萍：《关于农村税费改革中债务问题的思考》，http：//.」。襄阳县直接的财政债务为28925万元，占2000年全县实际可支配财政收入的140.3%；2001年是债务的还款高峰期，到期金额为15840万元；全县17个镇都负债，镇级平均负债2411万元②「韩俊、谢扬：《中国县乡公共财政现状：问题与影响》，http：//.」。

目前，乡镇债务有几大特点：第一，债务规模庞大，通常乡镇的债务都是本级财政收入的若干倍；第二，债务构成复杂，从乡镇债务的支出用途看，其构成主要包括两个方面：发展中的债务和消费型债务。前者主要是乡镇兴建公共设施，发展教育以及当时发展乡镇企业的遗留债务等，这种债务是具备超前发展条件的乡镇为了适应超前发展而有意在预算外融资，即以负债方式解决基础设施等项目投入所造成。相应地，这种债务可由发展的效益来抵偿；后者则是因行政支出膨胀，财政缺口拉大，乡镇为了持续运转举债导致的债务，包括机关运转而形成的各类欠账和工资欠账等，这类债务几乎没有偿还的可能；第三，债务利息高，在这些乡镇债务中除了部分按国家规定的金融利率借款外，还有大量的集资借款、向其他单位的借款等，这些借贷利率一般都远高于一般的市场贷款利率；第四，债务累积时间长，且呈逐年上升趋势，很多都成了“五十年债务”、“百年债务”。

（四）体制弊端

我国乡级财政运行过程中暴露出的各种问题，无论是“吃饭财政”、加重农民负担还是沉重的债务包袱，其实都是乡级财政体制弊端的外在反应。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，满足地方公共需求的能力很弱；我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀，表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，即乡级财政存在一种内在扩张本性。

乡镇的这种利益扩张更多的是一种负面效应，即乡镇政府行为常常以是否能带来经济利益或财政收益为目标，过度地参与和干预市场和经济活动，造成政企不分、政经不分。乡镇政府往往表现出很强的自我扩张惯性：在横向关系上，乡镇政府管了不该管的事，将行政、政治职能和经济职能、社会职能混为一谈；在与乡村关系上，乡镇习惯于简单、粗暴地干涉村民自治，将村民自治组织依然视为自己的下属机构；在乡镇与“国家”关系上，与“国家”争夺资源，侵害了“国家”的利益③「吴理财：《农村税费改革与“乡政”角色转换》，《社会》2001年第6期。

乡镇政府掌握了独立的财权，就可以自主地增设一些机构，自聘工作人员或“帮办”。乡镇一级不仅“五大班子”俱全，而且实现了党政机构的科层化设置。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均为158人，超过正常编制的2～3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编④「沈延生：《中国乡治的回顾与展望》，《战略与管理》2003年第1期。」。现在一个中等乡镇的工作人员就超过了20世纪50年代一个普通县的编制人数，“吃饭财政”由此形成。

如果假设乡域内的农民的供养能力是无限的，那么，“吃饭财政”与加重农民负担无关。相反，我国乡域内的农民的供养能力是极其有限的。在广大农民的“经济剩余”通过价格“剪刀差”方式托起了新中国初期的工业化之后，农村和农民就长期处于资本的“贫血”状态，维持温饱和生存已属不易，应当说，在其上承载建国初期的派出机构式的“乡公所”乃是极限。可悲之处在于，不但不断膨胀的乡镇机构和财政供养人员早就超过了乡域内的农民的供养能力，而使农民负担不断加重，而且辖区内的农民提供了乡镇政府的主要收入却享受不到应有的公共服务，而只是供养了一群“吃饭”的官员，这种负担对于农民来说就只是一种额外负担。

乡镇债务固然是由不同的原因而形成的，比如政策因素，发展过程中的原因，管理上的缺陷等等，但究其根本原因却是乡级财政体制自身的扩张冲动。一方面，现阶段我国巨额乡镇债务的很大部分，不是农村市场的经济主体农民或各种经济组织在正常生产经营过程中形成的正常债权、债务关系，而是政府超越其职能权限，代替农民或集体经济组织决策、创政绩、达标等行为形成的非生产经营债务。乡镇政府之所以有直接参与和领导经济的动力，主要是因为来自财政包干体制改革赋予的利益，即在与上级政府就财政包干数额的讨价还价中，获得了较大空间的财政创收自主权，以及在财政上缴任务完成之后，获得的扩大自主支配财政收入的政策空间①「张军：《乡镇财政制度缺陷与农民负担》，《中国农村观察》2002年第4期。」。另一方面，乡级财政所具有的“吃饭财政”的特性，直接导致了乡镇行政管理费用居高不下，财政支出刚性增长，从而形成为弥补财政缺口而产生的消费型债务。

我国预算制度普遍缺乏刚性，乃是我国财政体制的根本性缺陷，也是我国市场经济体制的基础性缺陷。缺乏刚性的预算制度，正是我国政府行为随意性弊端之渊薮。预算制度缺乏刚性犹如“和面”，收入是面，财政供养人员是水，水多加面，面多加水，直到无面可和。对于社会整体而言，这种缺乏刚性的预算制度的总体表现是，预算外收入和非预算收入以及在支出上随意突破预算，直接导致政府行政开支膨胀、官民比例趋高和压缩社会资本积累。对于农村，特别是对于农业乡镇来说，这种缺乏刚性的预算制度表现为财政自筹制度，由于财政自筹制度主要指向生产率和收入水平最低的农民，其后果必然是农民的贫穷和农村发展的停滞。

乡级财政的扩张本性要求乡镇自筹资金不断增加，这种需求借助于财政自筹制度这个制度工具而实现，成为随意对农民税外收费。这样，乡级财政就可以明火执仗地向农民伸手，随意将负担转嫁给农民，最终演化为消耗农民收入、加重农民负担的“体制包袱”。

三、农村税费改革后乡级财政的窘境

（一）乡级财政危机凸现

目前，全国乡级财政供养人员870.9万人，按人均一年1万元的经费估算，乡级财政每年光是负担这些人员的经费就达870多亿元，而农业税充其量有500亿元，其间的差额以前主要靠自筹收入来填补。农村税费改革取消了这种自筹收入，乡镇特别是农业乡镇主要依靠农业税形成财政收入时，乡级财政的体制弊端立刻就现了原形，乡级财政顿时陷入危机之中。

乡级财政危机的基本特征是巨额财政缺口使乡级财政难以为继。例如，全国最早开始税费改革试点的太和县，全县31个乡镇的78%的财政收入都来自于农业税，税改后的2000年，农业税及附加总共只有0.87亿元，尽管中央每年要给太和县下拨3000多万元作为农村税费改革的补助，但财政缺口依然高达6000多万元，占到了当年财政收入的51.3%；全县31个乡镇的财政供养人员为27151人，每年的工资性支出高达9955万元，而2001年太和县乡镇的财政收入只有9103万元，仅工资支出一项，就使乡级财政出现了800多万元的缺口②「张凯华：《六省“三农”问题报告———冗员篇》，中央电视台《经济半小时》栏目http：//，2003年4月23日。」。

（二）乡级财政支出规模的压缩存在限度

税费改革后，尽管农业型乡镇的巨大财政缺口产生了缩减财政支出规模的压力，但是，乡级财政支出总体上依然呈现出稳步增长、支出结构基本保持不变的格局。实际上，伴随农村税费改革进行的乡镇机构改革、缩减支出等措施效果并不明显③「陈永正等：《农村税费改革后乡级财政的深层次问题———以成都市属县（区、市）若干乡镇为例》，《财经科学》2004年第2期。」。从表面上看，要压缩已经达到一定标准的支出规模，会触动各方面的既得利益，具有相当大的难度，很难希望依靠压缩财政支出使乡级财政走出困境。从本质上看，乡级政府机构及其人员的维持成本有其最低限度，或者说，最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的。固然可以压缩冗员，但是，维持现行乡级政府框架的必要人员却无法压缩。因此，问题的实质不在于乡镇是否压缩机构和人员，而在于现行乡级政府框架本身是否必要。换言之，问题的实质在于，现行乡级政府框架及其必要人员是否与以农业乡镇为主体的乡域的供养能力相适应？显然，农村税费改革后，广大农业乡镇的财政收入主要由农业税构成这一事实，就决定了乡域的供养能力的大小。一方面，维持现行乡级政府框架的必要人员是精简人员的底线；另一方面，单靠农业税连供养这些必要人员“吃饭”都不够。因此，现行乡级政府框架决定了压缩乡级财政支出的限度，而乡域的供养能力则决定了真正应当压缩的是乡级政府本身。

（三）再度收费陷入“黄宗羲定律”怪圈

农村税费改革后，在不断增大的财政缺口和不断加重的乡镇债务的双重压迫下，作为乡级财政危机的另一种表现，一些乡镇又走上了收费的回头路。

据调查，近年来，江苏一些地区减下来的农民负担又出现了反弹，有的地方擅自增加收费项目，有的收费极不规范，有的仍在搞达标升级活动，涉农收费严重超标，农民反映十分强烈。例如，2002年，江苏灌云县东王集乡不少农户就缴了160多元的捐助办学费，该县沂北乡乡镇安排的税费当年也比上年加了几项，一是204国道拓宽每人8元，二是还陈欠款每人20元，三是新春河工程每人8元，四是植树造林款每劳力20元①「葛如江、汤涧：《苏皖税费改革后农民负担反弹现象透视》，《新华网》安徽频道，2003年2月14日。

农村税费改革后再度收费现象的出现明显违背了税费改革减轻农民负担的初衷，暴露出“黄宗羲定律”这种并税改革怪圈的阴影，即农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。对此，国家明令禁止是一回事，乡级财政危机要寻求出路又是一回事。税费改革后出现收费反弹，正好说明乡级财政体制存在深层次弊端，需要彻底改革乡级财政体制。如果不从根本上触动乡级财政体制，税费改革后出现的乡级财政困境，就使乡级政府为维持自身运转而必然面临一种两难选择：要么崩溃，要么再收费。

四、乡级财政在本质上就是危机财政

事实上，以农业税为主体财源的农业乡镇仅仅凭农业税远远不能维持自身的财政支出，在此条件下，农业乡镇的财政收入缺乏弹性（也可以叫做“经济弹性”缺乏）就构成乡级财政危机的内在必然性。

但是，税费改革前，乡级财政利用自筹制度提供的“制度弹性”替代“经济弹性”，就使乡级财政危机在形式上转换为对于农民的超经济索取。而税费改革取消自筹制度的结果又恢复了农业乡镇的“经济弹性”的刚性面目，迫使这些乡镇不得不主要依赖农业税来对付自身远远对付不了的财政支出，由此，乡级财政危机彻底外显化。可见，对于那些以农业税为主体财源的农业乡镇来说，税费改革终结自筹制度也就终结了乡级财政的独立地位。

税费改革前，乡级财政是“量出为入”，农业税收不足，则自筹收入填平补齐。税费改革取消自筹制度后，在以农业税为主体财源的农业乡镇乡级，财政似乎又变为“量入为出”，而能否真正做到“量入为出”，关系到能否打破“黄宗羲定律”而避免回到“量出为入”。但是，不能以为税费改革取消自筹制度后，再精简几个干部就可以打破“黄宗羲定律”。只要存在乡级政府这个层级，精简干部总是有限的，即使是最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的，而这种刚性的乡级财政支出，在农业乡镇往往是其财政收入所根本不能承受的。

因此，以农业税为主体财源的农业乡镇的财政收入缺乏弹性，无法与其大大超过财政收入的刚性的财政支出相适应，这就决定乡级财政在本质上就是危机财政。一方面，财政收入缺乏弹性，这使大于收入的支出得不到弥补而出现巨大财政缺口，从而表现为财政危机；另一方面，弥补支出的巨大压力在预算内被财政收入缺乏弹性所屏蔽，只得指向预算外，从而形成强烈的非预算收入扩张冲动。取消自筹制度，可以改变乡级财政危机的形式，但不可能由此消灭这个危机的本性。换言之，税费改革只是除掉了自筹制度这个乡级财政非预算收入扩张的工具，并未消除这种非预算收入扩张的动因。可以看出，被非预算收入扩张冲动所煎熬的乡镇负责人可以被税费改革的政治纪律压制住一时，暂时不起用针对农民的收费手段。但是，乡级财政非预算收入扩张的内在要求一定要顽强地寻求表现形式，当直接借助行政力量收费和摊派不便时，可能变卖财产，都不行的话，利用政府信誉举债就成为唯一选择，目前恶性膨胀的乡镇债务就是这种新的形式。

农村税费改革提供了令乡级财政危机暴露的机制。实质上，乡级财政危机在税费改革以前就已经存在，但是，自筹制度将其掩盖起来了。本来，经济发展水平决定财政能力。对于经济发达和较发达的乡镇来说，不需要或者不依靠向农民额外索取的自筹制度来维持其本来良好的财政状况，因而只有对于他们来说，税费改革减轻农民负担的同时并不导致其财政状况变坏。但是，对于我国目前占多数的经济欠发达的农业乡镇来说，税费改革前尽管已经有巨额债务，乡级财政之所以大体上还能连续运转，是因为自筹制度把乡级财政的危机转嫁给广大农民。税费改革取消自筹制度，就在减轻农民负担的同时把财政危机“还给”乡级财政。

地方政府为什么存在？按照公共财政理论，地方政府存在的义理性基础是提供地方性公共物品。但是，我国乡级财政体制存在的严重问题说明，它缺乏这种义理基础。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，这表明，它满足地方公共需求的能力很弱。我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，这种特性使它在很大程度上单纯消耗财政收入而不提供公共服务，因而，它对于提供财政收入来源的农民来说，是一种额外负担。

乡级财政的存在并不能够有效地为农村居民的社会公共需要提供服务，却反过来成为消耗农民收入，加重农民负担的“体制包袱”。因此，消除乡级财政危机的根本出路，既不是精简干部，也不是开辟财源，而是撤销乡级财政，并且从根本上改变乡级政府的组织和运行方式。公务员之家版权所有

五、彻底改革我国乡级财政体制的对策建议

我国乡级财政体制改革的基本思路可以概括为：撤销乡级财政，实行乡镇分治、村级充分自治和乡级有限自治。具体说来，主要包括如下要点：

1.取消乡级财政，对于乡级行政管理模式进行制度创新：

（1）将乡级政府改变为县级政府的派出机构，即改设为乡公所或办事处，不具有独立的财权和事权，只负责完成县级政府委托的基层农村的公共管理事务；（2）乡公所或办事处不实行首长制，只设“督政”“督学”两大员，其他如司法、农（林）政、水政、土地行政、治安等，由县级相应部门派出；（3）取消乡级财政后，原乡政府的工作人员全部裁减，原由乡级政府承担的事务全部由县级政府统一规划、统一安排，所需经费由县财政预算列支；（4）取消乡级财政后，农村的所有政府收入统一体现到县财政，派员和派出机构的一切费用以及公共品的支出也由县财政提供，由此形成的县级财政预算缺口，由中央和省级等各级转移支付解决；对于经济不发达地区和贫困地区，为解决农村义务教育而存在的巨大预算缺口，也可考虑允许由省级财政发行教育公债来弥补；（5）政府对于乡域，只负责提供地方公共物品———政治稳定、司法、治安、义务教育、公共卫生、基础设施；（6）地方公共物品统一由县政府规划并由县政府各部门具体提供，比如各乡道路，由县交通局统一规划并组织修建；（7）负责提供地方公共物品具体事务的是县政府各部门及其派出机构，“督政”和“督学”只负责从政治和政策上指导、监督以及收集和传递政治信息。

2.镇乡脱钩，乡镇分治，即对于乡和以农业为主的镇，撤销财政和实体政府；对于以第二、第三产业为主的工商业镇，则建立财政和实体政府，以发挥其城市管理功能，但不能辖乡。

在我国，乡与镇的社会经济职能是不同的。乡是以农业为主，而镇则分成两大类：一类是以农业和为农村服务为主要特征的镇，这类镇数量多，规模小，分散地域广，基本上仍属农村经济社会体系；另一类是以发展第二、第三产业为主要特征的镇，其财政收入来源主要依靠第二、第三产业，这些主要是县城和少数规模较大的区域经济中心，他们正逐步向小城市发展，基本上已属于城市经济社会体系。

对于乡及以农业为主的镇，应当实行“撤镇并乡”，即除少数中心镇须设立镇并设立一级政府以外，其余乡镇均改为乡，设乡公所，作为县在乡镇一级的派出机构，主要履行县级政府委托必不可少的法定任务①「徐勇：《变乡级政府为派出机构》，《决策咨询》2003年第5期。」。对于以发展第二、第三产业为主要特征的镇，镇一级政府当然有其存在的必要，因为与小城镇建设和工商业发展相关的公共事务较多，需要有一级具有一定主动性并可以灵活运作的政府来提供公共服务。并且，其收入和支出可以达到良性循环：一方面财政收入主要来自工商业，工商业的进一步发展又为镇财政提供增长来源；另一方面，充足的收入来源使镇政府可以提供足够的公共物品，为当地工商业的发展提供配套的城市基础设施。

3.政府行政弱化或退出的领域，以乡村自治填补之，即实行村级充分自治和乡级有限自治：取消乡级财政以后，政府行政弱化或退出的区域会出现治理真空，对此应当用乡村自治来填补，构筑以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村自治模式。

乡级范文篇4

一、乡级财政体制的形成与演变

（一）乡级财政的历史沿革

我国乡政权的萌生大约要追溯到西周，公元前11世纪的西周有了乡政权的雏形。据《周礼》记载，当时国家基层建制为“五闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡”。乡财政的萌生约在秦汉时期。宋代《文献通考》“职役”篇称，秦、汉县以下设乡，乡设有秩、啬夫、游徼三个乡宦（史称“三老”），其中“啬夫职听讼，收赋税”。可见，乡宦设有专门收税的人员，这是古代乡财政的萌芽。此后，直到清朝末年的，提出：乡镇自治，本乡镇公产、公款充作自治经费的构想，但未能实现。在民国期间，也曾颁布过乡镇自治施行法，规定了乡镇收入的范围，但并未建立真正意义上的乡财政。

概括说来，在中国几千年的历史中，尽管有乡政权和乡财政的萌芽或雏形，但“皇权止于县政”，乡政权始终未能成为一级政府，这与历代统治者减少政府运行成本和减轻农民负担的考虑有很大的关系，由此，乡财政也不是完备的一级财政。

新中国成立以后，我国的农村基层组织经历了乡政府——————乡政府的演变过程，相应的农村基层财政也经历了一个由乡财政———公社财政———乡财政的发展过程。

在新中国成立初期的国民经济恢复时期和第一个五年计划期间，各地试点筹建了乡财政，给乡划分了一定的收支范围，相应地给予一定的财政管理权限。但是，县对乡实行的财政管理体制基本上是收支两条线，乡本身几乎没有什么机动财力①「黄宇光：《社会主义乡财政》，经济科学出版社，1988年，第2页。」。当时，乡政府只设一名财粮助理员，负责农业税征收和乡镇行政事业经费开支等管理工作。可见，我国在建国初期创设的乡级财政并不是一级完备的财政，当时的乡政府不过是由上级政府派驻并支付开支的乡（区）“公所”。

1958年，乡政府改组为，原来的乡财政与农业社的财务合并成为公社财政，因而，公社财政既包括公社本身的财务收支，又包含着一部分国家财政收支。同年12月，中共中央和国务院了《关于改进农村财贸管理体制的决定》，对实行以“财政包干”为中心内容的农村财政管理办法，公社财政体制由此形成②「马新南、唐启岚：《分税制下乡镇财政管理》，中国财政经济出版社，1995年，第4页。」。

1983年农村解体，重新恢复乡级政府，随之，重建乡级财政。从1984年开始，全国全面推开乡镇财政建设。

（二）公社财政的收支机理

农村是一个集政治、经济、文化和社会管理事务为一体的全能主义治理模式，它既是一个政权实体，又是一个经济组织。公社职能的这种二元性，决定了其既要负责提供农村公共物品，又要组织生产。这就产生一个有趣的问题：一方面，比之其后的乡级政府有更重的财政负担；另一方面，却并不像其后的乡镇政府那样大肆向农民税外收费，这是为什么呢？

秘密在于直接提取“经济剩余”来替代“税费”，从而形成公社财政这种变异的财政模式。

公社财政是以两种方式支配“经济剩余”来提供公共物品。具体地说，公社的分配方式是实行工分制，即对于生产队和生产大队的生产所得扣除各项生产费用之后，提取管理费以及公积金、公益金等集体提留，剩下的部分再以工分为权数分配给社员。因此，农村公共物品的成本分摊是按两种方式进行的：物质成本由管理费、公积金和公益金支付，从而在总收益中扣除；人力成本则以增加总工分数，从而降低工分值的方式弥补。这实际上是对农民的一种隐性的直接摊派，农民并不清楚自己到底承担了多少物质和人力成本，因为这些在农户分配前就直接从各个基本核算单位扣除了。这时，农民不是独立的经营主体，更不是剩余的索取者，他们的经济剩余直接被在分配前提走了，农民并不能直接体会到负担的轻重，只是无形中以自己的贫困为代价。

（三）重建乡级财政是一次失败的制度创新

因为乡级政府不具有直接的经济管理职能，不可能像那样直接提取“经济剩余”来形成财政收入，所以，筹集乡级政府履行职能所需资金就成为重建乡级财政的理由。因此，重建乡级财政其实是寻求公社财政的替代物，是在公社财政之后为解决乡级政府收入的一项体制创新。

但是，重建乡级财政这项制度创新的重大缺陷是淡化预算制度，即没有把政府收入放在可靠的税制基础上，简言之，没有设定能够支撑乡级政府收入的主体税种。重建乡级财政的制度创新，其实质不过是建立了以税外收费为主要特征的财政自筹制度。

当然，财政自筹制度的起源要追溯到乡级财政的初建时期。1953年，政务院在《关于1953年度各级预算草案编制办法的通知》中，首次要求将乡镇预算列入国家财政预算范畴。乡镇财政收入列入县级财政预算后，其支出费用主要由县级财政下划和自筹两种方式解决。乡镇政府开支中的经常费用由县级财政提供，列入县级财政预算。非经常性的开支费用，则按照当年3月中共中央召开的全国财经会议中的规定自筹。至此，乡镇预算在纳入国家财政预算后，实行了收入全额上缴并列入县级财政预算，支出主要由上级政府下划和自筹的管理体制。但是，直到被财政代替以前，自筹并未成为乡财政的主要筹款方式。

自筹制度的本义是在预算制度之外获取政府收入。尽管公社财政实质上是自筹，但它采取了直接支配“经济剩余”的形式，也就不需要税外收费这个载体。因此，以税外收费为主要特征的财政自筹制度是由于乡级政府无法直接支配“经济剩余”而产生的制度创新。这样，非制度化的、随机性的筹资手段成为弥补地方公共财政部门收入萎缩的一种体制上的创新①「樊纲：《论公共收支的新规范———我国乡镇“非规范收入”若干个案的研究与思考》，《经济研究》1995年第6期。」。这种自筹收入包括乡统筹和村提留、各种集资、摊派、捐款、收费、罚没等。这种自筹收入本来是一种制度外财政收入，但是，在地方财政特别是乡级财政缺乏主体税种从而产生自身无法消除的财政缺口，并且又不能指望中央或上级财政转移支付来弥补这种财政缺口的情况下，为了保证乡级政府的正常运行，以税外收费为主要特征的财政自筹制度就演变成一种非正式的制度安排。这种制度安排以向农民额外索取为本质，成为日后严重的农村、农民问题的制度肿瘤。

二、乡级财政长期存在的主要弊端

（一）吃饭财政

我国乡级财政供养人员数量相当庞大，已达870.9万人①「宫希魁：《中国“三农”问题大透视》，《财经问题研究》2003年第2期。」，按2001年全国共有40161个乡镇计算②「国家统计局编：《中国统计年鉴（2002）》，中国统计出版社，2002年，第381页。」，平均每个乡镇拥有财政供养人员200多人。这样，就出现了财力匮乏的乡级财政以占全国7%左右的财政收入，供养占全国财政供养人员总数的20%③「当年国家财政收入为16386.04亿元（《中国统计年鉴2002》，第266页），乡镇级财政收入为1132.92亿元（《中国财政年鉴2002》，第83页），比例约为7%；乡级财政供养人员为870.9万人，全国财政供养人员为4500多万人，比例约为20%.」。其结果，乡级财政收入的大多数被财政供养人员“吃”掉了。在1998年乡级财政总支出中，乡级财政供养人员经费占67.83%④「钟晓敏：《地方财政学》，中国人民大学出版社，2001年，第143～144页。」。

（二）加重农民负担

实际上，从农村时期起，就存在农民负担问题，只不过那时被隐性化了。而重建乡级财政之后，形式上是用自筹制度代替了对于“经济剩余”的直接支配，实质上不过是把对于农民生产剩余的索取从初分配移到了再分配，从而使得农民的负担问题显性化。

通过表1的数据可以看出，从1996年到2000年乡镇自筹资金占乡镇财政总收入的比例都在30%以上，基本上是逐年增加，2000年更是占到了当年乡镇财政总收入的39.29%.自筹资金的迅速增长，实际上是乡镇财政在有限的财政资源基础上将负担转嫁给辖区内的农民，这样一来，农民成为乡镇财政支出的分担者，因此，自筹资金规模的不断扩大是以牺牲农民利益和加重农民负担为代价的。

1996年，国家大幅提高定购粮价，农民的收入提高了9%.这以后，农民收入状况就不容乐观了，1997～2000年，其增长率持续下滑，分别是4.6%、4.3%、3.8%、2.1%.2001年有所回升，也仅达到4.2%⑤「陈锡文：《农民致富的脚步为何越走越慢》，《体制改革》2002年第12期。」；与农民收入增速极低相对应的是，农民负担尤其是税外负担居高不下。

由表2可知，在农民所承受的负担中，农业税以外的非税部分占了大头，虽然这些年来有所下降，但是2000年仍然高达62.8%.由此看出，财政自筹制度的存在，使乡级财政收入在很大程度上依靠自筹资金的筹措，这种主要在税收范围以外寻找政府收入的制度安排，直接造成了农民非税负担的增加。当初在自筹制度设计时，虽然对自筹收入范围、内容和对象，以及对自筹收入的支出做了明确规定，但没有形成有效的监督和严格的管理，以至于发展至今，当自筹支出范围和数额扩大时，自筹收入的范围和数额也因此而相应地扩大，最终演变成乡级财政的乱收费、乱摊派、乱集资。可以说，财政自筹制度的存在，为乡级财政“合法”地随意榨取农民、加重农民负担，提供了制度基础，也就使乡级财政异变为“收费财政”。

（三）负债累累

乡级财政加重农民负担之后仍然不能满足其财政支出的扩张，乡级财政的扩张本性还表现为毫无理性的政府债务。目前，据保守估计，全国乡镇政府欠债不低于2200亿元①「张守祥：《农村义务教育投入问题透析》，《现代教育管理》2002年第3期。」。据对全国81个农民负担监测县的调查，2000年，乡均债务额达1098.6万元②刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，《经济社会体制比较》2000年第2期。全国负债乡镇占乡镇总数的84%.安徽省负债乡镇占全省乡镇总数的90%以上。山东省2000年乡镇级负债占当年乡镇财政收入的比重，全省为82.2%，最高的枣庄市达180.9%③「牛竹梅：《乡村债务现状、负面影响及消减对策》，《山东经济》2002年第1期。安徽青阳县辖19个乡镇（目前缩减为15个乡镇），178个行政村，乡村两级债务总计29792万元，其中乡级债务22006万元，村级债务7786万元，乡级债务平均1158.21万元（按17个乡镇计算），村级债务平均43.74万元④「贾康、赵全厚：《减负之后：农村税费改革有待解决的问题及对策探讨》，《财政研究》2002年第1期。」。一些乡镇负债额数倍于其全年财政收入，如：涡阳县新兴镇2000年财政收入428万元，而其负债额高达1274万元，相当于镇财政收入的3倍；蒙城县三义镇2000年财政收入512万元，而其账面负债额高达2200万元，相当于该镇财政收入的4.3倍⑤「刘健、凌云、宋德良：《乡镇财政困难的成因及对策》，《安徽财政研究》2001年第7期。

据对四川部分地区共计100个乡镇负债状况的调查，可以发现乡镇负债的两大特点：一是负债涉及面宽。从抽样的100个乡镇看，负有各种债务的乡镇占82%，有不少县（市、区）乡镇负债面甚至达到了100%.有的地方由于乡镇负债造成村一级也不同程度地产生负债。二是负债额较大。

100个乡镇中，负债在100万元以上的46个，占负债乡镇总数的46%.其中，负债最高的松涛镇达到1210万元，按农业人口计算，人均负债219.5元。丹棱县12个乡镇负债总额2060.59万元，平均每个乡镇负债103.03万元。合江县被调查的15个乡镇都负债，其中，负债额最少的180万元，最多的700多万元⑥「杨天宗、李俊：《“空壳”乡镇———对四川100个乡镇负债状况的调查》，《乡镇企业、民营经济》2000年第2期。」。四川广元市的负债现象也很严重，以经济状况最好的市中区为例，据不完全统计，到1999年，全区乡镇负债达5567万元（不包括农村合作基金会的2839万元），乡镇平均负债371万元，当年乡镇负债额比全区财政收入5304万元还多200余万元；属国定贫困县的朝天区，据统计，到2001年末，全区政府债务余额达1.66亿元（经过审计部门的专门审核），其中，乡级债务为6910万元，村级债务为1450万元，全区政府债务余额相当于全区财政年收入（2001年的财政收入为1932万元）的8.6倍⑦「朱明熙：《农村税费改革的三个主要问题》，《四川财政》2002年第10期。」。

湖北省乡级负债面在95%以上，村级负债面也在90%以上，几乎是乡乡有债、村村欠钱。地处大别山区的湖北省黄冈市乡镇级债务达31095万元，乡均248万元①「周一萍：《关于农村税费改革中债务问题的思考》，http：//.」。襄阳县直接的财政债务为28925万元，占2000年全县实际可支配财政收入的140.3%；2001年是债务的还款高峰期，到期金额为15840万元；全县17个镇都负债，镇级平均负债2411万元②「韩俊、谢扬：《中国县乡公共财政现状：问题与影响》，http：//.」。

目前，乡镇债务有几大特点：第一，债务规模庞大，通常乡镇的债务都是本级财政收入的若干倍；第二，债务构成复杂，从乡镇债务的支出用途看，其构成主要包括两个方面：发展中的债务和消费型债务。前者主要是乡镇兴建公共设施，发展教育以及当时发展乡镇企业的遗留债务等，这种债务是具备超前发展条件的乡镇为了适应超前发展而有意在预算外融资，即以负债方式解决基础设施等项目投入所造成。相应地，这种债务可由发展的效益来抵偿；后者则是因行政支出膨胀，财政缺口拉大，乡镇为了持续运转举债导致的债务，包括机关运转而形成的各类欠账和工资欠账等，这类债务几乎没有偿还的可能；第三，债务利息高，在这些乡镇债务中除了部分按国家规定的金融利率借款外，还有大量的集资借款、向其他单位的借款等，这些借贷利率一般都远高于一般的市场贷款利率；第四，债务累积时间长，且呈逐年上升趋势，很多都成了“五十年债务”、“百年债务”。

（四）体制弊端

我国乡级财政运行过程中暴露出的各种问题，无论是“吃饭财政”、加重农民负担还是沉重的债务包袱，其实都是乡级财政体制弊端的外在反应。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，满足地方公共需求的能力很弱；我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀，表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，即乡级财政存在一种内在扩张本性。

乡镇的这种利益扩张更多的是一种负面效应，即乡镇政府行为常常以是否能带来经济利益或财政收益为目标，过度地参与和干预市场和经济活动，造成政企不分、政经不分。乡镇政府往往表现出很强的自我扩张惯性：在横向关系上，乡镇政府管了不该管的事，将行政、政治职能和经济职能、社会职能混为一谈；在与乡村关系上，乡镇习惯于简单、粗暴地干涉村民自治，将村民自治组织依然视为自己的下属机构；在乡镇与“国家”关系上，与“国家”争夺资源，侵害了“国家”的利益③「吴理财：《农村税费改革与“乡政”角色转换》，《社会》2001年第6期。

乡镇政府掌握了独立的财权，就可以自主地增设一些机构，自聘工作人员或“帮办”。乡镇一级不仅“五大班子”俱全，而且实现了党政机构的科层化设置。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均为158人，超过正常编制的2～3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编④「沈延生：《中国乡治的回顾与展望》，《战略与管理》2003年第1期。」。现在一个中等乡镇的工作人员就超过了20世纪50年代一个普通县的编制人数，“吃饭财政”由此形成。

如果假设乡域内的农民的供养能力是无限的，那么，“吃饭财政”与加重农民负担无关。相反，我国乡域内的农民的供养能力是极其有限的。在广大农民的“经济剩余”通过价格“剪刀差”方式托起了新中国初期的工业化之后，农村和农民就长期处于资本的“贫血”状态，维持温饱和生存已属不易，应当说，在其上承载建国初期的派出机构式的“乡公所”乃是极限。可悲之处在于，不但不断膨胀的乡镇机构和财政供养人员早就超过了乡域内的农民的供养能力，而使农民负担不断加重，而且辖区内的农民提供了乡镇政府的主要收入却享受不到应有的公共服务，而只是供养了一群“吃饭”的官员，这种负担对于农民来说就只是一种额外负担。

乡镇债务固然是由不同的原因而形成的，比如政策因素，发展过程中的原因，管理上的缺陷等等，但究其根本原因却是乡级财政体制自身的扩张冲动。一方面，现阶段我国巨额乡镇债务的很大部分，不是农村市场的经济主体农民或各种经济组织在正常生产经营过程中形成的正常债权、债务关系，而是政府超越其职能权限，代替农民或集体经济组织决策、创政绩、达标等行为形成的非生产经营债务。乡镇政府之所以有直接参与和领导经济的动力，主要是因为来自财政包干体制改革赋予的利益，即在与上级政府就财政包干数额的讨价还价中，获得了较大空间的财政创收自主权，以及在财政上缴任务完成之后，获得的扩大自主支配财政收入的政策空间①「张军：《乡镇财政制度缺陷与农民负担》，《中国农村观察》2002年第4期。」。另一方面，乡级财政所具有的“吃饭财政”的特性，直接导致了乡镇行政管理费用居高不下，财政支出刚性增长，从而形成为弥补财政缺口而产生的消费型债务。

我国预算制度普遍缺乏刚性，乃是我国财政体制的根本性缺陷，也是我国市场经济体制的基础性缺陷。缺乏刚性的预算制度，正是我国政府行为随意性弊端之渊薮。预算制度缺乏刚性犹如“和面”，收入是面，财政供养人员是水，水多加面，面多加水，直到无面可和。对于社会整体而言，这种缺乏刚性的预算制度的总体表现是，预算外收入和非预算收入以及在支出上随意突破预算，直接导致政府行政开支膨胀、官民比例趋高和压缩社会资本积累。对于农村，特别是对于农业乡镇来说，这种缺乏刚性的预算制度表现为财政自筹制度，由于财政自筹制度主要指向生产率和收入水平最低的农民，其后果必然是农民的贫穷和农村发展的停滞。

乡级财政的扩张本性要求乡镇自筹资金不断增加，这种需求借助于财政自筹制度这个制度工具而实现，成为随意对农民税外收费。这样，乡级财政就可以明火执仗地向农民伸手，随意将负担转嫁给农民，最终演化为消耗农民收入、加重农民负担的“体制包袱”。

三、农村税费改革后乡级财政的窘境

（一）乡级财政危机凸现

目前，全国乡级财政供养人员870.9万人，按人均一年1万元的经费估算，乡级财政每年光是负担这些人员的经费就达870多亿元，而农业税充其量有500亿元，其间的差额以前主要靠自筹收入来填补。农村税费改革取消了这种自筹收入，乡镇特别是农业乡镇主要依靠农业税形成财政收入时，乡级财政的体制弊端立刻就现了原形，乡级财政顿时陷入危机之中。

乡级财政危机的基本特征是巨额财政缺口使乡级财政难以为继。例如，全国最早开始税费改革试点的太和县，全县31个乡镇的78%的财政收入都来自于农业税，税改后的2000年，农业税及附加总共只有0.87亿元，尽管中央每年要给太和县下拨3000多万元作为农村税费改革的补助，但财政缺口依然高达6000多万元，占到了当年财政收入的51.3%；全县31个乡镇的财政供养人员为27151人，每年的工资性支出高达9955万元，而2001年太和县乡镇的财政收入只有9103万元，仅工资支出一项，就使乡级财政出现了800多万元的缺口②「张凯华：《六省“三农”问题报告———冗员篇》，中央电视台《经济半小时》栏目http：//，2003年4月23日。」。

（二）乡级财政支出规模的压缩存在限度

税费改革后，尽管农业型乡镇的巨大财政缺口产生了缩减财政支出规模的压力，但是，乡级财政支出总体上依然呈现出稳步增长、支出结构基本保持不变的格局。实际上，伴随农村税费改革进行的乡镇机构改革、缩减支出等措施效果并不明显③「陈永正等：《农村税费改革后乡级财政的深层次问题———以成都市属县（区、市）若干乡镇为例》，《财经科学》2004年第2期。」。从表面上看，要压缩已经达到一定标准的支出规模，会触动各方面的既得利益，具有相当大的难度，很难希望依靠压缩财政支出使乡级财政走出困境。从本质上看，乡级政府机构及其人员的维持成本有其最低限度，或者说，最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的。固然可以压缩冗员，但是，维持现行乡级政府框架的必要人员却无法压缩。因此，问题的实质不在于乡镇是否压缩机构和人员，而在于现行乡级政府框架本身是否必要。换言之，问题的实质在于，现行乡级政府框架及其必要人员是否与以农业乡镇为主体的乡域的供养能力相适应？显然，农村税费改革后，广大农业乡镇的财政收入主要由农业税构成这一事实，就决定了乡域的供养能力的大小。一方面，维持现行乡级政府框架的必要人员是精简人员的底线；另一方面，单靠农业税连供养这些必要人员“吃饭”都不够。因此，现行乡级政府框架决定了压缩乡级财政支出的限度，而乡域的供养能力则决定了真正应当压缩的是乡级政府本身。

（三）再度收费陷入“黄宗羲定律”怪圈

农村税费改革后，在不断增大的财政缺口和不断加重的乡镇债务的双重压迫下，作为乡级财政危机的另一种表现，一些乡镇又走上了收费的回头路。

据调查，近年来，江苏一些地区减下来的农民负担又出现了反弹，有的地方擅自增加收费项目，有的收费极不规范，有的仍在搞达标升级活动，涉农收费严重超标，农民反映十分强烈。例如，2002年，江苏灌云县东王集乡不少农户就缴了160多元的捐助办学费，该县沂北乡乡镇安排的税费当年也比上年加了几项，一是204国道拓宽每人8元，二是还陈欠款每人20元，三是新春河工程每人8元，四是植树造林款每劳力20元①「葛如江、汤涧：《苏皖税费改革后农民负担反弹现象透视》，《新华网》安徽频道，2003年2月14日。

农村税费改革后再度收费现象的出现明显违背了税费改革减轻农民负担的初衷，暴露出“黄宗羲定律”这种并税改革怪圈的阴影，即农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。对此，国家明令禁止是一回事，乡级财政危机要寻求出路又是一回事。税费改革后出现收费反弹，正好说明乡级财政体制存在深层次弊端，需要彻底改革乡级财政体制。如果不从根本上触动乡级财政体制，税费改革后出现的乡级财政困境，就使乡级政府为维持自身运转而必然面临一种两难选择：要么崩溃，要么再收费。员之家版权所有

四、乡级财政在本质上就是危机财政

事实上，以农业税为主体财源的农业乡镇仅仅凭农业税远远不能维持自身的财政支出，在此条件下，农业乡镇的财政收入缺乏弹性（也可以叫做“经济弹性”缺乏）就构成乡级财政危机的内在必然性。

但是，税费改革前，乡级财政利用自筹制度提供的“制度弹性”替代“经济弹性”，就使乡级财政危机在形式上转换为对于农民的超经济索取。而税费改革取消自筹制度的结果又恢复了农业乡镇的“经济弹性”的刚性面目，迫使这些乡镇不得不主要依赖农业税来对付自身远远对付不了的财政支出，由此，乡级财政危机彻底外显化。可见，对于那些以农业税为主体财源的农业乡镇来说，税费改革终结自筹制度也就终结了乡级财政的独立地位。

税费改革前，乡级财政是“量出为入”，农业税收不足，则自筹收入填平补齐。税费改革取消自筹制度后，在以农业税为主体财源的农业乡镇乡级，财政似乎又变为“量入为出”，而能否真正做到“量入为出”，关系到能否打破“黄宗羲定律”而避免回到“量出为入”。但是，不能以为税费改革取消自筹制度后，再精简几个干部就可以打破“黄宗羲定律”。只要存在乡级政府这个层级，精简干部总是有限的，即使是最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的，而这种刚性的乡级财政支出，在农业乡镇往往是其财政收入所根本不能承受的。

因此，以农业税为主体财源的农业乡镇的财政收入缺乏弹性，无法与其大大超过财政收入的刚性的财政支出相适应，这就决定乡级财政在本质上就是危机财政。一方面，财政收入缺乏弹性，这使大于收入的支出得不到弥补而出现巨大财政缺口，从而表现为财政危机；另一方面，弥补支出的巨大压力在预算内被财政收入缺乏弹性所屏蔽，只得指向预算外，从而形成强烈的非预算收入扩张冲动。取消自筹制度，可以改变乡级财政危机的形式，但不可能由此消灭这个危机的本性。换言之，税费改革只是除掉了自筹制度这个乡级财政非预算收入扩张的工具，并未消除这种非预算收入扩张的动因。可以看出，被非预算收入扩张冲动所煎熬的乡镇负责人可以被税费改革的政治纪律压制住一时，暂时不起用针对农民的收费手段。但是，乡级财政非预算收入扩张的内在要求一定要顽强地寻求表现形式，当直接借助行政力量收费和摊派不便时，可能变卖财产，都不行的话，利用政府信誉举债就成为唯一选择，目前恶性膨胀的乡镇债务就是这种新的形式。

农村税费改革提供了令乡级财政危机暴露的机制。实质上，乡级财政危机在税费改革以前就已经存在，但是，自筹制度将其掩盖起来了。本来，经济发展水平决定财政能力。对于经济发达和较发达的乡镇来说，不需要或者不依靠向农民额外索取的自筹制度来维持其本来良好的财政状况，因而只有对于他们来说，税费改革减轻农民负担的同时并不导致其财政状况变坏。但是，对于我国目前占多数的经济欠发达的农业乡镇来说，税费改革前尽管已经有巨额债务，乡级财政之所以大体上还能连续运转，是因为自筹制度把乡级财政的危机转嫁给广大农民。税费改革取消自筹制度，就在减轻农民负担的同时把财政危机“还给”乡级财政。

地方政府为什么存在？按照公共财政理论，地方政府存在的义理性基础是提供地方性公共物品。但是，我国乡级财政体制存在的严重问题说明，它缺乏这种义理基础。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，这表明，它满足地方公共需求的能力很弱。我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，这种特性使它在很大程度上单纯消耗财政收入而不提供公共服务，因而，它对于提供财政收入来源的农民来说，是一种额外负担。

乡级财政的存在并不能够有效地为农村居民的社会公共需要提供服务，却反过来成为消耗农民收入，加重农民负担的“体制包袱”。因此，消除乡级财政危机的根本出路，既不是精简干部，也不是开辟财源，而是撤销乡级财政，并且从根本上改变乡级政府的组织和运行方式。

五、彻底改革我国乡级财政体制的对策建议

我国乡级财政体制改革的基本思路可以概括为：撤销乡级财政，实行乡镇分治、村级充分自治和乡级有限自治。具体说来，主要包括如下要点：

1.取消乡级财政，对于乡级行政管理模式进行制度创新：

（1）将乡级政府改变为县级政府的派出机构，即改设为乡公所或办事处，不具有独立的财权和事权，只负责完成县级政府委托的基层农村的公共管理事务；（2）乡公所或办事处不实行首长制，只设“督政”“督学”两大员，其他如司法、农（林）政、水政、土地行政、治安等，由县级相应部门派出；（3）取消乡级财政后，原乡政府的工作人员全部裁减，原由乡级政府承担的事务全部由县级政府统一规划、统一安排，所需经费由县财政预算列支；（4）取消乡级财政后，农村的所有政府收入统一体现到县财政，派员和派出机构的一切费用以及公共品的支出也由县财政提供，由此形成的县级财政预算缺口，由中央和省级等各级转移支付解决；对于经济不发达地区和贫困地区，为解决农村义务教育而存在的巨大预算缺口，也可考虑允许由省级财政发行教育公债来弥补；（5）政府对于乡域，只负责提供地方公共物品———政治稳定、司法、治安、义务教育、公共卫生、基础设施；（6）地方公共物品统一由县政府规划并由县政府各部门具体提供，比如各乡道路，由县交通局统一规划并组织修建；（7）负责提供地方公共物品具体事务的是县政府各部门及其派出机构，“督政”和“督学”只负责从政治和政策上指导、监督以及收集和传递政治信息。

2.镇乡脱钩，乡镇分治，即对于乡和以农业为主的镇，撤销财政和实体政府；对于以第二、第三产业为主的工商业镇，则建立财政和实体政府，以发挥其城市管理功能，但不能辖乡。

在我国，乡与镇的社会经济职能是不同的。乡是以农业为主，而镇则分成两大类：一类是以农业和为农村服务为主要特征的镇，这类镇数量多，规模小，分散地域广，基本上仍属农村经济社会体系；另一类是以发展第二、第三产业为主要特征的镇，其财政收入来源主要依靠第二、第三产业，这些主要是县城和少数规模较大的区域经济中心，他们正逐步向小城市发展，基本上已属于城市经济社会体系。

对于乡及以农业为主的镇，应当实行“撤镇并乡”，即除少数中心镇须设立镇并设立一级政府以外，其余乡镇均改为乡，设乡公所，作为县在乡镇一级的派出机构，主要履行县级政府委托必不可少的法定任务①「徐勇：《变乡级政府为派出机构》，《决策咨询》2003年第5期。」。对于以发展第二、第三产业为主要特征的镇，镇一级政府当然有其存在的必要，因为与小城镇建设和工商业发展相关的公共事务较多，需要有一级具有一定主动性并可以灵活运作的政府来提供公共服务。并且，其收入和支出可以达到良性循环：一方面财政收入主要来自工商业，工商业的进一步发展又为镇财政提供增长来源；另一方面，充足的收入来源使镇政府可以提供足够的公共物品，为当地工商业的发展提供配套的城市基础设施。

3.政府行政弱化或退出的领域，以乡村自治填补之，即实行村级充分自治和乡级有限自治：取消乡级财政以后，政府行政弱化或退出的区域会出现治理真空，对此应当用乡村自治来填补，构筑以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村自治模式。

乡级范文篇5

一、乡级财政体制的形成与演变

（一）乡级财政的历史沿革

我国乡政权的萌生大约要追溯到西周，公元前11世纪的西周有了乡政权的雏形。据《周礼》记载，当时国家基层建制为“五闾为族，五族为党，五党为州，五州为乡”。乡财政的萌生约在秦汉时期。宋代《文献通考》“职役”篇称，秦、汉县以下设乡，乡设有秩、啬夫、游徼三个乡宦（史称“三老”），其中“啬夫职听讼，收赋税”。可见，乡宦设有专门收税的人员，这是古代乡财政的萌芽。此后，直到清朝末年的，提出：乡镇自治，本乡镇公产、公款充作自治经费的构想，但未能实现。在民国期间，也曾颁布过乡镇自治施行法，规定了乡镇收入的范围，但并未建立真正意义上的乡财政。

概括说来，在中国几千年的历史中，尽管有乡政权和乡财政的萌芽或雏形，但“皇权止于县政”，乡政权始终未能成为一级政府，这与历代统治者减少政府运行成本和减轻农民负担的考虑有很大的关系，由此，乡财政也不是完备的一级财政。

新中国成立以后，我国的农村基层组织经历了乡政府——————乡政府的演变过程，相应的农村基层财政也经历了一个由乡财政———公社财政———乡财政的发展过程。

在新中国成立初期的国民经济恢复时期和第一个五年计划期间，各地试点筹建了乡财政，给乡划分了一定的收支范围，相应地给予一定的财政管理权限。但是，县对乡实行的财政管理体制基本上是收支两条线，乡本身几乎没有什么机动财力①「黄宇光：《社会主义乡财政》，经济科学出版社，1988年，第2页。」。当时，乡政府只设一名财粮助理员，负责农业税征收和乡镇行政事业经费开支等管理工作。可见，我国在建国初期创设的乡级财政并不是一级完备的财政，当时的乡政府不过是由上级政府派驻并支付开支的乡（区）“公所”。

1958年，乡政府改组为，原来的乡财政与农业社的财务合并成为公社财政，因而，公社财政既包括公社本身的财务收支，又包含着一部分国家财政收支。同年12月，中共中央和国务院了《关于改进农村财贸管理体制的决定》，对实行以“财政包干”为中心内容的农村财政管理办法，公社财政体制由此形成②「马新南、唐启岚：《分税制下乡镇财政管理》，中国财政经济出版社，1995年，第4页。」。

1983年农村解体，重新恢复乡级政府，随之，重建乡级财政。从1984年开始，全国全面推开乡镇财政建设。

（二）公社财政的收支机理

农村是一个集政治、经济、文化和社会管理事务为一体的全能主义治理模式，它既是一个政权实体，又是一个经济组织。公社职能的这种二元性，决定了其既要负责提供农村公共物品，又要组织生产。这就产生一个有趣的问题：一方面，比之其后的乡级政府有更重的财政负担；另一方面，却并不像其后的乡镇政府那样大肆向农民税外收费，这是为什么呢？

秘密在于直接提取“经济剩余”来替代“税费”，从而形成公社财政这种变异的财政模式。

公社财政是以两种方式支配“经济剩余”来提供公共物品。具体地说，公社的分配方式是实行工分制，即对于生产队和生产大队的生产所得扣除各项生产费用之后，提取管理费以及公积金、公益金等集体提留，剩下的部分再以工分为权数分配给社员。因此，农村公共物品的成本分摊是按两种方式进行的：物质成本由管理费、公积金和公益金支付，从而在总收益中扣除；人力成本则以增加总工分数，从而降低工分值的方式弥补。这实际上是对农民的一种隐性的直接摊派，农民并不清楚自己到底承担了多少物质和人力成本，因为这些在农户分配前就直接从各个基本核算单位扣除了。这时，农民不是独立的经营主体，更不是剩余的索取者，他们的经济剩余直接被在分配前提走了，农民并不能直接体会到负担的轻重，只是无形中以自己的贫困为代价。

（三）重建乡级财政是一次失败的制度创新

因为乡级政府不具有直接的经济管理职能，不可能像那样直接提取“经济剩余”来形成财政收入，所以，筹集乡级政府履行职能所需资金就成为重建乡级财政的理由。因此，重建乡级财政其实是寻求公社财政的替代物，是在公社财政之后为解决乡级政府收入的一项体制创新。

但是，重建乡级财政这项制度创新的重大缺陷是淡化预算制度，即没有把政府收入放在可靠的税制基础上，简言之，没有设定能够支撑乡级政府收入的主体税种。重建乡级财政的制度创新，其实质不过是建立了以税外收费为主要特征的财政自筹制度。

当然，财政自筹制度的起源要追溯到乡级财政的初建时期。1953年，政务院在《关于1953年度各级预算草案编制办法的通知》中，首次要求将乡镇预算列入国家财政预算范畴。乡镇财政收入列入县级财政预算后，其支出费用主要由县级财政下划和自筹两种方式解决。乡镇政府开支中的经常费用由县级财政提供，列入县级财政预算。非经常性的开支费用，则按照当年3月中共中央召开的全国财经会议中的规定自筹。至此，乡镇预算在纳入国家财政预算后，实行了收入全额上缴并列入县级财政预算，支出主要由上级政府下划和自筹的管理体制。但是，直到被财政代替以前，自筹并未成为乡财政的主要筹款方式。

自筹制度的本义是在预算制度之外获取政府收入。尽管公社财政实质上是自筹，但它采取了直接支配“经济剩余”的形式，也就不需要税外收费这个载体。因此，以税外收费为主要特征的财政自筹制度是由于乡级政府无法直接支配“经济剩余”而产生的制度创新。这样，非制度化的、随机性的筹资手段成为弥补地方公共财政部门收入萎缩的一种体制上的创新①「樊纲：《论公共收支的新规范———我国乡镇“非规范收入”若干个案的研究与思考》，《经济研究》1995年第6期。」。这种自筹收入包括乡统筹和村提留、各种集资、摊派、捐款、收费、罚没等。这种自筹收入本来是一种制度外财政收入，但是，在地方财政特别是乡级财政缺乏主体税种从而产生自身无法消除的财政缺口，并且又不能指望中央或上级财政转移支付来弥补这种财政缺口的情况下，为了保证乡级政府的正常运行，以税外收费为主要特征的财政自筹制度就演变成一种非正式的制度安排。这种制度安排以向农民额外索取为本质，成为日后严重的农村、农民问题的制度肿瘤。

二、乡级财政长期存在的主要弊端

（一）吃饭财政

我国乡级财政供养人员数量相当庞大，已达870.9万人①「宫希魁：《中国“三农”问题大透视》，《财经问题研究》2003年第2期。」，按2001年全国共有40161个乡镇计算②「国家统计局编：《中国统计年鉴（2002）》，中国统计出版社，2002年，第381页。」，平均每个乡镇拥有财政供养人员200多人。这样，就出现了财力匮乏的乡级财政以占全国7%左右的财政收入，供养占全国财政供养人员总数的20%③「当年国家财政收入为16386.04亿元（《中国统计年鉴2002》，第266页），乡镇级财政收入为1132.92亿元（《中国财政年鉴2002》，第83页），比例约为7%；乡级财政供养人员为870.9万人，全国财政供养人员为4500多万人，比例约为20%.」。其结果，乡级财政收入的大多数被财政供养人员“吃”掉了。在1998年乡级财政总支出中，乡级财政供养人员经费占67.83%④「钟晓敏：《地方财政学》，中国人民大学出版社，2001年，第143～144页。」。

（二）加重农民负担

实际上，从农村时期起，就存在农民负担问题，只不过那时被隐性化了。而重建乡级财政之后，形式上是用自筹制度代替了对于“经济剩余”的直接支配，实质上不过是把对于农民生产剩余的索取从初分配移到了再分配，从而使得农民的负担问题显性化。

通过表1的数据可以看出，从1996年到2000年乡镇自筹资金占乡镇财政总收入的比例都在30%以上，基本上是逐年增加，2000年更是占到了当年乡镇财政总收入的39.29%.自筹资金的迅速增长，实际上是乡镇财政在有限的财政资源基础上将负担转嫁给辖区内的农民，这样一来，农民成为乡镇财政支出的分担者，因此，自筹资金规模的不断扩大是以牺牲农民利益和加重农民负担为代价的。

1996年，国家大幅提高定购粮价，农民的收入提高了9%.这以后，农民收入状况就不容乐观了，1997～2000年，其增长率持续下滑，分别是4.6%、4.3%、3.8%、2.1%.2001年有所回升，也仅达到4.2%⑤「陈锡文：《农民致富的脚步为何越走越慢》，《体制改革》2002年第12期。」；与农民收入增速极低相对应的是，农民负担尤其是税外负担居高不下。

由表2可知，在农民所承受的负担中，农业税以外的非税部分占了大头，虽然这些年来有所下降，但是2000年仍然高达62.8%.由此看出，财政自筹制度的存在，使乡级财政收入在很大程度上依靠自筹资金的筹措，这种主要在税收范围以外寻找政府收入的制度安排，直接造成了农民非税负担的增加。当初在自筹制度设计时，虽然对自筹收入范围、内容和对象，以及对自筹收入的支出做了明确规定，但没有形成有效的监督和严格的管理，以至于发展至今，当自筹支出范围和数额扩大时，自筹收入的范围和数额也因此而相应地扩大，最终演变成乡级财政的乱收费、乱摊派、乱集资。可以说，财政自筹制度的存在，为乡级财政“合法”地随意榨取农民、加重农民负担，提供了制度基础，也就使乡级财政异变为“收费财政”。

（三）负债累累

乡级财政加重农民负担之后仍然不能满足其财政支出的扩张，乡级财政的扩张本性还表现为毫无理性的政府债务。目前，据保守估计，全国乡镇政府欠债不低于2200亿元①「张守祥：《农村义务教育投入问题透析》，《现代教育管理》2002年第3期。」。据对全国81个农民负担监测县的调查，2000年，乡均债务额达1098.6万元②刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，《经济社会体制比较》2000年第2期。全国负债乡镇占乡镇总数的84%.安徽省负债乡镇占全省乡镇总数的90%以上。山东省2000年乡镇级负债占当年乡镇财政收入的比重，全省为82.2%，最高的枣庄市达180.9%③「牛竹梅：《乡村债务现状、负面影响及消减对策》，《山东经济》2002年第1期。安徽青阳县辖19个乡镇（目前缩减为15个乡镇），178个行政村，乡村两级债务总计29792万元，其中乡级债务22006万元，村级债务7786万元，乡级债务平均1158.21万元（按17个乡镇计算），村级债务平均43.74万元④「贾康、赵全厚：《减负之后：农村税费改革有待解决的问题及对策探讨》，《财政研究》2002年第1期。」。一些乡镇负债额数倍于其全年财政收入，如：涡阳县新兴镇2000年财政收入428万元，而其负债额高达1274万元，相当于镇财政收入的3倍；蒙城县三义镇2000年财政收入512万元，而其账面负债额高达2200万元，相当于该镇财政收入的4.3倍⑤「刘健、凌云、宋德良：《乡镇财政困难的成因及对策》，《安徽财政研究》2001年第7期。

据对四川部分地区共计100个乡镇负债状况的调查，可以发现乡镇负债的两大特点：一是负债涉及面宽。从抽样的100个乡镇看，负有各种债务的乡镇占82%，有不少县（市、区）乡镇负债面甚至达到了100%.有的地方由于乡镇负债造成村一级也不同程度地产生负债。二是负债额较大。

100个乡镇中，负债在100万元以上的46个，占负债乡镇总数的46%.其中，负债最高的松涛镇达到1210万元，按农业人口计算，人均负债219.5元。丹棱县12个乡镇负债总额2060.59万元，平均每个乡镇负债103.03万元。合江县被调查的15个乡镇都负债，其中，负债额最少的180万元，最多的700多万元⑥「杨天宗、李俊：《“空壳”乡镇———对四川100个乡镇负债状况的调查》，《乡镇企业、民营经济》2000年第2期。」。四川广元市的负债现象也很严重，以经济状况最好的市中区为例，据不完全统计，到1999年，全区乡镇负债达5567万元（不包括农村合作基金会的2839万元），乡镇平均负债371万元，当年乡镇负债额比全区财政收入5304万元还多200余万元；属国定贫困县的朝天区，据统计，到2001年末，全区政府债务余额达1.66亿元（经过审计部门的专门审核），其中，乡级债务为6910万元，村级债务为1450万元，全区政府债务余额相当于全区财政年收入（2001年的财政收入为1932万元）的8.6倍⑦「朱明熙：《农村税费改革的三个主要问题》，《四川财政》2002年第10期。」。

湖北省乡级负债面在95%以上，村级负债面也在90%以上，几乎是乡乡有债、村村欠钱。地处大别山区的湖北省黄冈市乡镇级债务达31095万元，乡均248万元①「周一萍：《关于农村税费改革中债务问题的思考》，http：//.」。襄阳县直接的财政债务为28925万元，占2000年全县实际可支配财政收入的140.3%；2001年是债务的还款高峰期，到期金额为15840万元；全县17个镇都负债，镇级平均负债2411万元②「韩俊、谢扬：《中国县乡公共财政现状：问题与影响》，http：//.」。

目前，乡镇债务有几大特点：第一，债务规模庞大，通常乡镇的债务都是本级财政收入的若干倍；第二，债务构成复杂，从乡镇债务的支出用途看，其构成主要包括两个方面：发展中的债务和消费型债务。前者主要是乡镇兴建公共设施，发展教育以及当时发展乡镇企业的遗留债务等，这种债务是具备超前发展条件的乡镇为了适应超前发展而有意在预算外融资，即以负债方式解决基础设施等项目投入所造成。相应地，这种债务可由发展的效益来抵偿；后者则是因行政支出膨胀，财政缺口拉大，乡镇为了持续运转举债导致的债务，包括机关运转而形成的各类欠账和工资欠账等，这类债务几乎没有偿还的可能；第三，债务利息高，在这些乡镇债务中除了部分按国家规定的金融利率借款外，还有大量的集资借款、向其他单位的借款等，这些借贷利率一般都远高于一般的市场贷款利率；第四，债务累积时间长，且呈逐年上升趋势，很多都成了“五十年债务”、“百年债务”。

（四）体制弊端

我国乡级财政运行过程中暴露出的各种问题，无论是“吃饭财政”、加重农民负担还是沉重的债务包袱，其实都是乡级财政体制弊端的外在反应。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，满足地方公共需求的能力很弱；我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀，表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，即乡级财政存在一种内在扩张本性。

乡镇的这种利益扩张更多的是一种负面效应，即乡镇政府行为常常以是否能带来经济利益或财政收益为目标，过度地参与和干预市场和经济活动，造成政企不分、政经不分。乡镇政府往往表现出很强的自我扩张惯性：在横向关系上，乡镇政府管了不该管的事，将行政、政治职能和经济职能、社会职能混为一谈；在与乡村关系上，乡镇习惯于简单、粗暴地干涉村民自治，将村民自治组织依然视为自己的下属机构；在乡镇与“国家”关系上，与“国家”争夺资源，侵害了“国家”的利益③「吴理财：《农村税费改革与“乡政”角色转换》，《社会》2001年第6期。

乡镇政府掌握了独立的财权，就可以自主地增设一些机构，自聘工作人员或“帮办”。乡镇一级不仅“五大班子”俱全，而且实现了党政机构的科层化设置。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均为158人，超过正常编制的2～3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编④「沈延生：《中国乡治的回顾与展望》，《战略与管理》2003年第1期。」。现在一个中等乡镇的工作人员就超过了20世纪50年代一个普通县的编制人数，“吃饭财政”由此形成。

如果假设乡域内的农民的供养能力是无限的，那么，“吃饭财政”与加重农民负担无关。相反，我国乡域内的农民的供养能力是极其有限的。在广大农民的“经济剩余”通过价格“剪刀差”方式托起了新中国初期的工业化之后，农村和农民就长期处于资本的“贫血”状态，维持温饱和生存已属不易，应当说，在其上承载建国初期的派出机构式的“乡公所”乃是极限。可悲之处在于，不但不断膨胀的乡镇机构和财政供养人员早就超过了乡域内的农民的供养能力，而使农民负担不断加重，而且辖区内的农民提供了乡镇政府的主要收入却享受不到应有的公共服务，而只是供养了一群“吃饭”的官员，这种负担对于农民来说就只是一种额外负担。

乡镇债务固然是由不同的原因而形成的，比如政策因素，发展过程中的原因，管理上的缺陷等等，但究其根本原因却是乡级财政体制自身的扩张冲动。一方面，现阶段我国巨额乡镇债务的很大部分，不是农村市场的经济主体农民或各种经济组织在正常生产经营过程中形成的正常债权、债务关系，而是政府超越其职能权限，代替农民或集体经济组织决策、创政绩、达标等行为形成的非生产经营债务。乡镇政府之所以有直接参与和领导经济的动力，主要是因为来自财政包干体制改革赋予的利益，即在与上级政府就财政包干数额的讨价还价中，获得了较大空间的财政创收自主权，以及在财政上缴任务完成之后，获得的扩大自主支配财政收入的政策空间①「张军：《乡镇财政制度缺陷与农民负担》，《中国农村观察》2002年第4期。」。另一方面，乡级财政所具有的“吃饭财政”的特性，直接导致了乡镇行政管理费用居高不下，财政支出刚性增长，从而形成为弥补财政缺口而产生的消费型债务。

我国预算制度普遍缺乏刚性，乃是我国财政体制的根本性缺陷，也是我国市场经济体制的基础性缺陷。缺乏刚性的预算制度，正是我国政府行为随意性弊端之渊薮。预算制度缺乏刚性犹如“和面”，收入是面，财政供养人员是水，水多加面，面多加水，直到无面可和。对于社会整体而言，这种缺乏刚性的预算制度的总体表现是，预算外收入和非预算收入以及在支出上随意突破预算，直接导致政府行政开支膨胀、官民比例趋高和压缩社会资本积累。对于农村，特别是对于农业乡镇来说，这种缺乏刚性的预算制度表现为财政自筹制度，由于财政自筹制度主要指向生产率和收入水平最低的农民，其后果必然是农民的贫穷和农村发展的停滞。

乡级财政的扩张本性要求乡镇自筹资金不断增加，这种需求借助于财政自筹制度这个制度工具而实现，成为随意对农民税外收费。这样，乡级财政就可以明火执仗地向农民伸手，随意将负担转嫁给农民，最终演化为消耗农民收入、加重农民负担的“体制包袱”。

三、农村税费改革后乡级财政的窘境

（一）乡级财政危机凸现

目前，全国乡级财政供养人员870.9万人，按人均一年1万元的经费估算，乡级财政每年光是负担这些人员的经费就达870多亿元，而农业税充其量有500亿元，其间的差额以前主要靠自筹收入来填补。农村税费改革取消了这种自筹收入，乡镇特别是农业乡镇主要依靠农业税形成财政收入时，乡级财政的体制弊端立刻就现了原形，乡级财政顿时陷入危机之中。

乡级财政危机的基本特征是巨额财政缺口使乡级财政难以为继。例如，全国最早开始税费改革试点的太和县，全县31个乡镇的78%的财政收入都来自于农业税，税改后的2000年，农业税及附加总共只有0.87亿元，尽管中央每年要给太和县下拨3000多万元作为农村税费改革的补助，但财政缺口依然高达6000多万元，占到了当年财政收入的51.3%；全县31个乡镇的财政供养人员为27151人，每年的工资性支出高达9955万元，而2001年太和县乡镇的财政收入只有9103万元，仅工资支出一项，就使乡级财政出现了800多万元的缺口②「张凯华：《六省“三农”问题报告———冗员篇》，中央电视台《经济半小时》栏目http：//，2003年4月23日。」。

（二）乡级财政支出规模的压缩存在限度

税费改革后，尽管农业型乡镇的巨大财政缺口产生了缩减财政支出规模的压力，但是，乡级财政支出总体上依然呈现出稳步增长、支出结构基本保持不变的格局。实际上，伴随农村税费改革进行的乡镇机构改革、缩减支出等措施效果并不明显③「陈永正等：《农村税费改革后乡级财政的深层次问题———以成都市属县（区、市）若干乡镇为例》，《财经科学》2004年第2期。」。从表面上看，要压缩已经达到一定标准的支出规模，会触动各方面的既得利益，具有相当大的难度，很难希望依靠压缩财政支出使乡级财政走出困境。从本质上看，乡级政府机构及其人员的维持成本有其最低限度，或者说，最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的。固然可以压缩冗员，但是，维持现行乡级政府框架的必要人员却无法压缩。因此，问题的实质不在于乡镇是否压缩机构和人员，而在于现行乡级政府框架本身是否必要。换言之，问题的实质在于，现行乡级政府框架及其必要人员是否与以农业乡镇为主体的乡域的供养能力相适应？显然，农村税费改革后，广大农业乡镇的财政收入主要由农业税构成这一事实，就决定了乡域的供养能力的大小。一方面，维持现行乡级政府框架的必要人员是精简人员的底线；另一方面，单靠农业税连供养这些必要人员“吃饭”都不够。因此，现行乡级政府框架决定了压缩乡级财政支出的限度，而乡域的供养能力则决定了真正应当压缩的是乡级政府本身。

（三）再度收费陷入“黄宗羲定律”怪圈

农村税费改革后，在不断增大的财政缺口和不断加重的乡镇债务的双重压迫下，作为乡级财政危机的另一种表现，一些乡镇又走上了收费的回头路。

据调查，近年来，江苏一些地区减下来的农民负担又出现了反弹，有的地方擅自增加收费项目，有的收费极不规范，有的仍在搞达标升级活动，涉农收费严重超标，农民反映十分强烈。例如，2002年，江苏灌云县东王集乡不少农户就缴了160多元的捐助办学费，该县沂北乡乡镇安排的税费当年也比上年加了几项，一是204国道拓宽每人8元，二是还陈欠款每人20元，三是新春河工程每人8元，四是植树造林款每劳力20元①「葛如江、汤涧：《苏皖税费改革后农民负担反弹现象透视》，《新华网》安徽频道，2003年2月14日。

农村税费改革后再度收费现象的出现明显违背了税费改革减轻农民负担的初衷，暴露出“黄宗羲定律”这种并税改革怪圈的阴影，即农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。对此，国家明令禁止是一回事，乡级财政危机要寻求出路又是一回事。税费改革后出现收费反弹，正好说明乡级财政体制存在深层次弊端，需要彻底改革乡级财政体制。如果不从根本上触动乡级财政体制，税费改革后出现的乡级财政困境，就使乡级政府为维持自身运转而必然面临一种两难选择：要么崩溃，要么再收费。

四、乡级财政在本质上就是危机财政

事实上，以农业税为主体财源的农业乡镇仅仅凭农业税远远不能维持自身的财政支出，在此条件下，农业乡镇的财政收入缺乏弹性（也可以叫做“经济弹性”缺乏）就构成乡级财政危机的内在必然性。

但是，税费改革前，乡级财政利用自筹制度提供的“制度弹性”替代“经济弹性”，就使乡级财政危机在形式上转换为对于农民的超经济索取。而税费改革取消自筹制度的结果又恢复了农业乡镇的“经济弹性”的刚性面目，迫使这些乡镇不得不主要依赖农业税来对付自身远远对付不了的财政支出，由此，乡级财政危机彻底外显化。可见，对于那些以农业税为主体财源的农业乡镇来说，税费改革终结自筹制度也就终结了乡级财政的独立地位。

税费改革前，乡级财政是“量出为入”，农业税收不足，则自筹收入填平补齐。税费改革取消自筹制度后，在以农业税为主体财源的农业乡镇乡级，财政似乎又变为“量入为出”，而能否真正做到“量入为出”，关系到能否打破“黄宗羲定律”而避免回到“量出为入”。但是，不能以为税费改革取消自筹制度后，再精简几个干部就可以打破“黄宗羲定律”。只要存在乡级政府这个层级，精简干部总是有限的，即使是最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的，而这种刚性的乡级财政支出，在农业乡镇往往是其财政收入所根本不能承受的。

因此，以农业税为主体财源的农业乡镇的财政收入缺乏弹性，无法与其大大超过财政收入的刚性的财政支出相适应，这就决定乡级财政在本质上就是危机财政。一方面，财政收入缺乏弹性，这使大于收入的支出得不到弥补而出现巨大财政缺口，从而表现为财政危机；另一方面，弥补支出的巨大压力在预算内被财政收入缺乏弹性所屏蔽，只得指向预算外，从而形成强烈的非预算收入扩张冲动。取消自筹制度，可以改变乡级财政危机的形式，但不可能由此消灭这个危机的本性。换言之，税费改革只是除掉了自筹制度这个乡级财政非预算收入扩张的工具，并未消除这种非预算收入扩张的动因。可以看出，被非预算收入扩张冲动所煎熬的乡镇负责人可以被税费改革的政治纪律压制住一时，暂时不起用针对农民的收费手段。但是，乡级财政非预算收入扩张的内在要求一定要顽强地寻求表现形式，当直接借助行政力量收费和摊派不便时，可能变卖财产，都不行的话，利用政府信誉举债就成为唯一选择，目前恶性膨胀的乡镇债务就是这种新的形式。

农村税费改革提供了令乡级财政危机暴露的机制。实质上，乡级财政危机在税费改革以前就已经存在，但是，自筹制度将其掩盖起来了。本来，经济发展水平决定财政能力。对于经济发达和较发达的乡镇来说，不需要或者不依靠向农民额外索取的自筹制度来维持其本来良好的财政状况，因而只有对于他们来说，税费改革减轻农民负担的同时并不导致其财政状况变坏。但是，对于我国目前占多数的经济欠发达的农业乡镇来说，税费改革前尽管已经有巨额债务，乡级财政之所以大体上还能连续运转，是因为自筹制度把乡级财政的危机转嫁给广大农民。税费改革取消自筹制度，就在减轻农民负担的同时把财政危机“还给”乡级财政。

地方政府为什么存在？按照公共财政理论，地方政府存在的义理性基础是提供地方性公共物品。但是，我国乡级财政体制存在的严重问题说明，它缺乏这种义理基础。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，这表明，它满足地方公共需求的能力很弱。我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，这种特性使它在很大程度上单纯消耗财政收入而不提供公共服务，因而，它对于提供财政收入来源的农民来说，是一种额外负担。

乡级财政的存在并不能够有效地为农村居民的社会公共需要提供服务，却反过来成为消耗农民收入，加重农民负担的“体制包袱”。因此，消除乡级财政危机的根本出路，既不是精简干部，也不是开辟财源，而是撤销乡级财政，并且从根本上改变乡级政府的组织和运行方式。

五、彻底改革我国乡级财政体制的对策建议

我国乡级财政体制改革的基本思路可以概括为：撤销乡级财政，实行乡镇分治、村级充分自治和乡级有限自治。具体说来，主要包括如下要点：

1.取消乡级财政，对于乡级行政管理模式进行制度创新：

（1）将乡级政府改变为县级政府的派出机构，即改设为乡公所或办事处，不具有独立的财权和事权，只负责完成县级政府委托的基层农村的公共管理事务；（2）乡公所或办事处不实行首长制，只设“督政”“督学”两大员，其他如司法、农（林）政、水政、土地行政、治安等，由县级相应部门派出；（3）取消乡级财政后，原乡政府的工作人员全部裁减，原由乡级政府承担的事务全部由县级政府统一规划、统一安排，所需经费由县财政预算列支；（4）取消乡级财政后，农村的所有政府收入统一体现到县财政，派员和派出机构的一切费用以及公共品的支出也由县财政提供，由此形成的县级财政预算缺口，由中央和省级等各级转移支付解决；对于经济不发达地区和贫困地区，为解决农村义务教育而存在的巨大预算缺口，也可考虑允许由省级财政发行教育公债来弥补；（5）政府对于乡域，只负责提供地方公共物品———政治稳定、司法、治安、义务教育、公共卫生、基础设施；（6）地方公共物品统一由县政府规划并由县政府各部门具体提供，比如各乡道路，由县交通局统一规划并组织修建；（7）负责提供地方公共物品具体事务的是县政府各部门及其派出机构，“督政”和“督学”只负责从政治和政策上指导、监督以及收集和传递政治信息。

2.镇乡脱钩，乡镇分治，即对于乡和以农业为主的镇，撤销财政和实体政府；对于以第二、第三产业为主的工商业镇，则建立财政和实体政府，以发挥其城市管理功能，但不能辖乡。

在我国，乡与镇的社会经济职能是不同的。乡是以农业为主，而镇则分成两大类：一类是以农业和为农村服务为主要特征的镇，这类镇数量多，规模小，分散地域广，基本上仍属农村经济社会体系；另一类是以发展第二、第三产业为主要特征的镇，其财政收入来源主要依靠第二、第三产业，这些主要是县城和少数规模较大的区域经济中心，他们正逐步向小城市发展，基本上已属于城市经济社会体系。

对于乡及以农业为主的镇，应当实行“撤镇并乡”，即除少数中心镇须设立镇并设立一级政府以外，其余乡镇均改为乡，设乡公所，作为县在乡镇一级的派出机构，主要履行县级政府委托必不可少的法定任务①「徐勇：《变乡级政府为派出机构》，《决策咨询》2003年第5期。」。对于以发展第二、第三产业为主要特征的镇，镇一级政府当然有其存在的必要，因为与小城镇建设和工商业发展相关的公共事务较多，需要有一级具有一定主动性并可以灵活运作的政府来提供公共服务。并且，其收入和支出可以达到良性循环：一方面财政收入主要来自工商业，工商业的进一步发展又为镇财政提供增长来源；另一方面，充足的收入来源使镇政府可以提供足够的公共物品，为当地工商业的发展提供配套的城市基础设施。

3.政府行政弱化或退出的领域，以乡村自治填补之，即实行村级充分自治和乡级有限自治：取消乡级财政以后，政府行政弱化或退出的区域会出现治理真空，对此应当用乡村自治来填补，构筑以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村自治模式。

（1）对于乡，由县实行派员和派出机构的方式管理乡域；在“督政”和“督学”以及其他派出机构实施政府行政管理的同时，允许乡范围建立农民自治组织———农协，既不是政权也不是政党，而是村级自治的一种协调组织，向下，沟通村与村；向上，代表各村和乡民与政府沟通；（2）对于村，从经济到政治都任由村民在法律框架下完全自治；（3）镇与县是行政关系；乡与县是行政和自治的二元关系；乡与村是指导与被指导关系。

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目的有两个：一是提高这次局乡级干部“学比赶促”活动的实效性，把培训作为其中一项重要内容，力求虚功实做；二是增强各级干部，特别是处于招商引资工作一线干部招商引资专业知识，提高招商引资能力，推动我县招商引资工作。为了办好这次培训班，县委宣传部、县委组织部、县委党校、县招商办按照县委的要求进行了认真组织，精选了讲座课题，邀请了市商务局的领导为我讲课。希望大家珍惜这次学习机会，真正学点东西，有所收获，有所提高。下面我代表县委、县政府提三点要求：当前各项工作都很繁重的情况下,县委决定搞这次培训。

多数是一知半解，思想上要重视。客观地讲我干部招商引资知识不多。与当前工作需要存在很大差距，这在不同水平上影响了招商引资工作，县项目不多，经济发展滞后的一个重要原因。这次县委集中时间对所有局乡级干部进行较为系统的招商引资知识学习培训，对大家确实是一次难得的学习机会，提高招商引资能力，提高自身综合素质的一个好机会。县委、县政府明确提出了实施“项目带动主体战略”经济发展思路，把项目建设作为深化改革、加快发展、维护稳定的根本途径和实现全面建设小康社会目标的突破口。围绕这一思路的贯彻落实，全县各级各部门和广大党员干部做出了积极努力，千方百计招商引资，取得了可喜的成果，去年项目建设在数量和质量上均取得了新的突破。但是也要看到项目建设特别是招商引资上，还存在着视野狭窄，站位不高，专业知识匮乏，招商能力不强，方法不多等问题。与客商谈判过程中，时有被算计、吃亏的现象；和其它地区竞争时，一些眼看到手的项目时常被他人抢先一步，胜利率不高。目前，全国各地又掀起了新一轮的招商热潮，竞争空前激烈，形势咄咄逼人。招商引资已不仅仅是招和引，而是争，抢。要在激烈的竞争中抢占先机，把更多的资金、项目引进来，不只要有一股磨劲、缠劲，更重要的要有过人的能力、水平，而具备这种能力的先决条件就是要掌握丰富的专业知识，学好相关的政策法规，灵活运用各种谈判技巧。这次县委下决心抽出时间举办这次培训班，组织大家系统地学习，请专业人士为我授课，就是想帮大家开阔眼界、丰富相关知识。希望大家从思想上高度重视，全身心地投入到学习中来，尽快提高招商引资能力。

专业性和针对性都比较强，学习上要用心。这次招商引资知识培训。布置的时间不是很长，课程很满。要在这短短的几天时间里学点东西，大家必需端正态度，老老实实做学生。一要认真。座的大多处在经济工作一线，应该说对招商引资工作并不陌生，实践中积累了一些经验。但真正坐下来，系统地学习招商引资业务知识，很多同志还是第一次。这次培训，既有招商引资相关政策，也有招商引资的方法，包括如何贮藏项目、包装项目、跑项目、谈项目，还有项目建设过程中的各种手续操持，都是非常实用的大家要认真听讲，深入思考，把有关政策学深学透，把路数搞明白，把顺序搞清楚。二要管用。学习的目的就是指导实践，能够解决实际问题。学习的过程中要注重理论联系实际，把学习与本部门、本单位的招商引资工作结合起来，认真进行反思，总结经验，查找问题。同时，要自觉把这些知识应用到招商引资工作的实践中去，切实提高招商引资的胜利率。三要创新。招商引资工作有着广泛的内涵，很多内容并没有严格的规范，而且随着社会、经济的发展在不时增添新的内容，有很大的发展空间。只有不时研究新情况，总结新经验，才干解决新问题，激烈的竞争中求发展、求突破。要善于把上级的方针政策和县委的布置与本乡镇、本单位的实际紧密结合起来，敢于提出问题，善于破解难题，困难中找到方法和出路。四要坚持。现在形势发展很快，不时学习，不时更新知识是做好任何工作的前提，招商引资工作更是如此。不懂得、不知道的东西实在太多，有的同志已经落伍，不能适应当前形势发展需要。这次培训为我今后的学习、工作打下了一个好的基础、开了一个好头。大家要以这次培训为起点，坚持不懈地把学习搞好，培养良好的学习习惯。建议大家在今后的工作中每天都抽出一定时间，着力加强招商引资有关政策、法规的学习，不时提高自己的业务水平。

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2014年，在镇党委、政府的领导下，我全面落实科学发展观，认真学习党在农村的各项路线、方针、政策，从全镇的实际出发，创造性地开展工作，圆满完成了上级下派的各项工作及镇政府制定的各项工作目标。现将总体工作述职如下：

一、招商引资、项目建设进展情况

（一）在建项目(4个)

1、东澳化工有限公司建设项目，总投资2.8亿元，占地50亩，年产原子20000吨、汽车修补漆17000吨、丙烯酸树脂5500吨。已入驻县产业集聚区开工建设，8个标准车间主体完工。

2、县新干线农产品有限公司项目，总投资13000万元，项目集大型综合超市、便民购物中心、农产品采购中心等于一体，将打造成镇最繁华的商业中心，对镇乃至周边地区的现代农业、整个经济社会发展将产生巨大的推动作用。目前基建完工，预计2015年1月底投入运营。

3、晚秋黄梨基地项目，计划投资3000万元，占地1000亩，租赁农户土地，采用公司+农户方式，种植晚秋黄梨680亩，包括种苗基地、办公设施、仓储。工艺技术：育苗、移栽、管理、采摘、销售及加工。目前正在采摘、销售及仓储，准备整理土地扩建加工项目。

4、后寺诗美居社区项目，总投资12000万元，项目占地规划用地面积26621平方米合计40亩，总建筑面积100000平方米。目前两栋主体完工。

（二）已竣工项目（6个）

1、市宋沂酒业有限公司项目，投资4000万元，占地40亩，建筑面积6000平方米，建设3栋酿酒车间，5000吨基酒储存基地，1万吨成品酒勾储及灌装生产基地，以及配套的研发中心、营销中心、行政办公、仓储等设施。项目建成投产后，可实现年产1万吨成品酒，销售收入7200万元,税金129万元，年均利润总额728万。目前项目基建完工，正在准备设备安装。

2、鸿发商贸物流中心项目，计划投资3000万元，占地50亩，建设集商务流通为主、餐饮、洗浴、娱乐的综合性现代商贸服务业。项目分两期进行：一期建设商务酒店，二期建设物流中心。目前一期已投资2000万元，建设商务酒店，12月试运营。二期下半年规划，明年启动建设。

3、县中莓种植有限公司树莓种植基地建设项目投资1500万元，占地1000亩，租赁农户土地，采用公司+农户方式，种植树莓1000亩，包括种苗基地、、办公设施、仓储。工艺技术：育苗、移栽、管理、采摘、销售。已种植400亩，开始采摘，准备后期扩大种植规模。

4、市豫之泉纯净水厂建设项目占地10亩，总投资1100万元。购置纯净水生产线一套，年产桶装纯净水8万吨，设备安装完毕，4月份正式生产。预计年产值2000万元，可实现利税160万元。

5、永兴驾校分校项目，投资1300万元，占地50亩，规划建设训练场地，包括模拟无纸化考场、各种标志、标线、交通信号、标准道路、休息区等。目前投入试运营。

6、镇卫生院扩建项目，总投资600万元，项目总体建筑面积2511平方米，目前投入使用。

（三）已签约项目（6个）

1、入园项目中荷乳业有限公司年产18万吨奶业产业化项目，投资30000万元，占地100亩，计划年产18万吨高、中端乳制品。全部建成达产后年产值可达到12亿元人民币，实现利税3000万元人民币，其中每年纳税不低于800万元，可安排1250人就业。目前正在准备开工前资料。

2、市医用卫生材料厂脱脂棉产品扩建项目，总占地面积39亩，总投资2400万元，预计项目投产后年产1500吨脱脂棉，解决劳动力200余人。目前正在进行项目用地前期清理工作，预计2014年底结束，2015年12月底完成一期两条投资800万元的清花梳棉生产线建设。

3、华业水晶玻璃制品有限公司项目，投资1000万元建设日产5000个中高档玻璃杯生产项目，占地20亩，项目选址入驻镇农民创业园，正在征地赔偿结束。

4、广场项目总投资6000万元、占地50亩，建成住宅楼13栋，建筑面积47000平方米，目前土地赔偿结束。

5、东街市场改造项目，计划投资1500万元，占地9亩，建筑面积8500平方米，建成后可容纳商户60左右。目前准备开工。

6、中心幼儿园项目，计划投资1100万元，占地30亩，建筑面积22000平方米,计划新建3栋教学楼，教室18间，包括多媒体教室、娱教中心、幼儿休息室、幼儿餐厅。建成后可容纳700多名幼儿在园学习、活动。目前正在办理手续。

（四）外出招商情况

2014年，镇配备了专业招商人员，以郑州退城项目为切入点，确定了招商重点区域和重点行业，共外出招商86人次，其中党政一把手外出招商32人次。主要赴晋城、大同、郑州、洛阳等地招商，拜访客商126余人次，收集了不少的招商信息。全镇共对接项目13个，金额涉及17.2亿元。

二、协税工作

对辖区内工业企业运行情况予以实时跟踪服务，全年召开4次工业企业运行情况分析会，为工业企业发展提供有效信息。

多渠道、多方面为税务部门提供税源信息，多种税源兼顾，完善小税种的纳税程序和征收率，增加税收收入。

三、安全生产工作

1、成立优化经济发展环境工作小组，与镇相关职能部门协调配合，开展优化经济发展环境专项活动，创造良好的投资环境。

2、镇村均成立安全生产小组，制定安全生产宣传版面2块。镇安监站每季度研究一次安全生产工作，每月开展1次安全大排查检查活动。对全镇门市部进行全部排查，对存在隐患的要求限期整改，不定期抽查。完成隐患整改8处。

3、认真开展烟花爆竹隐患大排查活动。“双节”、清明等重大节日期间，对辖区内烟花爆竹销售经营场所进行安全消防大排查，消除隐患3处。

4、“三夏”期间，对全镇14个村全面进行了消防排查，消除各类隐患15处。6月份开展安全生产月宣传活动，制定、悬挂横幅6条，发放三夏安全知识宣传页1500份。

5、积极推进工贸行业企业安全标准化建设。

四、统计工作

2014年,我镇统计工作紧紧围绕为全镇经济建设服务的宗旨，克服各种困难，切实做好各项统计年报、季报、月报及各项调查，努力提高统计服务质量。积极开展第三次全国经济普查工作，圆满完成经济普查工作任务。认真开展住宿餐饮业专项调查，核实限下企业及大个体户个数。

五、包村工作

1、各村认真开展党的群众路线教育实践活动。在镇党委、政府的领导下，按照“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的总体要求，以为民、务实、清廉为主题，认真开展党的群众路线教育实践活动，征集意见并予以落实。其中，针对行路难的问题，北街村整修大张路、二路改善出行条件；针对农业生产条件差的问题，改善了生产道路、农田浇灌等农业生产问题。

2、积极服务招商引资项目建设工作。包村领导及包村干部同村干部克服畏难情绪，基本完成广场项目、水晶玻璃杯有限公司项目、社区管网改造的征地工作。对辖区内在建的泓发商务酒店项目、县新干线农产品项目、医用卫生材料厂改建项目、村公租房实行干部一对一跟踪服务，确保项目的顺利建设。

2014年，所包各村在秸秆禁烧、信访稳定、党的建设、换届选举等各项工作始终保持高度的责任感，切实履行镇村干部职责，全面完成各项工作。

六、金融工作

腾飞理财事件中，我镇14个村共589户理财群众到派出所进行了登记报案，涉案合同1386份，金额3538万元。我镇采取四项措施稳定镇理财群众情绪，全镇共成立20个应急队、6个巡逻队，对突发事件提供了反应迅速，应急处理到位的体系保障，全镇大局形势平稳、可控。

七、存在的问题和不足

一是工作中深入基层少，二是工作中存在“好人思想”。以上的问题和不足，今后一定坚决改正。

八、下一步工作打算

1、重点搞好招商引资、项目建设工作，努力完成招商引资、项目建设各项工作任务。谋划好镇农业园和现代物流园建设；服务好酒厂搬迁项目，市场建设项目，广场建设项目，社区管网改造项目。外地企业、资金的引进和实施工作，紧盯已有意向的千万元以上的工业项目，力争有突破。

2、抓好安全生产、消防安全工作，确保全镇安全形势持续平稳。

3、抓好环保工作，杜绝“十五小”企业反弹；

4、以数据质量为中心，完成各项统计报表任务

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第一条为进一步加强乡级统计基础建设，逐步实现乡级统计管理科学化、规范化、制度化，确保统计源头数据质量，充分发挥统计信息、咨询和监督职能，依据《中华人民共和国统计法》、《**省统计管理监督条例》和《**省人民政府办公厅关于进一步加强统计基层基础工作的通知》等有关规定，制定本规范。

第二条本规范适用于**省行政区域内的乡、镇人民政府和街道办事处。

第三条乡级统计基础工作规范的主要内容包括统计机构和统计人员、数据采集、数据审核与上报、原始记录与统计台帐、统计服务与资料管理等。

第二章统计机构和统计人员

第四条乡级统计是政府统计的重要组成部分。乡镇人民政府、街道办事处应当设置统计机构，指定统计机构负责人，负责组织领导和协调本行政区域内的统计工作。

第五条根据乡镇（街道）人口规模的大小，配备乡级统计机构工作人员。5万人口以下的乡镇（街道）专、兼职统计人员不得少于2名，其中至少有1名专职统计人员；5万人口以上的乡镇（街道）专职统计人员不得少于2名。村（居）民委员会应指定专人负责本区域内的统计工作。

第六条乡级统计机构工作人员须取得《统计从业人员资格证》，实行持证上岗。

第七条乡级统计机构工作人员应当保持稳定，不得随意变动。确需调整和变动的，应当征得县级人民政府统计机构的同意。

第八条乡级统计机构和统计人员履行下列职责：

（一）贯彻执行国家和地方各项统计报表制度、统计标准，完成国家和地方布置的各项统计调查任务。

（二）按照上级统计部门要求，搜集、整理、分析、提供和管理本辖区基本统计资料。

（三）负责组织指导本辖区内统计基础建设，组织本辖区内统计业务工作，向当地党委政府和有关部门提供统计信息和咨询建议。

（四）负责组织开展本辖区内基本单位调查工作，建立健全基本单位名录库，并进行动态管理和维护，保持名录库规范、准确、完整。

（五）负责组织开展辖区内统计普法宣传教育活动，积极配合上级统计部门依法查处统计违法行为。

第九条乡级统计机构工作人员要积极参加上级统计部门组织的业务培训，不断提高自身业务素质。

第十条乡级统计机构工作人员应当恪守统计职业道德，做到：忠诚统计，乐于奉献；实事求是，不出假数；依法统计，严守秘密；公正透明，服务社会。

第三章基础条件

第十一条乡级统计机构要具备开展日常工作所需的办公条件：有独立的办公场所；有醒目的统计机构标示牌；有统计机构专用公章；有齐全的办公桌椅、资料柜等；有电话机、传真机等基本通讯设备。

第十二条乡级统计机构应配备适应工作需要的专用计算机设备，加强信息化网络建设，实现省、市、县、乡四级统计网络互连互通，做到统计资料网上传输，逐步实现统计信息采集、处理、传输、应用和管理现代化。

第十三条乡级统计机构各项工作经费和调查经费支出，统一列入同级财政预算。

第四章数据采集

第十四条乡级统计机构和工作人员要按照统计调查制度（方案）的规定依法采集数据，发放和收集基层单位统计调查报表，科学组织开展业务培训，保证数据来源渠道有效畅通。

第五条乡级统计机构和工作人员对于缺报、迟报、拒报的调查单位，应进行批评、教育，限期整改，情节严重的，报上一级统计部门依法立案查处。

第五章数据审核与上报

第十六条乡级统计机构要按照统计调查制度（方案）的规定对调查对象报送的统计报表进行认真的审核、查询、订正、录入、汇总，数据的结构合理、正确，无逻辑性、趋势性差错，数据审核、查询记录应填写完整。

第十七条乡级统计机构要按照统计调查制度（方案）规定的时间、范围、方式上报统计资料，要求以纸介质上报的统计报表干净整洁、内容完整、签章齐全；以磁介质或网络传输、电子邮件上报的统计报表文件名规范、格式正确，无病毒。

第十八条统计数据上报后，乡级统计机构对上级统计部门要求查询的数据应尽快核查，及时答复。

第六章原始记录与统计台帐

第十九条乡级统计机构应建立和管理各类原始记录。

第二十条乡级统计机构应设置统计台帐，台帐数据应当与相应的原始记录及统计报表相衔接，统计台帐应按照时间序列逐月、逐季登记，登记必须准确、及时、连续、完整。

第二十一条原始记录和统计台帐的设置和管理应规范化，手工登记的原始记录和统计台帐应字迹清晰工整，电子原始记录和统计台帐应及时、准确、安全。

第七章统计服务与资料管理

第二十二条乡级统计机构对于乡级重要统计数据，须经上一级统计部门审核确认反馈后，方可对外提供、和使用。

第二十三条乡级统计机构、统计人员必须执行国家有关统计资料保密管理规定，加强对统计资料保密管理。属于国家秘密、商业秘密以及私人、家庭的统计资料，必须保密，不得泄露。

第二十四条乡级统计机构应广泛收集各类统计资料，加强统计资料的开发和利用，定期对本行政区域经济运行和社会发展情况进行分析，围绕党和国家重大政策的贯彻落实情况，围绕经济运行和社会发展中的热点和难点问题，积极开展调查研究，为党政领导和社会公众提供统计分析服务。

第二十五条乡级统计机构应建立和完善统计资料档案管理制度，对统计调查取得的各种原始资料和统计台帐、综合资料、统计报告、重要文件及其他有保存价值的资料进行规范化管理。

第二十六条统计资料的保存时限：定期统计报表、专项调查资料、统计分析报告不低于3年；年度统计报表不低于5年；统计台帐、普查资料、重要统计文件、重大历史沿革统计资料等应长期保存；各种磁介质调查资料，要建立备份系统，有条件的应刻录光盘存档，并长期保存。

第二十七条建立和完善统计资料交接管理制度，遇机构变动、人员调整，对所保管的统计资料要办理交接手续，防止丢失和损毁，确保统计档案资料的连续、完整。

第八章统计机构分类与考核验收

第二十八条根据本规范，《**省乡级统计机构规范化建设评分标准》（另行制订）。考核验收按照统一标准、动态监测、分级实施的办法进行，根据评分标准，将乡级统计机构分为三类：考评分值在80分至100分的为一类乡级统计机构；60分至80分的为二类乡级统计机构；60分以下的为三类乡级统计机构。省统计局将适时对统计基础建设成绩突出的乡级统计机构进行表彰奖励。

第九章附则

乡级范文篇9

一、调整原则

（一）鼓励发展原则。建立激励机制，坚持“谁发展、谁受益，快发展、多受益”，促进乡级加大招商引资力度，积极培植财源，发展经济，不断壮大地方财政收入规模。

（二）适当倾斜乡镇原则。人员工资性支出全部由级财政承担，保障乡级运转的基本支出需要，逐步完善乡镇财政功能。

（三）规范管理原则。深化“乡财县管”改革，硬化预算约束，提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性。

（四）透明、公正、简便原则。确保与乡级财政体制结算公正、简便、透明，易于操作。

二、乡级财政管理体制调整内容

调整后乡级财政实行“固定乡级经费基数，辖区税源全部下划，企业超收比例返还”的管理体制。

（一）“固定乡级经费基数”：根据上级有关规定，结合我实际，每个苏木乡镇核定运转经费45万元，原税费改革转移支付补助支出基数不变。

（二）“辖区税源全部下划”：对乡级财政收入范围进行调整，各苏木乡镇、天山办事处辖区内的税源全部划归乡级。在此基础上，为简化乡财政体制结算，根据企业实现的税收考核乡级财政收入，个体工商户、零散税收不进入考核范围。以乡级辖区内的企业2007年实际入库税收数作为收入基数。

（三）“企业超收比例返还”：对乡级辖区内的企业税收收入基数超收的，按超收部分形成级可用财力比例返还。具体返还比例如下：超收部分形成级可用财力200万以内部分（含200万）按50%还;200万至400万以内部分（含400万）按30%返还;400万以上部分按10%返还。非矿业加工类企业超收部分按形成级可用财力70%返还。

“形成级可用财力”按现行国家税收分配政策，地方收入扣除区市财政分成后确定。

三、配套措施

（一）强化收入征管，规范收入秩序。财税部门要认真履行职责，积极组织收入，并切实加强体制运行中的监督检查，定期通报企业税收进度。各苏木乡镇、天山办事处要采取积极有效的措施，全力发展经济并支持征收机关抓好辖区内税收征管工作。

（二）完善预算管理，健全监督机制。各苏木乡镇要严格按照“乡财县管”的要求编制年度财政收支预算，超收返还补助和政府非税收入要全部纳入预算管理，重点用于发展经济、化解债务、发展社会事业和基础设施建设，并纳入政府采购和国库集中支付管理。

（三）建立消化乡镇债务的约束机制。在全面清理核实的基础上，对有负债的苏木乡镇要拿出一部分税收返还补助用于化解债务，由财政监督实施。同时各苏木乡镇要严格控制新增债务。乡镇经济和社会事业的发展要坚持量力而行、量财办事的原则，根据财力制定发展规划，不得超越自身能力盲目举债搞建设。对擅自举债的乡镇，财政将相应扣减其财力补助。

四、本体制一定五年不变。

乡级范文篇10

【关键词】乡级政府债务风险财政法律控制

【正文】

引言

我国政府向来重视对于金融风险的控制，但是对于政府财政风险，特别是乡级政府债务的法律控制一直都不够重视。目前我国乡级政府债务状况不容乐观，特别是2004年“两会”后，许多省区纷纷宣布：争取两三年内全部取消农业税。但也有许多专家表示担忧。担心取消或降低农业税，地方财政收入将出现缺口，基层政权运转发生困难。这些问题急需通过法律的调整来解决。

正文

一．我国乡级政府债务现状

对于乡级政府债务的具体数额，现有的资料只提供了一些零星的数据，如：一般预算赤字县二○○一年共计七百三十一个，赤字面为百分之三十五点六；全国乡镇政府负债总额为二千二百万元等。但是，这些数据显然是不够全面和真实的。有人估计，我国目前仅乡级政府债务达2000－4000亿元。过去这些债务还可以通过向农民集资摊派逐年偿还，农村税费改革后不能随便向农民集资摊派，而其中相当部分的债务是欠农民的，如“两金”欠款等，因此乡级政府债务问题如果不能得到妥善解决，势必影响农村的稳定。

二．乡级政府债务状况恶化的危害

1、债务严重加重了农民负担。

如果说农民负担过重起初是因为机构和人员膨胀引起的，那么现在，农民负担虽有中央三令五申，但仍有增无减，则是债务危机所致。监利县柘木乡1997年因提早征收农民负担，导致一农民服毒自杀，中央领导严令查处责任人，乡党委书记、乡长被撤销党内外一切职务，直接责任人被判三年。但1997--1999年，监利县仍无视中央减轻农民负担的三令五申，每年加重农民负担2亿元，人均200元，农民苦不堪言。尽管如此，监利县的乡级政府债务依然有增无减。

2、债务导致乡村干部队伍素质降低。

由于债务危机使乡村两级组织失去了存在的经济基础，其职能也萎缩。现在很多村找不到像样的人当村长、村支书，很多乡干部提出辞职，县长的“含金量”也大大降低了。内陆地区的很多村没有积累只有债务，村长选出来了但一般都不愿干，愿干的一般只有两种人：一种是想收回债款的人，一种是有黑社会势力背景的人，在这两种人中，后一种人多被乡领导任用。这使得乡村干部和地痞流氓的结合成为乡村干部队伍结构演化的一种趋势。

3、县级政权面临危机

在内陆的县一级，财政收入的70%以上来自农民负担，由于农村债务的影响，县级财政的预算收入根本不可能实现。内陆许多县级政府为保运转挪用社保资金、专项基金、项目专款、变卖国有资产是十分普遍的现象。乡村截留县级财政收入，必然导致本不堪重负的工业企业雪上加霜，进一步加剧了县域经济的萎缩，财政进一步恶化，失业进一步上升，这样必然会形成经济和社会的恶性循环

过去，县域工业和城镇居民的问题主要靠农村和农民输血解决，才保证了社会稳定。现在农村和农民不仅无血可输了，而且还是一个充满危机的地方和群体。县级政府实际上是坐到了火山口上。

4、农村市场进一步萎缩，通货紧缩进一步加剧

从宏观而言，财富向少数发达地区、少数人集中，大多数地方和大多数人相对贫困化；从微观而言，少数人又通过高利贷和权力的结合，再次集中财富，使更多的人陷入绝对贫困，连最后的保障--土地也将失去。我们既没有解决农民负担过重的问题，也没有找到增加农民收入的有效途径，在农村有绝大部分农户的现金收入不够缴税费和学生的学费，有不少农民一件衣服穿几年、几代人。农民没有钱消费，再好的拉动内需的措施都是难以起到作用。

三．对于乡级政府债务风险的法律控制的改革建议

目前我国财政法上对于乡级政府债务风险的控制相当有限，《中华人民共和国预算法》中虽然也将乡级政府的预算纳入了法律控制的范围，但是实践中难以得到真正的贯彻执行。真正严格执行预算并每年交乡人民代表大会审批的乡政府非常少，而且即使是执行了预算的乡政府在实践中也经常无限制地追加预算。细化并增

实际上，只要乡级政府的财权和事权还结合在一起，乡级政府的债务风险就难以得到有效控制。为此，建议干脆取消乡级财政，把财权收到县一级，乡政府只保留事权。把乡级政府变为县级政府的派出机构，即改设为乡公所或办事处，不具有独立的财权，只负责完成县级政府委托的基层农村的公共管理事务。取消乡级财政后，原乡政府的工作人员全部裁减，原由乡级政府承担的事务全部由县级政府统一规划、统一安排，所需经费由县财政预算列支。乡镇的所有政府收入统一体现到县财政，派员和派出机构的一切费用以及公共品的支出也由县财政提供，由此形成的县级财政预算缺口，由中央和省级等各级转移支付解决。此外，对于经济不发达地区和贫困地区，为解决农村义务教育而存在的巨大预算缺口，也可考虑允许由省级财政发行教育公债来弥补。地方公共物品统一由县政府规划并由县政府各部门具体提供，比如各乡道路，由县交通局统一规划并组织修建。

结论

分离乡政府的财权与事权，这种做法可能过于激进，但这也是解决乡级政府债务风险最彻底的办法。当然，这种想法可能太不成熟。因为这不仅仅涉及到财政法的重大修改，而且还涉及到我国政府结构体制的变革。本文在此仅仅是做出初步的建议，对此将来还应当进行更深入的探讨。

【参考资料】

1《预算执行制度改革与中国预算法的完善》，熊伟，载于《法学评论》2001年第四期。