官僚制范文10篇

官僚制范文篇1

关键词:官僚制；价值；弊病

一、官僚制及其价值

“官僚制”一词由法文bureau和希腊文kratos复合而成，本意是指实施管理的社会行政机构。与汉语中官僚主义不同，在管理学中，官僚制是一个中性词，是指一种以分部—分层、集权—统一、命令—服从为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。

在韦伯的官僚制中，对合理性的追求是其核心所在，也是建构官僚制的一个基本原则。韦伯从权威的角度出发剖析古往今来人类社会的组织形态，把它们分为个人魅力型、传统型和法理型三种。其中前两种只具备合法性而不具备合理性，只有法理型组织是建立在对于正式制定的规则与法令的正当行为的要求之上的，同时兼备了合法性与合理性。韦伯的理性官僚制正是这样一种组织形式。作为一种工业文明时代的组织形式，官僚制具有以下特征：第一，组织内部合理的分工，每个成员都有的明确职责权限并以法规的形式严格固定下来，并且只在本职范围内完成工作。第二，组织内部划分为若干层级，实行层级节制，等级与权力一致，各职位按照权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条。第三，组织内部要根据合理合法的原则制定一整套稳定的规则和程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性，使各机构各成员各司其职，依法行使自己的职权。第四，在官僚制组织中，一切重要的决定和命令都应形成正式的文件下达，并且要记录在案，以便于上级对下级加强控制，明确下级机构及其成员的任务、要求和应履行的权责。第五，实行非人格化的管理，官员间的从属关系是由严格的职务或任务等级序列决定的，权力关系并不具有权力的个性特点，而是基于职务本身的组织构造，完全排除了个人的情感纠葛。第六，拥有极为完美的技术化程序和手段，在专家的指导下日常工作都会拥有技术性的支持，而且，组织目标及这些目标的确立过程也倾向于技术化和合理化。第七，实行合理合法的人事制度，以契约的形式雇佣员工，根据工作性质的要求和人员本身所具备的资格条件任用，根据员工的资历和业绩进行奖惩和晋升；工作全职性的，与私人领域的活动分开。

虽然理性官僚制只是韦伯所设想的“理想类型”，是一种高度纯化的理论描述，在现实中很少有哪个组织能够完全具备上述特征，但官僚制的价值却不容否定。

首先，现代官僚制以其科学性适应了工业社会大机器生产的要求。资本主义生产是理性的生产，它日益排斥着产业革命初期靠个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事等传统的管理方式，要求整个生产过程乃至整个社会都理性化、科学化，以最大限度的追求效率和利润。这一过程随着第二次产业革命的深入和资本主义社会向垄断阶段过度而日益强化。官僚制正是这个时代的要求。它把大工业的生产建立在科学的组织形式上，利用其层次系统的权威和功能的专门化，以其稳定、严格、精确、可靠的管理使大规模的复杂任务得以完成。如果说泰罗的科学管理拉开了管理从经验走向科学的序幕，那么韦伯的官僚制则以一种理性科学的组织形式把科学管理固定下来。因此，官僚制统治是工业文明时代的必然选择，20世纪官僚制成为一种普遍的组织机制渗入一切社会组织。

其次，官僚制以其非人格化的管理推动了现代社会行政模式的建立。早期的行政是人格化的，“以个人关系为基础—忠诚于某个亲戚、保护人、领导人或政党—而不是忠诚于制度本身”。[1]在这种行政系统，公共组织往往偏离其公共性，把私利置于公共利益之上，成为个人牟利的工具。“政府实际上是一个私人企业，公民无从知道政府的真实立场”。[2]19世纪大部分时期内存在的政党分赃制既是一个很好的例证。而韦伯的官僚制则高扬理性主义的旗帜，以其“非人格的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的”特性取代了以前“个人的、传统的、发散的、同类的和特殊的”官僚制，[3]使公共行政重新恢复了其公共性。理性官僚制成为民主政体的“奴役式外壳”，防止野蛮人复辟的工具。连主张新公共管理的学者也不得不承认：“那时，这个词意味着组织方式的理性和效率，是极权主义统治滥用权力的替代物”。[4]理性官僚制和政治与行政的二分法一起构成了工业社会的传统行政模式的两大理论支柱，有力地推动了公共行政由传统到现代的过渡，成为保障民主政治的有力武器。

总之，韦伯的理性官僚制作为一种理性和效率的工具，适应了工业社会大生产和行政管理复杂化的要求，同时又以非人格化、制度化的特征否定了传统的家产式官僚制，使行政管理牢牢地建立在理性、科学、民主的基础之上，促进了政府由人转向法治、由经验管理向科学管理的历史性转变，拉开了现代行政管理的序幕。因此，官僚制成了工业社会的世界性命运。“在行政管理领域，要么采用官僚制度，要么外行作风，否则，别无选择。”[5]

二、官僚制的弊病

官僚制是工业文明时代的产物，它较好地适应了人类社会从农业文明过渡到工业文明所提出的要求，包括行政体系在内的整个社会的官僚制化是工业文明时代的必然选择。但这并不是说官僚制完美无缺，实际上在官僚制的内部存在着不可祛除的痼疾。当人类社会从工业文明时代走向后工业文明时代时，这些痼疾不可避免地日渐显露，成为困扰公共行政的弊病。

（一）人的异化

对合理性的追求是韦伯官僚制的核心要义所在。但这里的合理性并不完整，它仅指形式合理性，而不包括实质合理性。形式合理性倾向于在其程序和手段等方面尽可能地加以量化，从而使行动本身以及对行动结束后目的实现程序的预测成为可以被计算的任务。而实质合理性则是一种主观的合理性，仅仅对行动实现价值判断，而忽视效率。形式合理性是工具——目的的，而价值合理性则是伦理道德的。价值合理性是传统社会秩序的本质特征，在现代社会这种合理性已经失去了它存在的社会氛围，现代化的过程正是一个形式理性扩张和实质理性萎缩的过程。因此，韦伯在设计官僚制时割裂了形式合理性与实质合理性之间的关系，片面强调形式合理性而抛弃了实质合理性。在这里我们可以看到，官僚制的合理化是以人的异化为代价的。伴随着结构的科学化和运行的技术化，官僚制中人的价值和主体地位丧失了。由于追求形式合理性而排除价值因素的干扰，整个官僚制对于效率来说是一个有效的工具，而身处其中的行政人员也仅仅是作为一种工具而存在，是官僚制这台庞大机器上的齿轮上的齿牙，一切均要依理性的规则和程序运行，自主性和价值判断成为理性规则的对立物，属于必须祛除的行列。因为“官僚制是现代社会的体制性动力，而官僚制中所固有的强制性规范迫使一个角色完成自我梳理从而提高体制的能量”。[6]人们如果想要做出有一样的社会行为，就必须加入某个官僚制组织，以被异化为代价，放弃其自主性及一切情感因素，成为理性规则的奴隶。可以说，“官僚制犹如一个巨大的铁笼，将人固定在其中压抑了人的积极性和创造性，使人成为一种附属品只会机械地例行公事成为没有精神的专家，没有情感的享乐人”。[7]“这无异于在官僚制中宣布了人的死亡”。[8]

我们知道，知识经济时代知识是第一财富，人力资源是最重要的资源，效率的提高最终应着眼于人的完善及其自主性的提高。因此现代管理以人为核心奉行人本主义，强调人的价值，把为了人、发展人、依靠人、完善人作为管理的目标所在。在对人的态度上，官僚制与现代管理背道而驰。这也可以解释为什么以效率为目标的官僚制在信息社会却成了效率低下的代名词。

（二）与民主的冲突

按照韦伯设想，官僚制是民主政体的“奴役式外壳”，是最好的防范非理性的野蛮人复辟的手段。但在实践中，官僚制下的行政人员往往给人民留下高高在上、脱离群众、不切实际、不思进取、保守僵化的官僚主义印象。在传统行政模式中，由于坚持政治与行政相分离的原则，行政组织按照官僚制建构，是一个不同于政治组织的独立体系。行政人员保持政治中立，根据其所处等级制度的特定层级确定其位置与角色，对其上级负责。行政人员常常与公众接触，但他们的权力并非直接来自于公众，因此也不必对公众直接负责，因为这是政治家的职责。作为官僚制组织这台庞大机器上的零件，行政人员的任务就是依照理性的规则进行工作，执行上级的指示和命令，而结果如何并不在他们的考虑范围之内。“在通常情况下，除了最上层的官员，没人能命令这部机器开始或停止运作”。[9]而公民虽然是公共权力的来源，但“在与官僚制组织接触的过程中，公民面对的是一个庞然大物，它拥有全面的技术和力量，公民仅是这个复杂过程的一个微不足道的参与者”。[10]可以说，官僚制是实现民主政治的一种工具，但这个工具本身就是不民主的。

必须指出，在实际运作中，官僚制下的行政人员并非韦伯所说的齿轮上的齿牙，官僚制组织也不是非利益取向的组织。实际上，不管是官僚制组织还是官僚本人都有自身的利益追求。公共选择理论从“理性经济人”的假设出发分析官僚制，认为官僚和任何人一样是自身最大利益的追求者，不是受到公共利益的激励，而是受到其利己的利益激励。“官僚制组织立志于通过其等级制的组织结构来强化自身的权力、声望、安全性以及收入而非组织目标的实现。”[11]而个人利益驱使下的产出并不全然符合组织的最大利益。官僚们出于自身利益的考虑，千方百计的寻求权力的扩张和预算的最大化，结果造成机构庞大臃肿和预算的不断膨胀。而官僚之间争夺权力和利益的竞争也会在组织内部形成一个相互倾轧、勾心斗角的氛围，造成整个官僚制体系的内耗增加，背离组织本身存在的目的。而且，官僚制组织往往通过信息和技术的垄断来逃避政治家和公众的监督，使官僚制组织成为一个不受公众制约的独立组织。连韦伯自己也承认“任何官僚制组织都力求通过对知识和意图的保密来增强其专业上的优越地位，而职业机密亦是官僚制的独特发明”。[12]

（三）效率的低下

官僚制适合在环境比较稳定、生活节奏较慢的社会中，大规模提供对服务质量要求不高、品种比较单一的满足社会基本需求的公共产品。在这种社会条件下，官僚制的效率是比较高的。“也许在公共行政的黄金年代，环境变化非常之缓，使其能够在固定的环境中照常运作，但现在已鲜有这种社会环境存在”。[13]后工业社会瞬息万变，全球市场的形成使原来的经济体制面临巨大的挑战，信息技术的发展使普通百姓也能与他们的领导一样获取知识和信息，教育水平的提高使脑力劳动成为经济发展的主要因素，人们对公共产品的需求也日趋多样化。这一切要求体制必须是灵活的、适应性强的；要求政府能给予其人民更多的权利和利益。而这一切都是官僚制力所不能及的。因为官僚制下的行政机构和人员必须遵照固定不变的理性规则工作，而不能根据顾客和社会的要求灵活自主地提供公共服务，即使这些规则已经过时。在这里，遵守规则成为组织力图达到的目标，政府成了“规章驱动的政府”，这样就不可避免的窒息行政人员的创新精神，在组织中形成一种“不求有功，但求无过”的文化氛围。于是，“工作变成了乏味的例行公事，表现出色的员工和表现不良的员工在报酬上体现不出太大的差异，其产生的结果就不是高生产力，而是低生产力”。[14]而官僚制组织内部过多的层级也使这个组织体系决策缓慢，不能灵活地适应社会和公众多样变化的需求。

参考文献:

[1][2][3][9][10][11][12][13][14]欧文?休斯.公共管理导论中国人民大学出版社,2001,P33,P29,P,P48,P289,P55,P48,P51,P51

[4]戴维·奥斯本，特德?盖布勒.改革政府:企业精神如何改革着公营部门上海译文出版社，1996，P13

[5]马克斯·韦伯.社会和经济组织的理论安东尼·奥罗姆.政治社会学上海人民出版社，1989，P71

[6]张庆才.韦伯官僚制的理性化追求及其困境，行政论坛，2003，（04）

官僚制范文篇2

尽管如此，官僚制理论在其发展过程中对官僚制所提出的各种批判，又不能不让我们对官僚制作出理智的思考。特别是官僚制在西方后工业社会和信息时代体现出来的局限和弊端，日益成为新公共管理理论和治理理论的众矢之的，这也给社会组织模式的变迁提供了理论上的支持。本文拟从民主和效率两种价值取向概括和分析与官僚制问题密切相关的理论。

一、多元主义、专家政治论和法团主义

对民主价值的关注是官僚制理论中的核心问题。现代政治学中与官僚制问题密切相关的一些理论可以归人民主理论这一大的范畴。本文简要总结多元主义、专家政治论和法团主义有关官僚制问题的观点。多元主义学派认为，当代西方国家(主要是美国)的政治体系是各种相互交错的力量的汇集，是一种错综复杂的权力平衡。每个团体都对决策具有一定的影响，但没有任何一个团体对权力具有垄断地位或决定性的作用，不存在一个特定的权力精英团体。政府虽被赋予权力，但它越来越处于来自各种利益团体的压力之下，其独立权力非常小。官僚只是多元主义政治制度中各个否决团体中的一员。

在国家机构内，精英和团体经常为了促进各自的利益而互相竞争。官僚体系成为多元主义国家的一个部分，其本身是许多高度分立的机关的集合体，它们在某种程度上相互依赖又相互竞争。多元主义有助于驯服政府的力量，将强制减少到最低限度，并可以和平解决争端，所以有助于促进民主。进而，机构的分立、权力的多元化和政府超载等可以驯化官僚机构并将其威胁降至最低程度。专家政治论学派则提出与多元主义相对立的见解。专家政治是一种政治制度，在此制度内具有决定性影响的人是行政和经济方面的技术人员。该学派由帕雷托、莫斯卡和米契尔斯的理论发展而来，但不同于精英理论。后者关心的是统治精英，技术官僚精英只是其中的一部分；而前者专门关心官僚技术精英的权力，并认为这些人正在逐渐取代其他类型的精英人物在决策中的地位。

专家政治论学派认为，在西方国家技术官僚精英的权力已经在以民选政治机构为代价的情况下发生了增长，并对民主产生了一种威胁。法团主义也是精英理论的一个分支，认为国家政策的制定是由高层国家权势精英与一些数量有限的社团组织(包括工商业团体和工会)领袖彼此协调完成的。社团组织得到准许在各自的领域内保持一种谨慎的性垄断，但必须服从国家对他们施加的某种。国家通过名义上不属于国家的私人和组织来实施控制，由此产生非直接的、非正式的和非公开的行政形式。因此，国家干预并不一定要与官僚机构的干预联系在一起，法团主义是“一种没有官僚政治的国家控制体制”。之所以如此，是因为法团主义国家关心效率和成功，避免程序的正规化；只与少数权势机构打交道，使庞大的行政机构成为多余；可以通过半政府组织和非政府组织来完成一些公共事务管理工作。

二、公共选择理论对官僚制的探索

古典理论对效率问题是含糊的，尽管韦伯的合理性概念包括效率，但并不是关于效率的理论，而是对现代组织中占据支配地位的形式程序的叙述。

因此，一些政治经济学家通过研究公共部门中的制度安排与经济绩效方面的关系对传统官僚制理论发起挑战。奥斯特罗姆对公共选择学派的理论作了总结，其理论特征是：(1)把个人当作基本的分析单位；(2)运用外部效应、共同财产和公益物品理论来界定与公共行政有关的事物结构；(3)分析不同组织或者不同决策安排在公益物品和服务产出方面的结果；(4)根据其产出是否符合效率标准或者其他绩效尺度来评估这些结果。公共选择理论认为，个人自由选择在公共领域会导致公共事物的悲剧。官僚制组织可以替代个人选择，在与控制外部效应、管理共同财产或者提供公益物品有关的任何企业或机构组织里起着重要的制度作用。但是，这种组织形式存在严重的制度缺陷和失败条件。“在非常巨大的官僚社会：(1)对不同的需求的反映会日益变得毫无区别；(2)对预定为受益者的人所引起的成本会越来越高；(3)无法根据需求分配供给；(4)无法采取行动阻止一种用途阻碍其他用途，使公益物品受侵蚀；(5)日益变得易于犯错，不可控制，公共行动剧烈地偏离于有关公共目的和目标；(6)最后导致补救性的行动是恶化而不是缓解问题。”

为此，就必须构思另外的制度安排，应该把经济市场的运行规则引入政治市场以提高政治市场的效率，这主要包括三方面的内容：(1)明确界定公共物品的产权；(2)在公共部门内部和部门之间引人竞争机制，重构官员的激励机制，按照市场规则来组织公共物品的生产和供给；(3)重新设计公共物品的偏好显示机制，使投票人尽可能真实地显示其偏好。基于以上分析，我们可以将公共选择理论的特征归纳如下：(1)继承了主流经济学关于经济人的基本假设，并将这一坚定泛化到政治领域；(2)政治市场博弈行为的结构也不必然为政府干预经济提供理由；(3)基于对社会福利最大化的追求，公共物品供给可以引入竞争。显然，公共选择理论尽管没有直接批评传统官僚制的低效率，但已经对其提出了挑战。

三、民主制行政模式

民主制行政是作为官僚制行政的替代模式而提出的，是新公共管理理论的准备阶段。美国著名政治学家、行政学家、公共选择学派的创始人文森特•奥斯特罗姆认为在美国建国初期就产生了民主制行政理论，在批判了韦伯的官僚制行政理论后，他总结了民主制行政的8条定理：①所有个人都是自己利益的最好判断者；②没有人适于审理自己涉及他人利益的案件；③由于同样的理由，不，由于更充分的理由，人们不宜于同时既做法官又做当事人；④野心必须用野心来对抗；⑤个人的利益必须与立宪权利地位联系起来；⑥手段必须与目的相称，期望通过自己的作用达到任何目的的人，应该具有用以达到目的的手段；⑦在每种政治制度中，增进公众幸福的权力，包括一种可能被误用和滥用的自由裁量权；⑧那里的一成不变的目的是按这样的方式来划分和安排某些公职的，以便彼此有所牵制——使个人和私人利益可以成为公众权利的保护者。这8条定理彻底根植于复杂的民主决策结构中，通过交叠管辖和权力分散的体制赋予其一种稳定的形式。他认为民主制行政体制中的公务人员首先承担成为宪政共和国一位公民的责任，必须增进和服务单个个人的利益。奥斯特罗姆通过探讨美国公共行政学的思想危机，强调指出公共行政学必须在官僚制行政的基础上引人民主制行政的实践，同时还探讨了当代美国政府持续出现宪法危机的制度原因。从官僚制行政走向民主制意味着一个“哥白尼革命式”的转折点，这种转折，会带来两个方面的变革。

第一，以公众为中心而不是传统上以官员为中心。公共行政是为公民服务的，因而必须从公民的需要出发来开展活动，摒弃传统的以官员偏好凌驾于社会偏好之上的做法。

第二，行政决策的民主化。由于具有决策责任，公共行政不能片面追求效率，而要从更高的层次追求行政活动的“好”与“坏”，这取决于行政决策在多大程度上体现了民意，行政决策的民主化就是一个重要的制度保证。到20世纪70年代末、80年代初，作为传统的政府行政管理体制核心的官僚制，在应对技术变革、经济全球化和国际竞争等日益激烈的挑战方面已经不能满足需要。在实践方面，新西兰、澳大利亚、英国、美国和德国等西方国家相继对公共部门进行变革；在理论方面，民主制行政、新公共管理和新治理模式等的学术研究也取得了一些成果。

20多年来，传统的官僚制组织模式被新的模式所取代的趋势越来越明显。在实践方面，20世纪80年代开始，英、美等西方发达国家为迎接新技术革命和经济全球化的挑战，经历了一场被称为“政府再造运动”的公共管理革命。各国的运动从广度、深度和成效方面虽然存在差异，但都涉及公共管理模式的根本性变革。新公共管理形式上都是对传统公共行政模式的否定，改革的目的都是要寻求替代官僚制的新政府治理模式，并且都是以政府职能的市场化作为改革的基本取向。以美、英为代表的“政府再造运动”有其深刻的历史和社会背景。这场变革的背景和动因，大致可以归结为以下四个方面：一是社会历史的变化决定了政府形态的根本变化；二是经济全球化的大趋势要求一个效率很高的政府；三是信息技术革命为打造新的政府模式提供了强劲的动力和技术支持；四是政府职能膨胀引起的财政危机为“政府再造运动”提供了直接的动因。

在信息技术的冲击下，“政府再造”之风席卷世界，而政府再造促进了改革政府的治理模式。美国早在1993年就提出了利用新科技改造政府的目标；加拿大在改造政府的蓝图中，对信息技术亦是情有独钟，将其看作是在改进公共服务水平的同时大规模削减相关费用的良方。在综合考虑了政府服务的相关费用等因素后，英国政府也下定决心，利用信息技术改革政府的公共服务水平，与其他国家一样，英国政府改革的目的在于除了为公众提供更好的服务外，通过降低政府行政费用使所有纳税人受益。在理论方面，从官僚制形成开始，对其的批评就从未停止过。经过20世纪的发展，官僚制在公共部门积聚了越来越多的弊端，从而引起了对政府广泛的批评。这些抨击主要集中在公共部门的规模过于庞大，浪费了过多稀缺资源；政府的活动范围太大，许多活动可选择私营部门完成；政府的官僚制组织方式造成效率低下。虽然政府的许多问题不一定与官僚制有关，但对政府的批评却推动了对官僚制的变革。因此，从20世纪70、80年代开始，众多的理论家从社会变迁的现实角度出发，深入考察研究官僚制作为一种组织管理模式所存在的弊端及其失范根源，从而努力寻找一种新模式取而代之的合理性。

四、新公共管理模式

与民主制行政不同，新公共管理模式基本上可以说是对现实政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的改革总结。尽管还有管理主义、企业型政府等多种多样的名称，但是它们说明了同样的现象，即传统的官僚制已经被一种以市场为基础的模式取而代之。从概念上看，之所以称为“公共管理”，是因为“公共行政”一词几乎完全和政府官僚制结为一体，“公共管理”则更为灵活；公共行政学派正逐渐转变为公共管理学派。新公共管理的目标是要塑造一个更有效率、更具回应性、更负责任、更有服务品质的顾客导向型政府。围绕这一目标，新公共管理首先改革政府的外部管理，即改革政府与社会、市场的关系，推行市场化和民营化政府作用的范围。其次，改革政府的内部管理，将私营部门的管理理念和技术引入政府内部管理。

官僚制范文篇3

一，现性官僚制的特点

要理解当前西方所进行的官僚制改革，就必须首先要了解现性官僚制的特点。现性官僚制通常指以相对专业化的官僚为主体，所构成的政府和企事业的一系列制度和原则的总和；它实质上是一种官僚体系，是近代尤其是产业革命后发明与创造出来的主要用来指导政府和企事业活动的组织形式，也是迄今为止最有效、最流行和最成功的组织形式。它意味着理性和效率，是极权主义统治滥用权力的取代物【2】。在现代政治制度里，由于官僚几乎包办了政治制度的输出，极大地影响着决策过程，起着大部分裁决和传达信息的功能作用，充当着利益表达者和聚合者的角色，所以，官僚制机构的作用不可或缺，人们不可能发明一种方法在没有官僚机构提供的组织、分工和专业的情况下进行大规模的社会工作。【3】历史上抛弃和砸碎官僚制的革命均以失败而告终就是明证。

德国著名学者马克斯·韦伯曾经对理性官僚制进行了详细的研究和总结，提出了系统化的理性官僚制理论，奠定了现代组织理论基础。他所说的理性官僚制是建立在合法型统治理论的基础之上的。他认为任何统治或权威都必须有某种形式的合法性做基础，历史上能被社会接受的合法统治大致有三种纯粹的类型，即合法型统治、传统型统治和魅力型统治。传统型统治是建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上；魅力型统治是建立在非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性、或者英雄气概、或者楷模样板之上；而合法型统治是建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上，是合法受命进行统治的，这种统治服从有合法章程的、事务的、非个人的制度和由它所确定的上司。传统型统治和魅力型统治都属于非理性的统治，不宜作为现代行政组织的基础。而合法型统治属于理性的统治，因为它建立在下述法制观念基础之上的，即“通过协议的或强加的任何法都可能以理性为取向，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向（或者两者兼而有之），并制订成章程”，因此它可以作为现代官僚行政管理组织的基础,同时后者也是合法型统治的最纯粹类型。【4】

历史上任何制度的产生都需要特定的环境，理性官僚制的产生也概莫能外，它的产生至少需要以下几个方面的社会和经济前提：1，货币经济的发展；2，行政管理的范围和数量的扩大；3，行政管理强度的深化和现代交流手段（公共的陆路、水路、铁路、电报等等）的现代化；4，现代资本主义的经济交往要求行政管理具有尽可能快捷地、精确地、明晰地、持续地完成任务的纯技术上的优势；5，国家权力和行政管理运作手段的集中；6，现代群众民主的建立与人和物意义上的“法律平等”。【5】根据以上前提条件，理性官僚制的行政管理只能首先发生在西方的现代资本主义国家，因为它们拥有发育良好的理性法律、货币经济、发达的通讯和运输手段、先进的科学技术和行政手段的集中化，而象中国这样拥有悠久传统官僚制历史的国家，则由于缺乏这些条件难以成为理性官僚制的发源地和生长地。事实上，现代资本主义与现性官僚制有着不解之缘，因为它首先在历史上创造了对持久稳定的、严肃紧张的和可预计性的官僚制行政管理的需要，同时也提供了官僚制以最合理形式赖以存在的最合理的经济基础，如货币资金和现代技术条件等等。

具体而言，理性官僚制的行政管理有着以下几个突出特点：1，法制化。现代行政管理机构有其固定的权限范围，并且由法律或行政法规来加以规定，行政事务在权限范围内按法规持续地运作；有明确划分责权的规章制度和工作程序；采取档案制度化进行管理。2，科层化。实行机关等级制和职务等级制原则，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系，并按等级赋予相应的权力，各个层级的官员和机构都接受严格的监督；官员职务的升迁根据年资或政绩，或者两者兼而有之。3，公私分开。主张严格的公事公办，公私界限分明，公务活动领域与私人生活领域有明显区别，工作区域与生活区域分开；行政管理班子同行政管理物资和生产物资完全分开；任职人员对职位不能占为己有。4，专业化。主张技术专长，官员的选拔和任命注重知识和业务能力；注重专业培训；实行分工的原则，解决事务“不看人办事”，而是根据可以预计的规则，排除一切纯粹个人的、一切非理性的、不可预计的感觉因素。5，职业化。要求行政官员全身心地投入公务活动，职务就是“职业”，就任职务就要承担一种忠于职守的义务；采用固定的货币薪金支付报酬。6，效果的可预见性。理性官僚制作为一种社会组织的特殊形式，其存在便于将总体法规应用于具体情况，从而增加了行动的可预见性，“对于官僚体制来说，‘可预见的规则’，具有真正决定性的意义。”【6】

因此，理性官僚制这一组织形式的行政管理是属于目的合理性的管理行为，体现了科学精神、法制精神与理性精神，抛弃了经验管理过程中的人治因素，避免了任性专断和感情用事，带来了理性与效率，“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时……能达到最佳的效果。”【7】所以韦伯盛赞官僚体制的行政管理是“实施统治形式上最合理的形式”，各个领域里（国家、教会、军队、政党、经济企业、利益集团、协会、基金会等等）现代团体形式的发展，一般都与官僚体制的行政管理的发展和不断增强有关。【8】正因为如此，它适应了随现代化浪潮而来的现代政府、企业和一切大型社会组织管理复杂化的需要，并同自由竞争的市场经济、完备的理性法律和适应社会变化的崭新伦理原则一起，推动着近现代社会的不断进步和发展。

二，时代的挑战与面临的困境

理性官僚制在近现代史上起过重要的进步作用，而时代的发展和社会的进步也不断向它提出新的挑战。特别是20世纪下半叶以来，高新技术革命使得世界发生着日新月异的变化，社会发展的速率和节奏愈来愈快，社会的复杂性较以往大为增加,这一切都是产业革命时代所望尘莫及的；而自70年代以后，人类社会的脚步已经开始迈向后工业化社会或后现代化社会，跨入到信息革命和知识经济时代的门槛。在这种新形势下，政府与企业相互渗透产生出混合经济，规模巨大的跨国公司出现在世界各地，全球化一体化浪潮越来越成为大势所趋。与此同时，人口素质极大提高，人口流动非常频繁和迅速，人们的工作价值观趋向追求更多参与、更有意义的和创新的工作。因此,理性官僚制所面临的外部环境已完全不同于产业革命时期。

这些新因素的出现要求一种和谐的、灵活的组织结构。作为一种组织形式的理性官僚制出现了明显不适应现状的情况：一是无法解决个人目标与组织目标的矛盾冲突，二是在外部环境发生剧烈变化的条件下缺乏足够的应变能力。它出现今天这样的困境并非偶然，因为任何制度，无论它多么优越与先进，都会存在这样或者那样的不足，理性官僚制也不能幸免，自从诞生之日起就存在普遍的无能和惰性、官僚主义这样一些问题，不仅政府部门而且企业界也有这些问题。阿尔文·托夫勒就说过，“……在工商业界，官僚主义的猖獗程度决不亚于政府机关。的确，许多世界上最大的公司和企业同样地陈腐保守和傲慢无礼。”【9】另外，产生于产业革命时期的理性官僚制体制具有强烈的等级制时代特征，只有最上层的人才掌握作出决定的足够的信息，并借助于集权机制来适应环境，使组织有效地维持与发展；而今这种体制已变成迟缓的、中央集权式的官僚体制，在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪末期已不能有效地运转。可以说，官僚制的体制结构变得无法调适其内部的活动，以维持内部系统的正常运作，也无法协调与外部环境的关系,这影响了它本身的命运和前途，不少学者对理性官僚制产生了深深的怀疑，并向它发动了猛烈的攻击。这种形势的发展迫使它非得进行彻底的改革不可。

官僚机构在今天的新形势下所面临和要解决的问题不是个别的，而是复杂多样的。从总体上说来，理性官僚制目前遇到几个方面的挑战：第一是责任问题－要使各机构都为已经确定的目标各负其责；第二是公平问题－公平对待每一位公民，这通常是指根据明文规定的法规同等对待每一个人；第三是顺应民意问题－对某些人的要求做适当的反应；第四是效率问题－在现有的财力和物力基础上获得最大的收效；第五是完善财政制度的问题－确保公共基金节俭地用在公共事业上；最后还有就是专横统治，即政府官员的行为不受法律授权的约束，或者是以某种伤害我们正义感的方式来执法办事。【10】

在今天各种竞争日益加剧、社会变化迅速、服务对象要求质量和有选择余地的状况下，官僚制所遭遇的问题必须解决，具体而言理性官僚制在现今阶段存在以下几个方面的严重不足：1，繁多而又陈旧的规章制度和工作程序，使官员失去了解决问题的主动性和实际操作的灵活性；压制和阻隔了内部的交流与沟通，妨碍了个人的成长和个性成熟，鼓励了盲目服从和随大流；压抑创新和趋向保守，阻碍学习新知识和利用人力资源。2，政府社会功能的增加和职权范围的扩大，使官僚和官僚机构只注重争取更多的经费和更大的权力，脱离人民大众和社会的实际需求，机构越来越庞大臃肿；无法有效地解决上下级与部门之间的矛盾，增加了合作和管理成本，实施政策的行动迟缓，解决问题的能力不足，产生严重的腐败浪费。3，官僚制机构的集权控制，把大量资源和决策集中到中央，使基层组织虚弱，降低了基层组织服务的灵活性、适应性、创造性和速度；官僚机构的全面控制排除了竞争的必要与可能，无法激发人的主观创造性和主动精神。这些都使社会失去了活力，并降低了效率。4，官僚体制对专门技术知识的崇拜，并依靠条块分割的“鸽笼式”的专业化单位来解决不断出现的新老问题,导致了“鸽笼”的无休止扩大，使解决具体问题缺乏了总体的思维和方法。5，政府机构和所有大型组织都沾染着诸如杂乱无章、文牍主义、怕负责任等官僚主义问题，政府本身就是混乱状况制度化（基于缓和各种要求之间竞争的需要）、文牍主义制度化（基于满足那些无法化解的要求的需要）和逃避责任制度化（基于减少批评、维持权力的愿望）的体现。【11】

理性官僚制存在的上述问题和不足，使得官僚在对待其所负责的具体工作上采取得过且过和不负责任的态度，并导致与其宗旨完全相反的结果的出现，即不可预见性和效率低下。即使是韦伯本人对这种组织形式也表示过不满,曾指出理性官僚制作为现代组织形式虽然不可避免，但它确实扼杀企业家精神,其过度发展有可能损害民主，甚至认为早晚总有一天，世界上会充满了齿轮和螺丝式的芸芸众生，不顾一切地沿着官僚化的等级层次阶梯向上爬。【12】所以，在产业革命时展起来的理性官僚制,由于“烟囱工业时代盛行的老式官僚主义”和新时代的挑战，在现代社会容易变成专注于各种规章制度和层次繁多控制系统的中央集权官僚制，缺乏生机和效率，不能进行有效的运作,无法适应社会发展的需要,如果不进行及时的改革和制度创新，那么难逃成为被变革对象的命运。

三，企业精神与制度创新

既然理性官僚制在新时代存在着上述各种问题和不足，影响了它的效率和可预计性，危及到它在新时代的前途和命运，那么应当如何解决这些问题以重新焕发出它潜藏的活力与生机呢？自80年代以来，美国各地和各个部门在探索克服官僚主义的实践中，作出了不少有益的改革尝试。一些政治家用市场机制和企业精神来改革政府机构和公营部门，一些企业家也在悄悄改革他们的管理体制，更加重视企业家精神。与此同时，一些经济学家和政治学家也开始使用曾经用于研究商业公司的分析方法来研究政府机构，提出要在官僚制中引入市场机制，下放权力，用企业精神去改造公营部门，重塑政府形象。

尤其是在也存在着严重官僚主义的工商机构，先于政府走在了改革的前面。它们认识到在由工业化社会向后工业化社会过渡的阶段里，信息和信息技术的爆炸性发展确实大大加强了市场的力量，而市场就意味着选择和机会，处于这个经济大环境下的政府与企事业机构，应当重视和利用市场机制，以取得更佳的效果。这些工商机构没有坐视官僚主义现象的存在，在生存危机的逼迫和利润动机的驱使下，对内部的官僚体制及其运作方式进行了大刀阔斧的改革，取消了中央集权，下放权力，减少了中间层次，着重抓质量，提高生产效率，接近广大的消费者，这一切努力都是为了在新的全球市场中保住自己的竞争地位。“美国公司企业在过去十年中完成了革命性变化，……这一切好象是美国社会生活中所有的机构都同时在努力争取适应一些大规模的深刻的社会变革，力求更加灵活，更加革新，更加富有企业家精神。”【13】正因为改革使得私人企业利用较低的劳动力成本、更有效的管理和更强的竞争能力，在大多数公共服务领域的经营中也能取得更高的效益。与这些工商机构积极进取的情形相比，政府的改革却姗姗来迟，没有工商界那么积极主动，但还是有不少成功的典范。这并不是说政府天生就反对改革政府和进行创新，而是与政府机构所确立的价值取向有着密切关系。根据管理学泰斗彼得·德鲁克的理论，如果一个组织的结构是鼓励企业家精神和行为的，那么几乎人人都可以成为企业家，反之，即使是那些最有企业家创新精神的人，掌管公共服务机构尤其是政府机构半年以后，“其行为也会变得像最糟糕的混日子的官僚和争权夺利的政客一样。”【14】

美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在总结美国各地企业和政府已有的改革经验基础上，十分推崇政府中的“企业家”式人物和“企业家”精神，主张用企业精神来改革公共部门，借以克服官僚主义，提高官僚机构的效率，在美国引起一定的反响。众所周知，"企业家"概念是法国经济学家萨伊所提出，其含义是指能"把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方”的人，即能运用新的形式创造最大限度的生产率和实效的人。奥斯本和盖布勒认为萨伊的这个企业家定义不仅适用于私营部门，也同样适用于公营部门和志愿者参加的第三部门。这意味着能用企业家精神和市场机制来改革政府和公营部门，使它们能不断以新的方式来运用资源和提高效率。事实上也出现了不少这样成功的新型公共机构。它们具有有机的、更多自由度的组织结构，人员精悍，权力分散，标新立异，灵活机动，且能及时地适应环境的变化和很快学会新东西；并利用竞争、顾客选择和其他非官僚主义的机制来有效地完成使命，尽一切可能创造性地工作。【15】美国学者詹姆斯·Q·威尔逊也指出，经验证明减少对市场制约能使参与者释放进取的潜能从而产生实际效益，减少对公共部门的制约也有助于激发它的活力；因此,要提高政府机构的工作效率，改善公共服务的质量，就必须加强他所谓的的合同而非规章的作用，即简化程序并下放权力,让人能利用所有基本的信息，总之“只有政府小些，官僚主义才会少些”。【16】

概而言之，改革后的企业化政府具有下面一些属性。1，起催化剂作用的政府：政府是掌舵而不是划桨，关注的中心并不简单是提供公众服务，而是促使公营、私营和志愿服务各部分行动起来解决自己社区的问题。2，社区拥有的政府：授权而不是服务，把控制权从官僚机构那里转移到社区，从而授权给公民。3，竞争性的政府：引入竞争机制到服务提供者中，促进在服务提供者之间展开竞争，使政府成为竞争性政府。4，有强烈使命感的政府：行为的动力不是来自规章条文，而是来自自己的目标和使命。5，讲究效果的政府：衡量各部门的业绩和拨款是根据效果而非投入。6，顾客取向的政府：把服务的对象重新界定为顾客，让顾客们有所选择，满足顾客而非官僚政治的需要。7，有预见的政府：防患于未然，而不是在问题成堆以后才来提供各种服务。8，有事业心的政府：引入利润动机，变管理人为企业家，集中精力于挣钱而不单单是花钱。9，分权的政府：下放权力，积极变等级制管理为参与协作式管理。10，市场导向的政府：宁可要市场机制而不要官僚主义机制，通过市场力量来进行变革。【17】

当然企业化政府的出现并不意味着实行私营公司代替政府的全盘私有化，或者政府完全可以像企业那样来运作，它只是对现有理性官僚制具有校正的功能，而不真正具有替代功能。无论是主张以市场机制改造政府，还是主张以企业精神改革公营部门，以及主张权力下放和地方分权，都不意味着理性官僚制的末日到来了，只能证明它在经历一次制度创新。政府和企业毕竟是根本不同的两种机构组织，二者之间存在着不可逾越的界限：前者是公共机关，后者是经济部门。企业的动力通常来自竞争，政府则来自种种垄断；企业领导者的行为动机是获取利润，政府领导者的行为动机是连选连任;企业的大部分收入来自其顾客，而政府的大部分收入则来自其纳税人。此外，政府行政部门在宏观管理、提供福利、保障平等和维持国家的整合等方面起着企业不可替代的作用。实际上，很少美国人会真的要求政府像一个企业那样运作,大多数美国人真正需要的不是什么大政府或小政府，而是一个有活力的、强大的和非常活跃的政府，一个有治理能力和实行治理的政府【18】。但这一事实并不意味着政府不可能有更多的企业家精神。相反，要取得更好的政府治理更需要在官僚行政管理中引入企业家精神和市场机制，以减少官僚主义。

奥斯本和威尔逊等学者所总结的美国政府和企事业机构在官僚制改革方面的经验影响很大，甚至受到颇有作为的比尔·克林顿总统的青睐。克林顿总统执政后，其政府机构改革的取向是适应市场，提高效率,增强社会活力,减少官僚主义,迄今所取得的成就有目共睹。事实上,自八十年代以来,许多西方国家的政府都进行了富有成效的改革,其主要特点就是精简政府,下放权力,减少政府对经济的直接干预和控制,实行国有企业的大规模私有化。

中国建设社会主义市场经济体制的战略，提出了改革计划经济体制下的政府体制和企事业体制的要求，目标是建立办事高效、运行协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍；并根据精简、统一、效能的原则，转变政府职能，实现政企分开，调整和撤销那些直接管理经济的专业部门，培育适应社会主义市场经济发展的社会中介组织，从根本上解决机构重叠、政企不分、官商不分、决策混乱的问题。要实现这个目标并非易事，必须得付出艰苦卓绝的努力，因为政府机构和国有企事业机构的改革涉及到改变千万人的既得利益结构,此时借鉴西方发达国家以市场为取向和以企业家精神为导向的改革战略，定会减少改革过程中的曲折,降低改革的风险,使机构改革走出精简－膨胀－再精简－再膨胀的怪圈，实现良性运转，同时使国有企业提高效率，摆脱困境。

注释：

【1】【3】参见[美]阿尔蒙德、小鲍威尔主编：《当代比较政治学》，商务印书馆1993年10月版，第156页，第154－158页。

【2】【9】【13】【14】【15】【17】【18】参见[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府》，上海译文出版社1996年6月版，序第13页，译序第7页，序第13页，前言第7页，序第2页，序第21页及有关正文，序21－25页以及正文23－25页。

【4】【6】【8】参见[德]马克斯·韦伯著：《经济与社会》（上），商务印书馆1997年12月版，第241－245页，第243－245页以及下卷第278－286页，第248页。

【5】【7】参见[德]马克斯·韦伯著：《经济与社会》（下），商务印书馆1997年12月版，第286－323页，第296页。

【10】【16】参见[美]詹姆斯·Q·威尔逊：《美国官僚政治》，中国社会科学出版社1995年2月版，第377－378页，第439及447页。

官僚制范文篇4

沃伦·本尼斯（WarrenG.Bennis），美国当代著名组织理论研究者之一，麻省理工学院博士，并曾在麻省理工斯隆学院执教。对于组织理论中关于组织发展新方向和传统官僚制的灭亡提出了创造性设想。

本尼斯曾经与沙因（因EdgarH.Schein）合作著写《通过群体方法改变个人与组织》（Personalandorganizationalchangethroughgroupmethodsl965），与南思（Nanus，B）合作著写《领导》（Leadershipl985），单独完成如《变为领导者》（OnBecomingaleader1989），<<组织发展>>（Organizationdevelopment：itsnature，origins，andprospects1969），《变革组织》（Changingorganizationsl966）等专著多部，并发表研究论文上百篇。本文主要介绍他于1966年对传统官僚制的批判和对未来组织的展望。

在虚拟组织、组织结构扁平化日趋流行的今天，我们会发现他所倡导的有机一适应型组织的特点，正在被逐渐实现。

一、组织任务和完成任务的途径

组织必须完成两项互相关联的任务才能存在下去，一个是协调组织成员的活动和维持内部系统的运转，另一个是适应外部环境。第一项任务要求组织经由某种复杂的社会过程使其成员适应组织的目标，而组织也适应成员的个人目标。这一过程也被称之为“互相适应”、“内适应”或“协调”。第二项任务要求组织与周围环境进行交流和交换，称之为“外适应”或“适应”。

本尼斯认为，在当代社会里，无论是营利组织（如企业）或非营利组织（如政府），用以实现上述任务的工具正是官僚制——这个后来被韦伯高度理论化了的金字塔般的层次体系。这个组织工具在产业革命时期被用来组织和指导企业的生产经营活动，并日趋完善。虽然，从纯粹技术意义上讲，官僚制的确是到目前为止最有效、最成功和最流行的组织工具，但是只要想起“官僚”这个在社会领域中还具有贬义的词，就能认识到它还具有非常无效率的一方面。套用丘吉尔讽刺民主政治时说过的一句话，即：官僚制体系是最糟糕的一种组织理论，但又是唯一可供采用的理论。

但是，现在该是从理论上和实践上向官僚制体系提出挑战的时候了，虽然它在此前给我们提供了“理想”而实用的组织形式，今后却不可能继续成为人类组织的主要形式了。原因很简单，因为官僚制体系组织用来对付内部环境（协调）和外部（适应）的方法及社会过程已经完全脱离了当代社会的现实。

二、官僚制体系在内部协调时的弊端

组织的内部协调或内适应问题可以追溯到16O多年前就发端了的历史悖论：现代民主个人主义和现代工业文明这一对孪生兄弟。现代民主个人主义强烈要求宪法保护个人权利并非常看重个人感情和个人成长；而现代工业文明却要求组织活动的理性化和机械化。由此，技术的进步和企业的发展蚕食着刚刚赢得的个人自由，它让个人服从铁面无私的工厂纪律。随着理性和技术的高扬，人的热情和解放却被压抑了。随着组织效率的改进，人的工作却变得无意义和非人性化了。矛盾的一方面是个人的需求、动机、目标和成长，另一方面是组织的目标和利益。

在此背景下，官僚制体系成为将人的需要同组织目标联系起来的唯一工具。实现这种联系的哲学基础是法规和理性而不是个人权威。它的逻辑在于被统治者同意服从是因为上司掌握正式职位的权力和具备相应的专长和能力。官僚制体系依靠着理性和逻辑，批判和否定了产业革命初期依靠个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断以及感情用事进行管理的做法。韦伯认为人类的希望在于理性化，这种理性化体现在组织中可以归纳为以下几个要点：

（1）重要的是制度、法规和正式职务，而不是个性；

（2）重要的是公事公办而不是个人关系；

（3）重要的是技术专长而不是心血来潮，一时聪明；

（4）重要的是逻辑和预见性，而不是非理性的感情和不可预计的后果。

这种理性化的官僚制组织具有如下特点：

（1）在职能专业化的基础上进行劳动分工；

（2）严格规定的等级层次结构；

（3）明确责权的规章制度；

（4）人际关系的非个性化；

（5）系统化的工作程序；

（6）以业务能力为选拔和提升的唯一依据。

尽管官僚制体系有效地解决了组织的内部协调和外部适应问题，它的弊端却相当明显，对此进行的批评从没有停止过。本尼斯总结出官僚制体系的10项缺陷：

（1）妨碍个人的成长和个性的成熟；

（2）鼓励盲目服从和随大流；

（3）忽视非正式组织的存在，不考虑突发事件；

（4）陈旧过时的权力和控制系统；

（5）缺乏充分的裁决程序；

（6）内部沟通和创新思想受到压制、阻隔和畸变；

（8）由于互不信任和害怕报复而不能充分利用人力资源；

（9）无法吸纳的科学技术成果或人才；

（10）扭曲个性结构，使职工变成阴郁、灰暗、屈从于规章制度的“组织人”。

韦伯本人后来也批评官僚制这一组织工具。他感到官僚制虽然不可避免，但它确实可能扼杀企业家精神和资本主义精神。他说：“早晚有一天世界上会充满了齿轮和螺丝钉式的芸芸众生，他们紧紧地抓住自己的职位，处心积虑、不顾一切地渴望沿着官僚化的等级层次阶梯往上爬，一想到这种可怕的前景就令人不寒而傈”。

对待个人需求与组织目标之间的内部协调问题，有三种不同的态度。第一种是尽力缩小或否认问题本身，断言它们之间不存在任何根本性矛盾。第二种是承认存在矛盾和利益冲突，但明确站在某一方的立场上要求对方彻底服从和投降（例如个人利益服从组织利益原则），这实际上依然是逃避矛盾，因为它否认互相适应和协调的必要性，企图排除或消灭矛盾。

本尼斯对上述两种观点都持否定意见，因为第一种态度视而不见组织内部的基本矛盾，第二种则企图走极端，用矛盾的一方完全制服另一方。但是矛盾是无法回避的，它反映在一系列组织的两元命题中：个人与组织，个性与金字塔结构，民主与专制，参与式与等级层次，理性与自然，正式与非正式，机械论与有机论，人际关系与科学管理，外向与内向，关心人与关心生产，如此等等。因此不能回避矛盾，只能正视矛盾，分析矛盾，解决矛盾，这就是第三种态度。

最近几十年来，许多研究组织问题的学者包括巴纳德、西蒙、梅奥、利克特、德鲁克等都认识这一两难问题，并从理论和实践两方面提出各种解决办法，大幅度地修改甚至

重塑了官僚制体系的基本特性。本尼斯分析认为这些修正理论都表现了对于某些人道和民主价值观念的倾向性态度，他们在判断组织效能的时候，不满足于单纯从经济指标去看问题，而是力图将人的因素、人的标准补充进行，如员工满意度、员工成长等。本尼斯接着分析认为这些学者都着眼于组织的内部系统及其人性方面，不考虑外部关系和环境问题。对官僚制体系的批评必然要涉及伦理、道德、态度及其社会构造根源，但真正给官僚制体系以致命一击却是来自环境，因为官僚制没有能力适应环境的迅速变化。

三、官僚制体系在组织外部适应中的弊端

官僚制体系在适应外部环境方面似乎并没有问题，因为它是将人类活动纳入常规轨道的理想工具。即使是在竞争性很强的环境，只要稳定和无差异，组织的任务非常规范化，金字塔型的官僚结构和高层“精英”人物集权体制便能适应环境条件使组织有效地运转。

但是，目前情况已经发生了变化，三个环境方面的进展正在深刻地影响着组织环境的结构和面貌。它们分别是科学的飞速发展、智能技术的发展、研究开发活动的增长，这些新进展重塑了环境。

首先，环境变革的速度在加快。由于环境的复杂程度急剧增长，一向稳定的大型组织也开始让人捉摸不定了，它们不再能随心所欲地取得成功，被迫开始系统化地研究环境所能提供的机会，否则就无法实现组织的目标。

其次，各类企业组织的经营‘边界条件“开始发生变化。经理人员现在必须同八个相关的环境要素——即政府、分销商、顾客、股东、竞争对手、原料供应商、劳动力市场、工会组织和企业内各种团体——建立复杂而积极的联系，其间的关系模式与以前完全不同了。

再者，各种环境力量之间的因果关系变得越来越不稳定和具有扰乱性。上述八种要素是相互作用、相互影响和相互依存的，社会的经济方面和其他方面如法律、公共关系等也千丝万缕地联系在一起。同时因为科学技术领域进步的加速，研究开发领域的重要性也日益提高了。企业与企业之间不再各自为战，它们之间的合作正在加强，因为它们面临的命运基本是相同的。

所有这些动态因素都使得以往的官僚制体系组织陷入严重的问题之中。官僚制体系是在竞争和确定性条件下发展起来的，那时候环境是稳定和可预见的。现在的环境结构却经常处于变动状态，各种力量之间的因果机制变化无常，一切都无法预期。环境的变化给官僚制带来的问题是不可逾越的，这预示着它的末日来临了。

通过分析官僚制在组织的内部协调和外部适应中的弊端，本尼斯认为对官僚制的挑战将会来自两个方面。第一就是官僚制无法解决个人目标和组织目标的矛盾冲突，找不到协调的办法。虽然有许多人从人的成长和人的满足等伦理道德出发来充实组织，纠正那种只注重生产效率的偏向，但也只是有缓解作用。第二也是更严重的挑战来自于环境，科学技术革命引起的环境变革要求组织具有很强的适应能力，其结果必然是官僚制的逐渐崩溃。

四、对未来组织的展望

本尼斯对1966年之后的25年至5O年的组织生活从环境、总体的人口特点、与工作相关的价值观念、企业的任务和目标、组织结构、自由结构等六方面进行了具有一定前瞻性的展望。

环境：企业之间合作范围将扩大，企业巨头对抗和政府控制的格局导致大企业的优势地位和不完全竞争。

人口特征：人员流动的频率将加快，在职管理人员培训教育会蓬勃发展，企业的成功很大程度上取决于对人员智力的开发。

价值观念：人们在工作中更希望全面地参与和授权。

企业的任务和目标：企业的任务将变得更加复杂，更难于事先计划。企业领导人重要的不是行使权力，而是认识问题和解决问题的能力。企业的目标将变得更加多元化和更加复杂，达到目标将有赖于适应性、创造性和革新性精神。

组织结构：未来的组织结构将是有机一适应型组织。它会具有下列特征：

（1）临时性，组织将变成适应性极强的、迅速变化的临时性系统；

（2）围绕着有待解决的各种问题设置机构；

（3）解决工作问题要依靠由各方面专业人员组织的群体；

（4）组织内部的工作协调有赖于处在各个工作群体之间交叉重叠部分的人员，他们身兼数职，同时属于两个以上的群体；

（5）工作群体的构成是有机的，而不是机械的，谁能解决工作问题谁就发挥领导作用，无论他预定的正式角色是什么。在有机一适应型组织里，由于工作任务变得更有意义，更具有专业性，也更令人满足，专业人员能得到更多的激励，从而导致组织目标和个人目标的吻合，从根本上解决内部协调问题。

官僚制范文篇5

官僚自主性现象由来以久，可以说它是伴随着政府的产生而产生，但在现代民主制建立之前，它合理而自在地存在着，而作为一个“问题”被提出在西方则是近一百多年的事，因其对政治与行政二分原则的背离而受到关注的，近几十年已发展成为所有现代政府面临的普遍而又难以克服的问题，并成为政治学研究的重点之一。政治学研究官僚自主性问题的主要动因在于揭示官僚制与民主政治之间的悖论问题，即官僚制因民主政治发展的需要而建立，但其发展本身实际上又损害着民主政治发展的基本原则。

代议制民主奉行的人民主权原则，决定了政府政策必须代表多数公民的意志，决定了政府机构的运行必须完全控制在民选代表（政治家）手中。只有这样，当人民对政府政策不满时，才能通过选举等方式有效地撤换其不满意的政府官员，才能保证政府的工作能满足多数公民的利益和要求。但对西方国家正式建立常任文官制度以来的一百多年的历史进行仔细考察，就会发现决定政府运转的权力重心并非想象中的那样落在民选政治家一边，而是相当程度上旁落到官僚机构一侧，公民主权所必需的政治家主导体制已让位于官僚主导状况。这主要表现在，民选政治家只能对政策作出原则的、抽象的决定，而政策的解释和执行则完全操纵在官僚手中（注：美国佐治亚州众议员S.Levitas曾说，在美国，官僚以行政规章形式为国会制定的每一项法律制定80多条规章，这些规章并非法律的技术性细化。“引自JohnSheridan，”CanCongressControltheRegulators?"IndustryWeek,march29,1976,P.25—26.）。而且，这种解释和执行往往是发展性的、甚至是曲解性的。官僚日益脱离或超越了议会和行政领导的控制，已经成为“独立的、准行政、准立法和准司法机构”（注：Wilson,JamesQ.,"TheRiseoftheBureaucraticState."InFr

ederickLaneed.CurrentIssuesinPublicAdministration.4thed.NewYork:St.Martin''''sPress.Inc.1990.）。为此，已有学者发出“官僚已成为现代国家的核心”（注：Friedrich,CarlJ.,ConstitutionalGovernmentandDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.36.）、“官僚国家”（administrativeorbureaucraticstate）（注：这一提法最早见于Waldo,Dewight,TheAdministrativeState,NewYork:RonaldPress,1948.）时代业已到来的感叹。那么，这一状况形成的原因何在？它对政治生活及公民利益的影响如何？它未来的发展前景怎样？本文拟从公共选择学派的角度，对上述问题进行一些初浅的探讨。

一、官僚自主性的形成机制

公共选择学派中，系统而又全面论述官僚自主性成因及影响的学者首推威廉·尼斯坎宁。他于1971年出版的《官僚制与代议制政府》（注：Niskanen,William,BureaucracyandRepresentativeGovernment.Chicago:Aldine-Atherton(1971).）一书，是该学派研究官僚机构首屈一指的代表作，按尼斯坎宁自己的话说，此书的出版“引起了小小的轰动、一些误解以及一些有价值的后续研究。”（注：Niskancn,W."BureaucratsandPolitics"TheJournalofLawandEconomics.InRowley.C.eds.PublicChoiceTheoryⅢAnElgarReferenceCollection.1993P217-243.）可以说，公共选择理论整个学派对官僚制的研究都是在讨论和发展尼斯坎宁此书的基础上展开的。尼斯坎宁在此书中分别阐述了官僚自主性形成的主客观因素。

尼斯坎宁认为，官僚对个人利益的追求是其自主性产生的主观原因。他将公共选择理论学派的理性经济人假设推广到政府官员身上，他认为官僚与所有普通人一样，都是个人利益最大化者。构成官僚个人利益的主要因素主要有权力、地位、金钱、特权等，具体而言不外乎“薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大影响力、轻松的工作负担等”（注：Friedrich,CarlJ.,ConstitutionalGovernmentandDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.36.p.4）。他通过研究证明，除最后两项之外，其它所有目标都与官僚所在机构的预算规模呈单调正相关关系。而政府预算规模又与政府权力的大小正相关。即政府预算越大，该机构权力越大，机构负责人地位越高，该机构所控制的社会资源也就越多。因此，为了追求个人的地位、权力和收入，政府官员必然千方百计地追求本机构预算的最大化，追求对政府权力的有效控制。

尼斯坎宁还证明，议会与官僚机构组成的公共物品生产与消费的供需关系具有双边垄断（bilateralmonopoly）性质，为官僚实现预算最大化愿望、实施自主权奠定了坚实的客观基础（注：Friedrich,CarlJ.,ConstitutionalGovernmentandDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.38）。所谓双边垄断关系是指，如果将政府政策及提供服务统称为政府提供的公共物品的话，议会作为民选机构，代表了全体公民对公共物品的需求，是公共物品的唯一买家；而官僚机构执行立法的过程就是实际生产公共物品的过程，它是公共物品唯一的提供者（卖家）。因此，议会与官僚机构各自垄断了公共物品的生产和消费，形成相当稳定的双边垄断结构。在这种双边垄断关系中，由于官僚与政治家各自所掌握的有关公共物品生产的信息不对称，这种双边垄断关系是不平衡的。这种不平衡直接导致了官僚机构占居决策优势（注：Friedrich,CarlJ.,ConstitutionalGovernmentandDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.56）。

作为公共物品的唯一供应者，官僚完全了解公共物品真实的生产成本。在与议会就预算（公共物品的需求价格）进行讨价还价的过程中，官僚了解议会的偏好（需求曲线），而议会缺乏手段获取有关生产成本的准确信息，结果是官僚可以提出高于实际生产成本的预算标准，并向议会谎称这一高成本是唯一可行的选择，通常情况下议会在面对官僚提出的“要不要”（take-it-or-leave-it）类似通牒的预算建议方案时，即便心有疑虑，除了接受也别无选择。尼斯坎宁的结论可概括为，官僚机构凭借其对公共物品生产者地位的垄断而实际上获取了在公共决策中的优势。

80年代，公共选择学派的一些学者探求从新的视角分析官僚自主性问题。麦克卡宾斯，诺尔和温格斯特三人（为方便起见，三人在学界被统称为McNollgast）在80年代后期共同发表了两篇著名文章（注：McCubibins,MarthewD.,RogerG.NillandBarryR.Weingast,1987,AdministrativeProceduresasinstrumentsofPoliticalControl.JournalofLaw,Economics,Organizations3:243-77,1989,StructureCannons:TheRoleofLegislativeBargainsinStatutoryInterpretation.GeorgetownLawJournal80:705-42.），他们借用经济学中的委托—理论透视民选政治家与官僚之间关系，用人的地位优势解说官僚自主权的生成。他们认为政治家和官僚实际组成了公共物品生产和消费的委托—关系，政治家代表公民成为公共物品生产的委托方，决定公共物品的需求量；而官僚则接受政治家的委托，直接生产公共物品，无权决定生产的规模和利润水平。根据委托—理论，委托—双方的权利和义务由双方达成的契约加以规定。这一契约在民选政治家与官僚之间体现为议会立法和行政领导的指令。委托方明确表明自己的利益需求，并承诺方实现目标后的报偿方式。方除了忠实贯

彻执行委托方意愿外别无他求，除非委托方授予其一定的自由裁量权，否则其行动完全受委托方的意志支配。但在现实中，这一委托—关系已被扭曲，即作为人的官僚机构已很大程度上脱离了委托人的控制，根据自我利益需要而自行其事，他们将这种政治家对官僚失控的状况称为“官僚机构的松驰”（agencyslack）。

根据委托—关系理论，委托—双方对生产信息的占有也是不平衡的，人由于直接从事具体生产，垄断了相应的生产信息，他可以向委托人虚报生产成本，委托人一般缺乏有效手段控制人自行其事的状况。因此，政治家与官僚组成的委托—关系也逃避不了这样必然的结局，即官僚凭借其信息优势而架空了政治家对其的控制。

二、官僚自主权的影响

公共选择理论认为，官僚自主权不仅直接危害了代议民主制的基石，而且，导致了现代政府所固有的许多弊端，为此，他们提出了一系列假说说明官僚自主权的种种后果。

俘获假说：官僚自主权的存在和强化导致了官僚机构成为利益集团追求私利的工具。一旦官僚机构取代政治家主导公共决策，它必然成为各个利益集团追逐的目标，通过合法的利益诉求和非法的政治交易，少数利益集团最终都会将官僚机构变成他们追求各自私利的工具。官僚机构被利益集团操纵也即“俘获”（captured）的结果，就是少数特殊利益集团的利益得到不成比例的满足，政府不再是多数的代表，难以对多数负责，社会不公平、非正义的现象难以遏制。

过度开支假说：政府开支居高不下是由预算最大化的官僚和公共物品的生产方式共同决定的。按尼斯坎宁的分析，由于官僚都是预算最大化者，政府预算将大于议会及公民所偏好的公共物品水平。而且，官僚机构的垄断权力越大，过度开支的比例就越大。官僚的预算最大化方案之所以能在议会中成功是由公共物品的生产方式特点决定的。就经济学而言，生产者确定产量的方式一般可分为需求约束产量和预算约束产量两种类型。前者指生产者根据消费者的需求确定自己的产品数量；后者则是生产者依据已有预算来确定产品数量。本来，政府公共物品的生产量应是依据社会的需求采取需求约束产量方式，即以销定产，生产者（政府）应该在一定产量的条件下尽量压缩生产成本，节约社会在生产公共物品上的资源消耗。但因为政府提供的公共物品的特殊性，它只能整体而不能以单位价格出售，即议会只能以整笔预算拨付而非单位价格预算方式向官僚机构“订货”，因此，政府公共物品的生产实际变成了预算约束产量的生产方式。而且，由于政府一般都规定，每个机构每年度的预算节余不能由官僚机构据为已有，必须上交国库，这对官僚机构来说，不仅其降低生产成本的努力得不到回报，而且还会使议会根据降低后的生产成本拨付下一年度的预

算，在这种条件下，个人利益最大化的官员，不仅不会主动节约公共物品的生产成本，反而会浪费性开支，最大限度地用尽预算甚至超支。因此，政府预算实际成为公共物品的需求价格，要预算最大化，必然意味着产量最大化。

生产无效率假说：政治家与官僚组成的公共物品生产的双边垄断关系决定了政府的公共物品生产必然缺乏效率。由于对信息的垄断，以及其它机构对官僚机构的监督乏力，官僚机构缺乏提高公共物品生产效率的动力，因此，在提供同种物品的条件下，官僚机构较追求利润的企业为低。政府的效率是提供相同或相似公共物品潜在竞争力的函数。官僚自主性越大，其生产无效率的潜力越大。

供应过剩假说：少数利益集团对自我利益的追求使政府倾向于提供超过社会实际需要的、过量的公共物品。因为，除非某项决策直接关系选民眼前利益，否则，选民不会关心与决策相关信息，即一般情况下，选民是“理性无知”的。但是，与普通选民态度相反，某些利益集团在涉及与已相关的决策问题时，不仅十分了解相关的生产信息，而且从个人利益出发，以集体力量共同追求个人利益最大化的预算水平。这些集团与相应官员对政策的影响，自然会大于一般选民。因此，政治均衡就可能出现在公共物品的供给量大于其净收益最大化的水平。

资本密集型公共生产方式假说：由于官僚的待遇与其任职期限直接相关，作为个人利益最大化的追求者，他们只关心眼前待遇，偏好高消费、方便快捷的生产过程。因此，官僚机构往往比生产同种公共物品的私人机构使用更多的资本密集型生产技术，其结果是政府机构往往享有现代化水平最高的工作条件。

选择性效率（selectiveefficiency）假说：官僚为了追求个人利益，对委托人的委托任务可采取有选择地、区别的对待方式，即官僚机构以“选择性效率”去完成政治家委派的任务，对于已有利的任务高效率完成，而对于已不利或关系不大者，则拖拉、勉强应付。通过“选择性效率”，官僚机构实际上重新编排了政府政策及服务的轻重缓急，而在这重排过程中，官僚的意志，即人意志，取代委托人而发挥着决定性作用。

综上种种，可以看出官僚自主性的发展是现代政府存在的不负责任和效率低下等问题的重要根源。

三、官僚自主性的矫治

官僚自主性的实质就是官僚能够有效地追求私利。如上所述，其对政府和社会的危害十分严重，它不仅直接违背了主权在民的民主原则；而且导致政府开支的膨胀和效率的低下，使社会福利水平不是随公共开支的增加而增加，反而徘徊不前甚至下降。有鉴于此，以尼斯坎宁为代表的公共选择学派的学者提出了限制官僚自主性恶性发展的一些措施。

首先，打破官僚机构与议会之间双边垄断的委托—关系。在公共物品的生产和消费问题上，议会与官僚机构形成双边垄断的预算决策体制，限制了社会对公共物品生产效率的监督，无效率可言。它不仅为官僚机构扩大预算创造条件，而且限制了公民评判和监督官僚机构工作效率的可能。可能的改进途径是在各官僚机构之间引进竞争机制，如设立相同机构提供同种公共物品，从而破除某些官僚机构对某些公共物品的垄断性供给，打破官僚机构独家垄断生产该种公共物品的成本信息状况，通过各官僚机构的竞争性提供同类公共物品，提高公共物品的生产效率；另外，也可将一些公共物品的供给交给私人企业来承担：公共物品的特性并未决定其生产必须由政府承担，实际上，许多私人机构能更有效地提供公共物品和服务，其全套运行方式与普通的私人物品生产和经营其它私人物品完全一样，从而消除了立法机构与官僚机构之间双重垄断状况。这样，政府机构作为公共物品生产的组织者和协调者，而非唯一的生产者，这不仅可通过提高公共物品的提供效率，也可促使公共机构在与私人机构的竞争中，改进服务质量，提高工作效率。

其次，强化对官僚机构的监督机制：尼斯坎宁过于强调官僚机构在决策中的优势地位主要源于其对信息的垄断的观点受到不少学者的批评。布林顿和温特罗布1975年发表的文章对此进行了反驳（注：Breton,Albert,andRonaldWintrabe,1975.TheEquilibriumSizeofaBudget-MaximizingBureau:ANoteonNiskanen''''sTheoryofBureaucracy."JournalofPoliticalEconomy82:195-207.InRowleyC.Eds.PublicChoiceTheoryⅢ.AnElgarReferenceCollection(1993)P.259-271.）。他们认为，如果议会中政治家能够容易地（低成本地）获取有关公共物品真实生产成本信息的话，官僚的垄断地位就不复存在，将被迫按政治家的意志生产社会理想的而非过剩的产量。尼斯坎宁的结论只有在政治家无法控制官僚对信息的歪曲时才会出现。正如唐斯强调的，无论在公共机构还是在私人机构，管理者都有许多途径和手段对付下属歪曲信息的行为。就议会而言，它可以通过许多方式强化对官僚的控制。尼斯坎宁并非不相信议会拥有这些手段，而是认为这些手段的实施成本过高而在现实中难以实现。而其他学者则认为这部分实施成本可通过各种制度安排而降低。如成立专门的专家委员会，对官僚机构进行定期审核

，掌握其成本信息；同时，在官僚机构内部，建立有效的行为激励机制，依据效率标准，决定官僚的奖惩升迁及机构的预算资金的调整。

最后，将成本—收益分析引进政府工作的评价系统，在政府机构内部建立竞争机制：政府机构的工作效率难以评判和监督：政府机构的运行规则不同于经济市场，政府不以利润最大化为其工作目标，政府提供的公共物品通常不以价格形式出售，依照市场经济规则，追求高额利润是降低成本的主要动力，而不以盈利为目的的政府机构，在向社会提供公共物品时，由于不计成本，因此，政府机构提供公共物品的成本，往往较社会一般成本（私人机构的平均成本）要高得多，从而导致社会资源的浪费。同时，由于政府工作的不计成本，因此，社会成员对政府机构的工作成绩进行评价时，无法精确测量，其敏感度肯定低于市场价格。因此，社会对政府工作进行监督，由于缺乏确切的客观指标而难以实现；因此，改进的途径应对政府开支项目进行“损益分析”，即对每一项目的社会成本与收益进行细致的比较，杜绝政府项目不计成本的习惯做法；另外，还应将利润分享机制引进政府，允许官僚机构对节省下来的成本形成的财政节余拥有一定的自主处理权：即将生产公共物品节省下来的部分预算成本返还给官员，以促进其主动提高效率，改进服务的动力。为了防止官员制造“虚假的”节省的可能性，可能的防范方式有：让官僚机构直接分享成本节余

；对表现好的官员给予事后奖励；对预算盈余，官僚机构可实行有限度的自主权；等等。

四、几点评论

官僚自主性是政治学长期关注的重要问题之一，公共选择学派的有关研究具有以下几个特点：

首先，公共选择学派与传统政治学对官僚自主性问题的研究可谓殊途回归，其结论在学界并无大的突破，其特色和贡献主要体现在其分析的视角和方法上。美国传统政治学对官僚制的研究，如多元主义、精英主义、集团理论等理论，大多支持权力“铁三角”的结论，即一般认为，公共政策过程已被国会委员会、官僚机构和利益集团三方组成的权力“铁三角”完全左右了，其它政治主体（政党，普通议员，总统等）实际上在很大程度上完全受制于这三种势力。这一结论隐含着在公共决策过程中官僚控制政治家的状况。

公共选择理虽然研究了一个学界的老问题，得出了与传统政治学理论相似的结论，但由于其分析视角的新颖、逻辑的严密而具有更强的说服力。它借用理性经济人假设分析官僚行为，开辟了崭新的研究政府的新视角，可将微观上的官僚个人追求私利行为与宏观上的政府弊端结合起来。尽管用理性、功利概念研究政府官员行为并非始于公共选择学派，但它却是最鲜明、最系统、最深入地将这一行为假设贯穿其理论始终的学派。占据传统政治学主流的学说，一般都更多地强调政府官员实现公共利益方面的功能，很少探究官员以职位为手段追求个人私利的现象及后果。尽管公共选择理论学者在官僚最大化的具体内容上还有分歧，但在官僚与普通人一样都是个人利益最大化者方面完全一致。其著名的结论“国家不过是其组成成员实现偏好的工具”（注：Friedrich,CarlJ.,ConstitutionalGovernmentandDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.4.）直接冲击了传统政治学有关国家是公共利益“守护人”的流行观念，在学界引起极大反响和关注。它对政府弊端的分析——如俘获假说、选择性效率等——较传统理论的分析更现实。

其次，公共选择学派有关政治家与官僚之间组成的双边垄断关系、委托—关系的分析有助于我们从新的角度了解官僚自主性产生的深刻的内在原因，也为我们解决这一问题提供了可能的理论依据。双边垄断、松驰等问题在各国政府机构内都不同程度地存在着，它是造成政治失控，政府效率低下的根本原因。公共选择学派提出的解决问题的新思路，打破双边垄断关系，强化委托—关系，赋予政治家更多地手段了解公共物品的实际生产信息，破除官僚的信息垄断地位，的确不失为一种现实而又合理的选择。

官僚制范文篇6

关键词：官僚制行政；民主治理；公共管理；范式转换

托马斯•库恩在《科学革命的结构》一书中提出“范式”概念和“范式”理论。库恩认为：“范式类似于学科基质，既包含科学公共体共有的范例和共同体成员共有的整套规定，更包含某种公认的共有价值和共同体成员的共同承诺及信念。”［1］288范式对于科学进步具有决定性作用，正是通过范式（或称范式革命）转换完成科学的发展和革命。在范式遭遇反常时，共同体可通过放松范式规则，将反常的东西在原有的范式框架内局部地进行化解。但在范式遇到危机时，新环境下的新现象的产生使得旧范式的规则遭遇混乱和挑战，常规范式不能解释的异常现象日益增多，不断累积，最终达成新的共识，完成范式转换［1］5。范式概念的意义不在于为某一理论加冕，即使是在社会科学，范式也应该严格地被使用。库恩的范式强调的是自然科学中“一致性的东西”，但社会科学的研究很多情况下并不具有一致性。完全按照一致性原则进行公共行政范式划分使得上述范式论要么是机械和静止的，要么是排他和非此即彼的。基于此，本文提出了“民主治理范式”和“官僚制行政范式”两大公共管理范式。这两个范式虽然存在很多一致性的东西，但它们在“价值承诺”上却是完全相反的。官僚制行政范式始于理性官僚制和政治行政二分理论，自古力克时期达至顶峰，西蒙的有限理性决策理论和代表性科层制表明了该范式的反常，民主治理是公共管理范式的转换和革命，是民主政治对官僚制的有效再控制。从“官僚制行政”到“民主治理”的范式转换表面上是学科层面的，但实际上是以整个社会结构和政治结构的变迁为现实材料的。

一、官僚制行政范式及其确立

对于官僚制的理论论述，最为人所熟悉的首推韦伯。韦伯的官僚制理论主要有两个来源：一是韦伯对于现代性社会的深邃理解。韦伯认为从中世纪到近代整个西方文明的发展，如信仰上的宗教改革、经济上的资本主义产生和政治上的市民社会兴起，这些相互独立领域的发展趋势事实上朝着一个相同目标在进行，那便是理性化。官僚制的理性化同样是无法摆脱和避免的趋势。二是韦伯对于权威及合法性来源的划分。韦伯认为任何一种权威的统治都具有正当性，他将权威分为三类。传统型权威认为源远流长的传统是神圣不可侵犯的，根据传统进行统治具有正当性，它构成了封建世袭制度的基础;魅力型权威则基于对克里斯玛式领袖的神圣性、非凡气质或杰出功绩的信仰，并对领袖制定的道德规范或社会秩序心悦诚服地接受;而法理型权威建立在理性和法律之上，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。由于法理型权威同时具有理性和合法性的特点，因此，具有处理大规模工业社会复杂行政管理任务的独特优势。在法理型权威基础之上，韦伯提出了理性官僚制的概念。理性官僚制并非政府类型，而是一种建立于法理型控制基础上的一种现代社会所特有的、具有专业化功能以及固定规章制度、设科分层的组织管理形式，它既是一种组织结构，又是一种管理体制。韦伯试图用理性官僚制来抽象出现代大规模行政管理体制所共有的最本质特征。这些本质特征包括制度化、科层化、专业化、非人格化等。如同经济学上对完美的市场的概念一样，理性官僚制的定义性模式只是韦伯所设想的“理想类型”，是一种高度纯化的理论预设。这种“理想类型”的组织形式最初在美国公共管理领域的实践是和政治和行政二分理论结合在一起的。正是韦伯通过官僚制科层组织理论的建构，解决了威尔逊政治和行政二分思想的技术性问题。威尔逊在1887年的《行政学之研究》提出了政治和行政二分的思想，强调政治和行政的分离以及行政运行的技术特殊性。而古德诺则把威尔逊的思想发挥到极致。自此，政治和行政的二分成为传统美国公共管理的至理名言。对于韦伯而言，官僚制包括所有承担大规模复杂行政管理任务的组织，比如企业、工会甚至政党。但官僚制越来越盛行于大型的公共管理组织。而政治和行政二分理论的提出使得公共管理具备韦伯理性官僚制设想中的价值中立、专业化、非人格化等先决条件，既然行政是技术性的事务领域，不包含价值因素，因此，行政部门运用理性官僚制的组织形态是理所当然的事情。至此，以政治行政二分为根基、以官僚制为实用的组织结构、以行政组织为最有效和最权威的组织载体、以效率为核心价值的经典公共管理范式———官僚制行政范式形成了。它强调权力的强力支配以及单向度的意志宣告，行政作为社会控制的中介而存在，工具性则是行政的主要价值体现。在官僚制行政范式建构过程中，韦伯的理论和威尔逊、古德诺的理论并不是全部的来源，除此之外，弗雷德里克•泰勒是这一范式蓝图最为重要的建构者。泰勒在《科学管理原理》中认为工作过程中效益最大化的途径是科学管理。泰勒的科学管理进一步确立了效率作为公共管理核心价值的地位，行政获得高效率的秘诀在于用更少的投入获得更大的产出。科学管理将管理从个人经验推向理性和专业化的普遍管理原则，这与理性官僚制具有类似的功能和意义，泰勒由此说道“：过去，人是第一位的，将来，体制是第一位的。”［2］科学管理对于官僚制的意义正在于此，它用组织化的体制去替代个人的“非科学”活动，极大地提高了官僚制的管理能力和组织规模，并使得官僚制进一步朝向大规模发展。继泰勒之后，法约尔、古立克、魏洛比等其他行政学者提出了许多古典行政理论，最著名的行政原则是古立克在吸收法约尔一般管理原理基础上提出的“POSD-CORB原则”。在这些古典公共管理学者的共同努力之下，官僚制行政达至有史以来声誉的顶峰，有学者对此评论道：“在那个官僚制的黄金时代，人们普遍认为美国行政官僚机构中最好的部门和领导者与世界上其他国家一样出色，甚至更胜一筹。”［3］

二、官僚制的工具性扩张和范式危机

官僚制行政范式形成以来，经常遇到反常，但它通过放松传统范式的基本原则，局部缓和了这种反常。范式反常的典型是赫伯特•西蒙的有限理性理论，西蒙提出了不同于威尔逊的效率达成方式并发展了一种理性选择理论，但正如奥斯特罗姆指出的那样“：尽管西蒙的挑战是成立的，但挑战之后西蒙重新回到了官僚制组织的世界，他在这一个为人所熟知的约束之内进行研究。”［4］53官僚制范式的真正危机是20世纪行政国家的兴起，它使得官僚制组织的非理性扩张成为一个普遍的现象。在官僚制不断扩张中，以权力集中和等级控制为特征的官僚制组织构成了政府的核心结构，官僚制自我扩张的天性在公共部门的不断扩张直至成为行政国，而行政权又以官僚制的组织形式在数量和结构上包裹国家形态。官僚制组织不断扩张的结果是建立了官僚制对社会和国家的全面支配，由此官僚制行政也成为一种典型的支配型公共管理。在官僚制组织接管公共领域的时代，公共管理中的公共利益受到官僚制组织的篡改，并以服从控制的权力运行方式而拒斥参与、公平、正义等民主价值，从而使得公共管理的民主和公共性逐渐流失，最终产生官僚制的范式危机。奥斯特罗姆认为“：由于官僚制行政一直拒绝接受民主价值，这在某种程度上导致了本世纪众多行政改革的努力并不非常成功，同时也成为美国政府在最近几十年宪法危机不断的思想根源。”［4］160官僚制行政范式危机的外在表现和官僚制工具性扩张所带来的反功能是紧密联系在一起的。很多学者对官僚制组织规模扩大时所产生的反功能做过详细的分析。譬如默顿在《社会理论与社会结构》以及布劳和梅耶合著的《现代社会中的科层制》曾经对官僚制的反功能做出过相当细致而有说服力的论述。他们认为当官僚制组织规模无限变大时，官僚制的每一种原则都会在实践中产生与其相反的如下变态表现形式。1.专业化和效率“悖论”。建立在绩效导向和技术主义至上的官僚制行政被认为是一种能够实现高效率的行政范式。但根据帕金森的研究，当官僚制组织变得无比庞大时，反而会出现低效危机。帕金森定律认为官僚数量的增加与工作量的增加并无关系，这是帕氏在对组织机构的无效活动进行调查分析的基础上提出的关于组织机构臃肿低效的原因的定律。帕金森提出了一个重要的官僚增长公式，认为无论工作量有无变化，计算得到的数值是官僚组织中的员工数量都以一定的速度逐年增长直至成为庞然大物。随着官僚的日益增多形成日趋复杂的利益关系，决策中的非必要因素越来越多，最终使得效率低下而不可救药。公共选择理论认为作为替代个人选择安排的决策安排，官僚制是提高组织效率的一种途径，但当官僚制变得无比庞大时反而会成为一种缺乏竞争效率的制度安排，由于官僚组织垄断了公共物品的供给，缺乏监督和竞争激励机制，大量潜在的制度缺陷会显现出来，最终造成公共服务提供的低效率。2.制度化和目标倒置及官僚主义。在官僚制不断发展壮大的过程中，维持官僚制自身的完整取代组织目标成为官僚制组织最重要的事情。这就产生了官僚制组织的目标置换，它把强调形式的工具主义转变为主要价值。由于手段被替换为目的，官僚不再以实现公共利益为主要目的，而是为了官僚制组织自身的扩张而扩张，并以追求官僚制组织自身的需求和遵守规章制度为目的，由此产生官僚主义。官僚主义表现为官僚过分根据规则行事，注重繁文缛节，不按客观规律办事，在组织内部形成一种文牍主义、官样文章、办事拖拉、死板和僵化的工作作风。如果对这种工作作风不加以遏制，就会逐渐发展成为特质鲜明的官僚主义组织文化。官僚主义是人民深恶痛绝官僚制的主要原因之一。目标倒置还表现为过度控制所带来的负作用。行政组织运用控制的手段维持纪律和标准化是必需的，但如果将制度和纪律作为官僚组织的目的，势必引起过度控制，而过度的控制将导致官僚的过度顺服和丧失公民回应等现象，也妨碍了官僚在自主和自由的创造能力以及从错误中学习和改正的能力，最终使组织失去方向。3.科层化和权力寻租。官僚制行政是一个严密的金字塔形的封闭型组织。一方面，由于政治家对公共管理的外行，官僚会利用技术专家的地位对政治进行逆向控制。而相对公民而言，又身处行政执法地位，无须对公民直接负责；另一方面，官僚追求个人利益的条件与自由度都高于前者，而法律约束则可能松于后者。因此在科层体制内，官僚容易成为一个特殊阶层，形成官僚精英的统治。由于拥有公共权力的行使权，成为特殊阶层的官僚组织会为自己的组织利益服务，由此产生权力寻租。由于官僚的薪资、福利等都与行政机关的预算有关，因此，官僚寻租的一个表现是追求预算最大化。追求预算最大化导致政府的公共开支和行政成本居高不下，公共资源浪费严重且不受节制。权力寻租最严重的后果是使得政府成为官僚阶层谋求组织利益的工具，官僚通过行政干预的办法人为地制造租金，促使寻租者行贿，最终形成腐败。4.非人格化和压制自由及支配社会。官僚制行政是一种非人格化的设计。在科层制的体系内，官僚被设计为政策执行和公共管理的工具，个人的忠诚只是机械地奉献于组织的功能性目的。行政组织成员转变成官僚制机器中的一个零件，自由会为组织秩序和纪律所代替，个人像零件一样循规蹈矩地不停运转。相对于官僚个人，官僚组织则成为一台按照固定的程式生产标准化公共产品的精密机器，早期这种公共产品供给模式可以实现高效率。但随着官僚组织规模的不断扩大，而处于社会的支配性的地位，它以科层组织的方式安排社会生活和公共服务，使得公民失去公共产品的选择自由，无法获得需求日益多元化的公共服务。同时由于不断扩张的官僚制成为社会治理的主要模式。在此过程中，官僚制模式借助于社会的不断组织化而被扩张到整个社会，使得普通公民都无法避免个人自由的丧失。韦伯曾经对官僚制的这种扩张做出如下预言“:国家生活的整个生存,它的政治、技术和经济的状况绝对地、完全地依赖于一个经过特殊训练的组织系统。所有人都不可避免地受到官僚系统的控制，如果人们想逃避这种控制，必须另建一个组织，然而这种组织同样被官僚化。”［5］8

三、现代性的悖论和民主治理范式的兴起

就宏观背景而言，公共管理的规范化观念和思想是根植于19世纪后期的现代性世界的。这一说法意味着现代性是任何公共性管理的出场路径，它构成了现代官僚制行政特殊的历史背景。在韦伯的视域中，现代性几乎和理性化同义，韦伯认为理性化、知识化以及价值祛魅是现代化社会的命运与特征，但韦伯却对现代化的最终走向存在担忧和疑虑。和韦伯类似，马克思在前人的基础上，以其冷峻的批判锋芒和深切的人文关怀提出了现代性的悖论，他认为，在现代性给人类社会带来丰裕的物质财富和工业文明同时，正是资本主义逐利的本性的机器化工业大生产带来的工具理性横扫一切的推进，使现代性走向它的反面。无论是作为一种组织还是一项制度，理性官僚制都是现代性的产物。由此，理性官僚制和公共管理的结合使得官僚制行政成为公共管理最初现代化形式。诚如法默尔所言“：公共管理理论的出现是现代性的一个典范，它始之于理性化，并体现在试图依据科学和技术路线发展公共管理的尝试之中，也体现在试图把资本主义价值纳入官僚制的尝试之中。”［6］在一定情况下“，现代化”可以看作有阶段性的。在现代化肇始过程中，工业主义是主要的模式。工业主义追求的是一种工具理性，它崇尚技术，追求效率，主张权威和纪律、强调等级和服从，将单个的人看作流水线大机器生产中的一个工具。而且，工业主义还试图将工具理性的逻辑运用于国家治理，通过不断地巩固社会的组织化水平来增强社会的管理主义倾向。官僚制行政被认为是工业化社会理性思维的产物。在官僚制行政下，工具理性被认为是唯一的理性模式。不仅行政是政治的工具，即使是作为行政主体的官僚，也被视作巨大的科层系统的一个冰冷的不带感情色彩的工具。工具理性是一种实现手段的机械理性，它内在地要求自由和效率，试图通过简单的工程主义路线来实现现代化。卢卡奇认为极端的工具理性会导致灾难性的后果，因为“，工具理性最注重的是产品的量化、物质的满足和财富的增加，而不关注人性以及人的价值追求之上，它要求将社会进步建立在实际功用和技术水平之上，并试图将这一批判标准纳入所有的社会领域以及进程”［7］。韦伯虽然提出了理性官僚制，认为官僚制是走向国家现代化明确无误的尺度。但是他对于官僚制的未来却是悲观的，则把官僚制的发展认定是准备把整个人类放入牢笼的巨型利维坦。韦伯说道“：贯穿在西方现代化过程中的理性精神及其各种表现，只是从工具理性这个角度来看才具有合理性，如果从价值观念角度看，其实是不合理的。”［5］15价值理性强调对人类制度的社会性建构，认为人类社会的最终进步并不在于工具理性中工程主义的现代化路线，而是必须匹配于价值的完善以及正义和平等的社会制度安排，即人类的最终所有问题的解决，还是得依靠人性的进步、伦理的发展以及社会道德的提高。在早期的现代化过程中，以工具理性为特征的工业化被认为用科学和技术将人类从自然和愚昧的束缚中解放出来，从而成为主导西方的社会历史意识形态。这种基于工业主义的意识形态甚至成为衡量一切是非的裁判者，并且打着技术和效率至上的标签走向一条压抑人性和道德的道路。这一独特的叙事背景反映在公共管理中便是官僚制行政范式的确立，它将工具性的思维方式延伸到整个公共管理领域，并将民主政治与技术行政相割裂，诸如公平、参与、正义、平等、幸福等民主价值因素都被抛在一边。在经历20世纪前期的辉煌后，到20世纪后期，由于工业化的完成，受制于情境预制和工具理性的官僚制行政发生严重范式危机。而同时，西方进入以信息社会和知识经济为特征的后工业时代。在后工业时代，新兴的信息部门和服务部门的重要性逐渐超过传统产业部门，社会阶层和规则结构也逐渐发生改变。在后工业社会中，民主价值因素进入公共管理领域成为一个不可阻挡的趋势，价值理性超越工具理性，它要求公共管理中突显人的作用、人的价值和人性的追求。在旧行政遇到严重范式危机和新经济社会背景出现的情况下，正是民主治理的兴起提供了一个解决危机的替代范式。作为在理论和实践上针对官僚制行政的诸多缺陷而做出的回应，民主治理构成了一个主流的公共管理范式的转换，它立足于破解官僚制行政的困境，试图在公共管理中引入参与、代表、回应、公平等民主价值，从而寻求建立公共管理在后工业化多元社会中的合法性。

四、行政国家和民主治理范式的发展

弗雷德里克森说道“：在一个多世纪里，公共管理发生了很大的变化。在美国以及其他发达国家，公共事务的行政部分急剧膨胀，如果威尔逊看到现代公共管理这一景象，他也会大为震惊的。”［5］1520世纪行政的发展远远超出威尔逊的估计，在当代行政国家的公共管理中，行政不再是政治的工具，而是取代立法权成为支配性的公共权力，并承担起维护公共生活的根本价值的责任。但官僚制行政却仍然将体现工具主义的效率原则视为行政核心，并可以回避行政的公共性问题。在此背景下，官僚制行政的范式反常愈演愈烈。在库恩的理论中，解决范式反常通常存在两大路径，即原有范式的革新调整和“价值承诺”的科学革命。作为常规科学的官僚制行政范式是积累性的，很多人认为这就是科学的发展，但库恩的范式理论颠覆了以往的科学的发展观念，他认为科学的最终发展来自科学革命［8］82。以往工具主义的路径虽然能够暂时将反常的东西化解为范式能预期的内容，但它是累积性的，并没有彻底消除这种反常，反而日益加剧，造成范式危机。库恩认为危机的真正意义在于范式革命的时机已经到来［8］70。而这个范式革命就是民主治理的确立。作为公共管理的转换范式，民主治理提供的是一个立体的概观，它是由“顶层的价值承诺、中间层的理论分支和底层的具体范例”所组成。正如官僚制行政范式是由韦伯的理性官僚制、威尔逊和古德诺的政治行政二分法、泰勒的科学管理主义、法约尔的行政组织理论所组成，民主治理范式内部也有着不同的理论分支和技术流派。在这之中，以奥斯特罗姆为代表的民主治理是主要的一个流派，其理论主要通过公共（理性）选择而建构。而沃尔多、新公共管理、黑堡学派、新公共服务等则构成了另一主要民主治理理论发展的清晰脉络。二者都是在官僚制行政困境导致的政府危机背景下产生，都承认民主治理需要民主在公共管理领域的贯彻以及民主和权威的调和，但它们对调和的不同方案、新型民主的模式以及官僚制的改革等方面都给出不同的解决方案，并由此形成了两种不同的民主治理建构路径。在近代民主政治中，官僚制行政产生于议会制民主时代（威尔逊称之为国会政体），因此在某种程度上官僚制行政可以看作议会制民主的伴随物和对应物。虽然民主治理兴起的直接动力是源于改革和救助官僚制这朵“恶之花”的需要，但更深层次上，民主治理是议会制民主的超越和代议制的补充。民主政治和行政的调适和相容性问题。正如福克斯和米勒所言：“民主在政治和行政之间是可以双向流动的。”［9］民主治理横跨政治和行政两大领域，超越政治行政二分，使得民主政治的核心价值直接在公共管理过程中体现。因此，民主治理在国家治理实践中就表现为民主政治的核心价值在公共管理中的体现。就内在价值和核心要素而言，源自人民主权原则的民主政治主要体现为公民对于公共政治生活的参与性、民选代表和政府的广泛代表性、政治系统的回应性、政治机构和制度的责任性、人民对于公共权力的制约性，这些民主价值构成了民主政治理论和现实的发展基石。通过上述这些基本民主价值在公共管理领域的贯彻，行政管理获得政治属性，民主治理由此诞生。而民主价值植入行政管理的过程也是公共管理范式变化的过程，即由以效率为核心的传统官僚制行政范式转变为以民主价值为根基的民主治理范式。民主（政治）并不是一个高效的制度，但却是一个最不可能出错的制度。同理，民主治理并非不要效率，而是以民主价值为根基，效率原则居于次要地位。假设政府出台的某个公共政策，如果其设计初衷已经有损公共利益，那么它的执行效率越高，最后对公共利益的损害也越大，因此，民主治理也许并非一个高效的行政范式，但它却旨在最大限度地促进公共利益。

从西蒙等人对古典行政原则的批判开始，历经几次范式反常与范式整合，公共管理始终没有发生库恩严格意义上的“范式转换”①，关键原因是没有摆脱效率为价值主导的窠臼，没有形成新的“共同信念”。真正的范式转换应是民主治理范式的确立，它给我们提供了一个在“价值承诺”上超越官僚制行政的新范式。官僚制行政体现的是工具理性思维，认为可以用专业知识和技术方案来解决一切公共问题。一旦确定政策目标，行政就是把这些目标转换为现实的一个专业技术问题。但正如奥斯特罗姆所说：“如果根据公共管理专业知识做出的行为最终损害了人类的福利，那对于公共管理的学者和实践者来说，就必须思考传统公共管理的思维方式和理论基础；如果库恩的科学革命理论是有效的，我们就只有在替代范式的情况下才能够期待解决公共管理的危机。”［4］38民主治理范式就是这样一种传统公共管理的替代范式，这个新范式同时意味着完全不同于传统范式的“共有价值承诺”以及思考公共管理问题的基本知识、概念和体系。

作者:陆聂海 单位:浙江省社会主义学院

参考文献：

［1］托马斯•库恩.必要的张力［M］.范岱年，等，译.北京：北京大学出版社，2005.

［2］弗雷德里克•泰勒.科学管理原理［M］.马风才，译.北京：机械工业出版社，2013：25.

［3］查尔斯•葛德塞尔.为官僚制正名———一场公共行政的辩论［M］.第4版.张怡，译.上海：复旦大学出版社，2007：10.

［4］文森特•奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机［M］.毛寿龙，译.上海：上海三联书店，1999.

［5］马克斯•韦伯.新教伦理与资本主义精神［M］.阎克文，译.上海：上海人民出版社，2010.

［6］法默尔.公共行政的语言———官僚制、现代性和后现代性［M］.吴琼，译.北京：中国人民大学出版社，2005：70.

［7］乔治•卢卡奇.历史和阶级意识［M］.张西平，译.重庆：重庆出版社，1989：97.

官僚制范文篇7

然而官僚制存在以下几个方面的缺陷:(1)繁多而又陈旧的规章制度和工作程序,使官员失去了解决问题的主动性和实际操作的灵活性;(2)压制和阻隔了内部的交流与沟通,妨碍了个人的成长和个性成熟,鼓励了盲目服从和随大流;(3)压抑创新和趋向保守,阻碍学习新知识和利用人力资源;(4)忽视非正式组织的存在,不考虑突发事件。

但是理性官僚制作为被广泛利用的一种组织结构形态,无论是在理论上还是在实践中都有随着社会的发展变化而发展变化的过程。对官僚制的改革,并不是要埋葬官僚制,而是对其纠错,“甚至是超强纠错”。面对新的理论革新和世界经济发展形式我们将引入强大的纠错工具——新公共管理理论。那么，我们的思路应该是以理性官僚制为主体思想，吸收新公共管理理论的有益成果，力求克服官僚制的缺陷，构建有中国特色的符合中国当前国情的现代化官僚体制。

经合组织（OECD）公共管理委员会对新公共管理的界定是这样的：（1）从效率、有效性和服务质量等方面来更密切地关注结果。（2）用分权式的管理环境取代高度集权的料层结构。在分权体制下，关于资源配置和服务供给的决定更接近于供给的核心问题；分权式的管理环境也为顾客和其他利益集团反馈信息提供了机会。（3）灵活地寻求能够带来更加有效的政策成果的可行方案，以替代直接的公共供给和管制。（4）极大地关注由公共部门直接提供服务的效率，包括建立生产率目标、在公共部门组织内部和公共部门组织之间营建竞争环境。（5）其核心目的在于强化指导政府发展、要求政府自动灵活地以最低成本对外部变化和不同利益需求作出回应的战略能力。

那么结合新公共管理的精神，现代化的官僚体制必然有以下五个基本特点：

（1）现代官僚制必须健全法规,实现由“人治”到法治。由于种种原因,中国社会发展状况一直呈现出高度的不平衡,与此相应的组织管理方式是家长制与官僚制的奇特混合。当前,我国正处于经济社会的转型期,传统的行政组织管理体制已经成为阻碍社会发展的障碍。家长制已经不能适应知识经济开放的时代特性。但从另一方面来看,中国目前正处于社会主义初级阶段,官僚制的存在还是有其合理性的,我们排斥家长制并不能否认我们还需要官僚制,我们需要的是法制化的官僚制,从某种意义上说法制化的官僚制,将大大推动我国的现代化进程。

（2）现代官僚制必须实施科学管理,实现民主集中制和领导例外原理,形成一个既能克服官僚主义,又能提高效率的完整的闭环控制系统。要求按照抽象的规章进行管理,这是对按照统治者意志进行管理的否定;“在法律面前人人平等”是对特权的“厌恶”和否定;按照个人的能力和才华来选拔管理人员是对世袭制和等级制的否定。这些都体现着民主集中的精神。目前,在我国的政治经济等领域内还普遍存在着严重的“初级群体化”现象和官僚主义,其根源在于没有一套完善的科学管理制度。所以,克服官僚主义,提高管理效率便成为体制改革的目标之一。要克服官僚主义,提高管理效率,就必须从制度上着手,实行民主而科学的现代科层制度。比如：将民主参与与激励措施有机地结合,通过定期召开班组讨论交流会,或与部分成员个别谈心,让组织成员对集体的目标计划谈建议提看法,出主意献计策,使得人人参与决策,共享组织荣誉利益,共担组织困难风险,共同制约官僚主义行为。

（3）现代官僚制通过运用技术知识的优势,形成尊重知识、尊重人才的科技社会化的新时尚。比如,对人员的录用和培养,就必须保证素质、技术、知识和能力较为精良的人能被优先考虑。同样,招聘的各级领导,也必须具备优良的道德品质、丰富的实践经验、过人的决策胆略、超群的才能权威。有了好的领导和员工,组织就拥有了最宝贵的人力资源。另外,现代科层制组织还可以采用内部晋升、公开招聘竞争上岗和交互式轮换使用的方式,既促进员工忠于职守,勇于承担风险,又预防权力垄断的寻租行为滋长。

（4）引入市场竞争机制，提高公共行政水平新公共管理强调政府管理应广泛引进市场竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。因此，政府为了高效地实现公共服务的职能，应该让许多不同的行业和部门有机会加入到提供服务的行列中来。

（5）现代官僚制要借鉴官僚制的理性精神,使我国行政组织尽快走向规范化和法制化。进一步发展和完善公务员法,把行政官员的管理纳入法制化轨道;制定政府及其部门机构与人员编制法、行政程序法,控制机构膨胀与管理中的主观随意性;完善政务公开、群众投诉和各种对行政的监督措施,进一步健全行政复议、行政诉讼、行政赔偿等各种责任追究机制,确保对政权力运作的有效制约。

综上所述，我国的行政改革应当总结以往的缺点和不足，采纳新公共管理注重绩效、结果的精神，探索绩效目标管理的经验，尝试在政府管理中建立新公共管理和理性官僚主义相合的现代化官僚制它将使我们的视野更加开阔，思路更加清晰，目标更加明确。理性官僚主义新公共管理思想和中国国情的结合，必将进一步增强我国的国际竞争力，提高公共行政服务的质量和效率，推动政治、经济、文化等各项事业的更快发展。迎接经济全球化挑战,抓住经济全球化机遇。

参考文献

［1］许攀.官僚制与企业化政府［J］.中国行政管理,2003,(5).

［2］苏国勋.理性化及其限制——韦伯思想引论［M］.上海:上海人民出版社,1988.

［3］［美］本尼斯.组织发展与官僚制的命运［A］.孙耀君.西方管理学名著提要［M］.南昌:江西人民出版社,1992.

［4］陈振明.走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视［J］.厦门大学学报（哲学社会科学版），2000，（2）.

［5］戴雏•奥斯本，特德•盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门［M］.上海：上海译文出版社，1996.

官僚制范文篇8

一、有关中国传统官僚政治的研究文献

20世纪以来，国内外、海内外有关中国古代政治制度的研究积累了许多文献，其中也有部分与官僚制度有关的研究，例如曾资生的《两汉文官制度》、邓嗣禹的《中国考试制度史》、王亚南的《中国官僚政治研究》、杨树藩的《中国文官制度史》、日本历史教育会出版的《历史教育》杂志1965年6月号《中国古代的官僚制特集》等，梅原郁的《宋代官僚制度研究》、石桥秀雄的《清代的官僚制度》、村上哲见的《话说科举———考试制度与文人官僚》等。但20世纪以来，中国古代官僚政治的研究，实际上是关于官吏制度的研究，而非从政治学的角度开展的研究，或者说不是现代政治学中有关官僚与政客的政治角色的研究。上述文献中，最为值得注意的是王亚南的《中国官僚政治研究》，但王亚南的研究是为回答李约瑟之谜而进行的;同样，林毅夫在《制度、技术与中国农业发展》中关于中国官僚政治的研究，主要是讨论中国的官僚政治与工业革命的关系问题;黄仁宇在《资本主义与二十一世纪》中关于官僚政治的研究，主要是探讨中国的官僚政治与中国产生资本主义的关系问题。这些研究，与其说是关于中国古代官僚制度的政治学研究，毋宁说是关于中国古代官僚制度的政治经济学研究和历史研究。因此，现有文献中，有关古代中国官僚的政治角色的政治学研究是十分缺乏的。我们的研究，就是试图在这个方面作一些新的尝试。

二、中国古代的官僚政治

中国古代的政治体制历史悠久，内容丰富。一般认为，中国的传统政治制度形成了以下明显的特征:君主专制;中央集权制;官僚政治。其中，官僚政治对世界政治的影响尤其深远。在西方，官僚政治被视为封建主义与资本主义相互斗争的产物。在中国，官僚政治却是君主专制和中央集权的产物。官僚这种政治角色是从分封制下君主的家臣演变而来的。官者，管也;僚者，官也。先秦时期，官僚不过是君主的家臣或高级奴仆。秦统一六国后，废除了分封制，建立了郡县制。郡县则设官吏治理。秦以后，历代设官的同时往往设置官府中掌管簿书案牍的吏胥，辅助官员履行政务。秦汉时，流行“以吏为师”，高级官僚出身吏胥的不可胜数。魏晋时期，流行“九品中正”制，为吏者不得与清流为伍。隋唐之后，盛行科举制度，吏胥的选拔不被中央政府重视。但是，吏胥作为地方政府中的办事人员，仍然是官僚政治体制的重要组成部分。主官与吏胥的根本区别是职责与任期不同。中国古代各级地方主官实行异地制(回避本籍)、流动制(定期流动)、任期制，因此官场有“一朝天子一朝臣”，“朝中有人好做官，朝中无人莫做官”的俗语。而吏胥则实行常任制、本土制，而且职位往往父子兄弟相传，于是形成了吏胥实际左右官员的官场格局。幕僚是中国古代应聘帮助军政官员办理各类事务的专业人士，又称幕友、幕宾、幕客等。师爷则是人们对于幕僚的一种俗称。中国的幕僚制度，源于西周，成于秦汉。秦汉时期形成的选官制度主要是由下而上的察举制、由上而下的征辟制以及任子制。西汉时，幕僚制度已基本成型，朝廷公卿与地方郡守都有权聘用僚属。这个时期，不但幕僚盛行，还出现了所谓的“幕府”。东汉光武中兴之后，辟召之风尤其兴盛。征辟制度成为政府基层官僚的一种正式选拔制度。

中国古代特殊的政治权力的获得方式，往往导致两种突出的政治弊端，或是外戚专政，或是宦官专政。东汉末期，在朝政上不断形成了外戚专政与宦官专政交替出现的政治腐败。公元189年，外戚谋诛宦官，召西凉猛将董卓入京。董卓入京得势之后，废帝擅立，思谋篡逆，各路军阀于公元190年起兵讨伐董卓，历史进入三国时期。三国时期，先后在中原地区和周边州郡形成了逐鹿中原的十四个同质同构的政治军事集团，并逐渐演变成曹操、孙权、刘备三大集团，形成三国鼎立的历史。三国鼎立的局面是由三分的人才均势、三分的地理均势、三分的政治均势等多种历史原因交叉形成的，而且三分的人才均势起了主导作用。曹操、孙权、刘备为快速发展自己的势力，争将罗致天下名士，以壮势力，促使幕僚制度快速发展。例如，先后参与曹操制定战略的主要幕僚(不含武将)有93人之多，其中最主要的参与战略制定者当数荀彧、荀攸、贾诩、钟繇、程昱、郭嘉、毛玠、司马懿等。为了进一步加强对人才选举的控制，公元220年，魏王曹丕采纳吏部尚书陈群的建议，实行九品中正制的选官制度，以秦汉时期的征辟、任子制度作为补充方式。这时期，各级政府官员均是自行征辟僚佐掾属，而且不受名额限制，因此也造成了征辟泛滥。两晋南北朝时期，主官与幕僚的关系大多为宾主关系。尤其是西晋永嘉之乱以后，中原战乱不断，北方大批士人南下，并且失去了原有的生活资料，只好靠充当地方豪门望族的幕僚为生。例如，东晋时期权臣桓温密谋篡权，幕僚郗超参与谋划，桓温让他躲在幕帐之后偷听自己与谢安、王坦之有关国事的讨论，不料被风吹开帘帐暴露出来，被谢安讥为:“入幕之宾。”又如，南北朝时期，名士庾杲之受聘王俭的长史，有人说名士入幕，好比芙蓉出绿水，更加亮丽。因为这个典故，后人将幕府雅称为“莲幕”，正好与表示官府大堂的“琴堂”相对，以示宾主相得之意。这种文化也透露出当时的主官与幕僚的关系是一种宾主关系，通俗地讲就是雇佣关系。隋唐五代，九品中正制已经弊端丛生，不能适应经济社会发展的要求。隋炀帝开始建立进士科，用“试策”取士，科举制度成为选拔官员的主要途径。辟召作为一种补充制度，主要是针对有特殊才能或德行之人的一种特殊录用方式。与两晋南北朝不同的是，隋唐五代时，幕僚又成为地方政府的正式雇员。主官与幕僚之间虽有宾主关系，但本质上是长官与佐僚的关系。唐代地方长官虽然用人的自主权基本没变，但与魏晋南北朝时不同的是，幕府辟客要奏闻朝廷。征辟作为一条入仕之途，是刚刚兴起的科举制度的重要补充。未能从科举获得官职的士人，还可以通过幕府的辟署进入仕途，并由此参与政治。

五代时期，地方官员都很重视幕僚，普遍延请名士以充实幕府。与此同时，各地藩镇武夫，往往恃权任气，滥杀幕僚。幕僚成为一种高危职业，清代赵翼在《廿二史札记》中将这种现象称之为“幕僚之祸”。宋朝制定了全面的官员和胥吏任用制度。宋朝的官员比前代增加了许多，尤其是州县官员大量增加。宋朝时，一般百姓做官的主要途径是贡举、恩荫和学校三舍考选。官员以外的官职办事人员统称吏胥。吏胥是各级政府机构中担任日常行政事务的属员。吏胥虽然地位低下，但由于是常任制，因而实际上掌控了行政权。北宋前期，除朝廷和中央政府各部门的胥吏领取官俸外，州县胥吏大部分属于轮流担任职役者，没有俸禄。神宗熙宁三年(1070年)后，各级胥吏皆授予俸禄，已有俸禄的胥吏则增加俸禄。领取重禄，因此，这部分胥吏也叫“重禄公人”。北宋初年，鉴于五代藩镇坐大，中央政府大权旁落的局面，中央政府对五代时期幕僚的私人聘任制度进行改革:规定幕僚聘用由各级官员自辟改为由中央任命;幕僚数目由不确定改为员额限定。幕僚地位被削弱，幕僚的功能由可以参与决策政务(承担部分政客的角色)，转为协助主官管理行政(充当纯粹的官僚角色)。自此，幕僚与主官的官僚与政客角色得到明确的划分，幕僚成为纯粹的官僚，这一点，从宋人对作幕之人的称谓:幕客、幕僚、幕职官上也可以看出。元朝时，各级政府机关的工作人员大致可以分为三类:官、首领官和吏。元朝以前，官与吏的界限是极其严格的，胥吏虽然可以实际操纵行政权，但社会地位极其低下，一般不可能上升为官员。但是，在与南宋政府并存的北方少数民族建立的金朝，胥吏不但可以上升为官员，而且可以做到宰相这样的最高官员。元朝灭金和南宋后，建立了统一的元帝国。在官吏的任用上，继承了金朝的制度，进一步淡化了官与吏的区别，以致有“今之官即昔之吏，今之吏即后之官”的说法。虽然元代官员的选拔同样实行科举制，但在实际操作中，由于元朝是少数民族入主中原后建立的政权，因此，统治阶级的文化相对较低，难于大量通过科举途径取得官职。因此，可以肯定的是元代官僚队伍的主要来源就是吏胥。元朝胥吏的特殊地位是元朝政治制度的特点之一。大量的官员出自基层胥吏，胥吏普遍把持权柄的局面对后世的影响是巨大的。明朝时期，幕僚的纯粹官僚角色进一步加强，幕僚进一步演变为师爷。一般认为，明代是师爷的萌芽和酝酿阶段，虽然在明代官方文件中并未提及师爷在行政上的官僚作用，但师爷作为一个独特的政治角色，在明代已经初步形成，这一点，从绍兴胥吏帮的兴起可以初见端倪。明朝文官的任用一般是由吏部文选司负责，有所谓“三途并用”的说法:

(1)进士选派京官六部主事、中书、行人、评事、博士;外官知州、推官、知县。

(2)举人、贡生选外官推官、知县、学官。由监生中选派州县佐贰，都、布、按三司首领官。

(3)由吏员、承差等杂流选派外府、外卫、盐运司首领官等杂职。明代吏胥包括吏员和吏役两类。吏员是政府行政事务的实际落实者。吏员的出路在明朝早中后期差异较大，明初较好，后期每况愈下。胥吏科敛勒索、挟诈长官，与盗贼相表里，使官场日益腐败，百姓深受其害。

明代官场结构中一个引人注目的现象就是绍兴胥吏帮的兴起。在明代，科举落第的绍兴人已盛行做衙门书吏。幕友和书吏之所以多为绍兴人，与绍兴人文化素养高、苛细精干、善治案牍等特点有关，这些特点恰好适宜作幕为胥。清代官员的选拔一般是通过科举选拔，但通过考选，只是取得了任职资格，只有具体任职后才真正算是做了官。在实际操作中，清代任命官员大致有四种形式:(1)是特荐，即由皇帝点选;(2)开列题请;(3)铨选;(4)保荐。由于清朝是满族建立的，为了保证满族人的利益，在官员任命方面也有特殊的规定，特别把官缺分为宗室缺、满洲缺、蒙古缺、汉军缺、内务府包衣缺和汉缺。通常是满人可补汉缺，但汉人不得不满缺。而且六品以下官职不得授给满人。清代各级政府除正式任官外，还有一大批幕僚和胥吏，协助官员办理公务。清朝时，全国共有1500多个州县，每一州县的幕僚和胥吏多则十数人，少则二三人，加上总督、巡抚、布政司、按察司、知府等衙门中的师爷，数量相当可观。

三、中国传统官僚政治中的官僚与政客

阿伯巴奇、普特南、罗科曼认为，在现代政治结构中，官僚与政客之间存在着一种十分微妙的、不稳定的伙伴关系，弄清了这种关系也就理解了西方官场的基本格局。阿伯巴奇、普特南、罗科曼最早的关于政客和官僚之间的关系理论简单明了:政客制定政策，官僚进行实施;政客作出决定，官僚仅仅执行。由此可见，西方所谓官僚与政客的区分标准就是:是否参与制定政策。然而，与西方前资本主义没有真正意义上的官僚与政客的划分不同，早在秦朝，中国就存在完整意义上的官僚政治，换言之，中国早在秦朝就在政治结构中划分了官僚与政客两种政治角色。一般认为，中国秦汉以来的政治体制特征是君主专制、中央集权制、官僚政治。我们认为，其中的官僚政治是君主专制和中央集权制的内生产物。秦始皇统一六国后，建立的是一种高度集权的君主专制政体，这种建立在郡县制基础上的统一国家，必然会在政治上内生出官僚体制。中国秦汉以来的政客群体，并非通过政党选举的渠道获得政治权力，而是在君主专制下，通过非正常的改朝换代或正常的皇统世袭获得的。

虽然两汉以来，习惯法确定了嫡长子继承帝位的制度，但皇子皇孙并非孤立的个人，在其身后还有宗亲皇族、后妃外戚、宦官三师，这些人一旦拥戴皇帝成功，往往因此而获得政治权力，这些人通常就构成了历朝历代的政客。围绕皇权的争斗，产生了君主专制下各种政客的派系之争和党锢之祸，进一步还形成了后妃干政、外戚擅权、宦官专政等中国历史上特有的政治乱象和政治腐败。中央集权作为一种国家政权的结构形式，与专制主义具有内在的联系。中国古代的中央集权制就是在君主专制的基础上产生发展起来的。作为一种政治结构，中央集权制的根本特点在于:地方政府没有独立性可言，必须坚决服从中央政府的政令。因此，在行政管理方面，高度的中央集权必然要求各级官员效忠皇权，正所谓“官为君设”。中国古代政治结构中的官僚群体，尤其是高级官僚或品官，由于其对皇帝及其皇帝身边的高级政客的人生依附关系，使其一定程度上具有了政客的身份和角色意识;并且演化出了中国古代人存政举，人亡政息的政治怪象。区分官僚与政客的另一重要标准是政治权力的获取方式或官僚和政客被选取的方式上的差异。在西方国家，影响官僚或政客获取政治权力的主要因素是:(1)家庭出身。阿伯巴奇、普特南、罗科曼统计了20世纪60－80年代的大样本和精英样本的家庭出身，结论是全部大众样本中的12%有从事管理或专业职业的父亲，而相应的精英的66%来自于具有等级社会中特权地位的家庭。以其出身而论，说明官僚和政客是他们社会中的最优秀分子。进一步的研究表明，官僚与政客相比较，在官僚中，有75%是管理家和专业人员的后代，而政客的这一比例是57%。(2)受教育程度。教育对于成为政客或者高层次的官僚是极其重要的。阿伯巴奇、普特南、罗科曼统计了20世纪60－80年代的大样本和精英样本的受教育程度，统计结果表明:大学生在一般公众中的平均比率大约为8%，而在官僚精英中的比率高达80%，说明官僚与政客都受到过良好的教育。当更详细的考察精英样本时，他们得出的统计结果是96%的官僚是大学毕业生，而政客可比较的数字是79%，说明官僚所受的教育比政客更加正规。进一步的研究表明，官僚在法律、自然科学和社会科学方面所受的教育比政客要正规得多。(3)性别。在样本统计方面，统计得出的结论是妇女在样本中占的比例只有7%，说明这是一个由男性占支配地位的领域。综上所述，阿伯巴奇、普特南、罗科曼得出的结论是:(1)通往官僚的道路更偏重于教育方面而相对少地偏重于社会出身方面;较高的社会出身有助于成为官僚，但是，受过更好的教育实质上更为重要。(2)成为政客比成为官僚更平等，官僚更加重视受教育的程度和社会出身。在古代中国，选拔官僚尤其重视其受教育的程度和社会出身。隋炀帝(公元605年)创制进士科，开始实行科举制度，隋唐以后，科举制成为政府铨选各级官僚的主要途径，直到光绪31年(1905年)清政府取消科举制，其间1300年的时间内，科举一直是政府选拔官员的最主要途径。

接受良好的教育是士人成为官僚的基本途径。与此同时，秦汉以来形成的根据社会出身或家庭出身选拔官员的方式，例如举荐、九品中正制、恩荫、保举等，一直是朝廷选拔官员的另外一条重要途径，尤其是在外族入主中原的元朝和清朝，高级官僚的选拔尤其注重民族成分和家庭出身。至于以皇权为代表的政客，则大多是世袭或以非正常手段获得的。因此，与近代西方国家的官僚制度相比，中国古代的官僚的选举产生是相似的，事实上，西方近代的文官制度很大程度上是受中国古代的官僚制度影响的。而西方近代政治结构中的政客则是近代政党政治的产物，中国古代的政客则是君主专制的产物。西方有关管理和政治关系的经典文献强调管理和政治的区别。威尔逊、古利克、古德诺等美国政治学家都认为有必要划分政治界和管理界。他们强调:官僚的角色是从事管理，政客的角色是从事决策。阿伯巴奇、普特南、罗科曼认为:政客给政策确定一个受原则和利益影响的总的方向，官僚则从技术和眼前利益等方面使政策更具有具体的意义。在古代中国的政治结构中，官僚与政客的这种角色区分以及由此决定的行为模式是十分明显的。自秦始皇创立官僚政治体制开始，官僚与政客的这种角色区分就十分明显并成为千古不变的陈规陋习。官僚只是皇帝推行政策的工具，官僚必须忠于皇帝。官僚政治的实质在君主专制条件下就是官僚对皇帝的绝对服从和下级官僚对上级官僚的人身依附，凡事只是奉命而行，只对上级负责，这就是官僚政治的核心，这就是各级官僚最基本的行为规范。所谓优秀的官员根本上就是政客“灵巧的工具”，充其量是能够帮助政客进行复杂的政策选择，并创造性地执行政客制定的政策。这种管理和决策上的差异影响了政客与官僚对待事物的态度、行为模式、思维模式和意识形态。

中国古代的君主专制和中央集权，在意识形态上必然要求高度的统一，并因此而形成文化上的专制性。政客和官僚的意识形态差异性不是十分明显，但因此也造成了官僚行为的保守性，官僚处理政务惟以上峰脸色为准，从而形成了严重的官僚主义。与西方的官僚与政客的角色划分不同，中国的官僚角色还可以进一步做官员与胥吏的区分。官员与胥吏的区别在于:(1)职责不同。官员主政，胥吏辅佐。官员对上级负责，胥吏对官员负责。(2)任期不同。官员实行任期制，胥吏实行常任制。(3)任职回避要求不一样。官员任职要求回避血缘，姻亲，籍贯，师生，同门，派系等等，而胥吏则基本上是土著，而且往往是父子、兄弟、师徒、亲友相传或提携，乃至形成了明清时期对中国政治影响极大的绍兴师爷帮派。从角色划分和实际操作的角度看，胥吏是中国古代最严格意义上的官僚群体，是古代中国官僚政治最典型的表现。

官僚制范文篇9

20世纪90年代，治理理论在西方国家兴起，它提出了一套不同于传统行政范式的治理理念和善治的制度架构，认为“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”（注：全球治理委员会：《我们的伙伴关系》，牛津大学出版社1995年版，第23页。）善治作为一种“有效的”和“良好的”治理模式，强调政府与公民社会的合作，强调自上而下的管理与自下而上的参与相结合，强调管理主体的多样性，并以谋求公共利益的最大化为最终目标，适应了行政“公民本位”、“顾客导向”和“服务理念”的要求，对全球化背景下各国政府的治道变革产生了重要影响。

那么，何谓善治？“概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”（注：俞可平：《引论：治理与善治》，转引自俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第8-9、8、10页。）善治的衡量标准主要包括合法性(Legitimacy)、透明性(Transparency)、责任性(Accountability)、法治(RuleofLaw)、回应(Responsiveness)、有效(Effectiveness)、参与(Participation)、稳定(Stability)、廉洁(Honest)、公正(Justice)等，（注：世界银行和联合国开发计划署等有关国际组织提出的善治标准主要是八条，俞可平教授认为根据发展中国家的实际情况应再加上廉洁和稳定两条标准。俞可平：《全球治理引论》，北京：《马克思主义与现实》，2002年第1期。）从本质上讲，善治是一种立足于公民社会，探究治理主体(主要是政府)建构一个什么样组织、选择什么样的制度以及如何最大效能地提供最好公共产品和最优公共服务以实现公共利益最大化的行政模式。

90年代以来，随着全球市场化的发展和市民社会的发育，在理性官僚制行政范式备受批评和“政府再造”呼声渐高的背景下，治理和善治理论的影响不断增大，治理“在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无疑义的‘时髦词语’”。（注：〔英〕鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，转引自俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第55页。）善治也为众多的国际组织以及发达国家和发展中国家的官员和民众所普遍接受和广泛使用，成为政治学和行政管理学中耳熟能详的话语，“90年代以来，在英语和法语的政治学文献中，善治概念的使用率直线上升，成为出现频率最高的词语之一。”（注：俞可平：《引论：治理与善治》，转引自俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第8-9、8、10页。）近年来，治理和善治理论在中国迅速发展，成为中国行政改革的前导性话语和有效的分析范式。正是善治理念的这种国际国内的普遍运用和善治行政的变革取向，使得“善治”成为中国政府再造的全球性、国际性的话语语境和分析背景。

改革开放以来，中国的治理结构正在发生深刻的变革。

第一，由计划经济条件下“党国同构”、“以党代政”的治理模式转变为“党政分开”、“党执掌政”，这一转变的重大意义在于，重新确立了政府作为社会治理和善治主体的角色和地位，并为政府治理作用的发挥和行政改革的推行开辟了政治空间。

第二，改革开放后，中国经历了一个政府权力重新配置的过程，也可称之为“权力归位”的过程，主要表现在通过“政企分开”实现政府向企业放权，通过“发挥两个积极性”实现中央政府向地方政府放权，通过“公民自治”实现政府向社会放权等。权力的转移也意味着政府职能的转化，面临社会经济结构复杂化、利益需求多元化和社会功能多样化的社会转型局面，“以层级节制方式运作和科层组织体系架构起来的政府系统……显然是力不从心的，因此，需要将政府目前所承担的技术性、行业性、服务性、协调性职能转交给社会中介组织、社会公共服务组织和社会自治组织”。（注：李琪：《中国公共行政管理学》，上海人民出版社2003年版，第79、102页。）权力的重新配置和归位以及政府职能的转化，保证了国家和社会利益实现格局的对称性，为治理和善治的实施提供了工具性保障。

第三，在经历了20多年的改革开放与社会变迁之后，尤其是在市场经济体制的确立和市场经济迅速发展的促生与推动下，社会力量不断增强，中国公民社会已初具规模。民营企业与民营经济快速发展，社会中间阶层正在形成，社会中介组织不断发育，公民社区自治不断扩大，公民的政治参与逐渐增加，所有这些都改变了中国以前的全能行政局面和单位治理模式，（注：应该说，改革开放以前的中国是单位制度的国家。所谓单位制度，是指自1949年中华人民共和国成立以来为了管理公有体制内人员而设立的组织形式。杨晓民、周翼虎：《中国单位制度》，中国经济出版社1999年3月第1版。）为善治提供了现实基础。正如俞可平所说，“二十多年的经济体制改革，造就出大批具有独立利益的企业、社会组织和个人，从而推动了公民社会的兴起，公民社会的兴起又引发原有的以‘统治’为特征的政治体制转向‘善治’。”（注：俞可平，王颖：《公民社会的兴起与政府善治》，北京：《中国改革》，2001年第6期。）

中国社会的转型变迁与治理结构的深刻变革，为治理和善治理论提供了生长土壤，为行政改革的善治取向提供了基础和条件。在这种善治的全球语境和中国已经具备的较为充分的善治条件下，中国政府再造的善治取向就显得自然而然了。

二、官僚制的两难：社会转型期中国公共行政范式考察

马克斯·韦伯(1864-1920)提出的理性官僚制是公共行政学发展历史中的里程碑，在20世纪，官僚制以其形式合理性和技术化的设计在西方取得了极大的成功，克服了资本主义建立初期“政党分赃制”所造成的政府动荡和低效，适应了专业化的工业生产对专业化的政府职能所提出的要求，成为社会中占支配地位的一种组织体系和管理方式。

官僚制是适应工业社会的行政模式。它是以职能分工为基础的层次分明、制度严格、权责分明的组织模式，其宗旨是提高行政管理的效率，韦伯认为，“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果。”（注：〔德〕马克斯·韦伯：《经济与社会》(下卷)，商务印书馆1997年版，第296页。）在20世纪，它作为一种理性和有效的政府体制，确实得到了充分的发展，因为“它一方面迎合了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要；另一方面，又以非人格化、制度化的特征而得到了科学理性时代的文化认同。”（注：张康之：《超越官僚制：行政改革的方向》，长沙：《求索》，2001年第3期。）不但极大的促进了资本主义的发展，更成为西方不可或缺的政治文化符号，正如赫伯特·马尔库塞所说，“西方特有理念在一个物质和精神的文化(经济、技术、生活行为、科学、艺术)系统中实现自身，而这个文化系统在工业资本主义中得到了全面发展。这个系统旨在一种特殊的统治类型，这种统治已成为现阶段的命运：这就是总体官僚制政治。”（注：〔法〕赫伯特·马尔库塞：《现代文明与人的困境》，上海译文出版社1989年版，第106页。）

然而，随着官僚制在全世界的发展和运用，官僚制的形式合理性和工具理性的弊端也日益暴露出来。“在20世纪后半叶，公共官僚制度不仅成为公共政策信息的中心和民主社会运作的主要政治决定因素，而且比任何机构都更清晰地表达了技术和信息精英的价值观与民主的、大众的价值观之间日益增长的紧张关系。”（注：〔美〕尼古拉·亨利：《公共行政学》(第七版)，项龙译，华夏出版社2002年版，第19、11页。）其实，早在40年代，美国著名的社会学家默顿就曾分析过官僚制理论的一些弊端，主要有以下几个方面：(1)人员过分地例行公事，不求创新；(2)机构臃肿，权力欲上升；(3)决策权威过度集中，造成管理恶性循环，降低组织效率；(4)过分强调专业分工；(5)机械地按规章办事，不负责任。（注：转引自彭和平、竹立家著：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第33页。）

20世纪60年代以来，美国传统官僚行政管理危机引发了旨在重塑行政思维与运行模式的公共行政研究的革命，并由此形成了全球性的“行政改革时代”。在这种背景下，治理和善治理论作为一种替论在90年代迅速兴起，可以说，“西方治理与善治制度的实践是对公共领域的危机或民主政治衰败做出的拯救性回应。”（注：孔繁斌：《治理与善治制度移植：中国选择的逻辑》，北京：《马克思主义与现实》(双月刊)，2003年第3期。）

然而，在西方行政发展过程中是历时性的环节和问题，在中国却成为一种共时性的压力。目前中国的行政发展，不但面临着官僚制日益暴露的弊端，而且在全球官僚体制改革和行政范式转变的大背景下，处于转型时期的中国公共行政范式还面临着是否继续构建官僚制和选择什么样的行政典范的两难。

首先，是毅然摒弃还是继续构建的两难。

官僚制作为一种适应工业社会的有效组织模式，应该说在仍然以追求行政效率为目标的发展中国家，或者说是向工业化转型的国家还有着巨大的市场。中国属于世界现代化进程中的后发展国家，同时又是以农业经济为主的相对封闭和落后的国家。中国现在正向工业化方向发展，其主要任务是解放和发展社会生产力，改变落后的面貌。所以许多学者主张，应当建立与社会化大生产相适应的以追求效率为要旨的官僚制体制。然而，这一体制的建立对面临着行政发展共时性压力的国家来说，又是一个巨大的难题。阿尔蒙德曾明确指出，“建立和维持一个顺乎民意而负责的官僚机构，是现代化和正在现代化的社会——资本主义社会或社会主义社会、发达社会或落后社会——的难题之一”。（注：[美]阿尔蒙德，小鲍威尔：《当代比较政治学》，商务印书馆1993年版，第156页。）

同时，中国在向工业化方向发展和积极建立理性官僚体制的过程中，西方国家又在极力批判官僚制，一场试图超越官僚制的运动在20世纪70年代西方国家的理论发展与现实改革中勃然兴起，新公共管理论、新公共服务论、治理与善治理论等一批新的理论模式纷纷提出，试图成为官僚制行政的替代范式。正如美国行政学家彼得斯所说，“发展中国家的政府所面临的问题是建立韦伯式的和规则式的官僚制，而这些体制在工业化国家正在被废弃”。（注：[美]B·盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社2001年版，第10、10页。）在这种情况下，正在建立和完善中的中国官僚制行政范式，是不是能够强劲地支持并有力地推动中国的社会转型，是不是能够在工业经济和知识经济时代背景下，从容地回应信息技术的发展、世界经济的一体化以及全球治理等一系列的挑战，成为一个值得思考的问题。其实这是一个“跨越”还是“补课”的两难选择，如果选择“跨越”，那么如何才能跨越这个行政发展中的“卡夫丁大峡谷”？如果选择“补课”，那么在西方政府再造的今天，是“新课旧课”一起上，还是分阶段有步骤地实行呢？

其次，是选择效率行政典范还是民主行政典范的两难。

理性官僚制行政体制以追求行政效率为目标，提供的是一种效率行政典范，即“有效率的行政”(efficientadministration)。可以说，目前中国所推行的仍然是效率行政典范，其特点在于：(1)以提高政府工作效率为核心价值；(2)公共行政是国家意志与政策执行的工具；(3)管理主义的观点，惯于运用行政手段解决有关问题；(4)为了实现行政目标，认为应该赋予政府更大更集中的行政权力。然而，效率行政典范存在明显的不足和缺点，效率行政可能会忽视民主、公平、社会正义、行政责任等价值，忽略政策的制定和执行过程中的公民参与。（注：张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版，第367、367页。）

自从上世纪60年代，以奥斯特洛姆教授为代表的一些学者认为，现代民主社会中，由于行政对决策的积极参与和对社会危机的积极治理以及社会最少受惠者对公平的切实需求，公共行政应建立起“民主制行政”的目标模式。从官僚制到民主制，奥斯特洛姆教授认为这是一个“哥白尼式的转折点”。许多中国的学者认为，我国现在正经历着一种深层次的社会转变，“这种转变的核心如佛格森(M.Ferguson)所言的，是一种基本社会典范的变革(Ferguson,1980)。因此我国的政府再造，必须适应这一社会典范的变革，确立新的治理典范和方式”，（注：张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版，第367、367页。）必须从效率行政典范转变到民主行政典范。其基本出发点是“将人民放在事物的中央”；强调政府政策的开放性，重视社会公民的参与；重视公共服务的公平和社会正义的实现；鼓励多元模式并存共治等。

在我国目前所处的社会阶段和行政成熟程度，到底应选择哪一种行政典范？继续追求行政效率，主张管理主义，是不是能够适应中国日渐强大成熟的公民社会？效率行政能在多大程度上支撑日渐增多的公民参与？同样道理，面对如此庞大的公民群体，中国的民主行政典范到底能在多大程度上实现？民主行政典范的转向能不能适应我国由农业社会向工业社会转变的效率要求？等等，都反映了我国在官僚行政体制改革的今天所面临的行政典范选择的两难。

三、善治官僚制：新时期中国政府再造的路径选择

第一、善治追求与官僚制精神的耦合与互通。

官僚制与其批判模式——善治并不是截然对立的两种行政范式，善治对官僚制的批判，实际上市民社会发展的需要，它体现了市民社会与官僚体制之间的紧张关系。为缓和这种紧张，需要对官僚体制进行某种革新。善治正是这样一种理论。所以，善治和官僚制之间存在着价值互通，善治追求和官僚制精神在很多方面和很大程度上也能相互耦合。所谓“官僚制精神”，就是建立在“理性”精神支配下的法治观念、公私分明观念、崇尚科学的观念和以功绩为取向的价值观念。这种精神是实现行政公平公正、维护行政管理秩序不可缺少的思想基础。善治，首先理性的善治，政治的理性精神为二者的耦合架起了互通的桥梁；其次，善治讲求的是政府与公民、政治国家与市民社会对公共生活的合作管理，而追求的却是政府的合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效等价值的实现，官僚制的理性精神、科学精神和法治精神无不为善治追求提供了实现基础。最后，官僚制下，“追求效率”虽然成为一种“意识形态”，但官僚制是西方社会民主化过程的产物，对民主的追求仍是其内含的要义，当今的民主制度仍然建构在官僚体制之上。同样，善治也是民主化进程的当然要求和必然后果，是当代民主新的实现形式。二者共有的民主价值蕴涵也是二者耦合与互通的重要方面。善治追求与官僚制精神的耦合与互通为中国政府再造的善治官僚制选择提供了理论基础和论证可行性。

第二、善治官僚制：新时期中国政府再造的路径选择。

善治官僚制的再造选择，也是中国政治现实和行政现状的要求。美国著名行政学家盖伊·彼得斯指出：“对于体制转换中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济利益的同时，必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式的官僚政府。”（注：[美]B·盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社2001年版，第10、10页。）中国作为一个发展中国家，目前正在经历着从传统社会向现代社会转型的历史性转变，官僚制形态还处于从前现代官僚形态向现代官僚形态的过渡时期，官僚制不足和官僚化程度低仍是中国目前的行政现状。具体表现在：在组织体制上，科学合理的政府管理体制尚未确立；在行政方式上，依法行政程度低，人治色彩仍然很严重；在人事行政上，公务员制度仍然不完善，普遍缺乏公务员的专业化分工和与之相适应的专业人才；在行政文化上，缺乏现性精神，“官本位”意识严重，市场经济的契约观念难以植入以取代传统封建社会的“主仆观念”；等等。因此，“我们有个补课和创新、继承和超越的关系问题，必须处理好”，“理由很简单，事物发展有个先后顺序，我们总不能在还没有法制时，就开始批判法制的过繁过多，也不能在未开始专业化时，就批判专业人员国家问题”。（注：刘熙瑞：《当前国外行政改革的趋势》，北京：《新视野》，1998年第1期。）我们必须立足我国的社会发展阶段，积极回应全球行政改革的挑战，设计我国行政体制的改革方向。

结合中国的行政现状和善治条件以及全球行政改革的时代背景，笔者认为，新时期中国的政府再造不能是单纯的“补课”，同样也不能跨越官僚体制而追随西方的新公共管理、新公共服务、民主行政等政府再造运动，而是要努力解决行政官僚制的构建和行政治理方式创新这一共时性的行政发展压力，将治理和善治理论及其理念融入到官僚体制的构建中去，建立一种善治官僚制的行政体制和范式，这不失为新时期中国政府再造的路径选择。构建符合中国政治特色的善治官僚制政府，至少包含以下几个方面的内涵。

1、将官僚制的效率追求和善治的公共福利最大化追求结合起来，构建效率型正义政府。

官僚制将行政效率奉为政府行政的首要目标，它的一切组织设计与制度选择都是以提高政府工作效率为价值核心，“而且效率只能在政治价值之外、技术理性之内去寻求，因此，这种效率只考虑以客观的、可以计量的方法来达到目标，亦即只追求手段的合理性，而不考虑这种效率的外部社会意义，即目的的合理性，这样只能使公共行政成为‘牧民之术’(administrationofthepublic)，而非为民的行政(administrationforthepublic)。”（注：李志勇：《从官僚制到民主制——试论当代公共行政的模式转换》，长春：《长白学刊》，2001年第5期。）善治却恰恰弥补了官僚制的这一价值缺陷，它通过政府和公民对公共生活的合作治理，追求的是公共利益的最大化。社会公正或社会政策的包容性是善治的重要内容。它将政府视作手段，将人民视作目的，主张建立公正廉洁的政府，重视公共服务的公平、政府的责任和社会的正义。尤其在我国，善治就要主张经济和社会发展应当以人为本，促进公平的、可持续的人类发展，体现在社会政策上就是应当致力于减少贫富两极分化，保护弱势群体利益，消除歧视性待遇，促进机会平等等。所以，应当将官僚制的效率追求和善治的公共福利最大化的追求结合起来，这是因为，一方面，效率是行政独有的品格，没有效率的行政是失败的行政；另一方面，效率不能作为目标追求，而应将实现社会正义和公共福利最大化作为价值取向，一切政策都要体现这一点。只有将两者结合起来，建立效率型正义政府，才能更加有效地为人民服务。

2、将官僚制的专业化要求与善治的公民参与要求结合起来，构建参与型官僚政府。

官僚制的另一突出特点是官员队伍的专业化和技术专家治国，专业知识与技术的重要性显得尤为重要。官员是以所任官职为职业的，通常以全面的专门的训练为先决条件，公务的管理工作要遵循一般规律，选拔、任用的人员必须具备相应的专业知识和技能背景。因此，“官僚制度是对技术以及与技术社会相关的复杂事物的一种不可避免的政治表述”。（注：〔美〕尼古拉·亨利：《公共行政学》(第七版)，项龙译，华夏出版社2002年版，第19、11页。）就西方国家实践而言，文官制度以它职业化和专业化的优势，克服了因政党更替所造成的政府的动荡和低效，保持了国家政治的稳定和政策的相对连续性，适应了工业生产对政府职能所提出的要求。然而，官员队伍的专业化和技术专家治国却造成了因行政专业化而将“理性无知”的社会民众排斥在政府行政之外，社会民众因行政信息与专业知识技术与行政官僚的不对称而无法参与到行政决策过程中，“于是行政就‘失去了民主政治角色与公共特质，渐渐约化成只重视管理技术与量化方法，而对于有关公共生活的根本价值、目的、伦理，甚至理论，均缺乏反省，并常常自我局限为政策执行与管理的工具，因而忽视了公共行政对民主政治价值的捍卫，与公民道德生活的提升信念与领导使命’”，（注：李志勇：《从官僚制到民主制——试论当代公共行政的模式转换》，长春：《长白学刊》，2001年第5期。）这与当今民主行政典范的公民行政参与要求相悖。一个良性的社会是由良民和良官构成的，现代的政府治理过程是政府和公民的良性互动过程，公民的行政参与可以提高政府的代表能力和回应力，增强政府政策的合法性；同时“社会公众的广泛参与，是行政系统自身的发展与现代化得以加快的基本动力”。（注：李琪：《中国公共行政管理学》，上海人民出版社2003年版，第79、102页。）因此，必须将官僚制的专业化与善治的参与要求结合起来，通过公开听证、民意调查、专家咨询等形式使公民参与到政府决策过程中，从而构建参与型官僚政府。

3、将官僚制的依法办事要求与善治的法治要求结合起来，构建现代化法治政府。

严格的依法办事是韦伯理性官僚制理论的重要支柱之一，韦伯主张，行政机构的权限范围是由法律来规定的，政府必须依据法律在法定的范围内行政。在善治的话语中，“法治的基本含义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会秩序；但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。”（注：俞可平：《引论：治理与善治》，转引自俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第8-9、8、10页。）可见，韦伯的官僚制理论将政府的依法办事定位在政府职位、权限和行为层面上，可以说是政府“体制内的依法办事”，而不是法治框架下的政府与社会的合作，更没有涉及到政府“依法办事”的权利价值取向层面，仅仅局限于效率取向层面。而善治的法治要求一方面强调政府职权法定和行为依法，另一方面，它更多的是强调政府法治的社会功能，将保护公民权利作为价值取向，因此，具有更高层次上的内涵。所以，善治官僚制政府的构建，就要将官僚制的依法办事与善治的法治要求结合起来，实现从法定行政向依法行政的转变，从静态的法制要求向动态的法治过程转变，真正构建现代化的法治政府。

4、将官僚制的组织设计理念与善治的透明性要求结合起来，构建稳定型小政府。

在官僚制的组织体系内，上下级之间有严格的等级分区。下级毫不动摇地和毫无例外的按指令去执行命令，形成金字塔式的等级制，每个官员对自己的位置都很清楚，都服从于理性权威。对我国官僚化不是的现实来讲，韦伯理性官僚制严密精确的组织设计不但不应该受到抨击，相反，则应该大力提倡，因为这种严密的组织设计在很大程度上打破了恣意专断、职责不明、任人唯亲的传统组织结构，尤其对于我国政府克服“人治行政”的弊端具有重要意义。然而，我们在进行公共行政组织设计时，又不能建立一个庞大的官僚机构，必须本着精简的原则建立透明稳定的“小政府”。小政府指的是政府机构的编制和人员的编制相对精干，这就要求：首先，减少官僚体制的等级链，使政府组织向扁平状、弹性化转变，这样能够迅速解决问题，提高组织效能；第二，将政府定位于“阳光之中”，推行“阳光行政”，一方面，政府内部的信息公开，避免行政官员的“暗箱操作”，另一方面，将政务信息及时通过各种渠道为公民所知，建立社会本位的开放式政府；第三，行政组织要按照职能需要和完整统一的原则进行设计，增强机构设置的科学性，从而保持政府组织的稳定性。最后，透明稳定的小政府的建设，要将“三小”“三大”有机统一起来，即将建立“小政府”要推行“大服务”，建立“小政府”要立足于“大社会”，建立“小政府”要支持“大市场”。将官僚制的组织设计理念与善治的透明性要求结合起来，构建稳定型小政府，对于我国当前的行政体制改革具有重要意义，一方面，小政府在一定程度上能够克制官僚主义，正如威尔逊所说，“只有政府小些，官僚主义才会少些”；（注：[美]詹姆斯·Q·威尔逊：《美国官僚政治》，中国社会科学出版社1995年版，第447页。）另一方面，我国政府机构面临着新一轮改革，在机构改革中如何按照市场经济的要求合理设置机构和编制，如何转变政府职能，真正实现十六大提出的建立一个行为规范、运转协调、公正透明和廉洁高效的行政管理体制，是摆在我们面前的一项艰巨任务。因此，这也是实现十六大所提出的行政体制改革目标的要求。

5、将官僚制的权威要求与善治的责任性要求结合起来，构建认同型责任政府。

传统理性官僚体制为追求行政效率而崇尚行政权威，机关中的层级结构与按等级赋予权威的原则，使行政组织形成了一种牢固而有秩序的上下级制度，在这种制度中，上级机关对下级机关具有绝对的权威，政府对社会具有绝对的权威，下级机关的任务是对上级机关权威的服从和命令的执行，上级机关对下级机关实施监督；在行政行为过程中，命令主义盛行，更多的是行政指令，而不是行政指导。这种权威的追求往往导致上级机关对下级机关的不负责任、政府对社会的不负责任和官员对民众的不负责任，从而导致社会民众对政府政策的不认同和对政府本身的不信任，这又势必会造成政府合法性资源的流失，甚至是政府合法性的丧失。因此，在保证政府权威基础上，必须增强政府的责任意识，重塑和再造政府合法性，构建认同型的责任政府。认同型责任政府具有以下特征：(1)责任性。主要包含三个层面的内涵：一是法律责任，意味着政府机关及其工作人员违反应该行使的职责时应承担法律后果，这是一种消极责任；二是制度层面的责任，“它不仅意味着政府‘正确地做事’，即不做法律禁止的事，而且意味着政府‘做正确的事’，即促进社会变得更好的事。”（注：张定淮，涂春光：《论责任政府及其重建机制》，北京：《中国行政管理》，2003年第12期。）三是道德层面的责任，“行政机关及其官员的生活与行为若不能适合人们和社会所要求的道德标准和规范，将会失去其统治之正当性”。（注：张成福：《责任政府论》，北京：《中国人民大学学报》，2000年第2期。）(2)权威性。这主要表现在两个方面：一是政府作为国家权力机关的执行机关所具有的法定的权威，对其治理对象有普遍的约束力；二是政府自身道德的权威，主要体现在政府追求的正义价值取向、政府官员的廉洁奉公、勇于承担责任的政治勇气、亲民爱民的政府形象等方面，政府良好的道德形象会重塑政府魅力，取得公民的自愿服从。(3)回应性。即政府及其工作人员必须对公民的要求及反映的意见及时和负责的做出反应，采取相关措施。(4)有效性。首先意味着政府行政的高效率；第二，意味着政府活动是有效能的；第三，政府行为讲求效益，即以最低成本取得最大收益。(5)合法性。即人们对政府及其政策、行为等的认可、支持与服从。这种合法性来源于政府理念的正义合理性、政府的有效性、责任性以及政府行为的合利益性、合道德性与合法律性。

官僚制范文篇10

一、邓小平对官僚主义的表现及其危害的揭批

表现之一：脱离群众

邓小平较早提出并批评官僚主义，是在1943年，针对政府在群众运动中的地位问题，他指出：“政府对于群众运动应是扶植的态度，所以不应对群众运动采取旁观或漠不关心的官僚主义态度。”[2]（P74）显然，邓小平把忽视、轻视群众，看作是官僚主义的一种表现。1958年党的八大，邓小平在《关于修改党的章程的报告》中，特别指出：“七年的经验同样告诉我们，执政党的地位，很容易使我们同志沾染上官僚主义的习气。脱离实际和脱离群众的危险……不是比过去减少而是比过去增加了”，[2]（P214）对脱离群众的官僚主义风气发出了警示。并多次在不同场合、从不同角度，批评、反对官僚主义：“我们的高级干部……其他方面的待遇太宽了。这样就要脱离群众，脱离干部，甚至腐蚀自己的子女和家庭，把风气带坏了，官僚主义也无法克服。”[1]（P220）1980年，邓小平在中国特色社会主义民主政治的纲领性文献——《党和国家领导制度的改革》中鲜明指出：官僚主义的首要表现就是“高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众。”[1]（P327）

表现之二：命令主义

邓小平讲：“官僚主义倾向还有一种比较大量的表现，就是命令主义。不少党的组织和干部，在作出决议、指示以前，既不同群众商量，在执行决议、指示的时候，对群众又不是采取说服教育的方法，而是企图一切依靠命令行事。”[2]（P222）“这种官僚主义常常以‘党的领导’、‘党的指示’、‘党的利益’、‘党的纪律’的面貌出现，这是真正的管、卡、压。”[1]（P141-142）“官僚主义、命令主义经过整风之后虽然好了一些，但至今仍然是干部中的最大的毛病。”[2]（P176）

邓小平还对党内官僚主义、命令主义做出了更为深入的揭批，指出要“反对官僚主义和命令主义。哪怕是辛辛苦苦的官僚主义也好，哪怕是艰苦奋斗的命令主义也好，都在反对之列。”[2]P149并对“辛辛苦苦的官僚主义”“艰苦奋斗的命令主义”作了白描：“目前我们党内主要的错误倾向是什么呢？中央指出，主要是官僚主义、命令主义，其中更主要的是命令主义。……检查我们党和党员的工作，不能只以“努力”二字来衡量。……有两种努力，一种是执行了政策，联系了群众，做好了工作，完成了任务；另一种是工作看起来忙得很，但是实行的是命令主义，违反了政策，脱离了群众，完成不了任务，损害了党的信誉。……党内犯官僚主义错误的同志，有些也是很努力的，所以有个新名词叫‘辛辛苦苦的官僚主义’。……尽管绝大多数同志是努力的，但并不就是一切情况都好，一切都胜利，还要检查一下是怎样努力的……努力加上方法正确，才能完成任务。……最主要的是克服严重存在的官僚主义、命令主义，特别是命令主义。[2]P152-153

在《党和国家领导制度的改革》中，邓小平指出：“官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈等等”的命令主义，也是官僚主义的主要表现。[1]P327

表现之三：主观主义、形式主义

邓小平首次把官僚主义和主观主义、形式主义联系在一起，是在1950年，他“在组织和领导人民生产的事业”问题上，指出：“我们又发现了一些形式主义和官僚主义的作风，如过多的群众会议、干部会议……我们的干部对生产的事情了解太少，常从主观的愿望去决定问题。……很多还是空洞的号召，忽视了群众问题的具体解决。”。[2]P82此后，他又多次提醒全党：“由于我们党的执政党的地位，我们的一些同志很容易沾染上主观主义、官僚主义和宗派主义的习气。”[1]P205在《党和国家领导制度的改革》中，邓小平指出：“脱离实际……好摆门面，好说空话”[1]P327的主观主义和形式主义，又是官僚主义的一个主要表现。南方谈话中，邓小平更是鲜明指出：“形式主义也是官僚主义。”[3]381“至于经济管理行政管理的效率，资本主义国家在许多方面比我们好一些。我们的官僚主义确实多得很。”[3](240)

表现之四：事务主义、文牍主义

同样是在《党和国家领导制度的改革》中，邓小平列举了官僚主义的另外一些表现：“思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿”[1]P327，这正是对事务主义和文牍主义的解读。

邓小平多次尖锐批评了事务主义和文牍主义。首先，他批评了忽视理论学习导致的事务主义：“过去所以发生许多毛病，就是因为有些同志不重视学习，陷于事务主义的泥坑，不能经常吸收新的营养。”[2]（P160）“学习马克思列宁主义的理论和同志的著作。这个问题的道理，不必多讲……我们忙于事务，不注意学习，容易陷入庸俗的事务主义中去……思想就容易庸俗化。”[2]（P316）

其次，他指出官僚机构、官僚制度和作风会造成事务主义和文牍主义：“不少机关的负责同志，把自己的绝大部分时间，用在处理文电和不必要的过多的开会上面，很少深入基层，深入群众，……这就不可避免地陷入了事务主义和文牍主义的泥坑。不少领导同志，喜欢在自己的工作岗位上建立庞大的机关，由于机构臃肿，层次重叠，……在自己和群众之间，设置了许多人为的障碍。不少负责同志，对于工作中需要立即解决的问题，不是亲自动手来处理，而是层层下放，然后又层层上报，结果不是处理有错误，就是处理不及时，使工作受到许多损失。更严重的是有些领导同志，不愿意接近群众，不关心群众的痛痒，对于群众要求迫切解决的问题……抱着一种无动于衷的冷淡态度。”[2]（P222）他尖锐地批评道：“好多事情，集体办公一下就解决了，为什么非把文件传过来传过去，尽画圈，这不是官僚主义？[1]P226

最后，他指出会议过多过长导致的官僚主义和文牍主义：“中央一九四八年九月的决定中所指出的另一方面的缺点，现在在许多组织中也还存在，这就是会议次数过多，时间过长。过多过长的会议……助长官僚主义和文牍主义，……这种缺点的产生，是由于缺乏对会议的规划、准备和领导，同时也由于滥用会议的方式，把许多不需要提到会议上讨论的问题提到会议上来了。”[2]（P231）

表现之五：个人至上

邓小平还指出：“官僚主义也表现在有一些干部有严重的骄傲自满情绪。他们夸大个人的作用，强调个人的威信，只能听人奉承赞扬，不能受人批评监督，甚至有些品质恶劣的人，还对批评者实行压制和报复。我们党内还有一种人，他们把党和人民的关系颠倒过来，完全不是为人民服务，而是在人民中间滥用权力，做种种违法乱纪的坏事。这是一种很恶劣的反人民的作风，这是旧时代统治阶级作风在我们队伍中的反映。……他们的危害却很大。”[2]（P222）

邓小平对以上种种官僚主义的表现深恶痛绝。早在1980年，邓小平就明确地指出：官僚主义“无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步。”[1]（P327）随着中国特色社会主义事业的全面开展，邓小平也不断提醒：“我们国家中确实存在着的一些弊端，诸如官僚主义、机构臃肿、不正之风等，要重视，要注意解决。”[3]P212

二、邓小平对官僚主义根源的深刻挖掘

（一）历史根源。邓小平首先指出，“官僚主义是过去人类历史上长时期剥削阶级统治的遗留物，在社会政治生活中有深远的影响。”[2]（P223）“是一种长期存在的、复杂的历史现象。”[1]（P327）指明了官僚主义的历史根源。

（二）认识根源。邓小平认为这是总病根，他说：“我们现在的官僚主义现象……还有自己的特点，既不同于旧中国的官僚主义，也不同于资本主义国家中的官僚主义。它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”[1]（P327）

（三）制度根源。邓小平认为这是主要根源，他指出：“官僚主义的另一病根是，我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。有些本位主义严重的人，甚至遇到责任互相推诿，遇到权利互相争夺，扯不完的皮。还有，干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法，反正工作好坏都是铁饭碗，能进不能出，能上不能下。这些情况，必然造成机构臃肿，层次多，副职多，闲职多，而机构臃肿又必然促成官僚主义的发展。因此，必须从根本上改变这些制度。当然，官僚主义还有思想作风问题的一面，但是制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”[1]P327-328

（四）领导体制根源。邓小平深刻认识到党和国家的领导体制问题在整个国家各方面的发展中的决定性，更看到了原有领导体制的严重弊端之一，就是导致官僚主义。他多次指出：“必须承认，至今还是有不少党组织的负责人，不少国家机关和人民团体的党员负责人，并没有采取鼓励和支持由下而上的批评的态度，有一部分人甚至对于批评者采取可耻的打击报复的办法。这个事实，也是官僚主义病菌正在侵袭我们党的严重信号之一。”[2]241并深刻揭示：“因为民主集中制受到破坏，党内确实存在权力过分集中的官僚主义。……许多重大问题往往是一两个人说了算，别人只能奉命行事。”[1]P141-142“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”[1]P321

三、邓小平对官僚主义的对策

邓小平在我国民主革命、改革和社会主义现代化建设的各个历史时期，都针对当时的官僚主义问题和表现提出了相应对策。特别是他在党的八大上所做的《关于修改党的章程的报告》中，明确提出了较为详尽的措施。以这篇报告蔚蓝本，综合邓小平在不同时期的相关阐述，我们可以把邓小平对官僚主义的对策归纳如下：

（一）经常斗争。这是邓小平一贯强调的重要工作原则之一。他讲，“我们必须向这些脱离群众的、官僚主义的现象进行经常的斗争。”[2]（P223）“党必须经常注意进行反对主观主义、官僚主义和宗派主义的斗争，经常警戒脱离实际和脱离群众的危险。”[2]P214

（二）群众路线教育。邓小平指出：“要坚决批评和纠正各种脱离群众、对群众疾苦不闻不问的错误。群众是我们力量的源泉，群众路线和群众观点是我们的传家宝。……如果哪个党组织严重脱离群众而不能坚决改正，那就丧失了力量的源泉，就一定要失败……全党同志，各级干部，特别是领导干部，必须经常记住这一点，经常用这个标准检查自己的一切言行。”[1]（P368）“必须在党的教育系统中，在党员的教育材料中，在党的报刊中，着重进行党的群众路线的教育。”[2]（P223）“各地区各部门党的组织，必须运用过去整党工作的经验，采取群众性的批评和自我批评的方法，每隔一定时期，对全体党员进行一次工作作风的整顿，特别着重检查群众路线的执行情况。”[2]（P224）

（三）改进工作方法。邓小平指出：“必须有系统地改善各级领导机关的工作方法，使领导工作人员有足够的时间深入群众，善于运用典型调查的方法，研究群众的情况、经验和意见，而不是像现在这样，把绝大部分时间用在坐办公室、处理文件、在领导机关内部开会上面。应该缩小领导机关，减少领导机关的层次，尽可能地把多余的工作人员腾出来派到下层去，使留在领导机关的工作人员必须亲自处理实际工作，防止领导机关官僚化的危险。”[2]（P223）“注意工作方法，克服官僚主义。这也是摆在我们面前的一个迫切问题。”[1]P281-282

（四）健全党的和国家的民主生活。邓小平指出：要“使党的和政府的下级组织，有充分的便利和保证，可以及时地无所顾忌地批评上级机关工作中的错误和缺点，使党和国家的各种会议，特别是各级党的代表大会和人民代表大会，成为充分反映群众意见、开展批评和争论的讲坛。”[2]（P224）“宪法上规定了党的领导，党要领导得好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活。”[2]（P270）

（五）加强党和国家的监察工作。邓小平指出：“严格党的支部生活极端重要，没有支部生活就没有战斗力。党的纪律检查委员会和政府的监察委员会要建立和加强起来，这是反对官僚主义、命令主义，监督党员遵纪守法的重要武器。要把学习搞好，认真建立学习制度。要加强对学习的领导。……学习可以使我们向前看，可以澄清各种混乱的思想。”[2]（P160）“必须加强党的和国家的监察工作，及时发现和纠正各种官僚主义现象，对于违法乱纪和其他严重地损害群众利益的分子，及时地给以应得的处分。”[2]（P224）

（六）制度和体制保证。邓小平指出；“更重要的还在于从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督。”[2]P214党和国家的领导体制要改革，政治体制也要改革。“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。”[3]（P177）“第二个目标是克服官僚主义，提高工作效率……领导层有活力，克服了官僚主义，提高了效率，调动了基层和人民的积极性，四个现代化才真正有希望。”[3]（P179）